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随着国民经济的发展，我国民航运输业在新世纪之初乘势而上，以高于世界平均水平9.8个百分点的速度发展，航空运输总周转量，旅客周转量，在国际民航组织缔约国中的排位，由1978年的第37位上升至2006年的第2位，仅次于美国。已经跻身民航大国的中国，在本世纪头20年，要实现从民航大国向民航强国的历史性跨越。伴随着中国民航蓬勃发展的喜人成绩，“成长的烦恼”同时产生，其中飞行员短缺成为制约民航发展的瓶颈，各航空公司尤其是新公司无奈之下不惜重金从其他公司“挖”人，导致“跳槽”事件不断发生，中国的民航业正迎来一个“飞行员跳槽时代”。随着民航发展进一步提速，民航发展与飞行人才短缺之间的矛盾将更加尖锐，如不及时解决这一矛盾，将严重制约我国民航的发展。审视民航飞行人才教育培训现状，体制弊端是阻碍其发展的重要掣肘。
一、民航飞行人才教育培训体制的弊端分析
1 办学自主权较有限。政府部门把院校作为其附庸，按政府机构的模式实施管理，对其人事分配、机构设置、招生就业、专业设置等管得较死、干预过多。政府部门采用政治、政策、经济、文化等手段，通过干部任免、专项拨款、课题立项、科研奖励和学科带头人评选等形式，加强对院校的控制和干预，增强了院校对政府的依赖性，使院校原本十分有限的办学自主权进一步被削弱。高校的命运主要掌握在政府部门手中。
2 办学主体一枝独大。办学体制已有改革，单一的政府办学格局已有转变，多元化的办学体制初现端倪。目前国内商照培训机构有5家，私照培训机构有1 3家机构，开办飞行技术专业的高校有7所。但是，政府办学一枝独大的格局还未得到根本扭转，社会各界参与力度不大，其他办学主体势单力薄，还未形成适度竞争的格局，强势的政府办学主导着飞行人才教育培训，不利于飞行人才教育培训按照其内在逻辑和市场规律健康发展。
3 办学经费渠道狭窄。民航飞行人才教育培训，是一个高投入的教育行业，训练飞机购置、训练机场修建等开支动辄上亿元人民币。尤其在新世纪初，面对急剧增长的飞行人才需求，培训院校和机构的教学训练设施、设备超负荷运转，教学训练所需业务经费捉襟见肘，而政府财政投入水平偏低，社会资源动员不足，办学经费渠道狭窄，主要靠培训院校和机构自筹资金，使其背负沉重的资金负担，直接影响着飞行人才教育培训条件的改善和能力的提高。
4 招生就业体制僵化。民航飞行人才属于稀缺资源，是航空公司赖以生存的最重要资源之一。其稀缺性在于从业资格具有极其苛刻的要求，合格人员堪称凤毛麟角。作为这种稀缺性人才的招生与就业，现行体制过分僵化。在招生体制上，主要按照普通高考招生进行，政府机关划定分数线，全国统一录取，公司委托培养。在就业体制上，受制于委培制度，哪个公司出钱送培，就到哪个公司就业，处于弱势地位的学生没有选择权。
5 培训目标跨度过大。我国民航飞行人才教育培训的目标是培养航线运输飞行人才，飞行学生毕业后直上大型民航运输机，国际主流模式是将培养目标锁定在仅能驾驶小型飞机的初级飞行员，这些飞行员取得执照后只有积累2000小时以上的小型机飞行时间和一定的双发及中型机飞行时间，才有资格到航空公司应聘大型民航运输机的飞行员岗位。这反映出我国的培训目标跨度太大，其原因在于我国通用航空发展严重滞后，无法满足初级飞行员积累时间的需要，没有形成通用航空飞行员作为运输航空飞行员预备队的晋级机制。
二、民航飞行人才教育培训体制改革的基本策略
1 创新办学体制，实现多样化。民航飞行人才教育培训的办学体制改革，主要是打破政府包办办学的局面，逐步形成以政府办学为主体、社会各界共同参与的新体制，增强办学活力。
