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摘要：土地，作为人类生存和生活的重要空间，不仅为农业活动提供了宝贵的生产资料，而且为社会主义新农村的建设提供了安全的基础保障。以山东省蓬莱市农村土地利用为例，论述了土地利用在社会主义新农村建设中的作用和意义。
关键词：土地利用；土地开发整理；社会主义新农村
中图分类号：F321.1 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）25-0037-02
土地利用是在人口、资源、环境和经济协调发展的战略下进行的，其利用过程体现了土地生态系统的动态平衡过程[1]。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要以科学的发展观，统筹城乡发展为原则，实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的建设目标。这一目标就要求国土资源部门要从努力提高管理水平，维护农民切身利益出发，搞好土地问题。全国国土资源厅局长会议也指出，“新一轮土地利用总体规划修编要充分支持社会主义新农村建设”。因此，建设社会主义新农村与土地利用之间是相辅相成的 [2～3]。建设社会主义新农村的重大策略能够更好地指导和规范土地利用的具体实施，而土地利用的生态效益、经济效益和社会效益又能更好的推进建设社会主义新农村的进程。
蓬莱市，在地理位置上地处山东半岛最北端，濒临渤海、黄海，与日本、韩国隔海相望。交通条件优越，拥有栾家口港、蓬莱新港两个国家一类开放口岸，威乌高速公路，国辅烟汕线（S264）。其独特的地理位置和便利的交通条件使蓬莱逐渐形成了以旅游、港口、葡萄酒加工制造和零部件加工为主导产业的经济模式 [4]，经济迅速发展。随着整体经济的快速发展，城市化的进程不断加快，而这种以外延式为基础的扩张模式势必将导致大量的农用土地被征用。
作为人类生存和生活的重要空间，土地不仅给农业活动提供了宝贵的生产资料，而且能为农业生态系统提供基础的安全保障。但随着蓬莱经济的快速发展，如何合理利用土地，加快新农村的建设就成为了一个焦点问题。为了使土地资源达到最有效的利用，使土地利用的社会、经济效益达到理想状态以促进新农村建设，本文结合蓬莱市的实际情况，采取了以下几点措施：
一、节约集约利用土地
深入开展了土地利用状况大排查，按照“用好已用、收回闲置、盘活存量、开发后备”的指导思想，坚持以监督管理为抓手，盘活存量土地，优化用地结构，强化节约集约用地的外部约束力，调动内在推动力，建立和完善了节约集约用地管理机制，采取有效措施，调动用地者积极性。
对所谓的闲置和低效利用土地问题与各乡镇（街道）政府进行了充分的沟通，以收回、收购、企业自身盘活等方式对闲置和低效利用土地进行整合利用。采取的具体措施如下：
1.对具有发展前途、暂时因为资金短缺而未开工或停建的项目，有关项目责任单位要督促投资方抓紧筹集资金，早日开复工，加快建设，尽快实现投达产。
2.对已经实现投达产的企业，其原规划的厂区内仍有存量可利用土地的，鼓励企业利用存量土地或进行扩产建设、或转让给有实力的投资者、或自行招商引资，也可与所在镇（区、街道）或有关部门联合共同招商。
3.对至今未开工建设或停止建设，且投资者已无意再投资的搁置项目，国土局将按照有关法律法规规定予以处理。
4.对符合闲置土地规定的，国土局将通知土地使用者，拟订该宗土地处置方案，经市人民政府批准后实施。处置方案根据项目情况，将采取以下措施之一：（1）延长开发建设时间，但最长不能超过一年。（2）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价。（3）对连续两年未使用的，坚决依法无偿收回用地单位的土地使用权，统一纳入政府土地储备库，根据蓬莱市的土地利用总体规划和城市规划确定的用途，推向市场安排新上项目使用。
5.对未达到现在投资强度和开发强度规定的老企业、老项目，鼓励利用原有厂地进行扩产建设。加大对现在的小项目的整合力度，特别是针对一些投资少、开发利用率低的项目，按照城市规划将其存量用地归整、集中储备起来充分利用，以达到该土地的最佳利用效能。
在城市建设用地上，首先改变了以往粗放的经营管理模式，大力推进节约集约用地。运用国家的土地政策，按照布局集中、用地集约和产业聚集的原则，不断提高集约利用土地的水平和效率。
