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摘 要：党建引领是当前基层治理变革和创新中的重要举措。本文立足于基层治理碎片化的现实，以党建引领基层治理实践为研究对象，从再组织化角度剖析基层党建引领的治理优势及其效能逻辑，回答了如何才能在碎片化的基层社会中实现有效治理的问题。根据不同的目标导向，可以将党建引领的实践形态划分为主体导向、问题导向、任务导向和价值导向四种类型，不同类型对应不同的实践场景和现实问题。党建引领凭借其强大的政治势能、良好的协调能力、敏捷的行动速度、闭环的资源配置和深度的利益平衡等特性，通过多元主体的重新整合、利益格局的重新调整、职责权限的重新梳理、治理规则的重新制定以及信任网络的重新搭建等方式，推动党建引领优势转化为社会治理效能，实现了对基层治理碎片化的再组织化。
关键词：党建引领;基层治理;碎片化;再组织化;治理现代化
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）05-0080-10
万丈高楼平地起，基层治理是国家治理的重要组成部分，是国家治理现代化的落脚点和出发点。在当前社会快速转型的过程中，基层治理不断探索和创新，取得了显著成绩，但也面临着治理碎片化的难题，衍生出多种多样的问题。治理碎片化是指基层治理的相关要素在形态上具有大量的碎片，在地域和功能方面相互交叉重叠，导致各治理要素和治理环节都成为分散的“孤岛”，难以形成有机的治理整体，[1]（P88）具体表现就是不同治理单元各自为政、各种事务缺乏统筹协调、多元主体难以协同合作、利益分配严重失衡以及价值观念难以调和等。作为基层治理实践中的现实困境，治理碎片化不仅浪费了大量的治理资源，也降低了基层治理的效率，影响了基层社会的健康发展。
碎片化问题是当前基层治理中亟须解决的问题，规定和建構了基层治理创新的路径和方向。正如习近平总书记指出的，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。[2]进入新时代以来，基层治理生态及其运作都出现了诸多新的变化，人民群众也对基层治理提出了更高要求。相应地，党建引领成为基层治理变革和创新中的重要举措，也构成了基层治理现代化的关键环节，具有举足轻重的意义。党建引领通过统筹协调社会主体，发挥党组织的政治优势和治理潜力，极大地破解了基层治理碎片化的难题，成为推进基层治理现代化的有效方案。那么，党建引领究竟是什么？具有哪些特性和优势？为什么能够破解治理碎片化的问题？本文将围绕这些问题展开深入探讨，以为蓬勃发展的基层治理创新实践提供深入的理论阐释。
一、面向碎片化治理的
党建引领实践形态
作为后现代主义的重要概念，碎片化（Fragmentation）是指完整的东西破裂成诸多碎块，从整体上描述了社会要素的关系状况。严格地说，社会的碎片化现象也是社会发展的结果，呈现了社会要素的分化及其相互关系。这其中，一方面是社会要素日益分化，获得了相对独立自主的地位，形成了各自独立的行动逻辑，具有多样化和差异性;另一方面则是不同要素相互疏离、割裂和排斥，包括观念、边界和利益等广泛的维度，形成了难以兼容和整合的状态。随着社会要素的分化日益加快，不同层面、不同领域和不同场景都出现了碎片化问题，可以说，碎片化是从负面的立场上刻画了社会要素之间的关系状态。
基层社会是不同社会主体交错杂居的场域，不同社会主体具有不同的利益属性，各自有着千差万别的意愿和诉求，形成了错综复杂的关系。在当代社会快速变迁的进程中，不同社会主体的流动速度日益加快，尤其是新的社会要素不断涌现，而各种制度规范尚未建立健全起来，最终形成了多元混杂的治理格局，带来了相互割裂、缺乏衔接、对立冲突、整合困难等广泛存在的问题，诸如居委会、业委会和物业企业“三驾马车”相互掣肘，党务工作与基层治理之间“两张皮”，部门治理与属地管理协同性差，数据壁垒与智能化治理的要求不匹配，[3]各种摊派任务交叉重叠以及基层干部工作时间高度零散化等。
很显然，在缺乏衔接、联通和整合等含义上，碎片化问题已然遍及基层治理的各个领域，构成了基层治理现代化的重要挑战。有关碎片化的文献很多，很多研究者都将基层治理的问题归结为碎片化，批判碎片化的问题及其所带来的次生问题。碎片化不仅构成了基层治理的问题本身，也成为其他基层治理问题的成因，构成了人们考察和理解基层治理的基本图像，比如社区的碎片化。对于如何解决治理碎片化的难题，研究者也提出了诸多有益的意见，比如压缩权力结构链条、促进职能部门协同、明晰多元主体责任、强化正确的政绩导向、加强信息交流共享以及完善有效的考评机制等，[4][5][6]特别是提出了应该积极运用先进的治理工具来解决碎片化难题，如网上办公、智慧监管、互联网+治理、电子审批、数字服务以及各类治理App等。[7][8][9]
总的来看，既有研究已经描述和归纳了治理碎片化的基本样态、现实影响和解决路径等，也注意到党建引领与基层治理变迁之间的耦合关系，尤其是指出了党建引领具有强大的政治优势和整合能力等，在基层治理创新中发挥着特殊作用，但还是很少去探讨党建引领在解决碎片化治理方面的独特优势，未能揭示党建引领破解碎片化治理的作用机制及其特殊逻辑。值得指出的是，党建引领解决基层治理碎片化的实践正在蓬勃发展，各地都涌现出诸多优秀的实践案例，如江苏镇江市的城市基层“全域党建”、浙江嘉善县的红色物业“小区党建客厅”模式以及贵州贵阳市的“党建红云”等。根据党建引领的目标导向，可将其划分为四种类型，不同的实践类型具有不同的特点，包含了不同的结构和要素。
（一）面向主体碎片化的党建引领
基层治理是具有开放性的社会实践，直接关系到人民群众的切身利益，为不同社会主体的参与提供了广阔的舞台。各种社会主体，包括个人、社会组织、市场组织和政府部门等，既是基层治理的主体，参与到治理过程中，又是基层治理的对象，接受各种各样的约束和规制。由于很难明确设定各自的角色、功能、任务等，基层治理在横向上往往是各自为政，在纵向上则是协调困难，条块之间也彼此割裂。各治理主体各行其是，各管一摊，缺乏协同，难以合作，甚至是相互抵牾，矛盾丛生，以致基层治理出现大量权责不清、职责混乱和责任缺失等方面的问题，比如各种牌子多、临时任务多和工作超负荷等。这就需要基层治理强化统筹协调能力，重构不同主体之间的关系。 党建引领具有资源整合、任务转化、组织动员等方面的优势，可以实现多元治理主体的灵活切换。[10]面向主体碎片化的党建引领主要着眼于实现多元主体之间的协同，提升党建引领整合其他社会主体的能力，实现从过去的“单兵作战”到现在的“多兵种作战”，比如通过街巷长制以及门前三包制等，明确不同主体的街面治理责任;搭建党员“亮身份”的平台，推动普通党员参与到基层治理中来;建立分类积分兑换制等机制，提升社会民众参与环境整治的积极性，典型的案例如重庆市巴南区组建“1+X”党建联盟，推进了街道社区、辖区单位以及各类组织的共驻共建，初步形成了“资源共享、责任共担、优势互补、互利共赢”的多元共治格局。
（二）面向问题碎片化的党建引领
基层社会是社会要素高度密集的社会空间，包含了各种各样需要解决的问题。这些问题构成了党建引领基层治理的出发点，也成为党建引领基层治理的重要指向。在现实生活中，具体的问题遍布基层社会的方方面面，大到严重影响社会和谐稳定的邻避抗争事件，小到邻里之间鸡毛蒜皮的矛盾纠纷，呈现出易蔓延、难处理、风险大和治理成本高等特征。许多问题看似很容易解决，但实际上却牵连很深很广，难以处理，而且若不及时采取应对措施，很有可能扩散成范围更大的矛盾冲突。在一些涉及邻避冲突问题的案例中，由于管理者早期不重视社会民众的意愿和诉求，导致原本也许很不起眼的小问题，逐步演变成严重的矛盾冲突，影响了地方经济发展和社会和谐稳定。
解决基层治理中的问题，通常需要协调各方，整合资源，形成合力。问题导向的党建引领主要是在党组织的领导下，以社会矛盾纠纷为焦点，广泛动员和协调信访、司法、调解、民警、邻里以及亲朋等各个方面，努力做到从源头上解决问题，提升基层治理能力和治理水平，提高人民群众的幸福感和满意度，比如浙江省淳安县临岐镇建立“娘家侬”全民调解队，运用党员骨干队伍“唱戏”、党群阵地组团服务“代跑”、党建联盟区域边界“合力”三大法宝，解决民生热点难点问题1745个，化解纠纷612起，调解成功率98%以上。[11]坚持问题导向的党建引领瞄准基层治理中的热点、难点、堵点和痛点问题，着眼于“谁来提出问题”“怎么识别问题”以及“如何解决问题”等基本维度，将问题解决与职权体系和政策措施等关键要素连接起来，实现了从问题碎片化到治理整体化的转变。
（三）面向任务碎片化的党建引领
