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〔摘要〕1899-1900年，山东高密因修筑胶济铁路发生持续不断针对德资胶济铁路公司的民众暴动。因处置不力，一年有余的时间里高密县县令几易其人。权力有限的县令在处理与外国人有关的事务中，角色尴尬，虽居于交涉前端，面对外国人与民众的冲突时难以满足当地绅民的利益诉求，也无法以传统治事方式化解民官之间的矛盾。当清政府高层既要屈从于列强的强权，又要追究地方骚乱的责任时，县令自然就不能安于其位。县令在对外交涉中角色定位模糊当是清季处理铁路交涉问题时政府权力运作最为底层的一面。
〔关键词〕胶济铁路；高密；县令
〔中图分类号〕K2569〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）03-0134-11
1899年6月至1906年4月间，山东高密民众因胶济铁路的修筑而掀起一轮又一轮的抵制运动，由小规模的冲突发展成大规模的流血冲突。随着事态不断升级，清政府的态度由劝导到镇压，德军也两度进驻高密县城。①在近代铁路修筑过程中，类似的冲突并不乏见，但没有象高密路案这样历时长久，且造成对地方社会的巨大冲击。在这场风波之中，县令的角色特别引人注目。依清代政治制，州县官本无外交权责，但在晚清中外交涉频繁之际，一些州县官会被迫独自处理涉外事务。因其权限所制，往往不仅要直接面对列强的施压，同时会受到当地绅民、上司的指责，处境尴尬、艰难。高密的案例既同其他卷入涉外事务的州县有相似之处，又因德国人可以直接施加军事压力以及其时义和团运动兴起而具有一定的特殊性。作为“治事之官”的高密县令，不仅经常要直接承担对德交涉与平息动乱的主要角色，而且会因交涉不力、局面失控等原因受到不同程度的惩处。1899年春至1900年夏之间，高密两任县令葛之覃和季桂芬先后受到不同的惩处。葛之覃被撤省，继任者季桂芬一度记过，后被消除，最终被摘顶察看，高密县令由吴葆和继任。县令角色的尴尬还在于，在此次近两年的铁路风潮中，县令以上的官员极少受到惩戒，即便有，也很快撤销。高密县令频繁易人，或许能折射出清末官场上某些潜规则。
高密路案既具备近代中国铁路修筑过程中铁路部门与地方官民矛盾的共性，也有因处理不当而造成所谓“恶性循环”的民众暴乱的特性。其共性在于铁路修筑中征地、拆迁等会损及当地民众既有利益，常常引发不同程度的冲突。这种冲突在形式上仍是地方官管辖范围内的地方性事务，矛盾的双方是民事主体，但是，因铁路公司的外国背景，这种纠纷又与外交交涉难分彼此。因而，我们探讨高密路案中县令角色问题，实际上有两个目标性指向，一是在中外交涉中，县令的职责何在；二是县令如何代表官府处理民众因修筑鐵路而提出的维护自己生存权利的诉求。由此我们可以对近代社会转型时期国家对社会控制的程度作出判断。探析县令在高密路案中的角色，其目标不在于评析县令本人的治理能力问题，而在于揭示面对修筑铁路所引发的诸多问题时，中央与地方各级官府之间的关系是否发生了明显的变化。
1899年6月18日，高密县知县葛之覃接到禀报，称大吕庄庄民与铁路公司小工发生斗殴，村民已经拔去铁路公司的多根路桩，并包围了公司人员暂驻的客店。因此前其他县令未能及时处理此类案件而受到撤职处分①，所以葛之覃立即放下手中正在处理的事务，“单骑进庄，切实开导”。围聚的民众散去后，葛之覃随即将公司人员护送到县城，并为被殴小工延医调治。〔1〕德军上尉毛威也报告称“高密知县后来出现在他身边，并告诉他说自己曾经试图劝说村民放弃抵抗”。〔2〕
按惯例，对于这类民间纠纷，作为县令有权直接进行处理。葛之覃在向上级汇报时，称事件的起因是双方在购物时发生纠纷。他不愿将这次纠纷与铁路问题牵扯在一起，试图将这一事件限定为单纯的社会治安问题，以期大事化小，迅速平息冲突。但是，他的这种判断显然与当时的实际状况相去甚远。这次纠纷是民众积蓄已久的愤怒情绪暴发的导火索。1899年4月，德国开始勘路植标，强迫沿线人民迁坟、拆屋，而“迁坟移舍，尤为乡民所不乐为”，高密姚哥庄乡民“因筑路迁坟与路员时有龃龉”。〔3〕高密在百里环界以内，德国方面一开始就表现出强硬的态度，希望借助武力确保筑路的顺利进行。事发之初，德方即明确要求严惩殴工闹事者。胶济铁路总工程师锡乐巴从胶州赶到高密，与葛之覃会谈，工程也暂行停工。为表处理之诚意，葛之覃当即派人传讯大吕庄庄长及闹事人等。但他们不仅“躲匿不到案”无法传讯，并且大吕庄及邻近各庄已经在暗中聚众、布置防卫，以防备德国人报复。这使得葛之覃感到了巨大的压力，“左右为难，莫名焦急” 。〔4〕
6月21日，胶州知州张承燮突然接到青岛来电，胶澳总督叶世克告知德方要派兵赴高密保护铁路。张承燮立即电禀巡抚毓贤和登莱青道李希杰，并电复叶世克劝其止兵。但他们发现德方态度坚决，“彼兵已发，不能中止”，只是德方强调出兵只是“专为保护路务，庄民不动仍不先动”。实际上，德方已通过驻华公使向总署明确表示，“以地方官无力弹压，胶抚拟遣派德兵一队，前往保护。”总署除了电告驻德公使吕海寰与德国外交部交涉，以及要求地方官自行劝阻外，再无良策。〔5〕
作为最基层的地方官，葛之覃很清楚，若要避免中德之间的武力冲突，关键是要平息当地民众对德方的敌对情绪。因而，葛之覃连日里赶赴各庄晓谕百姓不能先动枪炮，免得招致德兵屠杀。虽然有一些效果，但是，仅与大吕庄一河之隔的堤东庄却在积极应战。葛之覃亲赴该庄，劝说村民不要抵抗，遭到拒绝。葛之覃在禀文中称“愚民不受开导”。〔6〕随后，双方在24日发生了第一次冲突，造成村民13人死亡，德军进驻该村。
在没有成功阻止堤东庄的抵抗之后，葛之覃在德军入城问题上，再次触怒地方绅民和他的上司。6月25日清晨，德军从堤东庄向高密县城进发。在此之前，据说城里本有数千人的队伍携洋枪准备迎击德军，在得知德国轻易打下堤东庄后，便打消了抵抗的念头。②他们转而希望葛之覃能阻止德军入城。那些家境殷实的士绅们甚至为此“环跪于葛之覃之前”。但是，葛之覃表示入城之事已经应允德人，并信誓旦旦地说德军不会伤人，“若有伤动一草一木者，惟本县是问。”〔7〕事实上，德军进入县城，完全表现出一种占领者的姿态，搜缴枪械，书院焚书。焚书被认为是德国人继军事报复之后“对儒家文明和中国自我文化意识的公开攻击”。〔德〕余凯思：《在“模范殖民地”胶州湾的统治与抵抗——1897- 1914年中国与德国的相互作用》，济南：山东大学出版社，2015年，135页。葛之覃面对“兵强枪利”的德兵，却是“心怒而不敢动”。〔8〕 德军入城后，声称“专候大员商办路务”。为应对德方的要求，毓贤派出更高级别的官员。其中最为关键的人物是石祖芬。石祖芬为当时候补知府，无实职。之所以选择石祖芬作为特派专员，符合当时地方督抚处理外交纠纷时的用人原则，即从候补官员中选用有对外交涉经验者充任。晚清时期流行的差委制，是地方督抚应对临时性事务的弹性用人机制（参见肖宗志《候补文官群体与晚清政治》，成都：四川出版集团，2007年，184-188页）。石祖芬曾任职山东机器局，后赴日本在领事馆任职。因其“干练精明，熟谙交涉”，1894年调充横滨理事官。参见戴东阳《晚清驻日使团与甲午战前的中日关系（1876-1894）》，北京：社会科学文献出版社，2012年，314页。毓贤先电饬莱州知府曹榕亲自“前往查办”，既而又陆续添派候补知府石祖芬等“驰往该处”，以便协助曹榕与德方“彼此和衷妥筹”。〔9〕曹榕是较县令更高一级的地方官员，当然有守土之责。石祖芬赴高密的意义是，他在一定程度上代表了地方最高行政长官。毓贤一开始并未赋予他明确的职责和权限，只是让他“照料沿途路矿一切事宜，以便随时开导乡民，联络主客”，达到“渐臻安谧”的目标。〔10〕不知因深知此事处理难度大，还是“连日大雨”等客观原因，石祖芬迟迟未能及时赶到高密，以致毓贤屡次电催，并要求他到高密后，会同曹榕与德方就 “所索大吕庄一案赔款等项”举行谈判，“极力磋磨，分别准驳，酌量议结，以息争端而固邦交。”〔11〕其意既要安抚民众，又要满足德方的要求，让其尽快从高密县城撤军。
在石祖芬未到高密前，6月29日，驻扎高密的德兵军官在叶世克的授意下，要求早日付给赔款。“大吕庄案议赔铁路工费、兵费银三千四百九十五两，限（五月）廿四（即7月1日）付清”；同时德人事先拟定了莱州境内路务“权宜办法之合同章程”十一条，“云照此订议，兵即撤退。”〔12〕 7月1日，德人勒索赔款的限期已到，石祖芬仍未能如期到达，高密与济南的电讯联系也因雨中断。葛之覃在无外力支持的情况下，表示对德人所拟十一条章程“允办”， “并将大吕庄赔款如数筹给”，德人表示除“留数人在（高）密守护”外，其余驻兵则“分两期退回青岛”。〔13〕这应是山东地方政府与德国铁路公司签定的第一份有关胶济铁路事务处理的协定。这一协定的主要目标是首先解决对德国公司在骚乱中损失的赔付问题。在承诺3495两的赔款数额，并先为代交500两后，与德方初步订下铁路招工章程八条。“内言定日兴工，且云兴工必先买地。应由县代买，所标地段，交银听县转发，不勒价，不扣钱，并不以路压坟侵庄。”〔14〕为防止出现类似的冲突，他认为需要就征地等问题订立相关章程。“如即任其买地，并无一定办法，诚恐百姓不服，逼生大事。”〔15〕這一建议对此后地方政府高层确定对德交涉方针有一定的参考价值。不久，石祖芬亦与德国工程司订立《筑路购地善后章程》。
在这一过程中，山东巡抚毓贤的态度明显是前倨后恭。他最初要求中央政府通过外交渠道向德方进行交涉，严惩枪杀民众的凶手和索要赔偿。1899年9月14日，毓贤向总署提交遇害村民名单和续议筑路购地善后章程。他认为所定十一条章程，“意在公买公卖，两不滋扰，尚可照办。”〔16〕但是，强调此事 “情形最为惨酷”，“若不索给恤款，续议章程，何以重民命而安众心。”若不与德国就此“凶横情形”进行“理论”，“任其所为，后患何所底止！”〔17〕总署同意将他的要求转向吕海寰，与德国外交部进行交涉，并要求毓贤告知地方官，“就此次续议善后章程八条，饬属查照办理可也。”〔18〕中央政府的态度显然是让地方官容忍德人的强势行为，并继续为筑路提供支持和保持。为此，毓贤只能将重点放在如何让德军撤出高密，石祖芬到达后自然不会在追究德方行凶杀人上继续与德方交涉，相反，他通过对事件所谓的重新调查，认为县令应承担未向上级如实呈报和处理暴乱不力的责任。
