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过去10年，中国在吸收外商直接投资方面比较成功，但也存在一些问题，面临一些新的挑战。一方面，外商直接投资占国内生产总值和投资总额的比例较小。在各个省市分布不均匀，行业的技术外溢效果不佳。另一方面，面对中国国家战略的调整和加入世贸组织后面临的新问题，外商直接投资的地区转移趋势及对公平竞争的投资环境的诉求增大，使得如何最佳利用外商直接投资成为中国投资政策面临的挑战。针对上述状况，本文提出保持具有吸引力的投资环境，创造公平的税收体制，发展良好的地区政策，完善全面的产业政策，完善非直接投资项下资本流动政策等主要政策建议。
我国外商直接投资利用状况及面临的政策挑战。
众所周知，外商直接投资给中国带来了许多益处：带来了投资资本，从而刺激了中国经济的增长；带来了中国出口的巨大成功，使57％的出口产品来自外商投资企业；更为中国创造了很多就业机会，和国内企业相比，外资企业的员工往往能产生更多的附加值，更高的劳动生产率及更大的利润。而在行业领域，积极的技术外溢使得该行业的生产率也增长较快。
中国在吸引外商直接投资方面一向非常成功。由于较为良好的投资环境、低廉的工资和近几年国内市场的迅速增长，中国在过去10年吸引的外商直接投资，平均占全世界所有外商直接投資的6.5％，占发展中国家所获外商直接投资的25％。
但是，中国在利用外商直接投资上也存在一些问题。首先，外商直接投资占国内生产总值和投资总额的比例较小。在过去5年内，外商直接投资平均仅占投资总额的5％，比匈牙利、捷克共和国、越南和新加坡等国都小。按所占国内生产总值的比例计算，中国也不能算是外商直接投资的接收大国。据估计，20％～30％的外商直接投资并非是真正的外商直接投资，而是国内投资转道外国重新投回中国的投资。这样做的目的，就是享受外资所能享受的税收优惠或投资政策。其次，外商直接投资在中国各个省份的分布并不平均。沿海省份获得了90％的外商直接投资，而西部省份在2004年获得的外商直接投资不到总额的2％，尽管政府政策鼓励去西部投资。外商直接投资也更多地集中在工业，上世纪90年代，外商直接投资60％集中在工业。2004年，75％的外商投资集中在工业，这其中的71％集中在制造业。服务业吸引的外商直接投资占20％，大多数集中在房地产开发。银行和公共设施等在其他国家往往是外商直接投资的重要行业，而在中国吸引的投资却非常有限。农业方面的外商直接投资几乎可以忽略不计。第三，在外商直接投资的行业中，虽然有技术外溢现象，但还十分有限。
从中国未来发展趋势看，在如何最佳利用外商直接投资方面，中国面临许多政策挑战。首先，中国的国家战略目标本身在不断变化。今后5年，中国将更关注平衡发展。“五个统筹”意味着要更多地关注国内发展、区域均衡发展和降低资源损耗。对外商直接投资而言，这“五个统筹”要求投资更多地转向国内市场的产业、内陆地区、高科技行业。其次，中国加入世贸组织意味着允许外商直接投资进入一些新的行业，特别是诸如银行、物流和公用事业这样的服务行业。此外，东部地区工资和地价的上涨会刺激外商直接投资向内陆地区转移。技术日益娴熟的工人也会吸引附加值更高的产业投资。最后，为沿海、内陆省份及不同行业创造一个公平的竞争环境，要求现有的政策性歧视，如双重税收政策、经济特区和市场准入限制被废除。有效利用外商直接投资的政策建议：
一、保持具有吸引力的投资环境
中国应该继续改善投资环境。印度、巴西、泰国和墨西哥这样的经济大国的崛起，会限制中国在世界外商直接投资中所占的比例，中国如欲吸引大量外商直接投资，就必须不断改善投资环境。其做法是：
