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〔摘要〕 就农村土地来说，基层政府既是所有者，又是管理者，在土地流转中的地位十分特殊。要保证土地流转健康顺利地推进，必须发挥基层政府的作用。实践表明，基层政府作用的发挥，一要以农民愿望为前提，以农民自愿为基础，充分尊重农民意愿；二要发挥保障和服务作用，尽力维护农民利益；三要在土地流转初期和中期分别发挥主导和引导作用，采用适当、适度的方法。
〔关键词〕 土地流转，基层政府，农民意愿，农民利益
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0122-05
农村土地流转尽管已有多年的实践，但存在的问题还是不少，尤其是在基层政府发挥作用方面还有待继续探讨。通过对湖南省益阳市、陕西省杨凌区及山西省太谷县等地的调查，笔者认为，基层政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，在土地流转中的地位十分特殊，既要保证集体的利益，又要保证农民的利益，作用非同小可。在土地流转过程中，基层政府作用的发挥要建立在尊重农民意愿的基础上，以农民愿望为前提，以保护农民利益为基础，介入方式要适当、适度。
一、政府作用的发挥要充分尊重农民意愿
基层政府在土地流转中作用的发挥，要以充分尊重农民愿望为前提。农民愿望可以用两个关键词来描述，一个是农民自愿，一个是农民意愿。农民是否愿意流转土地，取决于土地流转的价格是否合理，土地流转的时间长短。所谓自愿，就是土地承包经营权的流转，应建立在农户自愿基础上，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地 〔1 〕，农民对承包的土地依法拥有承包期内的使用权、收益权和流转权，依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。土地流转的转包费、转让费和租金等流转收益归农户所有，任何组织和个人也不得截留、扣缴。自愿和意愿是相互关联的两个概念，首先要有意愿，然后才能自愿，二者具有同一性。如果没有意愿，也不自愿，绝对不能强迫。
（一）以农民意愿为前提
土地流转是中央在新的历史条件下对农地经营方式的改革，这一改革仍然要依照邓小平在改革开放之初所说的，我们的政策要看人民满意不满意、赞成不赞成、答应不答应、高兴不高兴。人民或者说农民满意、赞成、答应、高兴就推行，反之，再好的政策也要拒绝执行。加快土地流转是手段，增加农民收入、促进农业现代化是目的。解决“三农”问题的意见、建议、举措，都要围绕这个目的而展开。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其内容可以归纳为三权分置（土地所有权、承包权、经营权）、确权登记、有序流转、适度规模、家庭基础、农民自愿、农地农用、鼓励种粮。并指出，基本方向是三权分置，确权登记是路基，有序流转和适度规模是轨道，家庭基础是根本，鼓励种粮是目标，而农民自愿和农地农用则是底线，是不能触碰的底线，任何人触碰了这个底线，都要叫停，因为他违背了土地是农民的根本这个原则，违背了农民满意这个原则，违背了农民的意愿，损害了农民的利益，是农民不赞成、不答应、不高兴的。由于涉及农民最基本的生计问题，利益关系复杂，土地征占、土地流转产生的纠纷涉及了土地权益和补偿等方面，容易引发社会矛盾，关系到农村社会的稳定问题。尽管土地流转是中央为了增加农民收入、实现农业规模化经营、产业化发展、现代化目标而提出的切实可行的办法，但是有的农民思想转变不过来，抱着看一看等一等的态度。在这种情况下，中央特别强调了农民愿望的问题，把这个问题上升到政策高度提出来，充分表达了中央对土地流转的重视，对维护农民权益的重视。
（二）以农民自愿为基础
在农民的认识中，传统农业占有比较重要的位置，这在一定程度上导致农民对土地流转认识不足，顾虑较多，参与土地流转的意愿不足。因此，基层政府可以采取座谈会、讨论会等形式，宣传国家和地方政府关于土地流转的政策，以及土地流转能够给农民带来的利益，解除农民思想上对土地流转的顾虑，从而让农民自愿参与到土地流转当中来。
在土地流转实践中，一些地方在这方面做得比较好。如山西省太谷县是国家现代农业示范区，也是全国农业百强县，土地流转的实践经验丰富。政府通过做深入细致的宣传引导工作，在农民自愿的基础上，积极培育经营主体，带动土地流转。一是发展农民专业合作社，充分发挥这一有效载体在转变农业经营方式中的作用；二是扶持农业产业化龙头企业，实行“龙头企业 合作社 基地 农户”的模式，推进农村土地流转；三是培育发展种养大户、家庭农场、农业园区等。由于在各种土地流转方式当中，家庭农场经营方式完全由农民自主生产经营，也更能体现农民的意愿，所以家庭农场经营成为土地流转的基本方式。