从细节来看，葛之覃所以被撤省，是石祖芬的调查结果对葛之覃不利，称其所报不实。葛之覃最初报告说，铁路小工与当地民众在购物时发生冲突，引发动乱；石祖芬调查后发现是铁路员工调戏妇女在前，引起众怒，进而发生群体性冲突。在德军攻打堤东庄的原因上，石祖芬也推翻了葛之覃关于村民先开枪启衅的说法，认为德兵开枪在先，村民仅回放空炮一门。石祖芬的报告，让毓贤坚信，葛之覃未能有效地保护民众，对德方表现得过于软弱。毓贤在向总署报告撤换葛之覃的原因时，虽称其所禀“谬多讳饰”，但他更多的不满在于，“所有底洞、刘戈两庄被德兵轰毙民命，多至二十人，受伤未愈尚不在其内，实属惨酷已极。”〔19〕究此而言，葛之覃因呈报不实而被撤职，只是用传统官场中下级对上级呈报必真实可靠的规则进行惩罚，背后原因可能远不止这些，至少反映出葛之覃将冲突的责任推给当地民众，是有违毓贤抵制和限制德国公司意愿的。此外，葛之覃的传统文人身份，也为其不能维护地方文化的尊严付出了代价。葛之覃是位颇具才气的诗人，在任县令期间与当地文士过从甚密。葛之覃（1845—？），字子周，别名燕友、台老樵，南皮东戈人。1867年中举人， 1876年中进士。授刑部主事。历方城、武清等书院讲席。1890年任山东高密知县，三充乡试同考官。归田后，课孙授徒，辄事咏吟，著有《种蕉听雨轩诗集》。1898年，德兵在即墨县孔庙毁伤圣像。当时知县朱衣绣匿而不报，后来到京参加会试的举人联名上书清廷，要求惩治祸首，才被披露出来。朱衣绣因此被革职。〔20〕德军在高密书院的焚书行为，也使得葛之覃罪加一等。葛之覃知道这种德军公然蔑视地方文化中心的做法，是对其作为地方父母官的凌辱，他难辞其咎。6月28日，葛之覃在禀报毓贤的电文中就称“卑职孓身待罪，一无足惜”。他为募集赔款召集绅董会议竟然无人参加，“邑侯葛公召集绅董会议，无至者。”〔21〕
官方的妥协与退让，并不能使民众放弃与德国公司的对抗。这些约章的出台对于当地民众并没有太多的安抚或补偿的意义，他们甚至认为这是官府与洋人之间相互勾结的结果。高密民众被屠杀，却仍要赔款，受人欺凌的处理结果埋下了发生更大骚乱的种子。当时曾有这样的民间揭帖。“最该死，老曹瞒，心田辣，舌头尖，主着立和约，赔银三千，串通洋夷始开端，混乱泉源。”〔22〕县令葛之覃因“既不能调和于事先，又不能补救于事后，徘徊观望”，“一误再误”〔23〕，被撤省核办。撤省分为撤省核办、撤省查办、撤省停委、撤省察看等几种。一般而言，官员撤省大多因对某个具体事件处理不当。撤省核办是相对而言比较轻的处罚，一般可以改任级别更低一级的职位；撤职停委则暂时变成候补官员。7月8日，季桂芬任高密县令。随后，德兵撤出高密，“高邑铁路时下又兴工”。〔24〕 二、山东巡抚委派专员处理交涉与
县令季桂芬的两难处境季桂芬上任伊始，试图表现出积极姿态。他不仅参与了善后合同的制订，而且不禅繁琐，与洋人商办各项事务，以避免乡民与德国人直接交涉而滋事。但是，他很快意识到，作为最基层的地方官在与外国人打交道时，完全力不从心。他曾这样向上级汇报，上任十余天来，“终日奔走，勘验房屋，反复商量……每日必至三、四点钟以后，方能清理案牍，前任词讼已数月不理……几有寝食俱忘之势。”〔25〕因而，他一直向毓贤建议在地方官之外，另设委员一人，专司铁路事务，辅之以翻译、随员、司事及护勇各数名，每年花费不超过4000两。德国方面答应由公司负责中方人员的饭食，但季桂芬认为事关政体，建议除采买物料由德人负责照料“途脚饭食”外，委员等人的经费仍由善后局支发。〔26〕
关于地方官（主要是指州县官）在对德交涉和筑路事务中所承担的责任，山东巡抚衙门中有人曾就路工十一条与筑路购地章程，道出季桂芬这种层次的官员所面临的难题：
筑路之一事，极为繁重，机[均]责成地方官，恐未必能一一照所议办理。不能照所议办理，则内外讧阻之事又将因之而起矣。……以□□之愚，照料铁路之事，固必责成于地方官，而又不能独责成于地方官。地方官所可责成者，弹压抚绥而已。似须于地方官之外，另派委员一人，专司照料。凡章程所议会同商办之事，地方官所力不能及者，悉畀之于委员；委员所力不能为者，仍商之于地方官，相成亦相济也。〔27〕
但是，在出现民众暴乱时，很难将二者的职责分开，县令不仅有维护治安之责，而且要在上级官府与民众之间进行有效的信息传递。季桂芬与前任不同的是，他已身置多种关系交织的对外交涉机制之中，即便能做到亲民、勤勉，也难以在各种矛盾中找到均衡点。与葛之覃相似的是，季桂芬擅长绘画。至今仍有其画在市面流通，书画收藏专书中，称其画“工花卉，法恽寿平，没骨渍染，形神清爽，唯色彩稍浓艳，乏淡逸之致”。参见上海书画出版社编《近代字画市场辞典》（修订版），上海：上海书画出版社，2005年，136页。
季桂芬上任后，曾度过了一段平静的时光。但是，当铁路筑路工程正式启动后，德国公司与民众矛盾再次升级。1899年10月23 日，高密全境插标工作结束，11月17日，高密境内铁路开工，东南乡与西乡同时动工。高密城西濠里一带车辋、坊岭两乡在李金榜、孙文①的组织下，开始了大规模的武力阻工准备。11月19日，他们在绳家庄召集各村首领大会，吃齐心酒，磕齐心头。“筹划抵抗之策，以为修铁路不但掘毁田地，迁移坟墓，路基高厚，阻碍山洪之水不得畅流，则吾人之生命财产付之东流，且以中国领土任外人摆布，尤所痛心。”〔28〕会后，各村庄为武力阻工进行积极备战，气氛开始紧张。1900年1月1日，孙文和李金榜开始组织小规模武力阻工活动，在晾甲埠铁路工地，烧毁窝铺五座，抢去粮物若干。季桂芬立即赶往处理，但“未便开炮穷迫”。此时，他担心的是此前要求各庄具结还没有达到预期效果，“倘再不遵，及抢掠公司，作何办理。”〔29〕尽管他为“办理此案，下乡不计次数”〔30〕，不辞劳苦地跟随曹榕知府下乡劝谕，“连日肩牌鸣锣，遍晓利害”〔31〕，最终发现民众还是“竟成藉端聚众，挟免钱粮之势。虽仍挽绅下乡，而警探频闻。”他无奈表示自己已无所适从，“欲劝则难令速悟莫阻洋兵，欲惩则系无知愚民。”〔32〕德方也对季桂芬没有信心，锡乐巴在致毓贤电中称，“高民各备兵器，欲谋洋员作乱，势威甚猛。恐高县力微，不能办理。”〔33〕
袁世凯最初对待高密路案的态度与毓贤并没有明显的变化。他最早给季的电报仍沿用一些维护地方治安的套话：“该员等务须严密保护公司洋员，切毋疏虞生衅，断不可任其抢掠。”〔34〕但是，几天后，袁世凯作出派兵的决定，并强调“派兵弹压，虽照约应行咨明，究之权操自我”。〔35〕他主动进行武力镇压，其意在压迫德方撤兵。
在袁世凱意欲对民众动用武力的情况下，作为县令，季桂芬并没有军事指挥权，他唯一能做到的就是，不断与各乡民众沟通，以息民怒。他“下乡宣读电旨、宪谕，有出头人，允初九进城，倘能具结免究，再办善后”。〔36〕他甚至相信他的劝导产生了效果，“昨会同彭管带单骑下乡，众已解散安谧。”〔37〕
此后，民众并没有如约进城具结，而是提出要“先议善后，非铁路改道，即豁免濠里各庄钱粮”。在没有得到上级处理指示之前，季桂芬认为民众这一要求“碍难照准”。〔38〕2月10日，张家大庄3000余人围攻路局，不准修路，并开炮。总兵彭金山未敢开枪，只是保护洋人撤出。〔39〕德方以无法正常开工为借口，立即派兵200人进驻胶州。这一军事行动引起各方的高度关注。军机处连续廷寄袁世凯，要求对阻路的高密民众“严拿惩办”，并让袁世凯放手行动，“应如何分派防营弹压防范，朝廷不为遥制。”〔40〕从2月中旬开始到3月中旬，袁世凯增派多支军队进入高密，也派出多名不同层级官员参预事件的处理。起初是参加过前次交涉的修补知府石祖芬和登莱青道李希杰，后增加陕西汉中镇孙金彪，候补知县姚光浚、凌冰，州判郑瑞俊，巡检钮树勋，县丞杨本权、江瑞珍、萧俊生、邓亭魁任铁路委员，参预查办高密路案。最后，派按察使胡景桂亲赴高密主持交涉。〔41〕
2月22日，季桂芬在张家大庄遇到民众骚乱，“遥见数百人自北而来，卑职飞骑进城，彭管带迎拒斥退，未追即返。”〔42〕袁世凯认为这是季桂芬迎缉首犯的机会，但却“飞骑逃窜，足见懦怯无能，无惑酿此巨案。……该令事前不能查禁，事后不能弹压，迨迭派大员督饬办理，仍任意颟顸。”〔43〕2月23日，袁世凯致电莱州府知府曹榕、潍防东字营游击彭金山、登防分统副将王来奎、高密县知县季桂芬：“迭饬认真保护路局，而该民等再四抢掠，办理久无头绪，殊为办事不力，曹守记大过一次；彭、王、季三员，各记大过三次，倘再疏忽，定即严参。”〔44〕
袁世凯对包括季桂芬在内的地方官进行处分，主要源于总署的压力。德方一直通过外交渠道施加压力，其理由就是地方官无力平息事态和进行有效的善后处理。当民众抗议活动再次出现时，德国并不就此前的滥杀民众作出说明，反而指责地方官无能。“当时虽有高密县知县带官兵，意欲弹压，因上司不准其放枪，故亦弹压无力。若中国政府不立即妥筹弹压之善法，转饬东省，本巡抚（指叶世克——注）即不能不遣派德国官兵前往。”〔45〕时隔几天，德国公使再次照会总署，仍对于地方官不满，要求派兵弹压。总署说明山东地方政府已有所行动，“本衙门电令山东署抚饬属认真弹压，近日节据该署抚覆称，已加派防营前往公司地方竭力开导愚民，认真保护公司，并饬该县剀切晓谕居民，安堵守分，如终不听，已责成该守令等相机妥办。”此时，已不再谈约章和抚恤之事，而是导劝德国以和为贵，和气生财，“贵国造路原为振兴商务，若专以用武为事，民怨愈深，于商务亦多窒碍。”〔46〕 春节过后，民众再次攻击高密县以东十二里的罗家庙，德员逃回胶州城。为此，德国公使致函总署，态度更加强硬，“如此大乱，中国官员竟不愿办理，且亦无力弹压。”再次表示要从青岛派德军前往“办理”。〔47〕第二天，总署回函德国公使，虽然表示出高度重视的态度，但对于如何处理，却依然不着要领。回函一方面强调中国地方官肯定进行处理。“地方有事，乃该地官员之责，自必不致有不愿办理之事。”另一方面仍然认为德方自行派兵 “断可不必”。〔48〕显然可见，总署对于如何切实有效处理这类涉外纠纷并没有明确应对之策，而是将责任推给地方官员。实际上，无论是对于刻意寻找借口出兵的德方，还是积怨已深的民众而言，这种不着边际的外交辞令是于事无补的。