首先，简化复杂的投资审批程序。减少政府部门职能重叠、重复登记和繁琐的审批以提高政府工作效率；协调各部门之间的登记注册及各类登记表格;鼓励政府部门之间的信息共享，降低投资者的负担。另外，地方和中央税务机构及劳动和社会保障部门要求填写的每月表格也可以简化。
其次，通过金融体制改革，提高外商投资企业的直接融资能力。由于无法在国内直接融资，外商投资企业不得不从国外融资，这导致了人民币升值的压力上升。若提高外商投资企业在国内的直接融资能力、降低股权比例要求和允许企业分期汇入资本金，则会有助予减轻当前国际收支压力，改善货币政策操作困难的状况。
第三，改革司法体制。中国投资环境最薄弱的一点就是司法体制。随着中国社会的复杂化和市场化进程，有效司法体制的重要性在吸引高附加值行业的投资中日益突显。同时，产业结构的提升，公共和私营企业研发投入的增加，越来越需要关注对知识产权的保护。
二、创造公平的税收体制
在中国最初向市场经济转型阶段，本国企业相对于外资企业有一定的优势，导致政府为外资企业提供优惠政策。这些优惠措施不但刺激了整体外商直接投资，也带来了在某些地区和行业的外商直接投资的增长，对经济发展起了重要作用。但现在，随着中国加入世贸组织，第一，本国企业的这些优势已不复存在；第二，外商直接投资应该更多地为满足中国日益增长的国内市场需求而生产，而不是为易于自由转移并对税收优惠敏感的出口加工而生产；第三，与其他国家相比，许多国家也有投资优惠政策，如(短期)低所得税、免税期、投资税收扣除、投资的快速折价、增值税减免和出口加工类产品免征进口税等，然而，很少有国家(只有印度、越南和老挝)和中国一样，将这些税收仅仅提供给外商投资企业，并对外资企业有不同的税收体制。所以，现今的问题是，给予外商直接投资的税收优惠是否应该取消。
经济分析表明，税收优惠对于投资的刺激是有限的，特别是和隐含的政府成本相比，税收政策的监督实施也非常困难。由于投资母国的税收政策，投资目的地国的税收优惠政策往往使得母国政府受益，而不是企业。
调查显示，税收优惠并不是外国投资者考虑的主要因素。一个拥有较低税率、能公正实施的公平且透明的税收体制更为重要。这一体制和可靠的基础设施、独立的司法体系和可靠的政策过程一样，是投资环境的重要因素。这意味着，中国减少对于外国投资者的税收优惠并不会大幅度减少外商直接投资。虽然国内资金“迂回”投资的情况会消失，外商直接投资的统计数据会降低，但实际的外商直接投资并没有降低。经济合作和贸易组织国家商业顾问委员会建议，如果一个国家提供税收优惠，那么这一政策应该毫无偏见地惠及所有投资者。并且，税收优惠政策应该有明确的长期方向，与目标相一致。中国加入世贸组织后，一些可能扭曲贸易的税收政策可能会受到限制，这些政策包括出口商和出口加工贸易区内企业的税收减免。
一个国家是否把现有的外资企业排除在外(即允许现在的外资企业继续享受税收优惠)不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。这样的排除政策可能导致现有外商和本国企业之间的税收不平衡长期存在，也会导致新的外商和现有外商之间的不平衡。这一政策也会使国家在企业利润大幅度上升时丧失财税收入。而从另一方面而言，一定年数的宽限可以提高中国在政策连续性和关心外商投资企业方面的声誉。
对于中国的税收体制来说，合并现有的两个税法是统一内资和外资企业税收水平的最好方式。降低内资企业现有的33％的税率符合国际潮流。合并现有税收体制后，中国可以消除现有体制下的一些税收扭曲，包括对研发投入、工资、营销和折旧的税收扣除的限制。如果政府决定提供税收优惠，那这些优惠政策必须毫无歧视地提供给所有企业，并且和中国今后的工业和地区发展政策相协调，并将税收优惠成本与政府预算一起公示，可以减少对不恰当优惠政策的游说。
