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摘 要 长期以来我国大型群众性活动安全管理单一依靠公安机关，在大型群众性活动规模不断扩大，公众安全需求日趋增加，公安机关警力资源有限的情况下，大型群众性活动安全管理公安一家独大的局面已经不适合现有情况。随着市场经济改革不断推进，国家治理社会化理念的提出，在大型群众性活动中引入市场化力量逐步成为必然，通过在大型群众性活动安全管理中引入市场化力量，进一步释放警力资源，革新管理模式。充分利用市场无形的手的力量进行调节，为大型群众性活动安全管理注入新的力量。
关键词 市场化 公安机关 安全管理
作者简介：刘威臣，中国人民公安大学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.249
随着我国改革开放的不断推进与深入，人民精神生活日益丰富多样，随之而来的各类大型群众性活动不断增多，规模、形式也逐渐扩大化和多元化。因此，在创新的社会治理体系视角之下，通过推进大型群众性活动安全管理市场化，充分发挥市场的活力，结合市场无形的手和行政管理有形的手，不断提升大型群众性活动安全管理的质量，促进大型群众性活动安全管理的效率与水平。
一、 大型群众性活动安全管理市场化背景
（一）社会主义市场经济体制的完善为安全管理市场化奠定基础
随着我国改革开放的不断推进，市场经济体制的不断完善，各行各业都获得了市场巨大的活力与推动力。我国保安服务业于1984年在深圳蛇口成立第一家保安服务公司，截至2012年12月底，我国保安服务公司已发展到3777家，保安从业人员450万人。保安服务业已经取得了较为可观的发展。在党的十八大召开以来，推动市场由基础性作用到决定性作用的转变，充分释放了市场的巨大活力，发挥市场的调节功能，减少行政干预，为保安服务业等市场化的安全管理力量的发展注入了更为新鲜的血液和动力。
（二）政府职能转变为大型群众性活动安全管理市场化提供政策空间
十八届三中全会以后，政府加快了职能的转变，建立法治政府，构建服务型政府，成为新任政府的执政理念。对政府行政职能提出要求，要求政府合理分权，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响。政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。政府职能由全面管理转向为服务为主监管为辅。政府职能的转变，为大型群众性活动安全管理市场化提供了充分的发展空间。
（三）警力资源有限使大型群众性活动安全管理市场化成为必然
随着经济和社会发展水平不断提高，人民物质生活日益丰富，伴随着物质生活丰富而来的是对精神文化需求不断增加。大型群众性活动规模广，形式多样，成为越来越多民众业余生活的选择，其中既有文化、体育、民俗等传统意义的大型群众性活动，如春节庙会，农村运动会等；同时随着文化交流日益加深，由西方传统圣诞节等带来的群体性游园等活动也逐渐增多。大型群众性活动的规模不断扩大，数量不断增加，种类日趋丰富，随之而来安全管理要求也水涨船高。大型群众性活动安全管理警力需求巨大，除传统的公安基础警种，如治安民警，交通民警参与外，在反恐形式日趋严峻的背景下，特警，武警等力量等也不断加入。长期调用各类基础警种参与日趋日常化的大型活动安全管理，对各公安基层单位、各警种正常的警务基础工作带来影响。
二、大型群众性活动安全管理市场化发展现状和制约因素
（一）发展现状
市场经济建立以来，我国市场化的安全管理力量得到了长足发展。以保安业为例，我国于1984年在深圳蛇口成立第一家保安服务公司，之后北京上海广州等地各类以保安服务为主的安保公司蓬勃发展，其中较为成功的如北京的镇远护卫公司，上海蓝盾保安公司等。保安企业的数量和规模得到了长足的发展。但是，保安企业所从事的安全管理工作仍然停留于基础性业务，如物业保安、车库保安。在大型群众性活动安全管理中所起的作用仍然较弱。以北京工人体育馆为例，工人体育馆举办大型足球赛事，工人体育馆保安主要工作任务仅为停车场指挥车辆停靠，出入口引导等初级活动，并未实际参与安全管理工作。保安行业的服务质量及专业性有待提升。