坚持政府办学为主体不动摇。飞行人才教育培训既是民航发展的基础性、先导性的知识产业，也是一项崇高的社会公益事业。不论是从政治的角度，还是从经济发展、行业发展的角度出发，飞行人才教育培训都应坚持以政府办学为主，保证公办院校的主体地位和核心作用，确保飞行人才教育培训稳定、健康、有序发展。
鼓励社会各界参与办学。坚持办学主体多元化取向，广泛开发利用各种社会资源参与办学，以弥补政府财政投入之不足，并为民航飞行人才教育培训注入活力。尤其要鼓励航空公司以校企合作、独立办学等方式参与教育培训，破解飞行人才培训与需求脱钩的困局。
推进中外合作办学。坚持开放办学方针，实际国际化战略，鼓励国外飞行院校和其他投资主体与国内院校、公司合作开展教育培训，做到“引资”与“引智”有机结合，既借鉴国外先进的办学经验、实现与国际先进水平接轨，又利用国外资金、发展我国民航飞行人才教育事业。
2 创新投资体制，实现多元化。“高等教育经费短缺成为世界性的问题，出现了遍及全球的高等教育财政危机。高等教育成本分担与补偿被认为是解决这一危机的有效策略”。民航飞行人才教育培训应顺应这一发展趋势，改变全部由国家财政拨款的局面，逐步建立以国家财政拨款为主，院校自筹、社会投资、个人缴费等多渠道筹措经费的多元化体制。
政府应加大投入。作为举办主体和投资主渠道，政府应把对飞行人才教育培训的投资视为重要的战略性投资，予以重点投入，为其提供足够的经费保障。在民航急需飞行人才的情况下，政府更应采取倾斜政策，加大投入，满足院校建设发展的需要，建立与民航强国相匹配的飞行人才教育培训体系。
院校应创造性地筹措办学经费。院校应转变等靠要观念，增强办学主动性和筹资意识，“成为独立决策、自主经营、自负盈亏、自我约束与发展的投融资主体”，全力筹措办学经费。
建立社会各界共同投资的体制。“政府应该对投融资行为进行必要的引导和调控”，鼓励社会资本进入民航飞行人才教育培训市场。
建立学生个人缴费制度。飞行学生的预期回报很高，目前航空公司飞行员的月收入在2—4万元人民币。根据我国的实际情况，应改变目前由航空公司独立承担每名飞行学生近70万元人民币飞行培训费的状况，建立个人、公司共同承担飞行培训费的新体制。学生承担飞行培训费可采取现金支付、银行货款、公司垫付等方式。
3 创新教学体制，实现国际化。民航飞行人才教育培训有三派意见：学历教育派、职业培训派及二者结合派。职业培训派近年来的呼声很高，主要受美国影响，美国就是纯粹的职业培训；但职业培训派严重忽视了美国与中国国情之不同，美国的高等教育非常普及，其飞行学员在进行飞行培训之前已接受高等教育。我国高等教育虽然进入了大众化阶段，但仍有部分青年无法接受高等教育，国民文化素质从整体上讲还不够高。因此，对我国民航飞行学员来讲，学历教育不可或缺，才能确保飞行员具备良好的文化素质和知识储备。我国民航飞行人才的教学体制，就应坚持学历教育与职业培训并重，坚持不断创新，逐渐实现与国际接轨。
建立飞行员从通用航空到运输航空飞行的晋级机制。在我 国大力发展通用航空的情况下，制定相应的法规，要求飞行学员从培训院校和机构毕(结)业后，到通用航空积累飞行时间，磨练飞行技术，逐步建立飞行员从通用航空到运输航空的晋级机制，缩短培训成熟飞行员的周期和跨度。
建立灵活便捷的培训学制。现在的飞行人才教育培训学制，已对不同类型的学生实行不同的教学训练大纲，培训时间由二年至四年不等。这种学制，应根据需求形势，进一步加以创新，深化到对不同学生采取不同的学制，建立因人而异、因材施教的灵活学制。