二、政府作用的发挥要维护农民利益
由于基层政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，所以，土地流转的利益既涉及基层政府，也涉及基层政府辖区内的农民。基层政府在土地流转中作用的发挥，应当以农民利益最大化为基础，避免各个部门为了争夺自身利益参与土地流转，从而减少农村土地流转的阻碍因素。对于参与流转的土地，政府需要积极发挥保障作用，在土地流转前后都应维护农民权益，保障农民的利益不受损害。
（一）土地流转中农民权益需要政府发挥保障作用
2012年2月16日，习近平在中美农业高层研讨会上致辞时表示，中国始终高度重视国家粮食安全，把发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事 〔2 〕。土地流转的主要目标之一是为了增加农民收入，也就是为了“富裕农民”。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出，土地使用权的流转是有偿的。农户的土地收益既包括承包土地直接經营的收益，也包括流转土地的收益。这实际上就是指明，农户收入来自“流转费 工资”。在土地流转过程中，要在坚持农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，做到三个适应，即农业适度规模经营要与城镇化的进程和农村劳动力的转移规模相适应，要与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，要与农业社会化服务水平相适应，这样才能实现社会稳定的目标，解决土地流转前后产生的各种纠纷和矛盾。 当前我国农村土地流转的模式，主要包括出租与反租倒包、转让或者转包、互换、入股与股份、信托、宅基地换住房、承包地换社保等模式，各种土地流转模式具有各自的适用范围和特点，也存在着不足之处。例如，转让土地之后，原土地承包关系自行终止，原承包方在承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失，意味着农户与土地关系的彻底终止，一旦农户需要回归土地，利益就得不到保障。在反租倒包的土地流转中，基层政府在中间扮演的不仅是中介角色，也是土地出租者的角色，還要获得地租，获得在支付原承包农户租金后的差额部分，成为土地流转的参与人。在土地股份合作制当中，作为土地的联合，土地股份可以分红，不能抽资退股，不能转让，不能买卖，不能抵押；作为土地劳动的联合，农户通过劳动获得工资收入。因此，农民所拥有的股权只是“虚股”，属于残缺的产权。所以，为了充分体现农民的愿望，保障农民的利益不受损害，各级政府在土地流转过程中，要制定相应的措施，充分发挥对农民利益的保障作用。这些措施概括起来就是：在土地流转过程中，成立县、乡、村三级农村产权流转交易中心。在土地确权的基础上，通过土地资格审查，确定土地流转的交易方式，签订合同。在产权界定、明晰的基础上，帮助农民完成合同签订，以法律、法规的方式维护农民权益。如果农民权益存在纠纷或者受到损害，县、乡、村三级仲裁委员会要进行调解仲裁，解决纠纷问题。
（二）土地流转中农民增收需要政府发挥服务作用
2004 年中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》强调，农民增收问题不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。农民增收是农村稳定的前提，而农村的稳定也是农民增收的保证，二者具有正相关性。农民收入增加了，农民就稳定了；农民稳定了，农村社会就稳定了；农村社会稳定了，整个国家就稳定了。同时，农村的稳定为农民增收创造良好的外部环境，是农民增收的先决条件。从影响农民增收的因素来看，农村剩余劳动力转移困难、农村集体经济匮乏、城乡收入差距加大、投资的短缺和投资回报的不稳定性都是关键因素 〔3 〕。因此，维护农村稳定的措施应该从这些因素入手，大力推进土地流转，积极转移农村剩余劳动力，为农民增收创造必要的外部条件，在提高粮食综合生产能力的前提下，积极推进结构调整、拓展农业的广度和深度，实现农业产业化，建设小康社会。