转引自〔德〕余凯思著，孙立新译《在“模范殖民地”胶州湾的统治与抵抗：1897-1914年中国与德国的相互作用》，139页。面对袁世凯的严厉斥责，季桂芬并没有为自己处置无力、临阵脱逃辩解，并表示自己“不敢婉辩，愿甘事毕后，卑职身受撤参之咎”。〔49〕在袁世凯意在强压之时，季桂芬仍然主张“惩劝兼施，当杜后患”。〔50〕他还是希望通过当地绅士的调解，以进城具结的方式了结争端，避免民众受到更大伤害。不过，他在捕获首犯的处理原则上与袁世凯是一致的，只有“扶良去莠，方能彼此相安”。〔51〕当地民众在对抗中组织性并不强，往往一哄而散。因而李希杰也主张不宜一味弹压，“遽加兵威，转恐生其疑惧。”〔52〕至26日，张家大庄的情况有所改观。季桂芬又赴张家大庄，“晓喻安抚”，并“让该姓六族长各愿出结”，“公举一庄长，须能约束全庄，从速议妥。”并希望各庄长“连环作保，庶互相管制，以杜后患”。〔53〕这说明他仍希望与乡绅以传统的具结方式，形成对基层社会的控制，而非通过强力弹压来消解纷争。2月28日后，“高密地方安静”，路工逐步恢复。孙金彪也报告称，“自二十三至初二，下濠里一带七十余庄先后来城，重具切实甘结，现在民表已一律安静，堪慰宪廑。”〔54〕在事态稍见平息后，袁世凯也对季桂芬等人作出缓和的姿态。“该守等辛劳可想，前电曹、季、王、彭记过一节，均销去。”并告诫他们，“大凡聚众案，断非陡起，全在该守令平时勤加防范，随时究办以消巨衅。”若再发生类似事件，则“断不再贷”。〔55〕
三、《胶济铁路章程》订定与县令的
“事务官”角色定位1899年12月上任后，袁世凯坚决要求与山东铁路公司和山东矿务公司立即就铁路铺设和开采矿产事宜进行谈判，订立相关约章。叶世克曾对袁世凯做过这样的描述：“必须以不同于对付他的三位前任的方式来对待这位新上任的巡抚。这不仅仅因为他到目前为止一直怀有良好的意愿，而且也因为他拥有精良的军队。”①
3月20日，袁世凯与德方订立交涉章程七款，煤矿章程二十款，铁路章程二十八款。袁世凯向总署阐述这些章程对于平息冲突的重要性时说道，“伏查高密阻工一案，屡经反覆，迭费周折。……为善后之计，惟有妥订章程，使彼此均有遵守。德人不至暴横自恣，愚民亦不至疑忌生衅，庶足以渐杜纷纭。”〔56〕章程议定后，随即依照章程第三款委派候补知府石祖芬总理会同勘办胶济铁路事务。同时，发布《山东告示》，附有《铁路章程》，刊发沿路各县，令民周知。要求高密等县一定要“出示剀切晓谕，并将所议章程附列示后，务使阖境民人，咸知议订章程，并派有专员会同勘办。一切悉由官绅会同公司照章秉公治理。”〔57〕
根据该章程的规定，石祖芬被任命为总理铁路事务专员。但是，这只是临时性的差委。他被授權管辖的区域是胶济铁路沿线各府县，并非专职处理高密出现的纠纷。所以，山东巡抚对铁路专员与府县地方官的职责有了这一段不甚明确的权限划分：
照得议订济胶铁路章程第三款内载，该公司寻查修路地段，应由巡抚专派官员，会同勘办。并同该地方官，或该处绅衿，帮同办理等因。业经照章札委该候补知府石祖芬总理会同勘办华德胶济铁路事务，另檄饬遵、知在案。查沿途照料保护，仍是地方官专责，不得因派有专员之故，致涉推诿，亦不得各执成见，致涉纷歧。〔58〕
因为缺乏处理胶济铁路沿线地方与德国铁路公司之间相关事务的专职机构和更为具体的政策规定，因而，即便《山东告示》和《铁路章程》都分发下去，季桂芬仍没有能力去执行这个章程，更没有办法让民众在短期内理解与接受，只能依然忙于让各村来县城具结。为了达到这个目的，他甚至给每位庄长发京钱十千，让他们明确表示不再跟随孙文阻工。
3月下旬，孙文潜回壕里，继续在各村发动民众，重新置备枪炮，计划发动更大的抵抗。4月8日，孙文发出传帖，西乡各村聚众，自太保庄和于家下洼前来助拳的大刀会齐聚绳家庄。此后，高密民众在孙文领导下有组织地与官兵进行了大规模的对抗。在这种武力角逐过程中，县令的作用似已无足轻重。清政府再次增派官员和军队来平息乱事，特别要求石祖芬“速往高密，该处又滋事”。中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编译室主编：《筹笔偶存》，北京：知识产权出版社，2013年，192页。根据《筹笔偶存》所存资料推判，石祖芬在德军撤出高密后，即不再过问高密铁路之事。1900年1月，驻山东青州八旗副都统锡光自杀身亡，山东巡抚毓贤选派石祖芬前往确查。这似说明其没有集中精力处理高密路案。此间石祖芬还向巡抚衙门移交有关铁路交涉各项公文。（肖宗志：《候补文官群体与晚清政治》，成都：四川出版集团，2007年，149页）他虽然也被授予调动周边防营的权力，但是，面对大规模的群体性暴动，铁路事务专员显得无足轻重。最后，袁世凯指派按察使胡景桂亲赴高密，采取严厉镇压手段，才拿获孙文，暂时稳住了局势。但是，在这段时间里，山东地方政府不仅要面对普通民众的暴力阻工，而且要应对地方乡绅尤其是城北地带绅士关于改道以保护祖坟、村庄和水系的请愿和非暴力的对抗。在后一问题处理上，高密县令仍然居于前台。
在这一过程中，县令仍然居于事务官的地位，因为他既不能依《胶济铁路章程》迅速确定处理高密有关铁路修筑涉及的具体问题，也不能有效地建立起沟通上级官府与地方绅民之间的信息沟通与协调机制。由此而呈现的各种纠葛成为与官民暴力冲突并存的“暗线”，主要有以下几个方面。 第一，民众暴力抗路的一个直接因素是征收土地和地价的支付上没有获得公平、合理的对待，侵吞地价款成为绅民攻击县令的一个重要理由。德人也承认，“高密多半违叛，究其所以，乃为建路买人之地价值不足故也。”〔59〕在这一过程中，县令的角色就显得尤为重要，甚至可以说是事关民众对征地态度的关键，因为土地所有权转让的相关手续必须由县令来承办。筑路之始，买地殊为困难，且迁坟移舍，尤为乡民所不乐为。当时均由县知事召集村庄长进行沟通协商，分等发给一定之地价，对于迁坟移屋等给予补偿。一般而言，土地买卖契约由村庄长“承中立保，由知县转行发给”。但是，由于所发地价是由村庄长或乡绅等“中人”代为申领，因而，“良懦怯官之乡民，亦有领价不得而为中间人所干没者。”〔60〕一旦出卖土地的农民“领价不得而为中间人所干没”，土地被侵吞，地价被中饱，田禾菜蔬被挖毁，“阡亩割裂，民哗然”〔61〕，很容易使德国人和民众都怀疑县令上下其手，牟取私利。然而，有意思的是，经过核查，季桂芬没有涉嫌侵吞地价款之事。〔62〕曹榕经过调查后，发现季桂芬于丈地、迁坟等事上不肯听民吃亏，所以遭锡乐巴怀恨。中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编译室主编：《筹笔偶存》，177-178页。民国新撰的《高密县志》中对季桂芬在測地等问题上的表现也给予了肯定的评价：“时德人筑胶铁路，沿路占地，阡亩割裂。民哗然。乃以英尺丈地，而免赋则用中尺。亲督工吏，查勘无畿弊，民咸悦服。”参见《民国高密县志》，卷十二，职官，1936年，28页。相反，德方故意拖延发放地价款。德方曾承诺修五里即发地价，但自11月17日开工至12月22日，土工已做30余里，却屡次催发地价不复。直到旧历年底，德方才催促派人到青岛领款，季桂芬派去领款的人无法及时赶回，只好在胶州过年。〔63〕
此外，铁路公司付给农民的土地价格往往低于实际价值，公司通事又“私行诡诈”，“为索人钱财，或吓由房宅，或吓经坟墓，多方凌逼”。公司所招募的铁路工人大都来自北方其他省份，他们的工资收入较当地人为高，经常与当地人发生矛盾，同时依仗铁路公司的保护，其作奸犯科的行为很少受到惩罚。〔64〕
第二，如何维护原有水系不受铁路侵扰，成为县令能否维护地方核心利益的一个标杆。无论是改道的设定，还是如何多设桥梁、加固堤防，均需要经过双方寻求相互妥协方案的过程。但是，城西濠里地区的民众并不在意所谓的解决方案，而是基于此前德方的强横态度，决定用武力的办法阻止铁路的修筑，以求已有水系不受任何影响。1899年12月，李金榜、孙文组织起更大规模的抵抗活动，其中民众反对铁路、阻止修筑的理由是铁路破坏了水系，会引发水灾。他们认为，“筹划抵抗之策，以为修铁路不但掘毁田地，迁移坟墓，路基高厚，阻碍山洪之水不得畅流，则吾人之生命财产付之东流，且以中国领土任外人摆布，尤所痛心。”实际上，在防范水患的问题上，德方和山东地方政府均作出了一定的让步。铁路公司同意在铁路沿线增辟涵洞、桥梁来解决壅水成灾问题；公司在破土动工前，必须先向当地村民核发征地费、迁坟费；公司雇用小工，也应适当考虑当地村民。同时，官府筹拨银5000两，用于挖浚淤积的河道。在这一过程中，季桂芬作了不少努力。1900年1月6日，季桂芬下乡宣读袁世凯《晓谕高密告示》，该告示承认了车辋、坊岭两乡庄民改道要求的合理性，“浚河泄水”之事，原可与德商公司和衷商办，并保证“派妥员驰赴该县，与德商公司另订详细合同，以期事事持平。既不妨公司之工程，又不碍小民之生计。”〔65〕季桂芬也通过乡绅赵贡生向各庄首领反复宣讲：铁路阻水，或多留桥梁沟洞，以备宣泄，或与该公司缓商绕道，必有章程可办。〔66〕但缺乏明确的政策条文和可信的承诺，这种保证仍无法消除民众的疑虑与愤怒，对于业已发动的暴力抵抗活动并没有起到遏制作用，冲突进一步激化。
第三，在城北坟茔迁移问题上，季桂芬尽量迎合乡绅诉求，但却引发袁世凯对其更大的不满，两度对其进行惩处。德国公司在修筑过程中，屡次擅自改道。“德方勘路插标，任所欲为，屡插屡改，城东北已改道三次，致使民心不服。”〔67〕其中争议最大的是城北地区的改道问题，因反对力量主要是更有话语权的士绅，冲突的形式与普通民众不同。他们首先通过季桂芬向官府表达诉求，向各方施加压力。在改道问题上，季桂芬举棋不定，过分偏袒城北绅士的要求，甚至有意夸大了德国规划路线对沿线村庄和坟茔的侵占。当季桂芬无法提出满意的解决办法时，绅士们继而向更高层级的官府请愿，表达他们的诉求。面对绅士们的集体请愿，各级官府不得不认真对待。自道台、总兵至知府、知县，与德方的锡乐巴和锡贝德进行了多次协商。德方否认铁路穿破村庄，毁坟也不过数十塚，并以工大费巨为由，拒绝按当地乡绅意愿改道。绅士们见交涉无望，便进一步提出电禀宪台，直接向袁世凯请愿。
当时需要改道的有南线和北线。德方完全拒绝对南线进行修改，因为两头相距过远，“恐接不上”，北道则可稍改。季桂芬担心北道改而南道不动，恐难服人心，“同是子民，仍恐不服”〔68〕，因而他提出“必须饬单监院令绅民自指一道，与洋人妥商，官绅民统筹贴费方案”。〔69〕实际上，季桂芬意在让当地绅士提出改道方案，并承担相应的责任和风险。2月10日，袁世凯答复称，德人不照原勘路线修筑，“未免令我取辱”，感到问题的严重性。除了派员在青岛与德方交涉外，还指示季桂芬“令绅民指道商办”。〔70〕由此可见，袁世凯基本上同意由地方绅士与德国公司自行协商路线更改方案。