4 创新管理体制，实现科学化。民航飞行人才教育培训管理体制改革，重在彻底理顺政府与院校的关系，逐步建立起职责分明、院校依法自主办学的新体制。
政府部门要转换管理模式和职能。要改变过去那种对民航飞行人才教育培训的宏观管理不够，微观管理过多过细，不利于学校自主办学的局面，由直接管理转变为间接管理，由具体管理转变为宏观管理，由硬性管理转变为软性管理。尤其要强化政府宏观管理和调控职能，政府着重掌握飞行人才教育事业发展的大政方针，制定规划、规范，进行政策指导和有效监督。
扩大培训院校和机构的办学自主权。通过立法理顺政府与院校的关系，把院校应有的办学自主权归还院校，建立自主办学的保障机制。
5 创新招就体制，实现市场化
(1)招飞市场化。民航飞行人才是稀缺性资源，民航招飞市场竞争异常激烈，一个省市往往有五至六家单位前往招飞，不少公司和院校都招不够学生。其原因在于招飞体制僵化。因此，改革招飞体制、实现市场化运作势在必行。
扩大生源范围。民航飞行人才的招收有着严格的准入标准和条件。因此，应扩大生源范围，高中生、大专生、大学生、研究生，都应作为备选对象。
扩大招飞地域。民航系统还有狭隘的地域观念，认为某些地域出飞行员，就蜂拥而至，争抢人才。随着国民经济的发展、人民生活水平的提高，我国各个地域的青少年身体素质都大为提高。飞行人才的招收，应抛弃除旧观念，扩大招飞地域，更加广泛地面向全国招收飞行员。
建立长期招飞机制。目前，阶段性的招QT-作致使一些合格人员被拒之门外。因此，应将阶段性招收改为长期性招收，提供更多的机会，让有意愿的学生在任何时间都可参加招飞，而相对集中地组织培训。
按市场化运作招飞。招飞是一个系统工程，涉及面试、体检、政治审查、文化考试等各个环节，各个环节都需要专业人员，而具备招飞能力和条件的单位不多。因此，应通过市场配置招飞资源，成立专业的招飞公司，按市场化运作，走专业化道路，提高招飞质量和数量，满足公司和院校的需要。
(2)就业市场化。作为稀缺的高技术、高投人人才和资源，飞行员已日益成为航空公司争抢的对象。顺应形势，遵循市场经济规律，建立飞行人才市场，通过市场配置飞行员资源，以发挥飞行员的最大效益。
实现飞行员职业化。民航飞行员的发展应走职业化道路，实现飞行员由航空公司所有向社会所有转变，改变飞行员对某一公司从一而终的做法，打破妨碍飞行员自由流动的壁垒，使飞行员与航空公司成为市场活动的主体。
培育飞行人才中介组织。飞行员作为市场的稀缺资源，需要通过市场进行配置，市场配置就要求建立专业化、产业化的市场中介组织，如培训代理公司、培训投资公司、人才经纪公司。
三、用科学发展观引领民航飞行人才教育培训体制改革
1 以人为本，突出人本性。以人为本，强调改革为人和改革在人。改革为人，强调改革的最终目的是培育更多更好的飞行人才，改革必须紧密围绕这一核心目标展开。改革在人，强调改革要依靠相关的从业人员，突出其主体地位，调动其改革积极性，增强其主人翁责任感和使命感，为改革打下坚实而广泛的基础。
2 全面改革，突出整体性。民航飞行人才教育培训体制改革是一个系统工程，涉及办学体制、投资体制、管理体制、教学体制及招飞与就业体制。这项改革应系统推进、全面实施，才能相互促进、整体联动、确保成功。
3 协调改革，突出和谐性。民航飞行人才教育培训体制改革涉及面广、影响因素众多，要注重与外部环境的协调统一、内部各项改革的协调推进。对外，注重与民航体制改革、民航教育体制改革、高等教育体制改革以及民航建设发展的和谐，紧跟形势发展，顺应时代要求；对内，注重系统内部各项改革的步调一致、和谐共生，防止顾此失彼、系统失效。