在实践中，乡（镇）政府对于土地流转的管理或者说贯彻落实，有两种截然相反的态度：一是不顾当地实际，机械执行；二是联系本地实际，在坚持党的政策和政府相关规定的前提下，积极落实。前一种态度貌似积极，实则有悖中央精神。诸如在丘陵、山区，抑或是农民对承包责任制积极性较高而不愿流转土地的地区，就未必要“一刀切”地搞土地流转。如果不顾农民愿望，强制推行就违背了中央精神，要坚决反对。但是，在农民种粮积极性不高甚至出现“撂荒”现象的地方，乡（镇）政府就要宣传贯彻中央政府和上级政府关于土地流转的政策、方针，引导农民探索土地流转，解决中央政府和上级政府在政策贯彻过程中出现的各种问题。
在土地流转过程中，可以由政府在规划、运作、筹集资金、引进人才、引进企业、管理土地，实行自上而下的一站式服务，土地流转朝着政府主导的方向前进。由于是自上而下的政府主导，易于实现土地流转，土地流转面积大，土地流转效果容易彰显出来。另外，土地流转也可以以政府为主，以农户或集体为辅，没有改变政府主导的性质，只不过农户或集体还有发挥自主性的空间，实际上已经是一种介于政府主导与政府引导之间的行为。在这种模式中，基层政府对土地流转引导作用的发挥，以农户或集体为主，以政府引导为辅，具体体现为发挥对土地流转的宣传发动和引导、宏观规划和服务作用，发挥对土地纠纷仲裁及建立健全土地流转交易机构和制度的作用。
三、政府作用的发挥要注意适当和适度
在土地流转中，农村基层政府应当介入，但这并不等于农村基层政府可以越俎代庖，替农民作主。也就是说，基层政府介入农村土地流转的方式要适当、适度，要尊重农民愿望，坚持农民自愿原则，若有农民动摇不定，可以对其晓以利害，动员农民流转土地，主导土地流转，或者引导农民流转土地。
基层政府动员和引导农民土地流转，应该建立在基层政府对于土地流转的规划之下。土地流转的规划决定了基层政府对于土地流转的主导作用。基层政府主导的土地流转应该符合规划要求，否则，其在土地流转过程中的管理和服务就可能出现偏位、越位、缺位。在基层政府的功能被过分定位在管理和服务的条件下，基层政府的作用也更多地走向引导，主导的作用似乎有逐渐退出的导向。但是事实上，基层政府引导作用的发挥，离不开主导作用的发挥，主导和引导在土地流转的不同情况下各自发挥着不同的作用。
（一）在土地流转初期主导土地流转
在土地流转初期政府主导作用发挥的目的有两个，一是实现土地的有序流转。实现土地的有序流转，具体表现在法治化、市场化、收益最大化、社会保障化。湖南省益阳市在最初的土地流转中，由于农村基层政府没有积极发挥主导作用，出现土地流转不规范，因只有口头协议导致无效流转的比较多，签订正式合同的比较少；合同条款模糊的多，约定规范明确的少，使得土地纠纷难以调处 〔4 〕15。在政府主导下，土地流转趋于程序化，在充分体现农民意愿的基础上，政府引导农民和企业签订合同，并将合同备份在政府交易中心，既减轻了政府的财政负担，又减少了政府的工作压力，农民和企业之间还增加了相互信任，实现了土地的有序流转。二是发展优势特色产业。益阳市在政策主导的推动上下工夫之后，其优势特色产业得到快速发展。目前，益阳市绝大部分流转的土地是依托优势产业带动的。黑茶、柑橘、特色水果是安化县的优势产业，荒山、林地、园地的80%流转土地正是依托这些优势产业带动的。截至2016年9月，全市326家龙头企业建立基地210个，种植业标准化生产示范区51个，标准化规模养殖场258个。森华林业、华林实业等公司基地面积超过10万亩，卢青天年米业、天健米业、德群园林、建初园林、西施生态、根固农业、阿香柑橘合作社、三益合作社等自建基地均超过5000亩。 政府对土地流转发挥主导作用，主要体现在规划、组织、政策的制定三个方面。
第一，政府对土地流转规划作用的发挥。陕西杨凌在土地流转之前，规划先行。杨凌模式的特点是，政府邀请陕西省发改委、农业厅、西北农林科技大学等有关专家深入调研和充分论证，编制了现代农业示范园区发展总体规划，并按照“一轴、一心、八园”和区域化布局、规模化经营的原则，规划布局了现代农业创新园、国际科技合作园、农业企业孵化园、种苗产业园、标准化生产示范园、科技探索園、农产品加工园和物流园等8个功能园区，然后按照规划实施土地流转。目前杨凌的8.6万亩土地已经流转了8.14万亩，占该区土地总面积的95%以上，应该说杨凌的土地流转取得了巨大成功。山西太谷县委、县政府依据太谷总体发展特点，科学规划了“一区三带”的发展布局：围绕生态农业区重点打造平川高效产业带、边山丘陵休闲产业带、东南部山区生态涵养带，其中高效产业带着力打造孟王线、南循环、榆长线、国道线四大设施蔬菜片区。全力推进现代农业示范园区建设，实现了区域化布局、专业化生产、规模化发展，形成了具有竞争力的畜、菜、苗、枣、果特色优势产业。