“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”，这些通俗而形象的话语反映出的是，基层治理往往事繁责重，经常需要应对上级安排、部署和交付的各种任务，其中既有常规任务，也有重点任务，还有临时任务，具体涉及多个业务领域，比如维稳任务、综治工作、创先任务、突击检查和填报数据等。由于基层干部普遍存在着人力有限、责任分散和能力不足等方面的问题，这就导致了各种消极被动、敷衍应付、蒙混过关和得过且过等情况，也出现了所谓“运动式治理”的情况。任务被逐级地分解和布置下来，并且严格规定了工作的要求和评估的指标，但基层治理要么是主观上消极怠慢、相互推诿、无所作为，要么是客观上资源短缺、能力不足、无法胜任。
任务的碎片化常常导致基层政府不堪重负，或敷衍应付，或疲于奔命。面向任务碎片化的党建引领主要是围绕中心工作、攻坚任务或重点任务而构建起来的，将党建工作与任务完成全面结合起来，全力以赴保质保量完成任务，具体的比如党建引领社区精细化管理、党建引领疫情防控、党建引领民生工程、党建引领创卫工作、党建引领社区更新、党建引领精准扶贫、党建引领环境整治等。从相关基层治理的实践来看，任务导向的党建引领聚焦于目标任务，通过党建引领来明确工作责任，厘清职责权限，特别是明确党组织的责任，全面统筹协调相关治理要素，避免了多元主体各行其是的混乱状态，减少了任务完成过程中的摩擦和消耗，提高了工作任务完成的效率。
（四）面向价值碎片化的党建引领
基层社会是各种矛盾纠纷较为集中的地方，其中往往包含了多种多样的价值冲突，比如不同社会人群的观念分歧、个人观念与公共价值的冲突、人情规则与法制规范之间的抵牾等。不同的价值观念不仅诱发了大量的矛盾纠纷，直接影响着基层治理，也加剧了社会的对立冲突和价值撕裂，影响了社会的安定团结。特别是在城市社区的层面，价值观的差异潜移默化地影响着不同主体的行动及其习惯，构成了基层治理不能回避的问题。无论是在日常的治理活动中，还是在特定的治理情境中，价值观的差异或价值性分歧都构成了影响治理过程及其结果的重要變量，比如在环境整治、邻里纠纷、垃圾分类以及民主参与等方面，到处都能看到价值观念差异或分歧所带来的问题。
基层治理中矛盾冲突多发频发，反映出价值多元的现实性，也体现出价值整合的必要性。价值导向的党建引领主要是指以价值整合和文化发展为目标的基层治理活动，比如党建引领睦邻家园建设、党建引领社区文化建设、党建引领打造精神家园等，其中主要涉及主流价值与大众价值、传统价值与时代价值、本土价值与外来价值之间的融合与引领。[12]具体的活动形式不仅有定期或不定期的文化交流活动，比如睦邻文化节和居民联欢活动等;也包括各种形式的宣传活动，比如社区法律知识宣讲或安全知识讲座等。价值导向的党建引领实际上就是塑造价值共识、消除价值分歧、增进和谐关系、降低价值冲突和传播正能量的过程，最终是从价值层面改进和优化基层治理。
总之，治理碎片化增加了基层治理的成本，降低了基层治理的效率，成为制约基层治理现代化的重要因素。党建引领作为基层治理的重要创新，正在成为基层治理各个领域的优选策略。上述四种导向的党建引领形态的划分是粗线条的，相互之间既有许多共同性，又有许多维度的差异性，还有相当程度的交叉性（见表1）。党建引领逐步嵌入基层治理的过程中，缓解或破解了治理碎片化所带来的问题，明确了问题解决的主体及其方法，使许多老大难的问题也都得到了不同程度的解决。当然，基层治理碎片化能不能及时得到有效解决，既与碎片化的类型、范围和影响密切相关，又与基层治理的制度安排、治理者的努力和问题解决机制等密切相关。 二、党建引领破解治理碎片化的
优势及其特性
在当前中国的基层治理中，有序有效的治理需要发挥党建引领的优势。党建引领是新时代基层治理创新和发展的重要主线，对基层治理的结构、议题、绩效和过程具有广泛而实质性的影响。长期以来，囿于传统的治理观念及其惯性思维，人们或者倾向于通过行政化方式来吸纳问题，或者致力于通过市场化方式去纾解问题，但最后都难免陷入碎片化治理的窘境。随着社会结构发生深刻转型，传统的治理思维日益捉襟见肘，亟须新的治理机制。党建引领基层治理是中国社会治理的独特优势。那么，与行政干预、市场参与以及公众参与等相比，党建引领作为基层治理的重要创新，究竟具有哪些特性，包含了什么优势？
（一）强大的政治势能
作为阐释中国治理模式的重要概念，“政治势能”是“全面加强党的领导”的学理性表达，将中国共产党的领导作为中国政治运作的核心变量，揭示了政治运行和政策过程的独特内在逻辑。[13]中国共产党的成功与其通过“政治势能”使党的意志得到高效地输送、执行以及转化是分不开的。[14]党建引领基层治理的核心在于发挥党委的政治势能，将党的意志从上层输送到下层（甚至底层），特别是依托“高位助推”“中心工作”和“领导小组”等机制，将社会多元主体都纳入基层治理体系中来，提高了基层治理的效率。党建引领的政治势能为基层治理注入了“强心剂”，促进了党组织、社会组织、市场组织和公民个人等多元主体的协同联动，对于破解基层治理碎片化具有重要的意义。
党建引领基层治理的政治势能可以从三个方面加以理解：其一，党组织的出场和在场填补了权威缺失的真空，在横向上，党建引领将基层组织延伸至“两新”组织和流动党员集中地等党建工作薄弱之处，实现了党建引领基层治理的工作全覆盖。在纵向上，党建引领以党组织为核心，建构了多主体和多层级的联动体系，推动了全方位、立体化治理格局的形成;[15]其二，党建引领的高位助推提升了基层治理的动力，促使其他社会主体严格服从党的领导，全面贯彻落实党的意志和主张，认真履行治理和服务责任，切实解决社会问题，提升治理效能;其三，党建引领对其他社会主体进行持续动员，拓展了基层治理的行动网络，提高了互联互通互动的频次，可以更好地形成合力、协同合作。
（二）良好的协调能力
当前基层治理主要是“以块为主、条块结合、分级管理”的“两级政府四级管理”的权力结构，其中最大的弊端就是权责关系与资源配置的不合理，纵向权力层级过多，横向权力分化太细，造成权力结构的碎片化。[16]这些碎片化的问题增加了基层治理的成本，尤其是沟通和协调的成本，甚至时常出现协调失败的结果。在具体的治理情境中，要么是不同层级或不同性质的主体各自为政，相互推诿，互相不买账，需要不断地协调，从而延滞了治理進程;要么是权责错位、职权重叠和多头领导普遍存在，形成各种不协调、不统一和不衔接等问题，以致难以落实各项大政方针，也不能顺利完成治理任务。正是这些问题从不同角度提出了基层治理体系提升统筹协调能力的要求。
党建引领的协调是依托于政治势能的柔性化协调，具有统筹全局和协调各方的良好优势，可以实现市、区、街道、社区党组织的多级联动，解决不同方面协同难等问题。协调的内容主要涉及价值、权力、利益和资源等，常见的形式如“四位一体”或“五位一体”等多方协调会，协调的结果往往就是由党组织牵头组织和运行相关事务。相对于行政干预，党建引领的协调比较柔性化，避免了强制和压制;相对于市场协调主要依赖于利益协调，党建引领通常是综合应用政治、经济和价值等多元化手段;相对于分散的自组织协调，党建引领则是高度组织化的理性协调。由此，党组织能够连接不同社会主体，也充当了公共利益的代言人，因此可较好地协调不同主体的差异、分歧和冲突，提升基层治理的整体性与协同性。
（三）敏捷的行动速度
基层治理的问题很多都是鸡毛蒜皮的小事情，但却是直接影响人民群众利益的问题。俗话说，“冰冻三尺，非一日之寒”，很多问题不是一两天内形成的，而是长期演变或积压而来的。这些小问题一方面是影响比较小，难以引起各方面的重视，因而得不到及时的解决;另一方面则是因为责任边界不清，不知道找谁来解决，也没有人来解决，比如有些小区缺乏物业服务，垃圾随意堆放，环境卫生较差，居民满意度很低，有些老旧社区，居住境况恶化，大量的危房和简易楼存在安全隐患，还长期得不到维护，积累了较大的隐性矛盾。[17]解决这些问题，需要急群众之所急，想群众之所想，快速将问题提上议事日程，推动各方面力量来解决问题，而不是推诿、拖延和观望等。
党是领导一切的，一切工作都要接受党的领导，这也要求党组织必须要对基层治理的各项工作负起责任来，直面现实问题，积极分析和解决问题，不能逃避和推诿。党建引领基层治理可以快速识别、锁定和处理问题，从不同角度提高问题解决的速度。首先，借助党组织的强大网络，包括互联网信息平台等，激发老党员、普通群众、志愿者和社会组织等主体的积极性，能把问题快速提出来;其次，主动梳理和研判基层治理中的热点和难点问题，安排不同问题和需求的优先次序，确定基层治理的大事表及时间节点，比如年度民生工程等;第三，党组织牵头协调各方力量，建立和完善问题解决的机制，比如联席会议制度，也可以发挥激励和督促作用，推动问题尽快得到解决。