4 持续改革，突出长期性。民航飞行人才教育培训体制改革中存在的问题较多、难度较大，不可能一蹴而就，须循序渐进。因此，要树立持续改革观念，积小胜为大胜，最终“改变一切束缚发展的做法和规定，革除一切影响发展的体制弊端，在不断创新中谋发展”。
本文系中国民航总局科技项目：《“十一五”民航飞行人才教育培训发展规划研究》(2005年55号)的成果之一。
一、民航飞行人才教育培训体制的弊端分析
1 办学自主权较有限。政府部门把院校作为其附庸，按政府机构的模式实施管理，对其人事分配、机构设置、招生就业、专业设置等管得较死、干预过多。政府部门采用政治、政策、经济、文化等手段，通过干部任免、专项拨款、课题立项、科研奖励和学科带头人评选等形式，加强对院校的控制和干预，增强了院校对政府的依赖性，使院校原本十分有限的办学自主权进一步被削弱。高校的命运主要掌握在政府部门手中。
2 办学主体一枝独大。办学体制已有改革，单一的政府办学格局已有转变，多元化的办学体制初现端倪。目前国内商照培训机构有5家，私照培训机构有1 3家机构，开办飞行技术专业的高校有7所。但是，政府办学一枝独大的格局还未得到根本扭转，社会各界参与力度不大，其他办学主体势单力薄，还未形成适度竞争的格局，强势的政府办学主导着飞行人才教育培训，不利于飞行人才教育培训按照其内在逻辑和市场规律健康发展。
3 办学经费渠道狭窄。民航飞行人才教育培训，是一个高投入的教育行业，训练飞机购置、训练机场修建等开支动辄上亿元人民币。尤其在新世纪初，面对急剧增长的飞行人才需求，培训院校和机构的教学训练设施、设备超负荷运转，教学训练所需业务经费捉襟见肘，而政府财政投入水平偏低，社会资源动员不足，办学经费渠道狭窄，主要靠培训院校和机构自筹资金，使其背负沉重的资金负担，直接影响着飞行人才教育培训条件的改善和能力的提高。
4 招生就业体制僵化。民航飞行人才属于稀缺资源，是航空公司赖以生存的最重要资源之一。其稀缺性在于从业资格具有极其苛刻的要求，合格人员堪称凤毛麟角。作为这种稀缺性人才的招生与就业，现行体制过分僵化。在招生体制上，主要按照普通高考招生进行，政府机关划定分数线，全国统一录取，公司委托培养。在就业体制上，受制于委培制度，哪个公司出钱送培，就到哪个公司就业，处于弱势地位的学生没有选择权。
5 培训目标跨度过大。我国民航飞行人才教育培训的目标是培养航线运输飞行人才，飞行学生毕业后直上大型民航运输机，国际主流模式是将培养目标锁定在仅能驾驶小型飞机的初级飞行员，这些飞行员取得执照后只有积累2000小时以上的小型机飞行时间和一定的双发及中型机飞行时间，才有资格到航空公司应聘大型民航运输机的飞行员岗位。这反映出我国的培训目标跨度太大，其原因在于我国通用航空发展严重滞后，无法满足初级飞行员积累时间的需要，没有形成通用航空飞行员作为运输航空飞行员预备队的晋级机制。
二、民航飞行人才教育培训体制改革的基本策略
1 创新办学体制，实现多样化。民航飞行人才教育培训的办学体制改革，主要是打破政府包办办学的局面，逐步形成以政府办学为主体、社会各界共同参与的新体制，增强办学活力。
坚持政府办学为主体不动摇。飞行人才教育培训既是民航发展的基础性、先导性的知识产业，也是一项崇高的社会公益事业。不论是从政治的角度，还是从经济发展、行业发展的角度出发，飞行人才教育培训都应坚持以政府办学为主，保证公办院校的主体地位和核心作用，确保飞行人才教育培训稳定、健康、有序发展。