第二，政府对土地流转组织作用的发挥。陕西杨凌在土地流转及农业现代化建设过程中，首先成立了中共杨凌示范区工委办公室和杨凌示范区管委会，两个机构联合发文，于2009年调整了杨凌现代农业示范区建设工作领导小组。2008年杨凌示范区机构编制委员会办公室又设立了杨凌现代农业示范园区建设管理中心。杨凌区人民政府先后发文成立了现代农业示范园产业发展部、“五个万”工程工作组、杨凌区设施蔬菜营销工作领导小组。山西太谷县委、县政府成立了土地流转领导组，负责全县土地流转及规模经营的组织指导、统筹协调，先后出台了《太谷县推进农村土地承包经营权流转工作实施方案》《太谷县农村土地承包经营权流转实行办法》等文件，同时成立了县土地流转指导中心，完善土地承包经营权确权登记工作，规范了土地流转程序。为完善纠纷调处机制，建立了以调解、仲裁为主要途径的土地承包和流转纠纷调处机制，各乡镇成立了农村土地纠纷调解委员会，及时处理土地流转中出现的农户承包纠纷。
第三，政府对土地流转政策制定作用的发挥。在土地流转中，除了国家制定大政方针外，各地政府也要根据本地的实际情况制定相关政策，以使本地的土地流转在正确的轨道上健康发展。拟订适合本乡实际的具体政策措施，组织制定并实施本乡经济和社会发展中长期规划，是乡镇政府的基本职能之一。土地流转是中共中央、国务院在党的十八大以后对农村改革作出的重大战略和部署。这项重大战略和部署能否在每一个乡（镇）得到不折不扣的贯彻落实，很大程度上取决于各地乡（镇）的态度或者说重视程度。各个乡（镇）对土地流转等党和中央政府重大决策的态度及其对具体政策的制定，就是其作为管理者的主要体现。在建立健全示范区管理机构之后，杨凌各个机构纷纷出台农业示范区建设和土地流转相关政策，这些政策涉及机制建设和技术体系，在土地流转中发挥了巨大的作用。
（二）在土地流转中期引导土地流转
在土地流转中，基层政府的作用既体现在初期的主导上，也体现在中期的引导上。这些引导主要包括：农民以什么方式参与土地流转；土地流转的价格怎么合理定位；政府可以提供的土地流转交易方式和交易程序；在土地纠纷发生之后，应该通过什么途径解决纠纷；土地流转之后，基层政府能够为农民提供什么服务；等等。基层政府正是在保障农民利益的基础上，通过正确引导提高土地流转的有效性。
在土地流转过程中之所以需要政府引导，主要原因在于以下三方面：一是农村市场经济发展程度低，需要引导。新中国成立以来，我国长期重视工业经济的发展，忽视农业经济的发展，使得后者的发展长期落后于前者的发展。当工业经济发展到一定阶段之后，农业经济的发展就提到日程上来，但是因其发展起步较晚，计划经济的影子长期影响农业经济的自主发展，导致农村市场经济发展程度较低。由于农村承包经营权流转市场不健全，农民的文化水平和个人素质也相对较差，基层政府应该发挥引导作用。二是土地流转中需要基层政府调控。在土地流转中期，虽然由过去的政府主导变成了政府引导，但是不等于政府可以完全退出。政府的参与有利于保障农民的权益，保障农地农用，坚持土地集体所有的经营方式。政府的积极引导，从要素来看，主要是搭建土地流转的信息化平台，提供土地流转之后的农业生产经营信息，制定有关政策和法律，构建农村经济社会的保障体系等。另外，政府的引导还体现在项目和资金的支持上，将科技成果转化为生产力，帮助企业发展壮大。三是作为弱势群体的农民需要政府来维护其利益。为了提高生产力，土地流转之后，工商资本进入农业生产领域，能够注入农业规模化经营和农业产业化所需的资金、技术、信息和人才，提高农业生产经营效益和效率，但是也容易挤占农民的利益空间。而土地是农民的命根子，土地流转之后，除了会种地没有其他技能的农民，将无法适应新的生存环境。农地农用可以将工商资本与农民的利益和意愿捆绑在一起，形成利益共同体，可以给农民一个生存的空间，让农民心里踏实，可以在土地上继续打工，从事农业生产工作。而在这个过程中，农民是弱势群体，需要基层政府发挥引导作用，保障土地流转之后农民的根本利益。
在调查中我们发现，陕西杨凌土地流转机构经历了区镇指导村土地银行流转、土地流转协会管理，以及组建土地流转服务有限公司（土地银行）三个发展阶段。村土地银行是在村支两委会领导下由农民自发成立的一种公益性农村经济组织，主要是为地方提供土地流转服务。首先是“存地”，村土地银行与农户签订《农村土地承包经营权委托流转协议书》，把农户分散的土地承包经营权集中到村土地银行；其次是“贷地”，村土地银行与入园企业、合作社、家庭农场等签订《农村土地承包经营权流转合同》，将土地对外流转；最后，村土地银行按合同约定收取地租并兑现到户。2013年，杨凌成立了区土地流转协会，负责对全区41家土地银行进行管理和规范化建设，督促镇、村做好土地流转管理、地租收缴与发放、矛盾纠纷调处等工作。同时，开发了土地流转管理系统，使杨凌区土地流转工作实现了科学化、系统化管理。