法律层面上，2009年9月28日，在国务院82次常务会议上，审议并通过了《保安服务管理条例》，并且该条例自2010年1月1日起施行。《保安服务管理条例》在法律层面上规范保安服务活动，加强对从事保安服务的单位和保安员的管理，保护保安从业人员人身安全和财产安全，维护保安业发展秩序，对各类保安公司的职责及范围做出了规定，为各类保安服务公司提供法律支撑，也为安全管理市场化力量的发展提供了法律保障与依据。但是，由于我国现有有关大型群众性活动安全管理法律法规中所确定保安公司的性质，在大型群众性活动安全管理中市场化的安保力量所发挥的作用仍然有限。
（二）制约因素
1.立法不足，缺失法律支撑：
我国当前对于大型群众性活动安全管理市场化力量的法律规定仅仅局限于《保安服务管理条例》、《大型群众性活动安全管理条例》及各地方法规，如北京市人大常委会在2005年9月9日通过的《北京市大型群众性活动安全管理条例》等。在已有法律及法规中，立法者主要对公安机关及主办单位的职责、权力、义务、权利进行了规定。但是对于市场化力量，如保安企业，社会保安团体，私人保安公司，在大型群众性活动安全管理中所扮演何种角色，权利与义务，权力的配置与行使方式，参与方式，责任划分等未作出明确规定。在这种环境下，使市场化力量参与大型群众性活动缺乏法律支撑，同时一旦出现问题，也不利于权利的维护和责任的区分。
2.观念滞后，转变速度慢：
在我国当下的安全管理模式中，公安机关仍然占据传统老大哥的地位，这里的老大哥既包括公安机关自身的行政强制性，也有公安机关在大型群众性活动安全管理中集管理权，审批权，监督权，指导权多权为一身，权力过度集中。以保安业为例，在《保安服务管理条例》中规定，保安服务公司只能由公安机关负责组建，省市公安厅批准，并经当地工商行政管理部门登记注册。公安机关对于保安行业的“管办合一”的局面无法及时改变，由各级公安机关负责组建和监管的各地区保安服务公司，名义上是公司制的企业，实际上是一种变相的公安机关下属机构，从而导致他们在国内市场化安全管理力量中处于一个垄断地位。大型群众性活动安全管理市场化要求公安机关厘清手中权力，适度下放手中的安全管理执行权力，在大型群众性活动中扮演指导者和监管者的角色，这样的要求对公安机关的权力提出挑战，同时也对行政观念提出变革。权力的赋予很简单，但往往收回权力却需要较长的时间和较大的勇气。 3.市场发展乏力，自身队伍建设不足：
改革开放以来，市场化经济体制的建立，为我国市场化的安全管理力量发展注入充足的血液和活力，但是市场发展后劲不足，力量薄弱。就以保安业为例，我国保安服务行业从业人员和警察的比例平均不到1：2，一些相对经济比较发达的城市如上海，广州，北京等保安与警察的比例也不过是3：1。保安从业人员数量与警察比例难以满足需求。
在保安公司内部，保安员工准入门槛低，保安人员流动性大，缺乏安全管理专业防范意识，保安企业专业培训机制不健全，保安人员甚至缺乏最基础的法律意识使得保安服务业整体水平较低，保安服务质量低下，服务档次停留于基础性保安活动，如小区门卫、车库门卫等。
保安公司和保安从业者的水平严重限制着保安业的发展，国内市场化安全管理力量在很长一段时间内量变而质退。
三、 大型群众性活动安全管理市场化完善对策
（一）完善立法，为安全管理市场化提供法律保障
在我国现有的大型群众性活动活动立法中，重点在于公安机关及主办方对大型群众性活动的审批和指导，而缺乏对安全管理市场化力量的权责划分。
完善有关大型群众性活动安全管理市场化法律法规，从大型群众性活动安全管理市场力量的引入，使用，监督、管理，权责划分等方面做出法律层面的规定，形成有关大型群众性活动安全管理市场化完善的法律规范体系，市场化力量高效的法治实施体系、行政机关对市场化力量严密的法治监督体系，以及对于市场化力量有力的法治保障体系，使大型群众性活动安全管理中市场化力量参与有法可依，市场化力量的使用有据可查，市场化力量的自身有法可查。