季桂芬在4月2日报告中说，城北一段铁路可向北稍移，改从大、小王家庄中间穿过，经皋头、窑头迤逦向西，至鞭家村西之缘里掉归入原路。季桂芬称此路线坟墓甚少，于村寨民风无妨，且“绅董皆愿”，德公司也答允照办。看来事情已经得到圆满解决。然而，所谓“绅董皆愿”只是季桂芬一厢情意的判断，对于大小王家庄来讲，占地压坟、阻隔水路的状况并没有实质改观，两村绅民对规划路线仍然拒不接受，再次向官府抗议、请愿。袁世凯察觉并斥责了季桂芬的欺瞒虚报，但却无力改变德国人的决定。〔71〕 季桂芬的本意是在如何改道问题上应尊重当地绅民的意见，即“令绅民指道商办”。“道由官指，恐再人心不服，亦系卑职格外慎重之意。”〔72〕实际上，问题的焦点是，德方同意改回原有设计，而当地绅士要求重新规划路线，最大限度地减少迁移祖墓。袁世凯对于当地士绅这种“出尔反尔”颇为反感，告诫季桂芬“嗣后务须核实慎重”〔73〕，即不能过于随意地更改路线。在袁世凯看来，正是因为季桂芬过于屈从绅意，导致与德方的矛盾有增无减。4月25日，臬司胡景桂在给袁世凯的汇报中告了彭金山、季桂芬一状。彭金山因“功过尚可当抵”，被调往鲁西北。季桂芬因“功少而□计多”、所禀“隐匿欺饰”而被摘顶察看。可见，袁世凯所以认为季“□计多”，关键在于他没有严格执行《胶济铁路章程》所赋予的地方官职责。季桂芬不断提出各种新要求，且摇摆不定，而且“所禀颇涉张皇，诸多可疑”。〔74〕显然，季桂芬没有真正贯彻袁世凯所授意的处理原则，而是增添了更多的麻烦。与季桂芬的境遇形成比较的是，邻县即墨涉及水系的改道则显得比较顺利。“栾村铁路，现已会同德员勘议向南改移不及二里，水路业已让出，开折绘图，呈请立案。”袁世凯因此总结说，“各牧令肯多尽一分心力，百姓即少受一分扰累也。”〔75〕
四、县令在中外交涉中角色定位的探讨
在胶济铁路修筑过程中，象高密路案这种造成大量人员伤亡的流血事件，在其他地区并不普遍存在。①这并非由于高密民众反应过度，而是双方存在着激烈的利益冲突，主要由于德国方面借口“百里环界”内，将高密这样的地区已纳入他们认为的殖民地范围内，曲解条约，滥施武力。在武力行動中，德国以殖民者自居，试图通过各种方式迫使地方官和民众接受被征服的地位。高密书院焚书，在德国有研究者看来，是“符号的战争行为”，与战争暴力是相辅相成的。“这类行为是对儒家文明和中国自我文化意识的公开攻击。……通过焚书这一符号行为，德国人与中国人之间的文化等级制就被虚构了出来。德国军队试图借此向中国民众展示中国文明的低劣性。”〔76〕这应是高密路案发生的深层次原因。当县令无法直接化解这种情绪上的对立时，其所努力进行的应对之举往往不切要领，或适得其反。
①目前所见以县令为主角研究铁路修筑过程的是曾伟的硕士论文《“筹办萍乡铁路公牍”整理与研究》（江西师范大学，2010年）。萍乡铁路修筑涉及的问题与高密路案相似，但萍乡铁路修筑没有外国势力的涉入。从留下的文献来看，县令顾家湘积极为本县民众争取利益。在修筑过程中，各方之间有着比较通畅的协商渠道，局面平稳。“卑县办理铁路购地迁坟各节极为安静，正绅固无异议，良民亦属相安。惟近有刁徒阻止矿局运物车辆一案，业已迅速了结。”（36页）。同样，顾家湘也非常重视绅士在与民众沟通中的重要作用，将购地等事务交由绅士操办。“遴选绅士，于十二月间在乡设局，名曰‘购地局’。惟事属创始，一切无可遵循，卑职会商绅士，悉心厘订章程，务求民情允洽。”（34页）。顾家湘认为，他所以选择由绅士操办，是因为“本县筹办之始，倡议在乡设局，专委绅士承办购地事宜，不传乡民入城，不容胥吏经手，无非欲破除衙门积习，免致扰累吾民。”（39页）与高密城北绅士相比，他们并没有提出与规划路线相冲突的要求。个中原因，除外国的殖民地政策刺激之外，可能还有着宗族利益的区域性差异和对铁路接受程度的不同。从表象而言，高密民众比萍乡更排斥铁路。这是需要深入探讨的话题。
②1898年2月12日，山东巡抚张汝梅奏请在省城济南设立洋务局。（台北：“中央研究院”近代史研究所编印《胶澳专档》光绪二十三年至民国元年，1991年，403-405 页）1898年9月16日，洋务局正式开局办公。但是，山东洋务局主要负责办理中德胶澳交涉和中英威海交涉事件。高密路案发生后，洋务局并没有介入。只是到高密路案基本了结后，石祖芬不再担任总理铁路专员，改任署理泰安府这一实职，其相关交涉的案卷才转交给洋务局。（《筹笔偶存》，370页）这是否意味着由洋务局接替石祖芬总理铁路专员的职责尚不得而知。但至少可以明确的是，山东地方政府一直没有专门的职能机构负责高密路案的处理。德国在山东用武力构建其独占地位之态度是这场事态不断恶化、民众抵抗愈演愈烈的根本原因。由于中央与省级政府的决策者对此并没有清醒的认知，表现出时而强硬、时而软弱的游移不定的状态；对于地方官，则设定出其难以完成的目标，既要求基层地方官以和平方式妥善处理双方纠纷，平息民众的不安和愤怒，又要求避免德国人利用所谓条约权力，对沿线民众直接使用武力，甚至试图说服德国人改变路线，满足地方绅民的诉求。县令这种层级的地方官在面对这种新的地方性问题时，缺乏明确的行为依据，无所适从。他们常常要直接面对来自德方、顶头上司和地方绅民的三重压力。其中，能否维护地方治安的稳定，是决定他们命运的关键所在。
面对强悍的对手，县令逐渐丧失维护地方治安的主导者地位，不再是具有“专权”性的主角，而是变成处理具体问题的“事务性”配角。他们往往因为其处于事态扩大或事态恶化的“现场”，若处置不力，则显得最为醒目。他们无法达到其上级或德方预期的目标时，就要承担相应的责任，最终受到惩处。这无关县令的治事能力和是否廉洁问题，而在于其事权边界不清晰。传统的知县的权限根本无力应对明显带有对外交涉性质的外资影响和控制的铁路修筑过程所出现的冲突和矛盾。
对于高密路案中两任县令的境遇，我们所要关注的，并不在于他们呈报不实，临事张皇；也不是对惩首执行不力，导致事态不断扩大，而是在于他们为何成为众多参预处理的官员中受到惩处最重的。比较合理的解释是，他们应当对发生在其管辖区域内的暴乱承担主体责任，其他更高级的官员只是受巡抚指派进行现场处置，有指挥与协调之权，自然无需受责。县令在复杂的对外交涉中，呈现出传统父母官在社会转型与巨大外力冲击下自身角色定位的失控。
第一，对外交涉的权力界限不清。晚清办理外交和处理对外交涉事件时，“纲领在内，实权在外”长期成为对外交涉的定势。在没有专职的地方性外交机构时②，地方督抚一般委专员负责或由洋务局、海关道等机构兼办，但事发地的府州县官也有责任参预处理，只是没有明确权限划分。类似的事件，此地可能由府州级官员，彼地则可能由县官处理。高密路案中，显然县令所承担的事务更多一些。在处理程序上，地方官要逐级向上汇报。一些重大问题，须由督抚一级官员向总署和后来的外务部呈报。但是，因他们之间并非上下级关系，外务部一般只是就如何处理提供原则性的处理意见。督抚对下级地方官也仅根据其汇报的情况发出指示，具有较强的随意性，难以预先明确规定相关交涉的原则与具体举措。在高密路案的处理方针上，山东巡抚前期倾向于持平办理，以抚为主，后期则主张以武力制止动乱的进一步漫延。这一对外方针的转变，并不会明确地对下层地方官进行告知或传达，使得地方官很为难。在中国官场，以上欺下，或为一种常态。海瑞曾言：“官之至难者，令也。”瞿同祖先生也曾强调过县令在中国传统政体中的特殊地位。“州县官（知州、知县）在地方官系列中虽然品秩较低，但在地方行政中扮演着极其重要的角色。”他们是“治事之官”，负责实际事务的官员。他们的上司只是监督官。〔77〕为减轻自己的压力，向上级汇报时往往会淡化事态的严重性，以期减少“治事”之责。因为信息传递渠道的不同，这种做法的结果往往适得其反。这也是两任县令背“呈报不实”之责的缘由。上层政策的摇摆不定，导致县令只能在德方与当地民众之间搞平衡。尽管他们表现得很勤勉，频频下乡，进入村庄与民众面对面沟通，但一旦发生激烈冲突，限于权限，他们往往退而避之。权责的不匹配，使得他们常常比较绝望，一方面不得不勉力从事，另一方面也深知最终难辞其咎。 ①关于撤兵过程的研究，可参见王泽京的《清末德国胶州高密撤兵考论》（《军事历史研究》2011年第1期）。第二，他们无法象过去一样与地方绅士共同维持地方社会治理结构。在这场风波中，地方绅士有出面为县令平息事端、进行调处的，但也有融入民众中，成为抵抗运动的积极支持者。正是由于参加抵抗活动的广泛性，使得处理此类案件不比同时期的义和团问题。中央政府一直要求山东地方官员当双方只是存在有限的利益冲突时首先要劝解，寻求消解矛盾的办法；当发生无法控制的暴力冲突时才要求惩治为首者。但是，实际操作起来对“劝导”还是“弹压”的度的把握十分困难。袁世凯上任之初对高密路案处理原则不甚明确，使得其受到数次指责。军机处曾斥责袁世凯“不能设法劝谕解散，分别首从惩治，乃意在推诿”，并强调这种地方性事务，“顷时变幻，朝廷何能遥制。”同时又告诫不要轻易用兵镇压，“无挟非用兵不可之见，致失国家固结民心本意，是为至要。”〔78〕这至少表明，清政府从最高层到县令，均认为制造骚乱的高密民众并非带有宗教性质的“匪”。在高密民众发动第二波暴乱时，来自清政府高层的信息仍然是混乱和矛盾的，既有镇压民众、维护治安的谕旨，也有御史对袁世凯容忍洋人作恶的指责。高熙喆曾表示，“洋人修造铁路，阻塞田间水道，有碍小民生计，因向洋人拦阻，洋人枪毙平民数人。……洋人如此凶横，地方官不能申理，尚复成何事体？”〔79〕直到4月9日再次暴发千余人参加的聚众事件后，清廷才明确下达镇压的指令，“如何分派防营弹压防范，朝廷不为遥制。”〔80〕在此背景下，袁世凯对高密地方官未在此前切实执行“惩首”表示不满，认为季桂芬等“所禀颇涉张皇，诸多可疑”。〔81〕这除了有为自己推卸责任之意外，其潜台词则是，普通民众的抵抗能力是非常有限的，地方官的软弱是导致事态不断恶化之源。孙绍襄在3月21日曾向袁世凯这样汇报民众的抵抗力不堪一击：
高民心齐而笨，二三百人抢南柳庄，被四洋人以手枪击退。鲁家庙分局亦二三百人，被七勇击退。俱伤有人。十四晚姚沟庄已聚三四百人，被勇拿获七十余人，俱未伤一勇。〔82〕
综合而观，县令在高密路案中的角色呈现，表明在涉及对外关系时传统县令的事权界限必然被打破。当得不到上级官府明确政策指令时，单凭传统的治事方式显然不足以化解民官之间的矛盾。当清政府高层既要屈从于列强的强权，又追究社会动乱的责任时，县令自然不能安于其位。从更大的角度审视之，县令在对外交涉中角色定位模糊当是清末中央与地方在处理铁路问题上所呈现的复杂关系中最为底层的一环。这既与晚清对外交涉体制有关，也反映出中央与各级地方官府之间权责划分的不确定。