（四）闭环的资源配置
资源的合理配置是基层治理中的“元问题”，很大程度上决定了治理是如何开展和进行的。[18]作为实现有效治理的关键环节，闭环的资源配置意味着治理资源的分配、流动、使用以及评价等流程都是相互配套和紧密衔接的，其中，资源配置端与使用终端双向循环、多轨运行和互联共享，可以保证资源配置到合适的地方，例如，让社区各单位或部门汇总各自的服务需求，形成服务项目的资源清单，将资源投放到党群中心（站），实现精准的对接服务。但在实际的基层治理中，政府及其职能部门主要通过项目制等方式，自上而下地规划和配置治理资源，不同类型的资源从不同的途径配置下来，相互之间缺乏关联和统筹，导致许多资源被浪费、闲置和低效使用，严重制约了基层治理的效能。 党建引领也是对治理资源的引领，在实现资源合理配置、形成闭环的资源链条以及最大化使用资源等方面具有较大的优势。其中，党建引领依托党组织的力量，通过组织动员、利益整合、精英吸纳以及代表授权等机制，有效地将“人、事、部”以及各类资源链接起来，对部门政策、项目、资金等资源进行“捆绑打包”，由此形成闭环的资源管理系统，实现了治理资源的合理配置。[19]此外，党建引领以目标和任务为导向，凭借统筹全局的行动力和资源配置能力，建立和完善灵活而弹性的资源联动、整合和共享机制，比如绘制街道或社区资源地图，尽力发挥资源联动的最大化效益，将治理资源注入环境整治改造、基础设施完善和公共服务供给等事项中，实现资源配置的闭环管理、流畅运行和科学评估。
（五）深度的利益平衡
随着经济社会的发展，社会的原子化趋势日益明显，人民群众的利益诉求呈现出多元与异构等特征，加剧了社会利益格局的碎片化趋势。这不仅衍生出不同利益主体间的紧张甚至是冲突关系，也提高了平衡和协调利益关系的难度，还制约了公共利益的实现。党建引领基层治理也是调整社会利益格局的过程，即在坚持兼顾效率和公平的原则下，统筹考虑不同社会主体的利益诉求，尽可能满足多数人的利益需求，努力寻求利益关系的“最大公约数”，而不是简单的“零和博弈”，也不是对抗式的博弈。典型的案例如上海市浦东新区“家门口”服务体系的“三会制度”，就是通过听证会、协调会和评议会来解决居民身边的“烦心事”，实现复杂而微妙的利益平衡。
利益关系是社会关系中的硬核关系。平衡日益分化的利益诉求是基层治理的现实需要，是党建引领基层治理的关键“切入点”。这也表明，党建引领是“实打实”的，而不是“空对空”的，因而也是实质性地调整和重构了基层治理体系及其过程。与政府介入的行政配置、市场的经济利益主导和自组织的适应性调整等不同的是，党建引领的利益平衡往往包含了更加全面、深刻和长远的利益关切，尤其是能够给予公共利益更多的助推和支持，比如许多老旧小区加装电梯往往举步维艰，党建引领通过社会动员、政策宣传、实地走访和协商对话等，消弭楼上楼下居民之间的利益隔阂，积极地解决“加装难”的问题，为居民带来了更为和谐的社区环境，也为解决其他社区问题创造了良性的资本。
三、超越碎片化治理困境的
基层再组织化
在当代中国社会治理转型的进程中，党建引领是破解基层治理碎片化的重要抓手，是推进基层治理现代化的战略选择，也是有中国特色的基层治理的独特优势。在党和政府的重要报告和文件中、在国家领导人不同场合的讲话中以及在许多重大战略和政策的考量中，“党建引领”都是经常出现的话语。党建引领基层治理有助于将党的政治优势、组织优势以及制度优势转变为基层治理的效能，推动基层社会有序发展。同时，党建引领基层治理也迎合了“后单位制”時代社会治理精细化的需要，是扎根中国基层、体现中国智慧的基层治理新探索。[20]那么，作为基层治理的独特优势和鲜明特色，党建引领究竟是如何解决治理碎片化问题，又是如何转化为现实的治理效能的呢？
（一）多元主体的重新整合
治理碎片化的症结在于多元主体各打各的算盘，各自为政，分散用力，相互掣肘，难以协同，因此如何协调多元主体之间的资源、利益和行动及其关系，是党建引领基层治理需要回答的问题。[21]良好的基层治理是多元主体围绕共同利益协同共治的过程。[22]（P10）尤其是面对社会主体参与积极性不高的现实，党建引领往往通过合理设置阵地功能、选派党建工作指导员、建立综合性联合党支部等途径，运用任务清单、指标管理、联席会议和责任状等工具，明确各个主体的职责权利，构建相互衔接协同的工作机制，将社会力量吸纳到治理活动中来，实现多元主体的互联互动。这样不仅消除了社会主体间的壁垒，汇聚多方面的智慧和力量，也能够获得更全面的支持，减少不必要的摩擦和阻力。
党建引领尤其是打破了多元主体自行其是的状态，比如常说的“各吹各的号，各唱各的调”的问题，重构了基层治理的行动网络。首先是建立社区联席会议以及交叉任职等制度，协调社区“三驾马车”的关系，形成社区治理的合力;其次是摸清社区党员和骨干分子的情况，建立党员和骨干分子发挥作用的渠道，发挥广大党员的示范带头作用，如在实施垃圾分类等方面发挥示范或监督作用;第三是吸纳和整合社会力量参与，比如围绕物业纠纷、环境整治和更新改造等敏感问题，建立五老议事会和协调议事会等平台，推动社会主体参与基层治理，探索合理合法的治理方案。其中，不仅包括对现有治理主体的梳理、规范和调整，还引入和增加了新的治理主体，形成了更为复杂的行动网络。
（二）利益格局的重新调整
伴随着社会结构的快速转型，基层社会表现出利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾显性化、利益供给失衡化以及利益诉求异质化等特征。[23]这些社会结构转型期最突出的现实问题，如果得不到妥善处理，会给执政党的合法性地位带来价值认同、利益均衡和风险频发等难题。[24]在经济和社会高速发展的当下，人们对生态环境、公共服务和生活品质有了更高的要求，对垃圾处理、城市改造以及基础设施完善等都提出了新的诉求，这些诉求整体上呈现出碎片化的态势，促成了基层社会利益分化格局的形成。[25]（P144）党建引领覆盖和进入基层治理，不仅是协调和平衡社会主体的利益关系，避免和消解利益纠纷，也是将分散的个体链接成为利益共同体，努力创造公共价值，实现公共利益。
基层治理千头万绪，连着千家万户，很多都是些细微琐碎的小事情，但却都是关系到居民切身利益的事。[26]在基层治理活动中，理性的个人都是利益主体，有着各自的特殊意愿和利益诉求，如果每个人都根据自己的偏好或利益来行动，结果很可能是做不成任何事情，甚至还会出现互相掣肘的“卡死”“死机”现象，最终则是损害了所有人的利益。对于这些问题，最常用的解决方法是谈判协商或闹大影响等，但这很容易导致问题的扩大和升级，影响社会的和谐稳定。党建引领嵌入基层治理，大大强化了国家的力量，为缺失的公共利益代言，不仅更好地协调了差异化的利益元素，推进利益格局的调整和优化，也有利于维护和创造公共利益，实现整体利益的最大化。 （三）职责权限的重新梳理
基层治理的主体很多，各种社会活动的交界面或连接点也很多，各自的职责权限具有很大的模糊性。当前，基层治理不同程度地存在着街道或社区职能定位不清、权责模糊、有权无责以及无权有责等现象，现有的法律制度也没有明确社区工作站和街道办事处之间、社区工作站和部门之间以及居委会、物业公司和业委会之间的职责权限，形成了大量权责交叠模糊的问题。事实上，由于基层治理的相关工作都比较琐碎，差异性很大，变动性也很大，很难从字面上厘清不同主体的职责权限，比如有些街道“三定方案”或“权责清单”规定的主要工作可能只有十余项，但实际上要做的事情却可能是数十项。很多工作相互之间都是交叉关联的，具体应该由谁来负责，很难完全区分开来，也很难说得明白。
作为基层治理创新的重要策略，党建引领注重通过厘清各方的职责权限，来提高社会问题解决的效率。党建引领明确职责权限可以从两个方面进行理解：一方面是通过制定权责清单和梳理职责权限等制度化建设，明确街道、社区、物业和业委会等主体的权利和责任，对各种社会主体进行赋权和定责;另一方面是不同程度地强化了党委和政府的“兜底责任”，即不管是什么性质的问题，也不管具体是谁的责任，最后都由党委和政府出面来解决问题。由此而言，党建引领明确职责权限固然是推动了对其他主体的确权定责，也是重申或强调了党对基层治理的整体性责任。上述两种不同路径的责任有分有统，将多元主体共同整合到党的旗帜下来，进一步强化了一核多元的基层治理新格局。
（四）治理规则的重新制定