对新增项目用地采取了“批前早介入、批中严把关、批后重监督”的全程监管机制。
对全市的一些重点用地企业，派出专家组进行实地考查，在土地管理法律、法规允许的范围内为企业集约、节约用地，提高土地的利用效率出谋划策、当好参谋。
对城镇村庄规划范围内的存量集体建设用地，采取征收或流转的方式，安排项目用地，提高土地利用效率。截至目前共流转集体建设用地401宗，盘活集体建设用地2 802亩，获取的收益全部归农村集体经济组织所有，用于本集体经济组织的公益事业建设，大大地改善了农民的生产生活条件。
二、全力做好城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点工作，缓解建设用地供需矛盾
开展城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点工作，有利于促进建设用地节约集约利用，有利于推进新农村建设。在上级主管部门的大力帮助和支持下，蓬莱市成功争取到了国土资源部批准的第二批挂钩试点项目，试点总规模102.02公顷，共规划项目区5个，涉及5个镇（街道）9个行政村。根据上级挂钩试点要求，按照建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的原则，科学确定了各项目区规模和范围，合理分配利用挂钩周转指标。
为了确保工作万无一失，不出问题，在挂钩试点工作中首先在全市范围内选取北沟镇和南王街道两个项目区作为试点，按照“以点带面”的工作思路，总结试点中的经验教训，扎实推进挂钩试点工作。其中，在街道项目区建设上，我们引入了政府把关、企业参与的市场机制，由街道、公司共同制定搬迁补偿方案，由街道成立搬迁安置工作组全面负责拆迁工作，成立拆迁工作队负责组织实施具体拆迁。资金筹集以公司自筹为主、市政府给予政策支持为辅的方式。这种以企业反哺农业、村企互动、政府推动的形式实施的城乡建设用地增减挂钩，符合国家政策，适应了形式的发展，加快了社会主义新农村建设步伐。
进一步加强对挂钩试点的宣传力度，为挂钩试点工作创造良好的外部环境。同时，积极探索建立以政府投入为主、多渠道筹措资金的农村居民点整理资金保障机制，加大对挂钩的资金扶持，在“政府补一点，乡村自筹一点，农民投工投劳”常规做法的基础上，积极探索企业运作等市场化融资渠道，多渠道投资，确保挂钩政策的顺利实施。
三、旧村改造
制定了《城市规划区内居民集中居住区建设管理办法》，成立了社区居民集中居住区领导小组，对全市社区居民集中居住区实行统一领导、组织实施、集中建设管理。在社会主义新农村建设与旧村改造方面，已经于2006年在某些社区进行了初步的试点，并取得了显著的成果：
节约土地150亩，节省了资金2 000万元。利用收益金硬化和维修道路，新上供水（包括农民食用水）、排水工程，改建小学等公益福利事业，大大改善了居民的居住环境。
社会主义新农村建设是项全新的工作，需要有创新精神。做到既解决农民眼前利益，更着眼农民长远利益，从试点工作开始我市就充分尊重集体经济组织和农民的意愿，由于操作规范，将农民的利益放在了首位，社会主义新农村建设既得到了农民的拥护又节约了大量的土地。目前，蓬莱市正在因村而宜积极探索，进一步推行旧村改造，节约集体建设用地，为其他建设项目提供建设用地，以达到进一步节约耕地、改善城市面貌、提高人居环境的综合土地利用目标。
四、土地开发整理
积极开展土地开发整理工作，实现耕地占补平衡。坚持将土地开发整理作为服务地方经济发展的有力抓手，根据土地开发整理复垦专项规划，积极推行土地开发整理复垦项目储备库建设。同时，加大零星土地开发整理力度，努力做好年度土地开发整理工作。2003年对全市范围内的废弃砖瓦窑厂进行了复垦，新增耕地4 838.85亩。2004—2006年，新增耕地2 300.3亩。通过项目的实施，极大地改善了当地的生产、生活条件和人居环境，为当地村民带来良好的社会效益和经济效益，为社会主义新农村建设注入新的活力。
搞好土地利用，推进社会主义新农村建设，直接关系到经济社会可持续发展，直接关系到社会稳定，是一项长期任务。面对日益突出的土地供需矛盾，只有不断加强土地管理，积极探索集约用地和搞好土地经营的新路子、新方法，强化对土地的集约经营管理，才是做好该项工作的最好出路。
参考文献：
[1]蔡佳亮，殷贺，黄艺.建设社会主义新农村的生态学意义——以土地利用为例[J].安徽农业科学，2008，(31).