最后要强调的是，孙文被杀后，高密曾平静了一段时间。但好景不长，8月，因丈岭等地再次暴发动乱，德国发兵高密，血洗毛家庄、沙窝等地，并进驻高密县城，借地建造军营。“邑人处厝薪之下者，盖三岁有余。至三十二年为设铁路巡警，德兵退，邑中始获安堵焉。”〔83〕在这几年，尽管县城沦入德国之手，高密县令却未因此被撤职。直到1906年，德军才撤出高密县。①
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（责任编辑：许丽梅）
〔关键词〕胶济铁路；高密；县令
〔中图分类号〕K2569〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2017）03-0134-11
1899年6月至1906年4月间，山东高密民众因胶济铁路的修筑而掀起一轮又一轮的抵制运动，由小规模的冲突发展成大规模的流血冲突。随着事态不断升级，清政府的态度由劝导到镇压，德军也两度进驻高密县城。①在近代铁路修筑过程中，类似的冲突并不乏见，但没有象高密路案这样历时长久，且造成对地方社会的巨大冲击。在这场风波之中，县令的角色特别引人注目。依清代政治制，州县官本无外交权责，但在晚清中外交涉频繁之际，一些州县官会被迫独自处理涉外事务。因其权限所制，往往不仅要直接面对列强的施压，同时会受到当地绅民、上司的指责，处境尴尬、艰难。高密的案例既同其他卷入涉外事务的州县有相似之处，又因德国人可以直接施加军事压力以及其时义和团运动兴起而具有一定的特殊性。作为“治事之官”的高密县令，不仅经常要直接承担对德交涉与平息动乱的主要角色，而且会因交涉不力、局面失控等原因受到不同程度的惩处。1899年春至1900年夏之间，高密两任县令葛之覃和季桂芬先后受到不同的惩处。葛之覃被撤省，继任者季桂芬一度记过，后被消除，最终被摘顶察看，高密县令由吴葆和继任。县令角色的尴尬还在于，在此次近两年的铁路风潮中，县令以上的官员极少受到惩戒，即便有，也很快撤销。高密县令频繁易人，或许能折射出清末官场上某些潜规则。
高密路案既具备近代中国铁路修筑过程中铁路部门与地方官民矛盾的共性，也有因处理不当而造成所谓“恶性循环”的民众暴乱的特性。其共性在于铁路修筑中征地、拆迁等会损及当地民众既有利益，常常引发不同程度的冲突。这种冲突在形式上仍是地方官管辖范围内的地方性事务，矛盾的双方是民事主体，但是，因铁路公司的外国背景，这种纠纷又与外交交涉难分彼此。因而，我们探讨高密路案中县令角色问题，实际上有两个目标性指向，一是在中外交涉中，县令的职责何在；二是县令如何代表官府处理民众因修筑鐵路而提出的维护自己生存权利的诉求。由此我们可以对近代社会转型时期国家对社会控制的程度作出判断。探析县令在高密路案中的角色，其目标不在于评析县令本人的治理能力问题，而在于揭示面对修筑铁路所引发的诸多问题时，中央与地方各级官府之间的关系是否发生了明显的变化。
1899年6月18日，高密县知县葛之覃接到禀报，称大吕庄庄民与铁路公司小工发生斗殴，村民已经拔去铁路公司的多根路桩，并包围了公司人员暂驻的客店。因此前其他县令未能及时处理此类案件而受到撤职处分①，所以葛之覃立即放下手中正在处理的事务，“单骑进庄，切实开导”。围聚的民众散去后，葛之覃随即将公司人员护送到县城，并为被殴小工延医调治。〔1〕德军上尉毛威也报告称“高密知县后来出现在他身边，并告诉他说自己曾经试图劝说村民放弃抵抗”。〔2〕
按惯例，对于这类民间纠纷，作为县令有权直接进行处理。葛之覃在向上级汇报时，称事件的起因是双方在购物时发生纠纷。他不愿将这次纠纷与铁路问题牵扯在一起，试图将这一事件限定为单纯的社会治安问题，以期大事化小，迅速平息冲突。但是，他的这种判断显然与当时的实际状况相去甚远。这次纠纷是民众积蓄已久的愤怒情绪暴发的导火索。1899年4月，德国开始勘路植标，强迫沿线人民迁坟、拆屋，而“迁坟移舍，尤为乡民所不乐为”，高密姚哥庄乡民“因筑路迁坟与路员时有龃龉”。〔3〕高密在百里环界以内，德国方面一开始就表现出强硬的态度，希望借助武力确保筑路的顺利进行。事发之初，德方即明确要求严惩殴工闹事者。胶济铁路总工程师锡乐巴从胶州赶到高密，与葛之覃会谈，工程也暂行停工。为表处理之诚意，葛之覃当即派人传讯大吕庄庄长及闹事人等。但他们不仅“躲匿不到案”无法传讯，并且大吕庄及邻近各庄已经在暗中聚众、布置防卫，以防备德国人报复。这使得葛之覃感到了巨大的压力，“左右为难，莫名焦急” 。〔4〕
6月21日，胶州知州张承燮突然接到青岛来电，胶澳总督叶世克告知德方要派兵赴高密保护铁路。张承燮立即电禀巡抚毓贤和登莱青道李希杰，并电复叶世克劝其止兵。但他们发现德方态度坚决，“彼兵已发，不能中止”，只是德方强调出兵只是“专为保护路务，庄民不动仍不先动”。实际上，德方已通过驻华公使向总署明确表示，“以地方官无力弹压，胶抚拟遣派德兵一队，前往保护。”总署除了电告驻德公使吕海寰与德国外交部交涉，以及要求地方官自行劝阻外，再无良策。〔5〕
作为最基层的地方官，葛之覃很清楚，若要避免中德之间的武力冲突，关键是要平息当地民众对德方的敌对情绪。因而，葛之覃连日里赶赴各庄晓谕百姓不能先动枪炮，免得招致德兵屠杀。虽然有一些效果，但是，仅与大吕庄一河之隔的堤东庄却在积极应战。葛之覃亲赴该庄，劝说村民不要抵抗，遭到拒绝。葛之覃在禀文中称“愚民不受开导”。〔6〕随后，双方在24日发生了第一次冲突，造成村民13人死亡，德军进驻该村。
在没有成功阻止堤东庄的抵抗之后，葛之覃在德军入城问题上，再次触怒地方绅民和他的上司。6月25日清晨，德军从堤东庄向高密县城进发。在此之前，据说城里本有数千人的队伍携洋枪准备迎击德军，在得知德国轻易打下堤东庄后，便打消了抵抗的念头。②他们转而希望葛之覃能阻止德军入城。那些家境殷实的士绅们甚至为此“环跪于葛之覃之前”。但是，葛之覃表示入城之事已经应允德人，并信誓旦旦地说德军不会伤人，“若有伤动一草一木者，惟本县是问。”〔7〕事实上，德军进入县城，完全表现出一种占领者的姿态，搜缴枪械，书院焚书。焚书被认为是德国人继军事报复之后“对儒家文明和中国自我文化意识的公开攻击”。〔德〕余凯思：《在“模范殖民地”胶州湾的统治与抵抗——1897- 1914年中国与德国的相互作用》，济南：山东大学出版社，2015年，135页。葛之覃面对“兵强枪利”的德兵，却是“心怒而不敢动”。〔8〕 德军入城后，声称“专候大员商办路务”。为应对德方的要求，毓贤派出更高级别的官员。其中最为关键的人物是石祖芬。石祖芬为当时候补知府，无实职。之所以选择石祖芬作为特派专员，符合当时地方督抚处理外交纠纷时的用人原则，即从候补官员中选用有对外交涉经验者充任。晚清时期流行的差委制，是地方督抚应对临时性事务的弹性用人机制（参见肖宗志《候补文官群体与晚清政治》，成都：四川出版集团，2007年，184-188页）。石祖芬曾任职山东机器局，后赴日本在领事馆任职。因其“干练精明，熟谙交涉”，1894年调充横滨理事官。参见戴东阳《晚清驻日使团与甲午战前的中日关系（1876-1894）》，北京：社会科学文献出版社，2012年，314页。毓贤先电饬莱州知府曹榕亲自“前往查办”，既而又陆续添派候补知府石祖芬等“驰往该处”，以便协助曹榕与德方“彼此和衷妥筹”。〔9〕曹榕是较县令更高一级的地方官员，当然有守土之责。石祖芬赴高密的意义是，他在一定程度上代表了地方最高行政长官。毓贤一开始并未赋予他明确的职责和权限，只是让他“照料沿途路矿一切事宜，以便随时开导乡民，联络主客”，达到“渐臻安谧”的目标。〔10〕不知因深知此事处理难度大，还是“连日大雨”等客观原因，石祖芬迟迟未能及时赶到高密，以致毓贤屡次电催，并要求他到高密后，会同曹榕与德方就 “所索大吕庄一案赔款等项”举行谈判，“极力磋磨，分别准驳，酌量议结，以息争端而固邦交。”〔11〕其意既要安抚民众，又要满足德方的要求，让其尽快从高密县城撤军。
在石祖芬未到高密前，6月29日，驻扎高密的德兵军官在叶世克的授意下，要求早日付给赔款。“大吕庄案议赔铁路工费、兵费银三千四百九十五两，限（五月）廿四（即7月1日）付清”；同时德人事先拟定了莱州境内路务“权宜办法之合同章程”十一条，“云照此订议，兵即撤退。”〔12〕 7月1日，德人勒索赔款的限期已到，石祖芬仍未能如期到达，高密与济南的电讯联系也因雨中断。葛之覃在无外力支持的情况下，表示对德人所拟十一条章程“允办”， “并将大吕庄赔款如数筹给”，德人表示除“留数人在（高）密守护”外，其余驻兵则“分两期退回青岛”。〔13〕这应是山东地方政府与德国铁路公司签定的第一份有关胶济铁路事务处理的协定。这一协定的主要目标是首先解决对德国公司在骚乱中损失的赔付问题。在承诺3495两的赔款数额，并先为代交500两后，与德方初步订下铁路招工章程八条。“内言定日兴工，且云兴工必先买地。应由县代买，所标地段，交银听县转发，不勒价，不扣钱，并不以路压坟侵庄。”〔14〕为防止出现类似的冲突，他认为需要就征地等问题订立相关章程。“如即任其买地，并无一定办法，诚恐百姓不服，逼生大事。”〔15〕這一建议对此后地方政府高层确定对德交涉方针有一定的参考价值。不久，石祖芬亦与德国工程司订立《筑路购地善后章程》。
在这一过程中，山东巡抚毓贤的态度明显是前倨后恭。他最初要求中央政府通过外交渠道向德方进行交涉，严惩枪杀民众的凶手和索要赔偿。1899年9月14日，毓贤向总署提交遇害村民名单和续议筑路购地善后章程。他认为所定十一条章程，“意在公买公卖，两不滋扰，尚可照办。”〔16〕但是，强调此事 “情形最为惨酷”，“若不索给恤款，续议章程，何以重民命而安众心。”若不与德国就此“凶横情形”进行“理论”，“任其所为，后患何所底止！”〔17〕总署同意将他的要求转向吕海寰，与德国外交部进行交涉，并要求毓贤告知地方官，“就此次续议善后章程八条，饬属查照办理可也。”〔18〕中央政府的态度显然是让地方官容忍德人的强势行为，并继续为筑路提供支持和保持。为此，毓贤只能将重点放在如何让德军撤出高密，石祖芬到达后自然不会在追究德方行凶杀人上继续与德方交涉，相反，他通过对事件所谓的重新调查，认为县令应承担未向上级如实呈报和处理暴乱不力的责任。