“不以规矩，不能成方圆”，规则是非常重要的。基层治理千头万绪，利益关系非常敏感，需要适当的规则来约束、引导和规范，具体的规则包括基层自治章程、协商议事规则、村规民约和实施細则等。这些规则从来不是一成不变的，而是随着社会发展及其需要而不断迭代更新的。在社会快速变迁的背景下，基层治理中一些常见的情况，或者是一些涌现出来的新问题，比如小区养犬问题、装修扰民问题、楼道杂物堆放问题以及社区物业纠纷等，都没有可适用的规则，以致矛盾丛生;或者是很多规则已经陈旧过时，不能适应新形势的要求，比如社区治理趋向行政化，开具各种奇葩的证明，提交各种表格数据，陷入内卷化的窘境等。正是这些问题提出了建构甚至重构基层治理规则的要求。
党建引领嵌入基层治理，深刻地塑造了基层治理体系，其中不仅是党组织实质性地统筹协调社会各方，也是重构了基层治理的规则，形成了大量的制度性成果，比如“三重一大”制度、议题征集机制和村务公开制度等。党建引领的规则重构为基层治理建立了框架和规范，通常来讲，重构的内容包括：一是围绕社会问题，制定和出台新的规则，如党务公开制度或交叉任职制度等，填补了制度空白，做到有法可依、有章可循;二是搭建制度化平台，动员其他社会主体，参与到制度建设的过程中来，尤其是通过协商对话来建构规则，提高规则制定的合法性和可接受性;三是扩大宣传，带头贯彻落实法律制度，引领基层社会主体遵循新规则，形成对新规则的真诚信任，实现从规则引领转向思想引领。[27]
（五）信任网络的重新搭建
信任是社会合作的有利条件，必要的信任可以促进更多的合作，降低矛盾冲突的概率及其后果。良好的社会关系、紧密的交往互动和积极的情感心理等，共同构成了基层治理不可或缺的润滑剂。随着社会转型过程中各种失范问题的涌现，特别是在从农村的熟人社会向城市的陌生人社会转变的过程中，人与人之间出现了普遍的信任危机，相互不信任成了人际关系的常态，不仅人们相互之间缺乏信任，人与社会组织之间的信任度也很低。许多基层治理的问题，尤其是许多矛盾纠纷长期得不到解决，如物业纠纷和邻里纠纷等，引发了严重的不信任问题，也是信任缺失所导致的结果。信任关系的弱化助推了社会问题的滋长蔓延，诱发了不必要的摩擦和纠纷，也增加了基层治理的成本与难度。
党建引领嵌入基层治理，推动了信任关系的修复和重构。党建引领往往通过亮出党员身份、搭建服务平台、吸纳社会参与以及接受群众监督等方式，建立与其他社会主体的关系，强化各个社会主体之间的联系，促进相互之间的沟通和理解，增进彼此在场的共情和共识。例如基层党建网格员在开展工作时常用“拉家常”的方式宣传和解释各项政策方针，双方之间你一言我一语，不仅打开了基层工作的“话匣子”，提升了基层工作的效率，还拉近了群众与党的距离，改善了彼此之间的信任关系。尤其是党建引领通过建构问题协商的平台，比如打造网上“便民服务站”、网上“议事厅”以及信息传递“直通车”等平台，搭建不同层级不同主体之间的沟通桥梁，促进了彼此之间的交流合作。
四、小结与进一步思考
治国安邦，重在基层，基层治理关系到党的执政基础、社会的和谐稳定与人民群众的切身利益。在当前社会快速演变的过程中，基层治理也出现了巨大的变化，基层治理的任务非常艰巨，各种问题更加错综复杂，解决问题的难度和要求也更高了。与此同时，基层治理碎片化的问题非常普遍，挑战着以分化或分工为基础的治理体系，更是提出了整体性治理的要求。碎片化是对基层治理的形象化描述，指出了基层治理中广泛存在的彼此割裂、相互掣肘、不能衔接、无法匹配和难以整合等问题。碎片化治理不仅本身包含了诸多问题，比如政出多门、效率低下、责任失衡和资源浪费等，也诱发和导致了大量的治理问题，尤其是导致许多问题长期得不到解决，降低了人民群众的获得感和满意度。
综观当前各地的基层治理变革，党建引领是新时代基层治理的重要创新，是撬动基层治理的“阿基米德支点”，是破解基层治理碎片化的重要工具，在推动基层的整体性治理上具有独特的优势，实现了对基层治理结构、要素及其过程的再组织化，极大地破解了相互掣肘、权责混乱、资源错配和缺乏合力等问题，取得了显著的治理效果。从党建引领基层治理的典型案例可以看出，党建引领不同于行政支配、市场参与和自组织构建等治理机制，具有权威性、引领性、柔性化和穿透力等方面的独特优势，特别是实现了对碎片化治理的权威性重组，成为破解碎片化治理难题及其困境的战略选择，为基层治理现代化提供了具有中国特色的治理方案。 必须要看到的是，基层治理的碎片化是社会发展的结果，不同社会主体之间相互竞争、相互掣肘甚至是相互冲突等，实际上也都反映了社会主体自主性、独立性和成熟度的提升，这也反过来要求进一步的整合，以实现有效的治理。党建引领是对于过去以专业分化为基础的基层治理的超越，通过对不同社会主体及其行动的整合来实现更有效的治理，尤其是解决基层治理的问题。党建引领的治理优势及其效能是有目共睹的，也是需要继续深化和拓展的，但这也在某种程度上带来某些新的问题，比如弱化了其他社会主体的治理责任、治理动力和积极性，也在一定程度上造成了基層党组织的不堪重负等。这些问题还需要在后续的工作中继续深入探索和思考。
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Reorganization towards Fragmentation of Governance
— grassroots governance advantages and efficiency logic led by Party building
HAN Zhi-ming （School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）
Abstract：The leadership of Party building is an important measure in the current grassroots governance reform and innovation. Based on the reality of fragmentation of grassroots governance，this paper takes Party building to lead grassroots governance as the research object，analyzes the governance advantages and efficiency logic of grassroots Party building leadership from the perspective of reorganization，and answers how to achieve effective governance in a fragmented grassroots society. According to different goal orientations，the practice forms of Party building can be divided into four types：subject orientation，problem orientation，task orientation，and value orientation. Different types correspond to different practical scenarios and real problems. The leadership of Party building relies on its strong political potential，good coordination capabilities，agile speed of action，closed-loop resource allocation and deep balance of interests，etc.，through the reintegration of multiple subjects，the readjustment of interest patterns，the reorganization of responsibilities and authorities，the reenactment of governance rules and the rebuilding of the trust network. It has promoted the transformation of the leading advantages of Party building into the efficiency of social governance，and realized the reorganization of the fragmented governance at the grassroots level.