〔关键词〕 土地流转，基层政府，农民意愿，农民利益
〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）03-0122-05
农村土地流转尽管已有多年的实践，但存在的问题还是不少，尤其是在基层政府发挥作用方面还有待继续探讨。通过对湖南省益阳市、陕西省杨凌区及山西省太谷县等地的调查，笔者认为，基层政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，在土地流转中的地位十分特殊，既要保证集体的利益，又要保证农民的利益，作用非同小可。在土地流转过程中，基层政府作用的发挥要建立在尊重农民意愿的基础上，以农民愿望为前提，以保护农民利益为基础，介入方式要适当、适度。
一、政府作用的发挥要充分尊重农民意愿
基层政府在土地流转中作用的发挥，要以充分尊重农民愿望为前提。农民愿望可以用两个关键词来描述，一个是农民自愿，一个是农民意愿。农民是否愿意流转土地，取决于土地流转的价格是否合理，土地流转的时间长短。所谓自愿，就是土地承包经营权的流转，应建立在农户自愿基础上，任何组织和个人不得强迫或阻碍农户流转土地 〔1 〕，农民对承包的土地依法拥有承包期内的使用权、收益权和流转权，依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。土地流转的转包费、转让费和租金等流转收益归农户所有，任何组织和个人也不得截留、扣缴。自愿和意愿是相互关联的两个概念，首先要有意愿，然后才能自愿，二者具有同一性。如果没有意愿，也不自愿，绝对不能强迫。
（一）以农民意愿为前提
土地流转是中央在新的历史条件下对农地经营方式的改革，这一改革仍然要依照邓小平在改革开放之初所说的，我们的政策要看人民满意不满意、赞成不赞成、答应不答应、高兴不高兴。人民或者说农民满意、赞成、答应、高兴就推行，反之，再好的政策也要拒绝执行。加快土地流转是手段，增加农民收入、促进农业现代化是目的。解决“三农”问题的意见、建议、举措，都要围绕这个目的而展开。2014年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其内容可以归纳为三权分置（土地所有权、承包权、经营权）、确权登记、有序流转、适度规模、家庭基础、农民自愿、农地农用、鼓励种粮。并指出，基本方向是三权分置，确权登记是路基，有序流转和适度规模是轨道，家庭基础是根本，鼓励种粮是目标，而农民自愿和农地农用则是底线，是不能触碰的底线，任何人触碰了这个底线，都要叫停，因为他违背了土地是农民的根本这个原则，违背了农民满意这个原则，违背了农民的意愿，损害了农民的利益，是农民不赞成、不答应、不高兴的。由于涉及农民最基本的生计问题，利益关系复杂，土地征占、土地流转产生的纠纷涉及了土地权益和补偿等方面，容易引发社会矛盾，关系到农村社会的稳定问题。尽管土地流转是中央为了增加农民收入、实现农业规模化经营、产业化发展、现代化目标而提出的切实可行的办法，但是有的农民思想转变不过来，抱着看一看等一等的态度。在这种情况下，中央特别强调了农民愿望的问题，把这个问题上升到政策高度提出来，充分表达了中央对土地流转的重视，对维护农民权益的重视。
（二）以农民自愿为基础
在农民的认识中，传统农业占有比较重要的位置，这在一定程度上导致农民对土地流转认识不足，顾虑较多，参与土地流转的意愿不足。因此，基层政府可以采取座谈会、讨论会等形式，宣传国家和地方政府关于土地流转的政策，以及土地流转能够给农民带来的利益，解除农民思想上对土地流转的顾虑，从而让农民自愿参与到土地流转当中来。
在土地流转实践中，一些地方在这方面做得比较好。如山西省太谷县是国家现代农业示范区，也是全国农业百强县，土地流转的实践经验丰富。政府通过做深入细致的宣传引导工作，在农民自愿的基础上，积极培育经营主体，带动土地流转。一是发展农民专业合作社，充分发挥这一有效载体在转变农业经营方式中的作用；二是扶持农业产业化龙头企业，实行“龙头企业 合作社 基地 农户”的模式，推进农村土地流转；三是培育发展种养大户、家庭农场、农业园区等。由于在各种土地流转方式当中，家庭农场经营方式完全由农民自主生产经营，也更能体现农民的意愿，所以家庭农场经营成为土地流转的基本方式。