从细节来看，葛之覃所以被撤省，是石祖芬的调查结果对葛之覃不利，称其所报不实。葛之覃最初报告说，铁路小工与当地民众在购物时发生冲突，引发动乱；石祖芬调查后发现是铁路员工调戏妇女在前，引起众怒，进而发生群体性冲突。在德军攻打堤东庄的原因上，石祖芬也推翻了葛之覃关于村民先开枪启衅的说法，认为德兵开枪在先，村民仅回放空炮一门。石祖芬的报告，让毓贤坚信，葛之覃未能有效地保护民众，对德方表现得过于软弱。毓贤在向总署报告撤换葛之覃的原因时，虽称其所禀“谬多讳饰”，但他更多的不满在于，“所有底洞、刘戈两庄被德兵轰毙民命，多至二十人，受伤未愈尚不在其内，实属惨酷已极。”〔19〕究此而言，葛之覃因呈报不实而被撤职，只是用传统官场中下级对上级呈报必真实可靠的规则进行惩罚，背后原因可能远不止这些，至少反映出葛之覃将冲突的责任推给当地民众，是有违毓贤抵制和限制德国公司意愿的。此外，葛之覃的传统文人身份，也为其不能维护地方文化的尊严付出了代价。葛之覃是位颇具才气的诗人，在任县令期间与当地文士过从甚密。葛之覃（1845—？），字子周，别名燕友、台老樵，南皮东戈人。1867年中举人， 1876年中进士。授刑部主事。历方城、武清等书院讲席。1890年任山东高密知县，三充乡试同考官。归田后，课孙授徒，辄事咏吟，著有《种蕉听雨轩诗集》。1898年，德兵在即墨县孔庙毁伤圣像。当时知县朱衣绣匿而不报，后来到京参加会试的举人联名上书清廷，要求惩治祸首，才被披露出来。朱衣绣因此被革职。〔20〕德军在高密书院的焚书行为，也使得葛之覃罪加一等。葛之覃知道这种德军公然蔑视地方文化中心的做法，是对其作为地方父母官的凌辱，他难辞其咎。6月28日，葛之覃在禀报毓贤的电文中就称“卑职孓身待罪，一无足惜”。他为募集赔款召集绅董会议竟然无人参加，“邑侯葛公召集绅董会议，无至者。”〔21〕
官方的妥协与退让，并不能使民众放弃与德国公司的对抗。这些约章的出台对于当地民众并没有太多的安抚或补偿的意义，他们甚至认为这是官府与洋人之间相互勾结的结果。高密民众被屠杀，却仍要赔款，受人欺凌的处理结果埋下了发生更大骚乱的种子。当时曾有这样的民间揭帖。“最该死，老曹瞒，心田辣，舌头尖，主着立和约，赔银三千，串通洋夷始开端，混乱泉源。”〔22〕县令葛之覃因“既不能调和于事先，又不能补救于事后，徘徊观望”，“一误再误”〔23〕，被撤省核办。撤省分为撤省核办、撤省查办、撤省停委、撤省察看等几种。一般而言，官员撤省大多因对某个具体事件处理不当。撤省核办是相对而言比较轻的处罚，一般可以改任级别更低一级的职位；撤职停委则暂时变成候补官员。7月8日，季桂芬任高密县令。随后，德兵撤出高密，“高邑铁路时下又兴工”。〔24〕 二、山东巡抚委派专员处理交涉与
县令季桂芬的两难处境季桂芬上任伊始，试图表现出积极姿态。他不仅参与了善后合同的制订，而且不禅繁琐，与洋人商办各项事务，以避免乡民与德国人直接交涉而滋事。但是，他很快意识到，作为最基层的地方官在与外国人打交道时，完全力不从心。他曾这样向上级汇报，上任十余天来，“终日奔走，勘验房屋，反复商量……每日必至三、四点钟以后，方能清理案牍，前任词讼已数月不理……几有寝食俱忘之势。”〔25〕因而，他一直向毓贤建议在地方官之外，另设委员一人，专司铁路事务，辅之以翻译、随员、司事及护勇各数名，每年花费不超过4000两。德国方面答应由公司负责中方人员的饭食，但季桂芬认为事关政体，建议除采买物料由德人负责照料“途脚饭食”外，委员等人的经费仍由善后局支发。〔26〕
关于地方官（主要是指州县官）在对德交涉和筑路事务中所承担的责任，山东巡抚衙门中有人曾就路工十一条与筑路购地章程，道出季桂芬这种层次的官员所面临的难题：
筑路之一事，极为繁重，机[均]责成地方官，恐未必能一一照所议办理。不能照所议办理，则内外讧阻之事又将因之而起矣。……以□□之愚，照料铁路之事，固必责成于地方官，而又不能独责成于地方官。地方官所可责成者，弹压抚绥而已。似须于地方官之外，另派委员一人，专司照料。凡章程所议会同商办之事，地方官所力不能及者，悉畀之于委员；委员所力不能为者，仍商之于地方官，相成亦相济也。〔27〕
但是，在出现民众暴乱时，很难将二者的职责分开，县令不仅有维护治安之责，而且要在上级官府与民众之间进行有效的信息传递。季桂芬与前任不同的是，他已身置多种关系交织的对外交涉机制之中，即便能做到亲民、勤勉，也难以在各种矛盾中找到均衡点。与葛之覃相似的是，季桂芬擅长绘画。至今仍有其画在市面流通，书画收藏专书中，称其画“工花卉，法恽寿平，没骨渍染，形神清爽，唯色彩稍浓艳，乏淡逸之致”。参见上海书画出版社编《近代字画市场辞典》（修订版），上海：上海书画出版社，2005年，136页。
季桂芬上任后，曾度过了一段平静的时光。但是，当铁路筑路工程正式启动后，德国公司与民众矛盾再次升级。1899年10月23 日，高密全境插标工作结束，11月17日，高密境内铁路开工，东南乡与西乡同时动工。高密城西濠里一带车辋、坊岭两乡在李金榜、孙文①的组织下，开始了大规模的武力阻工准备。11月19日，他们在绳家庄召集各村首领大会，吃齐心酒，磕齐心头。“筹划抵抗之策，以为修铁路不但掘毁田地，迁移坟墓，路基高厚，阻碍山洪之水不得畅流，则吾人之生命财产付之东流，且以中国领土任外人摆布，尤所痛心。”〔28〕会后，各村庄为武力阻工进行积极备战，气氛开始紧张。1900年1月1日，孙文和李金榜开始组织小规模武力阻工活动，在晾甲埠铁路工地，烧毁窝铺五座，抢去粮物若干。季桂芬立即赶往处理，但“未便开炮穷迫”。此时，他担心的是此前要求各庄具结还没有达到预期效果，“倘再不遵，及抢掠公司，作何办理。”〔29〕尽管他为“办理此案，下乡不计次数”〔30〕，不辞劳苦地跟随曹榕知府下乡劝谕，“连日肩牌鸣锣，遍晓利害”〔31〕，最终发现民众还是“竟成藉端聚众，挟免钱粮之势。虽仍挽绅下乡，而警探频闻。”他无奈表示自己已无所适从，“欲劝则难令速悟莫阻洋兵，欲惩则系无知愚民。”〔32〕德方也对季桂芬没有信心，锡乐巴在致毓贤电中称，“高民各备兵器，欲谋洋员作乱，势威甚猛。恐高县力微，不能办理。”〔33〕
袁世凯最初对待高密路案的态度与毓贤并没有明显的变化。他最早给季的电报仍沿用一些维护地方治安的套话：“该员等务须严密保护公司洋员，切毋疏虞生衅，断不可任其抢掠。”〔34〕但是，几天后，袁世凯作出派兵的决定，并强调“派兵弹压，虽照约应行咨明，究之权操自我”。〔35〕他主动进行武力镇压，其意在压迫德方撤兵。
在袁世凱意欲对民众动用武力的情况下，作为县令，季桂芬并没有军事指挥权，他唯一能做到的就是，不断与各乡民众沟通，以息民怒。他“下乡宣读电旨、宪谕，有出头人，允初九进城，倘能具结免究，再办善后”。〔36〕他甚至相信他的劝导产生了效果，“昨会同彭管带单骑下乡，众已解散安谧。”〔37〕
此后，民众并没有如约进城具结，而是提出要“先议善后，非铁路改道，即豁免濠里各庄钱粮”。在没有得到上级处理指示之前，季桂芬认为民众这一要求“碍难照准”。〔38〕2月10日，张家大庄3000余人围攻路局，不准修路，并开炮。总兵彭金山未敢开枪，只是保护洋人撤出。〔39〕德方以无法正常开工为借口，立即派兵200人进驻胶州。这一军事行动引起各方的高度关注。军机处连续廷寄袁世凯，要求对阻路的高密民众“严拿惩办”，并让袁世凯放手行动，“应如何分派防营弹压防范，朝廷不为遥制。”〔40〕从2月中旬开始到3月中旬，袁世凯增派多支军队进入高密，也派出多名不同层级官员参预事件的处理。起初是参加过前次交涉的修补知府石祖芬和登莱青道李希杰，后增加陕西汉中镇孙金彪，候补知县姚光浚、凌冰，州判郑瑞俊，巡检钮树勋，县丞杨本权、江瑞珍、萧俊生、邓亭魁任铁路委员，参预查办高密路案。最后，派按察使胡景桂亲赴高密主持交涉。〔41〕
2月22日，季桂芬在张家大庄遇到民众骚乱，“遥见数百人自北而来，卑职飞骑进城，彭管带迎拒斥退，未追即返。”〔42〕袁世凯认为这是季桂芬迎缉首犯的机会，但却“飞骑逃窜，足见懦怯无能，无惑酿此巨案。……该令事前不能查禁，事后不能弹压，迨迭派大员督饬办理，仍任意颟顸。”〔43〕2月23日，袁世凯致电莱州府知府曹榕、潍防东字营游击彭金山、登防分统副将王来奎、高密县知县季桂芬：“迭饬认真保护路局，而该民等再四抢掠，办理久无头绪，殊为办事不力，曹守记大过一次；彭、王、季三员，各记大过三次，倘再疏忽，定即严参。”〔44〕
袁世凯对包括季桂芬在内的地方官进行处分，主要源于总署的压力。德方一直通过外交渠道施加压力，其理由就是地方官无力平息事态和进行有效的善后处理。当民众抗议活动再次出现时，德国并不就此前的滥杀民众作出说明，反而指责地方官无能。“当时虽有高密县知县带官兵，意欲弹压，因上司不准其放枪，故亦弹压无力。若中国政府不立即妥筹弹压之善法，转饬东省，本巡抚（指叶世克——注）即不能不遣派德国官兵前往。”〔45〕时隔几天，德国公使再次照会总署，仍对于地方官不满，要求派兵弹压。总署说明山东地方政府已有所行动，“本衙门电令山东署抚饬属认真弹压，近日节据该署抚覆称，已加派防营前往公司地方竭力开导愚民，认真保护公司，并饬该县剀切晓谕居民，安堵守分，如终不听，已责成该守令等相机妥办。”此时，已不再谈约章和抚恤之事，而是导劝德国以和为贵，和气生财，“贵国造路原为振兴商务，若专以用武为事，民怨愈深，于商务亦多窒碍。”〔46〕 春节过后，民众再次攻击高密县以东十二里的罗家庙，德员逃回胶州城。为此，德国公使致函总署，态度更加强硬，“如此大乱，中国官员竟不愿办理，且亦无力弹压。”再次表示要从青岛派德军前往“办理”。〔47〕第二天，总署回函德国公使，虽然表示出高度重视的态度，但对于如何处理，却依然不着要领。回函一方面强调中国地方官肯定进行处理。“地方有事，乃该地官员之责，自必不致有不愿办理之事。”另一方面仍然认为德方自行派兵 “断可不必”。〔48〕显然可见，总署对于如何切实有效处理这类涉外纠纷并没有明确应对之策，而是将责任推给地方官员。实际上，无论是对于刻意寻找借口出兵的德方，还是积怨已深的民众而言，这种不着边际的外交辞令是于事无补的。
转引自〔德〕余凯思著，孙立新译《在“模范殖民地”胶州湾的统治与抵抗：1897-1914年中国与德国的相互作用》，139页。面对袁世凯的严厉斥责，季桂芬并没有为自己处置无力、临阵脱逃辩解，并表示自己“不敢婉辩，愿甘事毕后，卑职身受撤参之咎”。〔49〕在袁世凯意在强压之时，季桂芬仍然主张“惩劝兼施，当杜后患”。〔50〕他还是希望通过当地绅士的调解，以进城具结的方式了结争端，避免民众受到更大伤害。不过，他在捕获首犯的处理原则上与袁世凯是一致的，只有“扶良去莠，方能彼此相安”。〔51〕当地民众在对抗中组织性并不强，往往一哄而散。因而李希杰也主张不宜一味弹压，“遽加兵威，转恐生其疑惧。”〔52〕至26日，张家大庄的情况有所改观。季桂芬又赴张家大庄，“晓喻安抚”，并“让该姓六族长各愿出结”，“公举一庄长，须能约束全庄，从速议妥。”并希望各庄长“连环作保，庶互相管制，以杜后患”。〔53〕这说明他仍希望与乡绅以传统的具结方式，形成对基层社会的控制，而非通过强力弹压来消解纷争。2月28日后，“高密地方安静”，路工逐步恢复。孙金彪也报告称，“自二十三至初二，下濠里一带七十余庄先后来城，重具切实甘结，现在民表已一律安静，堪慰宪廑。”〔54〕在事态稍见平息后，袁世凯也对季桂芬等人作出缓和的姿态。“该守等辛劳可想，前电曹、季、王、彭记过一节，均销去。”并告诫他们，“大凡聚众案，断非陡起，全在该守令平时勤加防范，随时究办以消巨衅。”若再发生类似事件，则“断不再贷”。〔55〕