Key Words：leading by Party building;grassroots governance;fragmentation;reorganization;modernization of governance
責任编辑：傅建芬
关键词：党建引领;基层治理;碎片化;再组织化;治理现代化
中图分类号：D267 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）05-0080-10
万丈高楼平地起，基层治理是国家治理的重要组成部分，是国家治理现代化的落脚点和出发点。在当前社会快速转型的过程中，基层治理不断探索和创新，取得了显著成绩，但也面临着治理碎片化的难题，衍生出多种多样的问题。治理碎片化是指基层治理的相关要素在形态上具有大量的碎片，在地域和功能方面相互交叉重叠，导致各治理要素和治理环节都成为分散的“孤岛”，难以形成有机的治理整体，[1]（P88）具体表现就是不同治理单元各自为政、各种事务缺乏统筹协调、多元主体难以协同合作、利益分配严重失衡以及价值观念难以调和等。作为基层治理实践中的现实困境，治理碎片化不仅浪费了大量的治理资源，也降低了基层治理的效率，影响了基层社会的健康发展。
碎片化问题是当前基层治理中亟须解决的问题，规定和建構了基层治理创新的路径和方向。正如习近平总书记指出的，要创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。[2]进入新时代以来，基层治理生态及其运作都出现了诸多新的变化，人民群众也对基层治理提出了更高要求。相应地，党建引领成为基层治理变革和创新中的重要举措，也构成了基层治理现代化的关键环节，具有举足轻重的意义。党建引领通过统筹协调社会主体，发挥党组织的政治优势和治理潜力，极大地破解了基层治理碎片化的难题，成为推进基层治理现代化的有效方案。那么，党建引领究竟是什么？具有哪些特性和优势？为什么能够破解治理碎片化的问题？本文将围绕这些问题展开深入探讨，以为蓬勃发展的基层治理创新实践提供深入的理论阐释。
一、面向碎片化治理的
党建引领实践形态
作为后现代主义的重要概念，碎片化（Fragmentation）是指完整的东西破裂成诸多碎块，从整体上描述了社会要素的关系状况。严格地说，社会的碎片化现象也是社会发展的结果，呈现了社会要素的分化及其相互关系。这其中，一方面是社会要素日益分化，获得了相对独立自主的地位，形成了各自独立的行动逻辑，具有多样化和差异性;另一方面则是不同要素相互疏离、割裂和排斥，包括观念、边界和利益等广泛的维度，形成了难以兼容和整合的状态。随着社会要素的分化日益加快，不同层面、不同领域和不同场景都出现了碎片化问题，可以说，碎片化是从负面的立场上刻画了社会要素之间的关系状态。
基层社会是不同社会主体交错杂居的场域，不同社会主体具有不同的利益属性，各自有着千差万别的意愿和诉求，形成了错综复杂的关系。在当代社会快速变迁的进程中，不同社会主体的流动速度日益加快，尤其是新的社会要素不断涌现，而各种制度规范尚未建立健全起来，最终形成了多元混杂的治理格局，带来了相互割裂、缺乏衔接、对立冲突、整合困难等广泛存在的问题，诸如居委会、业委会和物业企业“三驾马车”相互掣肘，党务工作与基层治理之间“两张皮”，部门治理与属地管理协同性差，数据壁垒与智能化治理的要求不匹配，[3]各种摊派任务交叉重叠以及基层干部工作时间高度零散化等。
很显然，在缺乏衔接、联通和整合等含义上，碎片化问题已然遍及基层治理的各个领域，构成了基层治理现代化的重要挑战。有关碎片化的文献很多，很多研究者都将基层治理的问题归结为碎片化，批判碎片化的问题及其所带来的次生问题。碎片化不仅构成了基层治理的问题本身，也成为其他基层治理问题的成因，构成了人们考察和理解基层治理的基本图像，比如社区的碎片化。对于如何解决治理碎片化的难题，研究者也提出了诸多有益的意见，比如压缩权力结构链条、促进职能部门协同、明晰多元主体责任、强化正确的政绩导向、加强信息交流共享以及完善有效的考评机制等，[4][5][6]特别是提出了应该积极运用先进的治理工具来解决碎片化难题，如网上办公、智慧监管、互联网+治理、电子审批、数字服务以及各类治理App等。[7][8][9]
总的来看，既有研究已经描述和归纳了治理碎片化的基本样态、现实影响和解决路径等，也注意到党建引领与基层治理变迁之间的耦合关系，尤其是指出了党建引领具有强大的政治优势和整合能力等，在基层治理创新中发挥着特殊作用，但还是很少去探讨党建引领在解决碎片化治理方面的独特优势，未能揭示党建引领破解碎片化治理的作用机制及其特殊逻辑。值得指出的是，党建引领解决基层治理碎片化的实践正在蓬勃发展，各地都涌现出诸多优秀的实践案例，如江苏镇江市的城市基层“全域党建”、浙江嘉善县的红色物业“小区党建客厅”模式以及贵州贵阳市的“党建红云”等。根据党建引领的目标导向，可将其划分为四种类型，不同的实践类型具有不同的特点，包含了不同的结构和要素。
（一）面向主体碎片化的党建引领
基层治理是具有开放性的社会实践，直接关系到人民群众的切身利益，为不同社会主体的参与提供了广阔的舞台。各种社会主体，包括个人、社会组织、市场组织和政府部门等，既是基层治理的主体，参与到治理过程中，又是基层治理的对象，接受各种各样的约束和规制。由于很难明确设定各自的角色、功能、任务等，基层治理在横向上往往是各自为政，在纵向上则是协调困难，条块之间也彼此割裂。各治理主体各行其是，各管一摊，缺乏协同，难以合作，甚至是相互抵牾，矛盾丛生，以致基层治理出现大量权责不清、职责混乱和责任缺失等方面的问题，比如各种牌子多、临时任务多和工作超负荷等。这就需要基层治理强化统筹协调能力，重构不同主体之间的关系。 党建引领具有资源整合、任务转化、组织动员等方面的优势，可以实现多元治理主体的灵活切换。[10]面向主体碎片化的党建引领主要着眼于实现多元主体之间的协同，提升党建引领整合其他社会主体的能力，实现从过去的“单兵作战”到现在的“多兵种作战”，比如通过街巷长制以及门前三包制等，明确不同主体的街面治理责任;搭建党员“亮身份”的平台，推动普通党员参与到基层治理中来;建立分类积分兑换制等机制，提升社会民众参与环境整治的积极性，典型的案例如重庆市巴南区组建“1+X”党建联盟，推进了街道社区、辖区单位以及各类组织的共驻共建，初步形成了“资源共享、责任共担、优势互补、互利共赢”的多元共治格局。
（二）面向问题碎片化的党建引领
基层社会是社会要素高度密集的社会空间，包含了各种各样需要解决的问题。这些问题构成了党建引领基层治理的出发点，也成为党建引领基层治理的重要指向。在现实生活中，具体的问题遍布基层社会的方方面面，大到严重影响社会和谐稳定的邻避抗争事件，小到邻里之间鸡毛蒜皮的矛盾纠纷，呈现出易蔓延、难处理、风险大和治理成本高等特征。许多问题看似很容易解决，但实际上却牵连很深很广，难以处理，而且若不及时采取应对措施，很有可能扩散成范围更大的矛盾冲突。在一些涉及邻避冲突问题的案例中，由于管理者早期不重视社会民众的意愿和诉求，导致原本也许很不起眼的小问题，逐步演变成严重的矛盾冲突，影响了地方经济发展和社会和谐稳定。
解决基层治理中的问题，通常需要协调各方，整合资源，形成合力。问题导向的党建引领主要是在党组织的领导下，以社会矛盾纠纷为焦点，广泛动员和协调信访、司法、调解、民警、邻里以及亲朋等各个方面，努力做到从源头上解决问题，提升基层治理能力和治理水平，提高人民群众的幸福感和满意度，比如浙江省淳安县临岐镇建立“娘家侬”全民调解队，运用党员骨干队伍“唱戏”、党群阵地组团服务“代跑”、党建联盟区域边界“合力”三大法宝，解决民生热点难点问题1745个，化解纠纷612起，调解成功率98%以上。[11]坚持问题导向的党建引领瞄准基层治理中的热点、难点、堵点和痛点问题，着眼于“谁来提出问题”“怎么识别问题”以及“如何解决问题”等基本维度，将问题解决与职权体系和政策措施等关键要素连接起来，实现了从问题碎片化到治理整体化的转变。
（三）面向任务碎片化的党建引领
“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一颗钉”，这些通俗而形象的话语反映出的是，基层治理往往事繁责重，经常需要应对上级安排、部署和交付的各种任务，其中既有常规任务，也有重点任务，还有临时任务，具体涉及多个业务领域，比如维稳任务、综治工作、创先任务、突击检查和填报数据等。由于基层干部普遍存在着人力有限、责任分散和能力不足等方面的问题，这就导致了各种消极被动、敷衍应付、蒙混过关和得过且过等情况，也出现了所谓“运动式治理”的情况。任务被逐级地分解和布置下来，并且严格规定了工作的要求和评估的指标，但基层治理要么是主观上消极怠慢、相互推诿、无所作为，要么是客观上资源短缺、能力不足、无法胜任。