二、政府作用的发挥要维护农民利益
由于基层政府既是土地的所有者，又是土地的管理者，所以，土地流转的利益既涉及基层政府，也涉及基层政府辖区内的农民。基层政府在土地流转中作用的发挥，应当以农民利益最大化为基础，避免各个部门为了争夺自身利益参与土地流转，从而减少农村土地流转的阻碍因素。对于参与流转的土地，政府需要积极发挥保障作用，在土地流转前后都应维护农民权益，保障农民的利益不受损害。
（一）土地流转中农民权益需要政府发挥保障作用
2012年2月16日，习近平在中美农业高层研讨会上致辞时表示，中国始终高度重视国家粮食安全，把发展农业、造福农村、富裕农民、稳定地解决13亿人口的吃饭问题作为治国安邦重中之重的大事 〔2 〕。土地流转的主要目标之一是为了增加农民收入，也就是为了“富裕农民”。《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出，土地使用权的流转是有偿的。农户的土地收益既包括承包土地直接經营的收益，也包括流转土地的收益。这实际上就是指明，农户收入来自“流转费 工资”。在土地流转过程中，要在坚持农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活土地经营权，做到三个适应，即农业适度规模经营要与城镇化的进程和农村劳动力的转移规模相适应，要与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，要与农业社会化服务水平相适应，这样才能实现社会稳定的目标，解决土地流转前后产生的各种纠纷和矛盾。 当前我国农村土地流转的模式，主要包括出租与反租倒包、转让或者转包、互换、入股与股份、信托、宅基地换住房、承包地换社保等模式，各种土地流转模式具有各自的适用范围和特点，也存在着不足之处。例如，转让土地之后，原土地承包关系自行终止，原承包方在承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失，意味着农户与土地关系的彻底终止，一旦农户需要回归土地，利益就得不到保障。在反租倒包的土地流转中，基层政府在中间扮演的不仅是中介角色，也是土地出租者的角色，還要获得地租，获得在支付原承包农户租金后的差额部分，成为土地流转的参与人。在土地股份合作制当中，作为土地的联合，土地股份可以分红，不能抽资退股，不能转让，不能买卖，不能抵押；作为土地劳动的联合，农户通过劳动获得工资收入。因此，农民所拥有的股权只是“虚股”，属于残缺的产权。所以，为了充分体现农民的愿望，保障农民的利益不受损害，各级政府在土地流转过程中，要制定相应的措施，充分发挥对农民利益的保障作用。这些措施概括起来就是：在土地流转过程中，成立县、乡、村三级农村产权流转交易中心。在土地确权的基础上，通过土地资格审查，确定土地流转的交易方式，签订合同。在产权界定、明晰的基础上，帮助农民完成合同签订，以法律、法规的方式维护农民权益。如果农民权益存在纠纷或者受到损害，县、乡、村三级仲裁委员会要进行调解仲裁，解决纠纷问题。
（二）土地流转中农民增收需要政府发挥服务作用
2004 年中央1号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》强调，农民增收问题不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题。农民增收是农村稳定的前提，而农村的稳定也是农民增收的保证，二者具有正相关性。农民收入增加了，农民就稳定了；农民稳定了，农村社会就稳定了；农村社会稳定了，整个国家就稳定了。同时，农村的稳定为农民增收创造良好的外部环境，是农民增收的先决条件。从影响农民增收的因素来看，农村剩余劳动力转移困难、农村集体经济匮乏、城乡收入差距加大、投资的短缺和投资回报的不稳定性都是关键因素 〔3 〕。因此，维护农村稳定的措施应该从这些因素入手，大力推进土地流转，积极转移农村剩余劳动力，为农民增收创造必要的外部条件，在提高粮食综合生产能力的前提下，积极推进结构调整、拓展农业的广度和深度，实现农业产业化，建设小康社会。
在实践中，乡（镇）政府对于土地流转的管理或者说贯彻落实，有两种截然相反的态度：一是不顾当地实际，机械执行；二是联系本地实际，在坚持党的政策和政府相关规定的前提下，积极落实。前一种态度貌似积极，实则有悖中央精神。诸如在丘陵、山区，抑或是农民对承包责任制积极性较高而不愿流转土地的地区，就未必要“一刀切”地搞土地流转。如果不顾农民愿望，强制推行就违背了中央精神，要坚决反对。但是，在农民种粮积极性不高甚至出现“撂荒”现象的地方，乡（镇）政府就要宣传贯彻中央政府和上级政府关于土地流转的政策、方针，引导农民探索土地流转，解决中央政府和上级政府在政策贯彻过程中出现的各种问题。