鼓励社会各界参与办学。坚持办学主体多元化取向，广泛开发利用各种社会资源参与办学，以弥补政府财政投入之不足，并为民航飞行人才教育培训注入活力。尤其要鼓励航空公司以校企合作、独立办学等方式参与教育培训，破解飞行人才培训与需求脱钩的困局。
推进中外合作办学。坚持开放办学方针，实际国际化战略，鼓励国外飞行院校和其他投资主体与国内院校、公司合作开展教育培训，做到“引资”与“引智”有机结合，既借鉴国外先进的办学经验、实现与国际先进水平接轨，又利用国外资金、发展我国民航飞行人才教育事业。
2 创新投资体制，实现多元化。“高等教育经费短缺成为世界性的问题，出现了遍及全球的高等教育财政危机。高等教育成本分担与补偿被认为是解决这一危机的有效策略”。民航飞行人才教育培训应顺应这一发展趋势，改变全部由国家财政拨款的局面，逐步建立以国家财政拨款为主，院校自筹、社会投资、个人缴费等多渠道筹措经费的多元化体制。
政府应加大投入。作为举办主体和投资主渠道，政府应把对飞行人才教育培训的投资视为重要的战略性投资，予以重点投入，为其提供足够的经费保障。在民航急需飞行人才的情况下，政府更应采取倾斜政策，加大投入，满足院校建设发展的需要，建立与民航强国相匹配的飞行人才教育培训体系。
院校应创造性地筹措办学经费。院校应转变等靠要观念，增强办学主动性和筹资意识，“成为独立决策、自主经营、自负盈亏、自我约束与发展的投融资主体”，全力筹措办学经费。
建立社会各界共同投资的体制。“政府应该对投融资行为进行必要的引导和调控”，鼓励社会资本进入民航飞行人才教育培训市场。
建立学生个人缴费制度。飞行学生的预期回报很高，目前航空公司飞行员的月收入在2—4万元人民币。根据我国的实际情况，应改变目前由航空公司独立承担每名飞行学生近70万元人民币飞行培训费的状况，建立个人、公司共同承担飞行培训费的新体制。学生承担飞行培训费可采取现金支付、银行货款、公司垫付等方式。
3 创新教学体制，实现国际化。民航飞行人才教育培训有三派意见：学历教育派、职业培训派及二者结合派。职业培训派近年来的呼声很高，主要受美国影响，美国就是纯粹的职业培训；但职业培训派严重忽视了美国与中国国情之不同，美国的高等教育非常普及，其飞行学员在进行飞行培训之前已接受高等教育。我国高等教育虽然进入了大众化阶段，但仍有部分青年无法接受高等教育，国民文化素质从整体上讲还不够高。因此，对我国民航飞行学员来讲，学历教育不可或缺，才能确保飞行员具备良好的文化素质和知识储备。我国民航飞行人才的教学体制，就应坚持学历教育与职业培训并重，坚持不断创新，逐渐实现与国际接轨。
建立飞行员从通用航空到运输航空飞行的晋级机制。在我 国大力发展通用航空的情况下，制定相应的法规，要求飞行学员从培训院校和机构毕(结)业后，到通用航空积累飞行时间，磨练飞行技术，逐步建立飞行员从通用航空到运输航空的晋级机制，缩短培训成熟飞行员的周期和跨度。
建立灵活便捷的培训学制。现在的飞行人才教育培训学制，已对不同类型的学生实行不同的教学训练大纲，培训时间由二年至四年不等。这种学制，应根据需求形势，进一步加以创新，深化到对不同学生采取不同的学制，建立因人而异、因材施教的灵活学制。
4 创新管理体制，实现科学化。民航飞行人才教育培训管理体制改革，重在彻底理顺政府与院校的关系，逐步建立起职责分明、院校依法自主办学的新体制。
政府部门要转换管理模式和职能。要改变过去那种对民航飞行人才教育培训的宏观管理不够，微观管理过多过细，不利于学校自主办学的局面，由直接管理转变为间接管理，由具体管理转变为宏观管理，由硬性管理转变为软性管理。尤其要强化政府宏观管理和调控职能，政府着重掌握飞行人才教育事业发展的大政方针，制定规划、规范，进行政策指导和有效监督。