任务的碎片化常常导致基层政府不堪重负，或敷衍应付，或疲于奔命。面向任务碎片化的党建引领主要是围绕中心工作、攻坚任务或重点任务而构建起来的，将党建工作与任务完成全面结合起来，全力以赴保质保量完成任务，具体的比如党建引领社区精细化管理、党建引领疫情防控、党建引领民生工程、党建引领创卫工作、党建引领社区更新、党建引领精准扶贫、党建引领环境整治等。从相关基层治理的实践来看，任务导向的党建引领聚焦于目标任务，通过党建引领来明确工作责任，厘清职责权限，特别是明确党组织的责任，全面统筹协调相关治理要素，避免了多元主体各行其是的混乱状态，减少了任务完成过程中的摩擦和消耗，提高了工作任务完成的效率。
（四）面向价值碎片化的党建引领
基层社会是各种矛盾纠纷较为集中的地方，其中往往包含了多种多样的价值冲突，比如不同社会人群的观念分歧、个人观念与公共价值的冲突、人情规则与法制规范之间的抵牾等。不同的价值观念不仅诱发了大量的矛盾纠纷，直接影响着基层治理，也加剧了社会的对立冲突和价值撕裂，影响了社会的安定团结。特别是在城市社区的层面，价值观的差异潜移默化地影响着不同主体的行动及其习惯，构成了基层治理不能回避的问题。无论是在日常的治理活动中，还是在特定的治理情境中，价值观的差异或价值性分歧都构成了影响治理过程及其结果的重要變量，比如在环境整治、邻里纠纷、垃圾分类以及民主参与等方面，到处都能看到价值观念差异或分歧所带来的问题。
基层治理中矛盾冲突多发频发，反映出价值多元的现实性，也体现出价值整合的必要性。价值导向的党建引领主要是指以价值整合和文化发展为目标的基层治理活动，比如党建引领睦邻家园建设、党建引领社区文化建设、党建引领打造精神家园等，其中主要涉及主流价值与大众价值、传统价值与时代价值、本土价值与外来价值之间的融合与引领。[12]具体的活动形式不仅有定期或不定期的文化交流活动，比如睦邻文化节和居民联欢活动等;也包括各种形式的宣传活动，比如社区法律知识宣讲或安全知识讲座等。价值导向的党建引领实际上就是塑造价值共识、消除价值分歧、增进和谐关系、降低价值冲突和传播正能量的过程，最终是从价值层面改进和优化基层治理。
总之，治理碎片化增加了基层治理的成本，降低了基层治理的效率，成为制约基层治理现代化的重要因素。党建引领作为基层治理的重要创新，正在成为基层治理各个领域的优选策略。上述四种导向的党建引领形态的划分是粗线条的，相互之间既有许多共同性，又有许多维度的差异性，还有相当程度的交叉性（见表1）。党建引领逐步嵌入基层治理的过程中，缓解或破解了治理碎片化所带来的问题，明确了问题解决的主体及其方法，使许多老大难的问题也都得到了不同程度的解决。当然，基层治理碎片化能不能及时得到有效解决，既与碎片化的类型、范围和影响密切相关，又与基层治理的制度安排、治理者的努力和问题解决机制等密切相关。 二、党建引领破解治理碎片化的
优势及其特性
在当前中国的基层治理中，有序有效的治理需要发挥党建引领的优势。党建引领是新时代基层治理创新和发展的重要主线，对基层治理的结构、议题、绩效和过程具有广泛而实质性的影响。长期以来，囿于传统的治理观念及其惯性思维，人们或者倾向于通过行政化方式来吸纳问题，或者致力于通过市场化方式去纾解问题，但最后都难免陷入碎片化治理的窘境。随着社会结构发生深刻转型，传统的治理思维日益捉襟见肘，亟须新的治理机制。党建引领基层治理是中国社会治理的独特优势。那么，与行政干预、市场参与以及公众参与等相比，党建引领作为基层治理的重要创新，究竟具有哪些特性，包含了什么优势？
（一）强大的政治势能
作为阐释中国治理模式的重要概念，“政治势能”是“全面加强党的领导”的学理性表达，将中国共产党的领导作为中国政治运作的核心变量，揭示了政治运行和政策过程的独特内在逻辑。[13]中国共产党的成功与其通过“政治势能”使党的意志得到高效地输送、执行以及转化是分不开的。[14]党建引领基层治理的核心在于发挥党委的政治势能，将党的意志从上层输送到下层（甚至底层），特别是依托“高位助推”“中心工作”和“领导小组”等机制，将社会多元主体都纳入基层治理体系中来，提高了基层治理的效率。党建引领的政治势能为基层治理注入了“强心剂”，促进了党组织、社会组织、市场组织和公民个人等多元主体的协同联动，对于破解基层治理碎片化具有重要的意义。
党建引领基层治理的政治势能可以从三个方面加以理解：其一，党组织的出场和在场填补了权威缺失的真空，在横向上，党建引领将基层组织延伸至“两新”组织和流动党员集中地等党建工作薄弱之处，实现了党建引领基层治理的工作全覆盖。在纵向上，党建引领以党组织为核心，建构了多主体和多层级的联动体系，推动了全方位、立体化治理格局的形成;[15]其二，党建引领的高位助推提升了基层治理的动力，促使其他社会主体严格服从党的领导，全面贯彻落实党的意志和主张，认真履行治理和服务责任，切实解决社会问题，提升治理效能;其三，党建引领对其他社会主体进行持续动员，拓展了基层治理的行动网络，提高了互联互通互动的频次，可以更好地形成合力、协同合作。
（二）良好的协调能力
当前基层治理主要是“以块为主、条块结合、分级管理”的“两级政府四级管理”的权力结构，其中最大的弊端就是权责关系与资源配置的不合理，纵向权力层级过多，横向权力分化太细，造成权力结构的碎片化。[16]这些碎片化的问题增加了基层治理的成本，尤其是沟通和协调的成本，甚至时常出现协调失败的结果。在具体的治理情境中，要么是不同层级或不同性质的主体各自为政，相互推诿，互相不买账，需要不断地协调，从而延滞了治理進程;要么是权责错位、职权重叠和多头领导普遍存在，形成各种不协调、不统一和不衔接等问题，以致难以落实各项大政方针，也不能顺利完成治理任务。正是这些问题从不同角度提出了基层治理体系提升统筹协调能力的要求。
党建引领的协调是依托于政治势能的柔性化协调，具有统筹全局和协调各方的良好优势，可以实现市、区、街道、社区党组织的多级联动，解决不同方面协同难等问题。协调的内容主要涉及价值、权力、利益和资源等，常见的形式如“四位一体”或“五位一体”等多方协调会，协调的结果往往就是由党组织牵头组织和运行相关事务。相对于行政干预，党建引领的协调比较柔性化，避免了强制和压制;相对于市场协调主要依赖于利益协调，党建引领通常是综合应用政治、经济和价值等多元化手段;相对于分散的自组织协调，党建引领则是高度组织化的理性协调。由此，党组织能够连接不同社会主体，也充当了公共利益的代言人，因此可较好地协调不同主体的差异、分歧和冲突，提升基层治理的整体性与协同性。
（三）敏捷的行动速度
基层治理的问题很多都是鸡毛蒜皮的小事情，但却是直接影响人民群众利益的问题。俗话说，“冰冻三尺，非一日之寒”，很多问题不是一两天内形成的，而是长期演变或积压而来的。这些小问题一方面是影响比较小，难以引起各方面的重视，因而得不到及时的解决;另一方面则是因为责任边界不清，不知道找谁来解决，也没有人来解决，比如有些小区缺乏物业服务，垃圾随意堆放，环境卫生较差，居民满意度很低，有些老旧社区，居住境况恶化，大量的危房和简易楼存在安全隐患，还长期得不到维护，积累了较大的隐性矛盾。[17]解决这些问题，需要急群众之所急，想群众之所想，快速将问题提上议事日程，推动各方面力量来解决问题，而不是推诿、拖延和观望等。
党是领导一切的，一切工作都要接受党的领导，这也要求党组织必须要对基层治理的各项工作负起责任来，直面现实问题，积极分析和解决问题，不能逃避和推诿。党建引领基层治理可以快速识别、锁定和处理问题，从不同角度提高问题解决的速度。首先，借助党组织的强大网络，包括互联网信息平台等，激发老党员、普通群众、志愿者和社会组织等主体的积极性，能把问题快速提出来;其次，主动梳理和研判基层治理中的热点和难点问题，安排不同问题和需求的优先次序，确定基层治理的大事表及时间节点，比如年度民生工程等;第三，党组织牵头协调各方力量，建立和完善问题解决的机制，比如联席会议制度，也可以发挥激励和督促作用，推动问题尽快得到解决。
（四）闭环的资源配置