各地方应当结合自身城市大型群众性活动的实际情况，地方现有市场化安全管理力量的构成情况，进行大型群众性活动安全管理立法。以北京市为例，北京作为我国的政治中心，经济中心，文化中心，每年都会有大量各类大型群众性活动，加之北京较高的政治敏感度，同时保安企业在北京也有较大的发展，那么北京市关于大型群众性活动安全管理市场化的立法，就立足于强化其权利义务的同时，侧重于对市场化力量的使用和保障。
（二）转变观念，充分发挥公安机关的指导作用
公安机关作为我国专业化的安全管理力量，由于长期以来安全管理行业公安一家独大，公安机关过多立足于安全管理的实际参与。已经不适应现有的大型群众性活动的特点与发展。但是在长期的安全管理工作中，公安机关积累了大量的工作经验与方法。我们应当充分发挥公安机关的优势。
在引入市场化力量中，公安机关应当由原来的直接干预，直接参与，逐步转变为发挥自身专业优势，对参与安全管理的企业进行审核，对企业的安全管理活动进行指导，对有关安全管理企业的投诉进行受理。由参与者逐步转变为指导者。在实际工作中，第一，公安机关应当理顺自身监管体制，研究制定安全管理企业的工作标准。第二，实际参与企业安保人员的安全培训，能力考核，审核发证，确保安全管理企业从业者的水平与质量。利用自身公共安全机关优势，对参与大型群众性活动安全管理企业的安全管理工作作出指导。逐步推动安全管理行业政企分离，官方指导与企业管理相结合，行政强制性和市场协调性相配合。使在安全管理中公安机关和企业能各尽其责。
（三）强化监督，建立公共评价制度
公众作为安全管理服务的直接购买者，公众的对于安全管理企业的评价可以反映安全管理企业的实际水平。由公安机关提供安全管理评价标准，采取互联网评价、电话评价等方式，面向社会公布，由买方市场对企业做出评价。通过建立公开化的公共评价制度，既有利于提升安全管理行业的服务质量，同时在一定程度上增加行业透明度，使大型群众性活动安全管理市场化中各方角色能够真正行使自身职能。
参考文献：
[1]徐猛.社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径.学术探索.2014（5）.
[2]贺红梅.美国保安服务业的特点及其借鉴.中国公共安全（学术版）.2006（3）..
[3]苗霖.论和谐社会理念下公共服务型政府的建设.东北师范大学.2008.
[4]任凤辉.深化行政管理体制改革建设服务型政府.学理论.2011（6）.
[5]严佳祺.大型群众性活动安全管理问题及其完善. 苏州大学.2013.
关键词 市场化 公安机关 安全管理
作者简介：刘威臣，中国人民公安大学。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.08.249
随着我国改革开放的不断推进与深入，人民精神生活日益丰富多样，随之而来的各类大型群众性活动不断增多，规模、形式也逐渐扩大化和多元化。因此，在创新的社会治理体系视角之下，通过推进大型群众性活动安全管理市场化，充分发挥市场的活力，结合市场无形的手和行政管理有形的手，不断提升大型群众性活动安全管理的质量，促进大型群众性活动安全管理的效率与水平。
一、 大型群众性活动安全管理市场化背景
（一）社会主义市场经济体制的完善为安全管理市场化奠定基础
随着我国改革开放的不断推进，市场经济体制的不断完善，各行各业都获得了市场巨大的活力与推动力。我国保安服务业于1984年在深圳蛇口成立第一家保安服务公司，截至2012年12月底，我国保安服务公司已发展到3777家，保安从业人员450万人。保安服务业已经取得了较为可观的发展。在党的十八大召开以来，推动市场由基础性作用到决定性作用的转变，充分释放了市场的巨大活力，发挥市场的调节功能，减少行政干预，为保安服务业等市场化的安全管理力量的发展注入了更为新鲜的血液和动力。
（二）政府职能转变为大型群众性活动安全管理市场化提供政策空间