扩大培训院校和机构的办学自主权。通过立法理顺政府与院校的关系，把院校应有的办学自主权归还院校，建立自主办学的保障机制。
5 创新招就体制，实现市场化
(1)招飞市场化。民航飞行人才是稀缺性资源，民航招飞市场竞争异常激烈，一个省市往往有五至六家单位前往招飞，不少公司和院校都招不够学生。其原因在于招飞体制僵化。因此，改革招飞体制、实现市场化运作势在必行。
扩大生源范围。民航飞行人才的招收有着严格的准入标准和条件。因此，应扩大生源范围，高中生、大专生、大学生、研究生，都应作为备选对象。
扩大招飞地域。民航系统还有狭隘的地域观念，认为某些地域出飞行员，就蜂拥而至，争抢人才。随着国民经济的发展、人民生活水平的提高，我国各个地域的青少年身体素质都大为提高。飞行人才的招收，应抛弃除旧观念，扩大招飞地域，更加广泛地面向全国招收飞行员。
建立长期招飞机制。目前，阶段性的招QT-作致使一些合格人员被拒之门外。因此，应将阶段性招收改为长期性招收，提供更多的机会，让有意愿的学生在任何时间都可参加招飞，而相对集中地组织培训。
按市场化运作招飞。招飞是一个系统工程，涉及面试、体检、政治审查、文化考试等各个环节，各个环节都需要专业人员，而具备招飞能力和条件的单位不多。因此，应通过市场配置招飞资源，成立专业的招飞公司，按市场化运作，走专业化道路，提高招飞质量和数量，满足公司和院校的需要。
(2)就业市场化。作为稀缺的高技术、高投人人才和资源，飞行员已日益成为航空公司争抢的对象。顺应形势，遵循市场经济规律，建立飞行人才市场，通过市场配置飞行员资源，以发挥飞行员的最大效益。
实现飞行员职业化。民航飞行员的发展应走职业化道路，实现飞行员由航空公司所有向社会所有转变，改变飞行员对某一公司从一而终的做法，打破妨碍飞行员自由流动的壁垒，使飞行员与航空公司成为市场活动的主体。
培育飞行人才中介组织。飞行员作为市场的稀缺资源，需要通过市场进行配置，市场配置就要求建立专业化、产业化的市场中介组织，如培训代理公司、培训投资公司、人才经纪公司。
三、用科学发展观引领民航飞行人才教育培训体制改革
1 以人为本，突出人本性。以人为本，强调改革为人和改革在人。改革为人，强调改革的最终目的是培育更多更好的飞行人才，改革必须紧密围绕这一核心目标展开。改革在人，强调改革要依靠相关的从业人员，突出其主体地位，调动其改革积极性，增强其主人翁责任感和使命感，为改革打下坚实而广泛的基础。
2 全面改革，突出整体性。民航飞行人才教育培训体制改革是一个系统工程，涉及办学体制、投资体制、管理体制、教学体制及招飞与就业体制。这项改革应系统推进、全面实施，才能相互促进、整体联动、确保成功。
3 协调改革，突出和谐性。民航飞行人才教育培训体制改革涉及面广、影响因素众多，要注重与外部环境的协调统一、内部各项改革的协调推进。对外，注重与民航体制改革、民航教育体制改革、高等教育体制改革以及民航建设发展的和谐，紧跟形势发展，顺应时代要求；对内，注重系统内部各项改革的步调一致、和谐共生，防止顾此失彼、系统失效。
4 持续改革，突出长期性。民航飞行人才教育培训体制改革中存在的问题较多、难度较大，不可能一蹴而就，须循序渐进。因此，要树立持续改革观念，积小胜为大胜，最终“改变一切束缚发展的做法和规定，革除一切影响发展的体制弊端，在不断创新中谋发展”。
本文系中国民航总局科技项目：《“十一五”民航飞行人才教育培训发展规划研究》(2005年55号)的成果之一。