三、发展良好的地区政策
东部省份不断上升的投资成本给中西部省份带来了机会。但是，即便如此，也不能保证转移发生。外国投资者也可能选择亚洲的其他国家进行投资，生产产品销往国际市场或销往在加入世贸组织后不断开放的中国市场。同样，投资者可以通过提高技术含量和成本一一产出效率来应对东部地区企业成本不断上升，而不是简单地搬迁。还有一种可能情况是，东部的产业集聚效应带来的生产力提高远远超过了成本增长，使得企业不愿搬迁。这就对内陆省份提高自己在吸引外商直接投资方面的竞争力提出了要求。
一方面，内陆省份应该花大力气改善投资环境。世界银行的调查显示：内陆城市在此点上和沿海城市有很大差距，特别是在知识产权保护和提高政府效率方面。其次，内陆地区应该吸引符合其自身相对优势的产业，并且制定自己的区域产业政策，而不是一味模仿东部发展出口制造业。需要土地较多的项目，如农业项目，或者对于交通和距离依赖较少的服务行业在西部前景广阔。再次，内陆省份应该学习东部地区在鼓励投资方面的经验教训，避免一些没有效率的工作，例如列出投资清单、举办投资洽谈会或其他无用工作。他们可以从东部聘请一些有经验的投资促进专家来帮助他们启动工作。最后，内陆省份应该和沿海地区合作，如建立“飞地”。“飞地”即为坐落于甲地而产值，税收归乙地的工业集中区或工业项目，可以缓和刚性的土地供给和弹性的用地需求的矛盾。若内陆省份提供土地和劳动力，沿海省份提供工业和经验，则双方都能享受到增加的税收收入。
另一方面，中国中央政府也应该发挥重要作用。国际经验表明，用于区域开发的外商直接投资无法在较差的投资环境中发挥作用。但中央政府在这方面可以做的有很多：应创造一个公平的竞争环境，淘汰仅让东部地区获益的政策，如经济特区或税收优惠;可以重新审视对于外商直接投资的行业限制。内陆地区可能在这些行业上有特定优势，包括自然资源和公用事业服务(水、电、气等)的开发；应加大力度废除妨碍国内市场一体化的地区政策和做法，包括对其他省份生产的商品征收非法费用，带有偏见的政府和国有企业采购做法和法院在审判过程中对本地企业的偏向；必须提高交通运输行业的效率。对铁路系统更为有效的定价，实现铁路、水路和公路运输的联合，将极大地降低在中国内陆的交通运输成本，从而提高内陆地区的竞争力。
四、完善全面的产业政策
在新的五年計划中，中国政府打算刺激服务行业和高附加值行业的增长。这对于减少经济发展对出口的依赖和对资源的消耗而言，是至关重要的。要实现发展服务业和高科技行业的产业目标，中国要做的工作还很多。
首先，要继续提高劳动力教育水平。提高中学入学率，特别是内陆省份和女学生的入学率。在这方面，还需要政府投入更多的政策保障及资源供给；政府还可以通过推动私立学校教育，动员更多的私人资本投资教育；向贫困学生提供奖学金，而不是提供免费教育，因为较之免费教育，奖学金能使更多的贫困学生受益。
其次，在产权保护方面花更大的力气。中国必须兑现其加入世贸组织的承诺。并且为了克服中国企业在进入上层价值链、进行国际扩张时遇到的阻碍，中国必须加强产权保护。
第三，改善研发环境，特别是企业的研发。中国企业的研发远远落后于经济和贸易合作组织国家。中国应改革公司收入税收体系和会计标准以计算研发投入，也应鼓励公司和大学合作开展研发。另外，中国政府的研发项目可以让非政府机构承担，一些公共服务项目也可以由私营企业承包。
最后，改善城市总体生活环境。
五、完善非直接投资项下资本流动的政策