十八届三中全会以后，政府加快了职能的转变，建立法治政府，构建服务型政府，成为新任政府的执政理念。对政府行政职能提出要求，要求政府合理分权，把经济决策权归还给市场主体，同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境，让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响。政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维，更有利于市场经济的发展。政府职能由全面管理转向为服务为主监管为辅。政府职能的转变，为大型群众性活动安全管理市场化提供了充分的发展空间。
（三）警力资源有限使大型群众性活动安全管理市场化成为必然
随着经济和社会发展水平不断提高，人民物质生活日益丰富，伴随着物质生活丰富而来的是对精神文化需求不断增加。大型群众性活动规模广，形式多样，成为越来越多民众业余生活的选择，其中既有文化、体育、民俗等传统意义的大型群众性活动，如春节庙会，农村运动会等；同时随着文化交流日益加深，由西方传统圣诞节等带来的群体性游园等活动也逐渐增多。大型群众性活动的规模不断扩大，数量不断增加，种类日趋丰富，随之而来安全管理要求也水涨船高。大型群众性活动安全管理警力需求巨大，除传统的公安基础警种，如治安民警，交通民警参与外，在反恐形式日趋严峻的背景下，特警，武警等力量等也不断加入。长期调用各类基础警种参与日趋日常化的大型活动安全管理，对各公安基层单位、各警种正常的警务基础工作带来影响。
二、大型群众性活动安全管理市场化发展现状和制约因素
（一）发展现状
市场经济建立以来，我国市场化的安全管理力量得到了长足发展。以保安业为例，我国于1984年在深圳蛇口成立第一家保安服务公司，之后北京上海广州等地各类以保安服务为主的安保公司蓬勃发展，其中较为成功的如北京的镇远护卫公司，上海蓝盾保安公司等。保安企业的数量和规模得到了长足的发展。但是，保安企业所从事的安全管理工作仍然停留于基础性业务，如物业保安、车库保安。在大型群众性活动安全管理中所起的作用仍然较弱。以北京工人体育馆为例，工人体育馆举办大型足球赛事，工人体育馆保安主要工作任务仅为停车场指挥车辆停靠，出入口引导等初级活动，并未实际参与安全管理工作。保安行业的服务质量及专业性有待提升。
法律层面上，2009年9月28日，在国务院82次常务会议上，审议并通过了《保安服务管理条例》，并且该条例自2010年1月1日起施行。《保安服务管理条例》在法律层面上规范保安服务活动，加强对从事保安服务的单位和保安员的管理，保护保安从业人员人身安全和财产安全，维护保安业发展秩序，对各类保安公司的职责及范围做出了规定，为各类保安服务公司提供法律支撑，也为安全管理市场化力量的发展提供了法律保障与依据。但是，由于我国现有有关大型群众性活动安全管理法律法规中所确定保安公司的性质，在大型群众性活动安全管理中市场化的安保力量所发挥的作用仍然有限。
（二）制约因素
1.立法不足，缺失法律支撑：
我国当前对于大型群众性活动安全管理市场化力量的法律规定仅仅局限于《保安服务管理条例》、《大型群众性活动安全管理条例》及各地方法规，如北京市人大常委会在2005年9月9日通过的《北京市大型群众性活动安全管理条例》等。在已有法律及法规中，立法者主要对公安机关及主办单位的职责、权力、义务、权利进行了规定。但是对于市场化力量，如保安企业，社会保安团体，私人保安公司，在大型群众性活动安全管理中所扮演何种角色，权利与义务，权力的配置与行使方式，参与方式，责任划分等未作出明确规定。在这种环境下，使市场化力量参与大型群众性活动缺乏法律支撑，同时一旦出现问题，也不利于权利的维护和责任的区分。
2.观念滞后，转变速度慢：
在我国当下的安全管理模式中，公安机关仍然占据传统老大哥的地位，这里的老大哥既包括公安机关自身的行政强制性，也有公安机关在大型群众性活动安全管理中集管理权，审批权，监督权，指导权多权为一身，权力过度集中。以保安业为例，在《保安服务管理条例》中规定，保安服务公司只能由公安机关负责组建，省市公安厅批准，并经当地工商行政管理部门登记注册。公安机关对于保安行业的“管办合一”的局面无法及时改变，由各级公安机关负责组建和监管的各地区保安服务公司，名义上是公司制的企业，实际上是一种变相的公安机关下属机构，从而导致他们在国内市场化安全管理力量中处于一个垄断地位。大型群众性活动安全管理市场化要求公安机关厘清手中权力，适度下放手中的安全管理执行权力，在大型群众性活动中扮演指导者和监管者的角色，这样的要求对公安机关的权力提出挑战，同时也对行政观念提出变革。权力的赋予很简单，但往往收回权力却需要较长的时间和较大的勇气。 3.市场发展乏力，自身队伍建设不足：