资源的合理配置是基层治理中的“元问题”，很大程度上决定了治理是如何开展和进行的。[18]作为实现有效治理的关键环节，闭环的资源配置意味着治理资源的分配、流动、使用以及评价等流程都是相互配套和紧密衔接的，其中，资源配置端与使用终端双向循环、多轨运行和互联共享，可以保证资源配置到合适的地方，例如，让社区各单位或部门汇总各自的服务需求，形成服务项目的资源清单，将资源投放到党群中心（站），实现精准的对接服务。但在实际的基层治理中，政府及其职能部门主要通过项目制等方式，自上而下地规划和配置治理资源，不同类型的资源从不同的途径配置下来，相互之间缺乏关联和统筹，导致许多资源被浪费、闲置和低效使用，严重制约了基层治理的效能。 党建引领也是对治理资源的引领，在实现资源合理配置、形成闭环的资源链条以及最大化使用资源等方面具有较大的优势。其中，党建引领依托党组织的力量，通过组织动员、利益整合、精英吸纳以及代表授权等机制，有效地将“人、事、部”以及各类资源链接起来，对部门政策、项目、资金等资源进行“捆绑打包”，由此形成闭环的资源管理系统，实现了治理资源的合理配置。[19]此外，党建引领以目标和任务为导向，凭借统筹全局的行动力和资源配置能力，建立和完善灵活而弹性的资源联动、整合和共享机制，比如绘制街道或社区资源地图，尽力发挥资源联动的最大化效益，将治理资源注入环境整治改造、基础设施完善和公共服务供给等事项中，实现资源配置的闭环管理、流畅运行和科学评估。
（五）深度的利益平衡
随着经济社会的发展，社会的原子化趋势日益明显，人民群众的利益诉求呈现出多元与异构等特征，加剧了社会利益格局的碎片化趋势。这不仅衍生出不同利益主体间的紧张甚至是冲突关系，也提高了平衡和协调利益关系的难度，还制约了公共利益的实现。党建引领基层治理也是调整社会利益格局的过程，即在坚持兼顾效率和公平的原则下，统筹考虑不同社会主体的利益诉求，尽可能满足多数人的利益需求，努力寻求利益关系的“最大公约数”，而不是简单的“零和博弈”，也不是对抗式的博弈。典型的案例如上海市浦东新区“家门口”服务体系的“三会制度”，就是通过听证会、协调会和评议会来解决居民身边的“烦心事”，实现复杂而微妙的利益平衡。
利益关系是社会关系中的硬核关系。平衡日益分化的利益诉求是基层治理的现实需要，是党建引领基层治理的关键“切入点”。这也表明，党建引领是“实打实”的，而不是“空对空”的，因而也是实质性地调整和重构了基层治理体系及其过程。与政府介入的行政配置、市场的经济利益主导和自组织的适应性调整等不同的是，党建引领的利益平衡往往包含了更加全面、深刻和长远的利益关切，尤其是能够给予公共利益更多的助推和支持，比如许多老旧小区加装电梯往往举步维艰，党建引领通过社会动员、政策宣传、实地走访和协商对话等，消弭楼上楼下居民之间的利益隔阂，积极地解决“加装难”的问题，为居民带来了更为和谐的社区环境，也为解决其他社区问题创造了良性的资本。
三、超越碎片化治理困境的
基层再组织化
在当代中国社会治理转型的进程中，党建引领是破解基层治理碎片化的重要抓手，是推进基层治理现代化的战略选择，也是有中国特色的基层治理的独特优势。在党和政府的重要报告和文件中、在国家领导人不同场合的讲话中以及在许多重大战略和政策的考量中，“党建引领”都是经常出现的话语。党建引领基层治理有助于将党的政治优势、组织优势以及制度优势转变为基层治理的效能，推动基层社会有序发展。同时，党建引领基层治理也迎合了“后单位制”時代社会治理精细化的需要，是扎根中国基层、体现中国智慧的基层治理新探索。[20]那么，作为基层治理的独特优势和鲜明特色，党建引领究竟是如何解决治理碎片化问题，又是如何转化为现实的治理效能的呢？
（一）多元主体的重新整合
治理碎片化的症结在于多元主体各打各的算盘，各自为政，分散用力，相互掣肘，难以协同，因此如何协调多元主体之间的资源、利益和行动及其关系，是党建引领基层治理需要回答的问题。[21]良好的基层治理是多元主体围绕共同利益协同共治的过程。[22]（P10）尤其是面对社会主体参与积极性不高的现实，党建引领往往通过合理设置阵地功能、选派党建工作指导员、建立综合性联合党支部等途径，运用任务清单、指标管理、联席会议和责任状等工具，明确各个主体的职责权利，构建相互衔接协同的工作机制，将社会力量吸纳到治理活动中来，实现多元主体的互联互动。这样不仅消除了社会主体间的壁垒，汇聚多方面的智慧和力量，也能够获得更全面的支持，减少不必要的摩擦和阻力。
党建引领尤其是打破了多元主体自行其是的状态，比如常说的“各吹各的号，各唱各的调”的问题，重构了基层治理的行动网络。首先是建立社区联席会议以及交叉任职等制度，协调社区“三驾马车”的关系，形成社区治理的合力;其次是摸清社区党员和骨干分子的情况，建立党员和骨干分子发挥作用的渠道，发挥广大党员的示范带头作用，如在实施垃圾分类等方面发挥示范或监督作用;第三是吸纳和整合社会力量参与，比如围绕物业纠纷、环境整治和更新改造等敏感问题，建立五老议事会和协调议事会等平台，推动社会主体参与基层治理，探索合理合法的治理方案。其中，不仅包括对现有治理主体的梳理、规范和调整，还引入和增加了新的治理主体，形成了更为复杂的行动网络。
（二）利益格局的重新调整
伴随着社会结构的快速转型，基层社会表现出利益主体多元化、利益关系复杂化、利益矛盾显性化、利益供给失衡化以及利益诉求异质化等特征。[23]这些社会结构转型期最突出的现实问题，如果得不到妥善处理，会给执政党的合法性地位带来价值认同、利益均衡和风险频发等难题。[24]在经济和社会高速发展的当下，人们对生态环境、公共服务和生活品质有了更高的要求，对垃圾处理、城市改造以及基础设施完善等都提出了新的诉求，这些诉求整体上呈现出碎片化的态势，促成了基层社会利益分化格局的形成。[25]（P144）党建引领覆盖和进入基层治理，不仅是协调和平衡社会主体的利益关系，避免和消解利益纠纷，也是将分散的个体链接成为利益共同体，努力创造公共价值，实现公共利益。
基层治理千头万绪，连着千家万户，很多都是些细微琐碎的小事情，但却都是关系到居民切身利益的事。[26]在基层治理活动中，理性的个人都是利益主体，有着各自的特殊意愿和利益诉求，如果每个人都根据自己的偏好或利益来行动，结果很可能是做不成任何事情，甚至还会出现互相掣肘的“卡死”“死机”现象，最终则是损害了所有人的利益。对于这些问题，最常用的解决方法是谈判协商或闹大影响等，但这很容易导致问题的扩大和升级，影响社会的和谐稳定。党建引领嵌入基层治理，大大强化了国家的力量，为缺失的公共利益代言，不仅更好地协调了差异化的利益元素，推进利益格局的调整和优化，也有利于维护和创造公共利益，实现整体利益的最大化。 （三）职责权限的重新梳理
基层治理的主体很多，各种社会活动的交界面或连接点也很多，各自的职责权限具有很大的模糊性。当前，基层治理不同程度地存在着街道或社区职能定位不清、权责模糊、有权无责以及无权有责等现象，现有的法律制度也没有明确社区工作站和街道办事处之间、社区工作站和部门之间以及居委会、物业公司和业委会之间的职责权限，形成了大量权责交叠模糊的问题。事实上，由于基层治理的相关工作都比较琐碎，差异性很大，变动性也很大，很难从字面上厘清不同主体的职责权限，比如有些街道“三定方案”或“权责清单”规定的主要工作可能只有十余项，但实际上要做的事情却可能是数十项。很多工作相互之间都是交叉关联的，具体应该由谁来负责，很难完全区分开来，也很难说得明白。
作为基层治理创新的重要策略，党建引领注重通过厘清各方的职责权限，来提高社会问题解决的效率。党建引领明确职责权限可以从两个方面进行理解：一方面是通过制定权责清单和梳理职责权限等制度化建设，明确街道、社区、物业和业委会等主体的权利和责任，对各种社会主体进行赋权和定责;另一方面是不同程度地强化了党委和政府的“兜底责任”，即不管是什么性质的问题，也不管具体是谁的责任，最后都由党委和政府出面来解决问题。由此而言，党建引领明确职责权限固然是推动了对其他主体的确权定责，也是重申或强调了党对基层治理的整体性责任。上述两种不同路径的责任有分有统，将多元主体共同整合到党的旗帜下来，进一步强化了一核多元的基层治理新格局。
（四）治理规则的重新制定
“不以规矩，不能成方圆”，规则是非常重要的。基层治理千头万绪，利益关系非常敏感，需要适当的规则来约束、引导和规范，具体的规则包括基层自治章程、协商议事规则、村规民约和实施細则等。这些规则从来不是一成不变的，而是随着社会发展及其需要而不断迭代更新的。在社会快速变迁的背景下，基层治理中一些常见的情况，或者是一些涌现出来的新问题，比如小区养犬问题、装修扰民问题、楼道杂物堆放问题以及社区物业纠纷等，都没有可适用的规则，以致矛盾丛生;或者是很多规则已经陈旧过时，不能适应新形势的要求，比如社区治理趋向行政化，开具各种奇葩的证明，提交各种表格数据，陷入内卷化的窘境等。正是这些问题提出了建构甚至重构基层治理规则的要求。