从长期来看，资本账户开放可以促进金融业发挥作用，以提高其对经济增长的贡献。但是，很多国家对银行存贷款和其他金融交易的自由化都伴随着资本流动波动的提高，特别是存在盯住汇率的投机和危机时。就我国现状看，中国现行的管制并不完全有效，还不能消灭资本流动的波动性。在目前情况下，进一步的大规模的对其他投资项下(非证券、非直接投资)的资本流动的自由化不应被优先考虑。可以考虑其他一些政策。例如，允许国际金融公司和亚洲开发银行等一些高信用等级的机构在国内市场发行债券。这有助于发展资本市场，同时吸收市场上多余的流动性。但更重要的是确保宏观经济管理和国内企业，特别是银行和其他金融机构的风险管理。
我国外商直接投资利用状况及面临的政策挑战。
众所周知，外商直接投资给中国带来了许多益处：带来了投资资本，从而刺激了中国经济的增长；带来了中国出口的巨大成功，使57％的出口产品来自外商投资企业；更为中国创造了很多就业机会，和国内企业相比，外资企业的员工往往能产生更多的附加值，更高的劳动生产率及更大的利润。而在行业领域，积极的技术外溢使得该行业的生产率也增长较快。
中国在吸引外商直接投资方面一向非常成功。由于较为良好的投资环境、低廉的工资和近几年国内市场的迅速增长，中国在过去10年吸引的外商直接投资，平均占全世界所有外商直接投資的6.5％，占发展中国家所获外商直接投资的25％。
但是，中国在利用外商直接投资上也存在一些问题。首先，外商直接投资占国内生产总值和投资总额的比例较小。在过去5年内，外商直接投资平均仅占投资总额的5％，比匈牙利、捷克共和国、越南和新加坡等国都小。按所占国内生产总值的比例计算，中国也不能算是外商直接投资的接收大国。据估计，20％～30％的外商直接投资并非是真正的外商直接投资，而是国内投资转道外国重新投回中国的投资。这样做的目的，就是享受外资所能享受的税收优惠或投资政策。其次，外商直接投资在中国各个省份的分布并不平均。沿海省份获得了90％的外商直接投资，而西部省份在2004年获得的外商直接投资不到总额的2％，尽管政府政策鼓励去西部投资。外商直接投资也更多地集中在工业，上世纪90年代，外商直接投资60％集中在工业。2004年，75％的外商投资集中在工业，这其中的71％集中在制造业。服务业吸引的外商直接投资占20％，大多数集中在房地产开发。银行和公共设施等在其他国家往往是外商直接投资的重要行业，而在中国吸引的投资却非常有限。农业方面的外商直接投资几乎可以忽略不计。第三，在外商直接投资的行业中，虽然有技术外溢现象，但还十分有限。
从中国未来发展趋势看，在如何最佳利用外商直接投资方面，中国面临许多政策挑战。首先，中国的国家战略目标本身在不断变化。今后5年，中国将更关注平衡发展。“五个统筹”意味着要更多地关注国内发展、区域均衡发展和降低资源损耗。对外商直接投资而言，这“五个统筹”要求投资更多地转向国内市场的产业、内陆地区、高科技行业。其次，中国加入世贸组织意味着允许外商直接投资进入一些新的行业，特别是诸如银行、物流和公用事业这样的服务行业。此外，东部地区工资和地价的上涨会刺激外商直接投资向内陆地区转移。技术日益娴熟的工人也会吸引附加值更高的产业投资。最后，为沿海、内陆省份及不同行业创造一个公平的竞争环境，要求现有的政策性歧视，如双重税收政策、经济特区和市场准入限制被废除。有效利用外商直接投资的政策建议：
一、保持具有吸引力的投资环境
中国应该继续改善投资环境。印度、巴西、泰国和墨西哥这样的经济大国的崛起，会限制中国在世界外商直接投资中所占的比例，中国如欲吸引大量外商直接投资，就必须不断改善投资环境。其做法是：
首先，简化复杂的投资审批程序。减少政府部门职能重叠、重复登记和繁琐的审批以提高政府工作效率；协调各部门之间的登记注册及各类登记表格;鼓励政府部门之间的信息共享，降低投资者的负担。另外，地方和中央税务机构及劳动和社会保障部门要求填写的每月表格也可以简化。