[2]黄磊昌，叶淑红，王守平.基于农村土地利用格局变化的生态环境问题初探[J].农业环境与发展，2004，(6): 39-41.
[3]刘彦随，靳晓燕，胡业翠.黄土丘陵沟壑区农村特色生态经济模式探讨——以陕西绥德县为例[J].自然资源学报，2006，(5).
[4]蔡本玮.城镇土地利用变化及其驱动力分析——以蓬莱市为例[D].北京：中国地质大学，2008.
Improve Land Utilizaiton to Promote a New Socialist Country Construction
——Taking Penglai，Shandong as an Example
SUN Fu-guo
（Penglai bureau of land and natural resouces，Penglai 265600，China）
Abstract： Land，as important for human survival and living space，provides not only a valuable means of production for agricultural activities，but also a secure foundation for building a new socialist country.In the present study，the significance of land utilization in the construction of new social countries was discussed by taking Penglai city in Shandong province as an example.
Key words： land utilization; land development and consolidation;socialist new country[责任编辑 吴高君]
关键词：土地利用；土地开发整理；社会主义新农村
中图分类号：F321.1 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2010）25-0037-02
土地利用是在人口、资源、环境和经济协调发展的战略下进行的，其利用过程体现了土地生态系统的动态平衡过程[1]。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出要以科学的发展观，统筹城乡发展为原则，实现“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的建设目标。这一目标就要求国土资源部门要从努力提高管理水平，维护农民切身利益出发，搞好土地问题。全国国土资源厅局长会议也指出，“新一轮土地利用总体规划修编要充分支持社会主义新农村建设”。因此，建设社会主义新农村与土地利用之间是相辅相成的 [2～3]。建设社会主义新农村的重大策略能够更好地指导和规范土地利用的具体实施，而土地利用的生态效益、经济效益和社会效益又能更好的推进建设社会主义新农村的进程。
蓬莱市，在地理位置上地处山东半岛最北端，濒临渤海、黄海，与日本、韩国隔海相望。交通条件优越，拥有栾家口港、蓬莱新港两个国家一类开放口岸，威乌高速公路，国辅烟汕线（S264）。其独特的地理位置和便利的交通条件使蓬莱逐渐形成了以旅游、港口、葡萄酒加工制造和零部件加工为主导产业的经济模式 [4]，经济迅速发展。随着整体经济的快速发展，城市化的进程不断加快，而这种以外延式为基础的扩张模式势必将导致大量的农用土地被征用。
作为人类生存和生活的重要空间，土地不仅给农业活动提供了宝贵的生产资料，而且能为农业生态系统提供基础的安全保障。但随着蓬莱经济的快速发展，如何合理利用土地，加快新农村的建设就成为了一个焦点问题。为了使土地资源达到最有效的利用，使土地利用的社会、经济效益达到理想状态以促进新农村建设，本文结合蓬莱市的实际情况，采取了以下几点措施：
一、节约集约利用土地