党建引领嵌入基层治理，深刻地塑造了基层治理体系，其中不仅是党组织实质性地统筹协调社会各方，也是重构了基层治理的规则，形成了大量的制度性成果，比如“三重一大”制度、议题征集机制和村务公开制度等。党建引领的规则重构为基层治理建立了框架和规范，通常来讲，重构的内容包括：一是围绕社会问题，制定和出台新的规则，如党务公开制度或交叉任职制度等，填补了制度空白，做到有法可依、有章可循;二是搭建制度化平台，动员其他社会主体，参与到制度建设的过程中来，尤其是通过协商对话来建构规则，提高规则制定的合法性和可接受性;三是扩大宣传，带头贯彻落实法律制度，引领基层社会主体遵循新规则，形成对新规则的真诚信任，实现从规则引领转向思想引领。[27]
（五）信任网络的重新搭建
信任是社会合作的有利条件，必要的信任可以促进更多的合作，降低矛盾冲突的概率及其后果。良好的社会关系、紧密的交往互动和积极的情感心理等，共同构成了基层治理不可或缺的润滑剂。随着社会转型过程中各种失范问题的涌现，特别是在从农村的熟人社会向城市的陌生人社会转变的过程中，人与人之间出现了普遍的信任危机，相互不信任成了人际关系的常态，不仅人们相互之间缺乏信任，人与社会组织之间的信任度也很低。许多基层治理的问题，尤其是许多矛盾纠纷长期得不到解决，如物业纠纷和邻里纠纷等，引发了严重的不信任问题，也是信任缺失所导致的结果。信任关系的弱化助推了社会问题的滋长蔓延，诱发了不必要的摩擦和纠纷，也增加了基层治理的成本与难度。
党建引领嵌入基层治理，推动了信任关系的修复和重构。党建引领往往通过亮出党员身份、搭建服务平台、吸纳社会参与以及接受群众监督等方式，建立与其他社会主体的关系，强化各个社会主体之间的联系，促进相互之间的沟通和理解，增进彼此在场的共情和共识。例如基层党建网格员在开展工作时常用“拉家常”的方式宣传和解释各项政策方针，双方之间你一言我一语，不仅打开了基层工作的“话匣子”，提升了基层工作的效率，还拉近了群众与党的距离，改善了彼此之间的信任关系。尤其是党建引领通过建构问题协商的平台，比如打造网上“便民服务站”、网上“议事厅”以及信息传递“直通车”等平台，搭建不同层级不同主体之间的沟通桥梁，促进了彼此之间的交流合作。
四、小结与进一步思考
治国安邦，重在基层，基层治理关系到党的执政基础、社会的和谐稳定与人民群众的切身利益。在当前社会快速演变的过程中，基层治理也出现了巨大的变化，基层治理的任务非常艰巨，各种问题更加错综复杂，解决问题的难度和要求也更高了。与此同时，基层治理碎片化的问题非常普遍，挑战着以分化或分工为基础的治理体系，更是提出了整体性治理的要求。碎片化是对基层治理的形象化描述，指出了基层治理中广泛存在的彼此割裂、相互掣肘、不能衔接、无法匹配和难以整合等问题。碎片化治理不仅本身包含了诸多问题，比如政出多门、效率低下、责任失衡和资源浪费等，也诱发和导致了大量的治理问题，尤其是导致许多问题长期得不到解决，降低了人民群众的获得感和满意度。
综观当前各地的基层治理变革，党建引领是新时代基层治理的重要创新，是撬动基层治理的“阿基米德支点”，是破解基层治理碎片化的重要工具，在推动基层的整体性治理上具有独特的优势，实现了对基层治理结构、要素及其过程的再组织化，极大地破解了相互掣肘、权责混乱、资源错配和缺乏合力等问题，取得了显著的治理效果。从党建引领基层治理的典型案例可以看出，党建引领不同于行政支配、市场参与和自组织构建等治理机制，具有权威性、引领性、柔性化和穿透力等方面的独特优势，特别是实现了对碎片化治理的权威性重组，成为破解碎片化治理难题及其困境的战略选择，为基层治理现代化提供了具有中国特色的治理方案。 必须要看到的是，基层治理的碎片化是社会发展的结果，不同社会主体之间相互竞争、相互掣肘甚至是相互冲突等，实际上也都反映了社会主体自主性、独立性和成熟度的提升，这也反过来要求进一步的整合，以实现有效的治理。党建引领是对于过去以专业分化为基础的基层治理的超越，通过对不同社会主体及其行动的整合来实现更有效的治理，尤其是解决基层治理的问题。党建引领的治理优势及其效能是有目共睹的，也是需要继续深化和拓展的，但这也在某种程度上带来某些新的问题，比如弱化了其他社会主体的治理责任、治理动力和积极性，也在一定程度上造成了基層党组织的不堪重负等。这些问题还需要在后续的工作中继续深入探索和思考。
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Reorganization towards Fragmentation of Governance
— grassroots governance advantages and efficiency logic led by Party building
HAN Zhi-ming （School of International and Public Affairs，Shanghai Jiao Tong University，Shanghai 200030，China）
Abstract：The leadership of Party building is an important measure in the current grassroots governance reform and innovation. Based on the reality of fragmentation of grassroots governance，this paper takes Party building to lead grassroots governance as the research object，analyzes the governance advantages and efficiency logic of grassroots Party building leadership from the perspective of reorganization，and answers how to achieve effective governance in a fragmented grassroots society. According to different goal orientations，the practice forms of Party building can be divided into four types：subject orientation，problem orientation，task orientation，and value orientation. Different types correspond to different practical scenarios and real problems. The leadership of Party building relies on its strong political potential，good coordination capabilities，agile speed of action，closed-loop resource allocation and deep balance of interests，etc.，through the reintegration of multiple subjects，the readjustment of interest patterns，the reorganization of responsibilities and authorities，the reenactment of governance rules and the rebuilding of the trust network. It has promoted the transformation of the leading advantages of Party building into the efficiency of social governance，and realized the reorganization of the fragmented governance at the grassroots level.
Key Words：leading by Party building;grassroots governance;fragmentation;reorganization;modernization of governance
責任编辑：傅建芬