其次，通过金融体制改革，提高外商投资企业的直接融资能力。由于无法在国内直接融资，外商投资企业不得不从国外融资，这导致了人民币升值的压力上升。若提高外商投资企业在国内的直接融资能力、降低股权比例要求和允许企业分期汇入资本金，则会有助予减轻当前国际收支压力，改善货币政策操作困难的状况。
第三，改革司法体制。中国投资环境最薄弱的一点就是司法体制。随着中国社会的复杂化和市场化进程，有效司法体制的重要性在吸引高附加值行业的投资中日益突显。同时，产业结构的提升，公共和私营企业研发投入的增加，越来越需要关注对知识产权的保护。
二、创造公平的税收体制
在中国最初向市场经济转型阶段，本国企业相对于外资企业有一定的优势，导致政府为外资企业提供优惠政策。这些优惠措施不但刺激了整体外商直接投资，也带来了在某些地区和行业的外商直接投资的增长，对经济发展起了重要作用。但现在，随着中国加入世贸组织，第一，本国企业的这些优势已不复存在；第二，外商直接投资应该更多地为满足中国日益增长的国内市场需求而生产，而不是为易于自由转移并对税收优惠敏感的出口加工而生产；第三，与其他国家相比，许多国家也有投资优惠政策，如(短期)低所得税、免税期、投资税收扣除、投资的快速折价、增值税减免和出口加工类产品免征进口税等，然而，很少有国家(只有印度、越南和老挝)和中国一样，将这些税收仅仅提供给外商投资企业，并对外资企业有不同的税收体制。所以，现今的问题是，给予外商直接投资的税收优惠是否应该取消。
经济分析表明，税收优惠对于投资的刺激是有限的，特别是和隐含的政府成本相比，税收政策的监督实施也非常困难。由于投资母国的税收政策，投资目的地国的税收优惠政策往往使得母国政府受益，而不是企业。
调查显示，税收优惠并不是外国投资者考虑的主要因素。一个拥有较低税率、能公正实施的公平且透明的税收体制更为重要。这一体制和可靠的基础设施、独立的司法体系和可靠的政策过程一样，是投资环境的重要因素。这意味着，中国减少对于外国投资者的税收优惠并不会大幅度减少外商直接投资。虽然国内资金“迂回”投资的情况会消失，外商直接投资的统计数据会降低，但实际的外商直接投资并没有降低。经济合作和贸易组织国家商业顾问委员会建议，如果一个国家提供税收优惠，那么这一政策应该毫无偏见地惠及所有投资者。并且，税收优惠政策应该有明确的长期方向，与目标相一致。中国加入世贸组织后，一些可能扭曲贸易的税收政策可能会受到限制，这些政策包括出口商和出口加工贸易区内企业的税收减免。
一个国家是否把现有的外资企业排除在外(即允许现在的外资企业继续享受税收优惠)不仅是一个经济问题，也是一个政治问题。这样的排除政策可能导致现有外商和本国企业之间的税收不平衡长期存在，也会导致新的外商和现有外商之间的不平衡。这一政策也会使国家在企业利润大幅度上升时丧失财税收入。而从另一方面而言，一定年数的宽限可以提高中国在政策连续性和关心外商投资企业方面的声誉。
对于中国的税收体制来说，合并现有的两个税法是统一内资和外资企业税收水平的最好方式。降低内资企业现有的33％的税率符合国际潮流。合并现有税收体制后，中国可以消除现有体制下的一些税收扭曲，包括对研发投入、工资、营销和折旧的税收扣除的限制。如果政府决定提供税收优惠，那这些优惠政策必须毫无歧视地提供给所有企业，并且和中国今后的工业和地区发展政策相协调，并将税收优惠成本与政府预算一起公示，可以减少对不恰当优惠政策的游说。
三、发展良好的地区政策
东部省份不断上升的投资成本给中西部省份带来了机会。但是，即便如此，也不能保证转移发生。外国投资者也可能选择亚洲的其他国家进行投资，生产产品销往国际市场或销往在加入世贸组织后不断开放的中国市场。同样，投资者可以通过提高技术含量和成本一一产出效率来应对东部地区企业成本不断上升，而不是简单地搬迁。还有一种可能情况是，东部的产业集聚效应带来的生产力提高远远超过了成本增长，使得企业不愿搬迁。这就对内陆省份提高自己在吸引外商直接投资方面的竞争力提出了要求。