在土地流转过程中，可以由政府在规划、运作、筹集资金、引进人才、引进企业、管理土地，实行自上而下的一站式服务，土地流转朝着政府主导的方向前进。由于是自上而下的政府主导，易于实现土地流转，土地流转面积大，土地流转效果容易彰显出来。另外，土地流转也可以以政府为主，以农户或集体为辅，没有改变政府主导的性质，只不过农户或集体还有发挥自主性的空间，实际上已经是一种介于政府主导与政府引导之间的行为。在这种模式中，基层政府对土地流转引导作用的发挥，以农户或集体为主，以政府引导为辅，具体体现为发挥对土地流转的宣传发动和引导、宏观规划和服务作用，发挥对土地纠纷仲裁及建立健全土地流转交易机构和制度的作用。
三、政府作用的发挥要注意适当和适度
在土地流转中，农村基层政府应当介入，但这并不等于农村基层政府可以越俎代庖，替农民作主。也就是说，基层政府介入农村土地流转的方式要适当、适度，要尊重农民愿望，坚持农民自愿原则，若有农民动摇不定，可以对其晓以利害，动员农民流转土地，主导土地流转，或者引导农民流转土地。
基层政府动员和引导农民土地流转，应该建立在基层政府对于土地流转的规划之下。土地流转的规划决定了基层政府对于土地流转的主导作用。基层政府主导的土地流转应该符合规划要求，否则，其在土地流转过程中的管理和服务就可能出现偏位、越位、缺位。在基层政府的功能被过分定位在管理和服务的条件下，基层政府的作用也更多地走向引导，主导的作用似乎有逐渐退出的导向。但是事实上，基层政府引导作用的发挥，离不开主导作用的发挥，主导和引导在土地流转的不同情况下各自发挥着不同的作用。
（一）在土地流转初期主导土地流转
在土地流转初期政府主导作用发挥的目的有两个，一是实现土地的有序流转。实现土地的有序流转，具体表现在法治化、市场化、收益最大化、社会保障化。湖南省益阳市在最初的土地流转中，由于农村基层政府没有积极发挥主导作用，出现土地流转不规范，因只有口头协议导致无效流转的比较多，签订正式合同的比较少；合同条款模糊的多，约定规范明确的少，使得土地纠纷难以调处 〔4 〕15。在政府主导下，土地流转趋于程序化，在充分体现农民意愿的基础上，政府引导农民和企业签订合同，并将合同备份在政府交易中心，既减轻了政府的财政负担，又减少了政府的工作压力，农民和企业之间还增加了相互信任，实现了土地的有序流转。二是发展优势特色产业。益阳市在政策主导的推动上下工夫之后，其优势特色产业得到快速发展。目前，益阳市绝大部分流转的土地是依托优势产业带动的。黑茶、柑橘、特色水果是安化县的优势产业，荒山、林地、园地的80%流转土地正是依托这些优势产业带动的。截至2016年9月，全市326家龙头企业建立基地210个，种植业标准化生产示范区51个，标准化规模养殖场258个。森华林业、华林实业等公司基地面积超过10万亩，卢青天年米业、天健米业、德群园林、建初园林、西施生态、根固农业、阿香柑橘合作社、三益合作社等自建基地均超过5000亩。 政府对土地流转发挥主导作用，主要体现在规划、组织、政策的制定三个方面。
第一，政府对土地流转规划作用的发挥。陕西杨凌在土地流转之前，规划先行。杨凌模式的特点是，政府邀请陕西省发改委、农业厅、西北农林科技大学等有关专家深入调研和充分论证，编制了现代农业示范园区发展总体规划，并按照“一轴、一心、八园”和区域化布局、规模化经营的原则，规划布局了现代农业创新园、国际科技合作园、农业企业孵化园、种苗产业园、标准化生产示范园、科技探索園、农产品加工园和物流园等8个功能园区，然后按照规划实施土地流转。目前杨凌的8.6万亩土地已经流转了8.14万亩，占该区土地总面积的95%以上，应该说杨凌的土地流转取得了巨大成功。山西太谷县委、县政府依据太谷总体发展特点，科学规划了“一区三带”的发展布局：围绕生态农业区重点打造平川高效产业带、边山丘陵休闲产业带、东南部山区生态涵养带，其中高效产业带着力打造孟王线、南循环、榆长线、国道线四大设施蔬菜片区。全力推进现代农业示范园区建设，实现了区域化布局、专业化生产、规模化发展，形成了具有竞争力的畜、菜、苗、枣、果特色优势产业。