三、《胶济铁路章程》订定与县令的
“事务官”角色定位1899年12月上任后，袁世凯坚决要求与山东铁路公司和山东矿务公司立即就铁路铺设和开采矿产事宜进行谈判，订立相关约章。叶世克曾对袁世凯做过这样的描述：“必须以不同于对付他的三位前任的方式来对待这位新上任的巡抚。这不仅仅因为他到目前为止一直怀有良好的意愿，而且也因为他拥有精良的军队。”①
3月20日，袁世凯与德方订立交涉章程七款，煤矿章程二十款，铁路章程二十八款。袁世凯向总署阐述这些章程对于平息冲突的重要性时说道，“伏查高密阻工一案，屡经反覆，迭费周折。……为善后之计，惟有妥订章程，使彼此均有遵守。德人不至暴横自恣，愚民亦不至疑忌生衅，庶足以渐杜纷纭。”〔56〕章程议定后，随即依照章程第三款委派候补知府石祖芬总理会同勘办胶济铁路事务。同时，发布《山东告示》，附有《铁路章程》，刊发沿路各县，令民周知。要求高密等县一定要“出示剀切晓谕，并将所议章程附列示后，务使阖境民人，咸知议订章程，并派有专员会同勘办。一切悉由官绅会同公司照章秉公治理。”〔57〕
根据该章程的规定，石祖芬被任命为总理铁路事务专员。但是，这只是临时性的差委。他被授權管辖的区域是胶济铁路沿线各府县，并非专职处理高密出现的纠纷。所以，山东巡抚对铁路专员与府县地方官的职责有了这一段不甚明确的权限划分：
照得议订济胶铁路章程第三款内载，该公司寻查修路地段，应由巡抚专派官员，会同勘办。并同该地方官，或该处绅衿，帮同办理等因。业经照章札委该候补知府石祖芬总理会同勘办华德胶济铁路事务，另檄饬遵、知在案。查沿途照料保护，仍是地方官专责，不得因派有专员之故，致涉推诿，亦不得各执成见，致涉纷歧。〔58〕
因为缺乏处理胶济铁路沿线地方与德国铁路公司之间相关事务的专职机构和更为具体的政策规定，因而，即便《山东告示》和《铁路章程》都分发下去，季桂芬仍没有能力去执行这个章程，更没有办法让民众在短期内理解与接受，只能依然忙于让各村来县城具结。为了达到这个目的，他甚至给每位庄长发京钱十千，让他们明确表示不再跟随孙文阻工。
3月下旬，孙文潜回壕里，继续在各村发动民众，重新置备枪炮，计划发动更大的抵抗。4月8日，孙文发出传帖，西乡各村聚众，自太保庄和于家下洼前来助拳的大刀会齐聚绳家庄。此后，高密民众在孙文领导下有组织地与官兵进行了大规模的对抗。在这种武力角逐过程中，县令的作用似已无足轻重。清政府再次增派官员和军队来平息乱事，特别要求石祖芬“速往高密，该处又滋事”。中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编译室主编：《筹笔偶存》，北京：知识产权出版社，2013年，192页。根据《筹笔偶存》所存资料推判，石祖芬在德军撤出高密后，即不再过问高密铁路之事。1900年1月，驻山东青州八旗副都统锡光自杀身亡，山东巡抚毓贤选派石祖芬前往确查。这似说明其没有集中精力处理高密路案。此间石祖芬还向巡抚衙门移交有关铁路交涉各项公文。（肖宗志：《候补文官群体与晚清政治》，成都：四川出版集团，2007年，149页）他虽然也被授予调动周边防营的权力，但是，面对大规模的群体性暴动，铁路事务专员显得无足轻重。最后，袁世凯指派按察使胡景桂亲赴高密，采取严厉镇压手段，才拿获孙文，暂时稳住了局势。但是，在这段时间里，山东地方政府不仅要面对普通民众的暴力阻工，而且要应对地方乡绅尤其是城北地带绅士关于改道以保护祖坟、村庄和水系的请愿和非暴力的对抗。在后一问题处理上，高密县令仍然居于前台。
在这一过程中，县令仍然居于事务官的地位，因为他既不能依《胶济铁路章程》迅速确定处理高密有关铁路修筑涉及的具体问题，也不能有效地建立起沟通上级官府与地方绅民之间的信息沟通与协调机制。由此而呈现的各种纠葛成为与官民暴力冲突并存的“暗线”，主要有以下几个方面。 第一，民众暴力抗路的一个直接因素是征收土地和地价的支付上没有获得公平、合理的对待，侵吞地价款成为绅民攻击县令的一个重要理由。德人也承认，“高密多半违叛，究其所以，乃为建路买人之地价值不足故也。”〔59〕在这一过程中，县令的角色就显得尤为重要，甚至可以说是事关民众对征地态度的关键，因为土地所有权转让的相关手续必须由县令来承办。筑路之始，买地殊为困难，且迁坟移舍，尤为乡民所不乐为。当时均由县知事召集村庄长进行沟通协商，分等发给一定之地价，对于迁坟移屋等给予补偿。一般而言，土地买卖契约由村庄长“承中立保，由知县转行发给”。但是，由于所发地价是由村庄长或乡绅等“中人”代为申领，因而，“良懦怯官之乡民，亦有领价不得而为中间人所干没者。”〔60〕一旦出卖土地的农民“领价不得而为中间人所干没”，土地被侵吞，地价被中饱，田禾菜蔬被挖毁，“阡亩割裂，民哗然”〔61〕，很容易使德国人和民众都怀疑县令上下其手，牟取私利。然而，有意思的是，经过核查，季桂芬没有涉嫌侵吞地价款之事。〔62〕曹榕经过调查后，发现季桂芬于丈地、迁坟等事上不肯听民吃亏，所以遭锡乐巴怀恨。中国社会科学院近代史研究所《近代史资料》编译室主编：《筹笔偶存》，177-178页。民国新撰的《高密县志》中对季桂芬在測地等问题上的表现也给予了肯定的评价：“时德人筑胶铁路，沿路占地，阡亩割裂。民哗然。乃以英尺丈地，而免赋则用中尺。亲督工吏，查勘无畿弊，民咸悦服。”参见《民国高密县志》，卷十二，职官，1936年，28页。相反，德方故意拖延发放地价款。德方曾承诺修五里即发地价，但自11月17日开工至12月22日，土工已做30余里，却屡次催发地价不复。直到旧历年底，德方才催促派人到青岛领款，季桂芬派去领款的人无法及时赶回，只好在胶州过年。〔63〕
此外，铁路公司付给农民的土地价格往往低于实际价值，公司通事又“私行诡诈”，“为索人钱财，或吓由房宅，或吓经坟墓，多方凌逼”。公司所招募的铁路工人大都来自北方其他省份，他们的工资收入较当地人为高，经常与当地人发生矛盾，同时依仗铁路公司的保护，其作奸犯科的行为很少受到惩罚。〔64〕
第二，如何维护原有水系不受铁路侵扰，成为县令能否维护地方核心利益的一个标杆。无论是改道的设定，还是如何多设桥梁、加固堤防，均需要经过双方寻求相互妥协方案的过程。但是，城西濠里地区的民众并不在意所谓的解决方案，而是基于此前德方的强横态度，决定用武力的办法阻止铁路的修筑，以求已有水系不受任何影响。1899年12月，李金榜、孙文组织起更大规模的抵抗活动，其中民众反对铁路、阻止修筑的理由是铁路破坏了水系，会引发水灾。他们认为，“筹划抵抗之策，以为修铁路不但掘毁田地，迁移坟墓，路基高厚，阻碍山洪之水不得畅流，则吾人之生命财产付之东流，且以中国领土任外人摆布，尤所痛心。”实际上，在防范水患的问题上，德方和山东地方政府均作出了一定的让步。铁路公司同意在铁路沿线增辟涵洞、桥梁来解决壅水成灾问题；公司在破土动工前，必须先向当地村民核发征地费、迁坟费；公司雇用小工，也应适当考虑当地村民。同时，官府筹拨银5000两，用于挖浚淤积的河道。在这一过程中，季桂芬作了不少努力。1900年1月6日，季桂芬下乡宣读袁世凯《晓谕高密告示》，该告示承认了车辋、坊岭两乡庄民改道要求的合理性，“浚河泄水”之事，原可与德商公司和衷商办，并保证“派妥员驰赴该县，与德商公司另订详细合同，以期事事持平。既不妨公司之工程，又不碍小民之生计。”〔65〕季桂芬也通过乡绅赵贡生向各庄首领反复宣讲：铁路阻水，或多留桥梁沟洞，以备宣泄，或与该公司缓商绕道，必有章程可办。〔66〕但缺乏明确的政策条文和可信的承诺，这种保证仍无法消除民众的疑虑与愤怒，对于业已发动的暴力抵抗活动并没有起到遏制作用，冲突进一步激化。
第三，在城北坟茔迁移问题上，季桂芬尽量迎合乡绅诉求，但却引发袁世凯对其更大的不满，两度对其进行惩处。德国公司在修筑过程中，屡次擅自改道。“德方勘路插标，任所欲为，屡插屡改，城东北已改道三次，致使民心不服。”〔67〕其中争议最大的是城北地区的改道问题，因反对力量主要是更有话语权的士绅，冲突的形式与普通民众不同。他们首先通过季桂芬向官府表达诉求，向各方施加压力。在改道问题上，季桂芬举棋不定，过分偏袒城北绅士的要求，甚至有意夸大了德国规划路线对沿线村庄和坟茔的侵占。当季桂芬无法提出满意的解决办法时，绅士们继而向更高层级的官府请愿，表达他们的诉求。面对绅士们的集体请愿，各级官府不得不认真对待。自道台、总兵至知府、知县，与德方的锡乐巴和锡贝德进行了多次协商。德方否认铁路穿破村庄，毁坟也不过数十塚，并以工大费巨为由，拒绝按当地乡绅意愿改道。绅士们见交涉无望，便进一步提出电禀宪台，直接向袁世凯请愿。
当时需要改道的有南线和北线。德方完全拒绝对南线进行修改，因为两头相距过远，“恐接不上”，北道则可稍改。季桂芬担心北道改而南道不动，恐难服人心，“同是子民，仍恐不服”〔68〕，因而他提出“必须饬单监院令绅民自指一道，与洋人妥商，官绅民统筹贴费方案”。〔69〕实际上，季桂芬意在让当地绅士提出改道方案，并承担相应的责任和风险。2月10日，袁世凯答复称，德人不照原勘路线修筑，“未免令我取辱”，感到问题的严重性。除了派员在青岛与德方交涉外，还指示季桂芬“令绅民指道商办”。〔70〕由此可见，袁世凯基本上同意由地方绅士与德国公司自行协商路线更改方案。