一方面，内陆省份应该花大力气改善投资环境。世界银行的调查显示：内陆城市在此点上和沿海城市有很大差距，特别是在知识产权保护和提高政府效率方面。其次，内陆地区应该吸引符合其自身相对优势的产业，并且制定自己的区域产业政策，而不是一味模仿东部发展出口制造业。需要土地较多的项目，如农业项目，或者对于交通和距离依赖较少的服务行业在西部前景广阔。再次，内陆省份应该学习东部地区在鼓励投资方面的经验教训，避免一些没有效率的工作，例如列出投资清单、举办投资洽谈会或其他无用工作。他们可以从东部聘请一些有经验的投资促进专家来帮助他们启动工作。最后，内陆省份应该和沿海地区合作，如建立“飞地”。“飞地”即为坐落于甲地而产值，税收归乙地的工业集中区或工业项目，可以缓和刚性的土地供给和弹性的用地需求的矛盾。若内陆省份提供土地和劳动力，沿海省份提供工业和经验，则双方都能享受到增加的税收收入。
另一方面，中国中央政府也应该发挥重要作用。国际经验表明，用于区域开发的外商直接投资无法在较差的投资环境中发挥作用。但中央政府在这方面可以做的有很多：应创造一个公平的竞争环境，淘汰仅让东部地区获益的政策，如经济特区或税收优惠;可以重新审视对于外商直接投资的行业限制。内陆地区可能在这些行业上有特定优势，包括自然资源和公用事业服务(水、电、气等)的开发；应加大力度废除妨碍国内市场一体化的地区政策和做法，包括对其他省份生产的商品征收非法费用，带有偏见的政府和国有企业采购做法和法院在审判过程中对本地企业的偏向；必须提高交通运输行业的效率。对铁路系统更为有效的定价，实现铁路、水路和公路运输的联合，将极大地降低在中国内陆的交通运输成本，从而提高内陆地区的竞争力。
四、完善全面的产业政策
在新的五年計划中，中国政府打算刺激服务行业和高附加值行业的增长。这对于减少经济发展对出口的依赖和对资源的消耗而言，是至关重要的。要实现发展服务业和高科技行业的产业目标，中国要做的工作还很多。
首先，要继续提高劳动力教育水平。提高中学入学率，特别是内陆省份和女学生的入学率。在这方面，还需要政府投入更多的政策保障及资源供给；政府还可以通过推动私立学校教育，动员更多的私人资本投资教育；向贫困学生提供奖学金，而不是提供免费教育，因为较之免费教育，奖学金能使更多的贫困学生受益。
其次，在产权保护方面花更大的力气。中国必须兑现其加入世贸组织的承诺。并且为了克服中国企业在进入上层价值链、进行国际扩张时遇到的阻碍，中国必须加强产权保护。
第三，改善研发环境，特别是企业的研发。中国企业的研发远远落后于经济和贸易合作组织国家。中国应改革公司收入税收体系和会计标准以计算研发投入，也应鼓励公司和大学合作开展研发。另外，中国政府的研发项目可以让非政府机构承担，一些公共服务项目也可以由私营企业承包。
最后，改善城市总体生活环境。
五、完善非直接投资项下资本流动的政策
从长期来看，资本账户开放可以促进金融业发挥作用，以提高其对经济增长的贡献。但是，很多国家对银行存贷款和其他金融交易的自由化都伴随着资本流动波动的提高，特别是存在盯住汇率的投机和危机时。就我国现状看，中国现行的管制并不完全有效，还不能消灭资本流动的波动性。在目前情况下，进一步的大规模的对其他投资项下(非证券、非直接投资)的资本流动的自由化不应被优先考虑。可以考虑其他一些政策。例如，允许国际金融公司和亚洲开发银行等一些高信用等级的机构在国内市场发行债券。这有助于发展资本市场，同时吸收市场上多余的流动性。但更重要的是确保宏观经济管理和国内企业，特别是银行和其他金融机构的风险管理。