第二，政府对土地流转组织作用的发挥。陕西杨凌在土地流转及农业现代化建设过程中，首先成立了中共杨凌示范区工委办公室和杨凌示范区管委会，两个机构联合发文，于2009年调整了杨凌现代农业示范区建设工作领导小组。2008年杨凌示范区机构编制委员会办公室又设立了杨凌现代农业示范园区建设管理中心。杨凌区人民政府先后发文成立了现代农业示范园产业发展部、“五个万”工程工作组、杨凌区设施蔬菜营销工作领导小组。山西太谷县委、县政府成立了土地流转领导组，负责全县土地流转及规模经营的组织指导、统筹协调，先后出台了《太谷县推进农村土地承包经营权流转工作实施方案》《太谷县农村土地承包经营权流转实行办法》等文件，同时成立了县土地流转指导中心，完善土地承包经营权确权登记工作，规范了土地流转程序。为完善纠纷调处机制，建立了以调解、仲裁为主要途径的土地承包和流转纠纷调处机制，各乡镇成立了农村土地纠纷调解委员会，及时处理土地流转中出现的农户承包纠纷。
第三，政府对土地流转政策制定作用的发挥。在土地流转中，除了国家制定大政方针外，各地政府也要根据本地的实际情况制定相关政策，以使本地的土地流转在正确的轨道上健康发展。拟订适合本乡实际的具体政策措施，组织制定并实施本乡经济和社会发展中长期规划，是乡镇政府的基本职能之一。土地流转是中共中央、国务院在党的十八大以后对农村改革作出的重大战略和部署。这项重大战略和部署能否在每一个乡（镇）得到不折不扣的贯彻落实，很大程度上取决于各地乡（镇）的态度或者说重视程度。各个乡（镇）对土地流转等党和中央政府重大决策的态度及其对具体政策的制定，就是其作为管理者的主要体现。在建立健全示范区管理机构之后，杨凌各个机构纷纷出台农业示范区建设和土地流转相关政策，这些政策涉及机制建设和技术体系，在土地流转中发挥了巨大的作用。
（二）在土地流转中期引导土地流转
在土地流转中，基层政府的作用既体现在初期的主导上，也体现在中期的引导上。这些引导主要包括：农民以什么方式参与土地流转；土地流转的价格怎么合理定位；政府可以提供的土地流转交易方式和交易程序；在土地纠纷发生之后，应该通过什么途径解决纠纷；土地流转之后，基层政府能够为农民提供什么服务；等等。基层政府正是在保障农民利益的基础上，通过正确引导提高土地流转的有效性。
在土地流转过程中之所以需要政府引导，主要原因在于以下三方面：一是农村市场经济发展程度低，需要引导。新中国成立以来，我国长期重视工业经济的发展，忽视农业经济的发展，使得后者的发展长期落后于前者的发展。当工业经济发展到一定阶段之后，农业经济的发展就提到日程上来，但是因其发展起步较晚，计划经济的影子长期影响农业经济的自主发展，导致农村市场经济发展程度较低。由于农村承包经营权流转市场不健全，农民的文化水平和个人素质也相对较差，基层政府应该发挥引导作用。二是土地流转中需要基层政府调控。在土地流转中期，虽然由过去的政府主导变成了政府引导，但是不等于政府可以完全退出。政府的参与有利于保障农民的权益，保障农地农用，坚持土地集体所有的经营方式。政府的积极引导，从要素来看，主要是搭建土地流转的信息化平台，提供土地流转之后的农业生产经营信息，制定有关政策和法律，构建农村经济社会的保障体系等。另外，政府的引导还体现在项目和资金的支持上，将科技成果转化为生产力，帮助企业发展壮大。三是作为弱势群体的农民需要政府来维护其利益。为了提高生产力，土地流转之后，工商资本进入农业生产领域，能够注入农业规模化经营和农业产业化所需的资金、技术、信息和人才，提高农业生产经营效益和效率，但是也容易挤占农民的利益空间。而土地是农民的命根子，土地流转之后，除了会种地没有其他技能的农民，将无法适应新的生存环境。农地农用可以将工商资本与农民的利益和意愿捆绑在一起，形成利益共同体，可以给农民一个生存的空间，让农民心里踏实，可以在土地上继续打工，从事农业生产工作。而在这个过程中，农民是弱势群体，需要基层政府发挥引导作用，保障土地流转之后农民的根本利益。
在调查中我们发现，陕西杨凌土地流转机构经历了区镇指导村土地银行流转、土地流转协会管理，以及组建土地流转服务有限公司（土地银行）三个发展阶段。村土地银行是在村支两委会领导下由农民自发成立的一种公益性农村经济组织，主要是为地方提供土地流转服务。首先是“存地”，村土地银行与农户签订《农村土地承包经营权委托流转协议书》，把农户分散的土地承包经营权集中到村土地银行；其次是“贷地”，村土地银行与入园企业、合作社、家庭农场等签订《农村土地承包经营权流转合同》，将土地对外流转；最后，村土地银行按合同约定收取地租并兑现到户。2013年，杨凌成立了区土地流转协会，负责对全区41家土地银行进行管理和规范化建设，督促镇、村做好土地流转管理、地租收缴与发放、矛盾纠纷调处等工作。同时，开发了土地流转管理系统，使杨凌区土地流转工作实现了科学化、系统化管理。