深入开展了土地利用状况大排查，按照“用好已用、收回闲置、盘活存量、开发后备”的指导思想，坚持以监督管理为抓手，盘活存量土地，优化用地结构，强化节约集约用地的外部约束力，调动内在推动力，建立和完善了节约集约用地管理机制，采取有效措施，调动用地者积极性。
对所谓的闲置和低效利用土地问题与各乡镇（街道）政府进行了充分的沟通，以收回、收购、企业自身盘活等方式对闲置和低效利用土地进行整合利用。采取的具体措施如下：
1.对具有发展前途、暂时因为资金短缺而未开工或停建的项目，有关项目责任单位要督促投资方抓紧筹集资金，早日开复工，加快建设，尽快实现投达产。
2.对已经实现投达产的企业，其原规划的厂区内仍有存量可利用土地的，鼓励企业利用存量土地或进行扩产建设、或转让给有实力的投资者、或自行招商引资，也可与所在镇（区、街道）或有关部门联合共同招商。
3.对至今未开工建设或停止建设，且投资者已无意再投资的搁置项目，国土局将按照有关法律法规规定予以处理。
4.对符合闲置土地规定的，国土局将通知土地使用者，拟订该宗土地处置方案，经市人民政府批准后实施。处置方案根据项目情况，将采取以下措施之一：（1）延长开发建设时间，但最长不能超过一年。（2）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价。（3）对连续两年未使用的，坚决依法无偿收回用地单位的土地使用权，统一纳入政府土地储备库，根据蓬莱市的土地利用总体规划和城市规划确定的用途，推向市场安排新上项目使用。
5.对未达到现在投资强度和开发强度规定的老企业、老项目，鼓励利用原有厂地进行扩产建设。加大对现在的小项目的整合力度，特别是针对一些投资少、开发利用率低的项目，按照城市规划将其存量用地归整、集中储备起来充分利用，以达到该土地的最佳利用效能。
在城市建设用地上，首先改变了以往粗放的经营管理模式，大力推进节约集约用地。运用国家的土地政策，按照布局集中、用地集约和产业聚集的原则，不断提高集约利用土地的水平和效率。
对新增项目用地采取了“批前早介入、批中严把关、批后重监督”的全程监管机制。
对全市的一些重点用地企业，派出专家组进行实地考查，在土地管理法律、法规允许的范围内为企业集约、节约用地，提高土地的利用效率出谋划策、当好参谋。
对城镇村庄规划范围内的存量集体建设用地，采取征收或流转的方式，安排项目用地，提高土地利用效率。截至目前共流转集体建设用地401宗，盘活集体建设用地2 802亩，获取的收益全部归农村集体经济组织所有，用于本集体经济组织的公益事业建设，大大地改善了农民的生产生活条件。
二、全力做好城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点工作，缓解建设用地供需矛盾
开展城市建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点工作，有利于促进建设用地节约集约利用，有利于推进新农村建设。在上级主管部门的大力帮助和支持下，蓬莱市成功争取到了国土资源部批准的第二批挂钩试点项目，试点总规模102.02公顷，共规划项目区5个，涉及5个镇（街道）9个行政村。根据上级挂钩试点要求，按照建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，用地布局更合理的原则，科学确定了各项目区规模和范围，合理分配利用挂钩周转指标。
为了确保工作万无一失，不出问题，在挂钩试点工作中首先在全市范围内选取北沟镇和南王街道两个项目区作为试点，按照“以点带面”的工作思路，总结试点中的经验教训，扎实推进挂钩试点工作。其中，在街道项目区建设上，我们引入了政府把关、企业参与的市场机制，由街道、公司共同制定搬迁补偿方案，由街道成立搬迁安置工作组全面负责拆迁工作，成立拆迁工作队负责组织实施具体拆迁。资金筹集以公司自筹为主、市政府给予政策支持为辅的方式。这种以企业反哺农业、村企互动、政府推动的形式实施的城乡建设用地增减挂钩，符合国家政策，适应了形式的发展，加快了社会主义新农村建设步伐。
进一步加强对挂钩试点的宣传力度，为挂钩试点工作创造良好的外部环境。同时，积极探索建立以政府投入为主、多渠道筹措资金的农村居民点整理资金保障机制，加大对挂钩的资金扶持，在“政府补一点，乡村自筹一点，农民投工投劳”常规做法的基础上，积极探索企业运作等市场化融资渠道，多渠道投资，确保挂钩政策的顺利实施。