季桂芬在4月2日报告中说，城北一段铁路可向北稍移，改从大、小王家庄中间穿过，经皋头、窑头迤逦向西，至鞭家村西之缘里掉归入原路。季桂芬称此路线坟墓甚少，于村寨民风无妨，且“绅董皆愿”，德公司也答允照办。看来事情已经得到圆满解决。然而，所谓“绅董皆愿”只是季桂芬一厢情意的判断，对于大小王家庄来讲，占地压坟、阻隔水路的状况并没有实质改观，两村绅民对规划路线仍然拒不接受，再次向官府抗议、请愿。袁世凯察觉并斥责了季桂芬的欺瞒虚报，但却无力改变德国人的决定。〔71〕 季桂芬的本意是在如何改道问题上应尊重当地绅民的意见，即“令绅民指道商办”。“道由官指，恐再人心不服，亦系卑职格外慎重之意。”〔72〕实际上，问题的焦点是，德方同意改回原有设计，而当地绅士要求重新规划路线，最大限度地减少迁移祖墓。袁世凯对于当地士绅这种“出尔反尔”颇为反感，告诫季桂芬“嗣后务须核实慎重”〔73〕，即不能过于随意地更改路线。在袁世凯看来，正是因为季桂芬过于屈从绅意，导致与德方的矛盾有增无减。4月25日，臬司胡景桂在给袁世凯的汇报中告了彭金山、季桂芬一状。彭金山因“功过尚可当抵”，被调往鲁西北。季桂芬因“功少而□计多”、所禀“隐匿欺饰”而被摘顶察看。可见，袁世凯所以认为季“□计多”，关键在于他没有严格执行《胶济铁路章程》所赋予的地方官职责。季桂芬不断提出各种新要求，且摇摆不定，而且“所禀颇涉张皇，诸多可疑”。〔74〕显然，季桂芬没有真正贯彻袁世凯所授意的处理原则，而是增添了更多的麻烦。与季桂芬的境遇形成比较的是，邻县即墨涉及水系的改道则显得比较顺利。“栾村铁路，现已会同德员勘议向南改移不及二里，水路业已让出，开折绘图，呈请立案。”袁世凯因此总结说，“各牧令肯多尽一分心力，百姓即少受一分扰累也。”〔75〕
四、县令在中外交涉中角色定位的探讨
在胶济铁路修筑过程中，象高密路案这种造成大量人员伤亡的流血事件，在其他地区并不普遍存在。①这并非由于高密民众反应过度，而是双方存在着激烈的利益冲突，主要由于德国方面借口“百里环界”内，将高密这样的地区已纳入他们认为的殖民地范围内，曲解条约，滥施武力。在武力行動中，德国以殖民者自居，试图通过各种方式迫使地方官和民众接受被征服的地位。高密书院焚书，在德国有研究者看来，是“符号的战争行为”，与战争暴力是相辅相成的。“这类行为是对儒家文明和中国自我文化意识的公开攻击。……通过焚书这一符号行为，德国人与中国人之间的文化等级制就被虚构了出来。德国军队试图借此向中国民众展示中国文明的低劣性。”〔76〕这应是高密路案发生的深层次原因。当县令无法直接化解这种情绪上的对立时，其所努力进行的应对之举往往不切要领，或适得其反。
①目前所见以县令为主角研究铁路修筑过程的是曾伟的硕士论文《“筹办萍乡铁路公牍”整理与研究》（江西师范大学，2010年）。萍乡铁路修筑涉及的问题与高密路案相似，但萍乡铁路修筑没有外国势力的涉入。从留下的文献来看，县令顾家湘积极为本县民众争取利益。在修筑过程中，各方之间有着比较通畅的协商渠道，局面平稳。“卑县办理铁路购地迁坟各节极为安静，正绅固无异议，良民亦属相安。惟近有刁徒阻止矿局运物车辆一案，业已迅速了结。”（36页）。同样，顾家湘也非常重视绅士在与民众沟通中的重要作用，将购地等事务交由绅士操办。“遴选绅士，于十二月间在乡设局，名曰‘购地局’。惟事属创始，一切无可遵循，卑职会商绅士，悉心厘订章程，务求民情允洽。”（34页）。顾家湘认为，他所以选择由绅士操办，是因为“本县筹办之始，倡议在乡设局，专委绅士承办购地事宜，不传乡民入城，不容胥吏经手，无非欲破除衙门积习，免致扰累吾民。”（39页）与高密城北绅士相比，他们并没有提出与规划路线相冲突的要求。个中原因，除外国的殖民地政策刺激之外，可能还有着宗族利益的区域性差异和对铁路接受程度的不同。从表象而言，高密民众比萍乡更排斥铁路。这是需要深入探讨的话题。
②1898年2月12日，山东巡抚张汝梅奏请在省城济南设立洋务局。（台北：“中央研究院”近代史研究所编印《胶澳专档》光绪二十三年至民国元年，1991年，403-405 页）1898年9月16日，洋务局正式开局办公。但是，山东洋务局主要负责办理中德胶澳交涉和中英威海交涉事件。高密路案发生后，洋务局并没有介入。只是到高密路案基本了结后，石祖芬不再担任总理铁路专员，改任署理泰安府这一实职，其相关交涉的案卷才转交给洋务局。（《筹笔偶存》，370页）这是否意味着由洋务局接替石祖芬总理铁路专员的职责尚不得而知。但至少可以明确的是，山东地方政府一直没有专门的职能机构负责高密路案的处理。德国在山东用武力构建其独占地位之态度是这场事态不断恶化、民众抵抗愈演愈烈的根本原因。由于中央与省级政府的决策者对此并没有清醒的认知，表现出时而强硬、时而软弱的游移不定的状态；对于地方官，则设定出其难以完成的目标，既要求基层地方官以和平方式妥善处理双方纠纷，平息民众的不安和愤怒，又要求避免德国人利用所谓条约权力，对沿线民众直接使用武力，甚至试图说服德国人改变路线，满足地方绅民的诉求。县令这种层级的地方官在面对这种新的地方性问题时，缺乏明确的行为依据，无所适从。他们常常要直接面对来自德方、顶头上司和地方绅民的三重压力。其中，能否维护地方治安的稳定，是决定他们命运的关键所在。
面对强悍的对手，县令逐渐丧失维护地方治安的主导者地位，不再是具有“专权”性的主角，而是变成处理具体问题的“事务性”配角。他们往往因为其处于事态扩大或事态恶化的“现场”，若处置不力，则显得最为醒目。他们无法达到其上级或德方预期的目标时，就要承担相应的责任，最终受到惩处。这无关县令的治事能力和是否廉洁问题，而在于其事权边界不清晰。传统的知县的权限根本无力应对明显带有对外交涉性质的外资影响和控制的铁路修筑过程所出现的冲突和矛盾。
对于高密路案中两任县令的境遇，我们所要关注的，并不在于他们呈报不实，临事张皇；也不是对惩首执行不力，导致事态不断扩大，而是在于他们为何成为众多参预处理的官员中受到惩处最重的。比较合理的解释是，他们应当对发生在其管辖区域内的暴乱承担主体责任，其他更高级的官员只是受巡抚指派进行现场处置，有指挥与协调之权，自然无需受责。县令在复杂的对外交涉中，呈现出传统父母官在社会转型与巨大外力冲击下自身角色定位的失控。
第一，对外交涉的权力界限不清。晚清办理外交和处理对外交涉事件时，“纲领在内，实权在外”长期成为对外交涉的定势。在没有专职的地方性外交机构时②，地方督抚一般委专员负责或由洋务局、海关道等机构兼办，但事发地的府州县官也有责任参预处理，只是没有明确权限划分。类似的事件，此地可能由府州级官员，彼地则可能由县官处理。高密路案中，显然县令所承担的事务更多一些。在处理程序上，地方官要逐级向上汇报。一些重大问题，须由督抚一级官员向总署和后来的外务部呈报。但是，因他们之间并非上下级关系，外务部一般只是就如何处理提供原则性的处理意见。督抚对下级地方官也仅根据其汇报的情况发出指示，具有较强的随意性，难以预先明确规定相关交涉的原则与具体举措。在高密路案的处理方针上，山东巡抚前期倾向于持平办理，以抚为主，后期则主张以武力制止动乱的进一步漫延。这一对外方针的转变，并不会明确地对下层地方官进行告知或传达，使得地方官很为难。在中国官场，以上欺下，或为一种常态。海瑞曾言：“官之至难者，令也。”瞿同祖先生也曾强调过县令在中国传统政体中的特殊地位。“州县官（知州、知县）在地方官系列中虽然品秩较低，但在地方行政中扮演着极其重要的角色。”他们是“治事之官”，负责实际事务的官员。他们的上司只是监督官。〔77〕为减轻自己的压力，向上级汇报时往往会淡化事态的严重性，以期减少“治事”之责。因为信息传递渠道的不同，这种做法的结果往往适得其反。这也是两任县令背“呈报不实”之责的缘由。上层政策的摇摆不定，导致县令只能在德方与当地民众之间搞平衡。尽管他们表现得很勤勉，频频下乡，进入村庄与民众面对面沟通，但一旦发生激烈冲突，限于权限，他们往往退而避之。权责的不匹配，使得他们常常比较绝望，一方面不得不勉力从事，另一方面也深知最终难辞其咎。 ①关于撤兵过程的研究，可参见王泽京的《清末德国胶州高密撤兵考论》（《军事历史研究》2011年第1期）。第二，他们无法象过去一样与地方绅士共同维持地方社会治理结构。在这场风波中，地方绅士有出面为县令平息事端、进行调处的，但也有融入民众中，成为抵抗运动的积极支持者。正是由于参加抵抗活动的广泛性，使得处理此类案件不比同时期的义和团问题。中央政府一直要求山东地方官员当双方只是存在有限的利益冲突时首先要劝解，寻求消解矛盾的办法；当发生无法控制的暴力冲突时才要求惩治为首者。但是，实际操作起来对“劝导”还是“弹压”的度的把握十分困难。袁世凯上任之初对高密路案处理原则不甚明确，使得其受到数次指责。军机处曾斥责袁世凯“不能设法劝谕解散，分别首从惩治，乃意在推诿”，并强调这种地方性事务，“顷时变幻，朝廷何能遥制。”同时又告诫不要轻易用兵镇压，“无挟非用兵不可之见，致失国家固结民心本意，是为至要。”〔78〕这至少表明，清政府从最高层到县令，均认为制造骚乱的高密民众并非带有宗教性质的“匪”。在高密民众发动第二波暴乱时，来自清政府高层的信息仍然是混乱和矛盾的，既有镇压民众、维护治安的谕旨，也有御史对袁世凯容忍洋人作恶的指责。高熙喆曾表示，“洋人修造铁路，阻塞田间水道，有碍小民生计，因向洋人拦阻，洋人枪毙平民数人。……洋人如此凶横，地方官不能申理，尚复成何事体？”〔79〕直到4月9日再次暴发千余人参加的聚众事件后，清廷才明确下达镇压的指令，“如何分派防营弹压防范，朝廷不为遥制。”〔80〕在此背景下，袁世凯对高密地方官未在此前切实执行“惩首”表示不满，认为季桂芬等“所禀颇涉张皇，诸多可疑”。〔81〕这除了有为自己推卸责任之意外，其潜台词则是，普通民众的抵抗能力是非常有限的，地方官的软弱是导致事态不断恶化之源。孙绍襄在3月21日曾向袁世凯这样汇报民众的抵抗力不堪一击：
高民心齐而笨，二三百人抢南柳庄，被四洋人以手枪击退。鲁家庙分局亦二三百人，被七勇击退。俱伤有人。十四晚姚沟庄已聚三四百人，被勇拿获七十余人，俱未伤一勇。〔82〕
综合而观，县令在高密路案中的角色呈现，表明在涉及对外关系时传统县令的事权界限必然被打破。当得不到上级官府明确政策指令时，单凭传统的治事方式显然不足以化解民官之间的矛盾。当清政府高层既要屈从于列强的强权，又追究社会动乱的责任时，县令自然不能安于其位。从更大的角度审视之，县令在对外交涉中角色定位模糊当是清末中央与地方在处理铁路问题上所呈现的复杂关系中最为底层的一环。这既与晚清对外交涉体制有关，也反映出中央与各级地方官府之间权责划分的不确定。
最后要强调的是，孙文被杀后，高密曾平静了一段时间。但好景不长，8月，因丈岭等地再次暴发动乱，德国发兵高密，血洗毛家庄、沙窝等地，并进驻高密县城，借地建造军营。“邑人处厝薪之下者，盖三岁有余。至三十二年为设铁路巡警，德兵退，邑中始获安堵焉。”〔83〕在这几年，尽管县城沦入德国之手，高密县令却未因此被撤职。直到1906年，德军才撤出高密县。①
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（责任编辑：许丽梅）