三、旧村改造
制定了《城市规划区内居民集中居住区建设管理办法》，成立了社区居民集中居住区领导小组，对全市社区居民集中居住区实行统一领导、组织实施、集中建设管理。在社会主义新农村建设与旧村改造方面，已经于2006年在某些社区进行了初步的试点，并取得了显著的成果：
节约土地150亩，节省了资金2 000万元。利用收益金硬化和维修道路，新上供水（包括农民食用水）、排水工程，改建小学等公益福利事业，大大改善了居民的居住环境。
社会主义新农村建设是项全新的工作，需要有创新精神。做到既解决农民眼前利益，更着眼农民长远利益，从试点工作开始我市就充分尊重集体经济组织和农民的意愿，由于操作规范，将农民的利益放在了首位，社会主义新农村建设既得到了农民的拥护又节约了大量的土地。目前，蓬莱市正在因村而宜积极探索，进一步推行旧村改造，节约集体建设用地，为其他建设项目提供建设用地，以达到进一步节约耕地、改善城市面貌、提高人居环境的综合土地利用目标。
四、土地开发整理
积极开展土地开发整理工作，实现耕地占补平衡。坚持将土地开发整理作为服务地方经济发展的有力抓手，根据土地开发整理复垦专项规划，积极推行土地开发整理复垦项目储备库建设。同时，加大零星土地开发整理力度，努力做好年度土地开发整理工作。2003年对全市范围内的废弃砖瓦窑厂进行了复垦，新增耕地4 838.85亩。2004—2006年，新增耕地2 300.3亩。通过项目的实施，极大地改善了当地的生产、生活条件和人居环境，为当地村民带来良好的社会效益和经济效益，为社会主义新农村建设注入新的活力。
搞好土地利用，推进社会主义新农村建设，直接关系到经济社会可持续发展，直接关系到社会稳定，是一项长期任务。面对日益突出的土地供需矛盾，只有不断加强土地管理，积极探索集约用地和搞好土地经营的新路子、新方法，强化对土地的集约经营管理，才是做好该项工作的最好出路。
参考文献：
[1]蔡佳亮，殷贺，黄艺.建设社会主义新农村的生态学意义——以土地利用为例[J].安徽农业科学，2008，(31).
[2]黄磊昌，叶淑红，王守平.基于农村土地利用格局变化的生态环境问题初探[J].农业环境与发展，2004，(6): 39-41.
[3]刘彦随，靳晓燕，胡业翠.黄土丘陵沟壑区农村特色生态经济模式探讨——以陕西绥德县为例[J].自然资源学报，2006，(5).
[4]蔡本玮.城镇土地利用变化及其驱动力分析——以蓬莱市为例[D].北京：中国地质大学，2008.
Improve Land Utilizaiton to Promote a New Socialist Country Construction
——Taking Penglai，Shandong as an Example
SUN Fu-guo
（Penglai bureau of land and natural resouces，Penglai 265600，China）
Abstract： Land，as important for human survival and living space，provides not only a valuable means of production for agricultural activities，but also a secure foundation for building a new socialist country.In the present study，the significance of land utilization in the construction of new social countries was discussed by taking Penglai city in Shandong province as an example.
Key words： land utilization; land development and consolidation;socialist new country[责任编辑 吴高君]