改革开放以来，市场化经济体制的建立，为我国市场化的安全管理力量发展注入充足的血液和活力，但是市场发展后劲不足，力量薄弱。就以保安业为例，我国保安服务行业从业人员和警察的比例平均不到1：2，一些相对经济比较发达的城市如上海，广州，北京等保安与警察的比例也不过是3：1。保安从业人员数量与警察比例难以满足需求。
在保安公司内部，保安员工准入门槛低，保安人员流动性大，缺乏安全管理专业防范意识，保安企业专业培训机制不健全，保安人员甚至缺乏最基础的法律意识使得保安服务业整体水平较低，保安服务质量低下，服务档次停留于基础性保安活动，如小区门卫、车库门卫等。
保安公司和保安从业者的水平严重限制着保安业的发展，国内市场化安全管理力量在很长一段时间内量变而质退。
三、 大型群众性活动安全管理市场化完善对策
（一）完善立法，为安全管理市场化提供法律保障
在我国现有的大型群众性活动活动立法中，重点在于公安机关及主办方对大型群众性活动的审批和指导，而缺乏对安全管理市场化力量的权责划分。
完善有关大型群众性活动安全管理市场化法律法规，从大型群众性活动安全管理市场力量的引入，使用，监督、管理，权责划分等方面做出法律层面的规定，形成有关大型群众性活动安全管理市场化完善的法律规范体系，市场化力量高效的法治实施体系、行政机关对市场化力量严密的法治监督体系，以及对于市场化力量有力的法治保障体系，使大型群众性活动安全管理中市场化力量参与有法可依，市场化力量的使用有据可查，市场化力量的自身有法可查。
各地方应当结合自身城市大型群众性活动的实际情况，地方现有市场化安全管理力量的构成情况，进行大型群众性活动安全管理立法。以北京市为例，北京作为我国的政治中心，经济中心，文化中心，每年都会有大量各类大型群众性活动，加之北京较高的政治敏感度，同时保安企业在北京也有较大的发展，那么北京市关于大型群众性活动安全管理市场化的立法，就立足于强化其权利义务的同时，侧重于对市场化力量的使用和保障。
（二）转变观念，充分发挥公安机关的指导作用
公安机关作为我国专业化的安全管理力量，由于长期以来安全管理行业公安一家独大，公安机关过多立足于安全管理的实际参与。已经不适应现有的大型群众性活动的特点与发展。但是在长期的安全管理工作中，公安机关积累了大量的工作经验与方法。我们应当充分发挥公安机关的优势。
在引入市场化力量中，公安机关应当由原来的直接干预，直接参与，逐步转变为发挥自身专业优势，对参与安全管理的企业进行审核，对企业的安全管理活动进行指导，对有关安全管理企业的投诉进行受理。由参与者逐步转变为指导者。在实际工作中，第一，公安机关应当理顺自身监管体制，研究制定安全管理企业的工作标准。第二，实际参与企业安保人员的安全培训，能力考核，审核发证，确保安全管理企业从业者的水平与质量。利用自身公共安全机关优势，对参与大型群众性活动安全管理企业的安全管理工作作出指导。逐步推动安全管理行业政企分离，官方指导与企业管理相结合，行政强制性和市场协调性相配合。使在安全管理中公安机关和企业能各尽其责。
（三）强化监督，建立公共评价制度
公众作为安全管理服务的直接购买者，公众的对于安全管理企业的评价可以反映安全管理企业的实际水平。由公安机关提供安全管理评价标准，采取互联网评价、电话评价等方式，面向社会公布，由买方市场对企业做出评价。通过建立公开化的公共评价制度，既有利于提升安全管理行业的服务质量，同时在一定程度上增加行业透明度，使大型群众性活动安全管理市场化中各方角色能够真正行使自身职能。
参考文献：
[1]徐猛.社会治理现代化的科学内涵、价值取向及实现路径.学术探索.2014（5）.
[2]贺红梅.美国保安服务业的特点及其借鉴.中国公共安全（学术版）.2006（3）..
[3]苗霖.论和谐社会理念下公共服务型政府的建设.东北师范大学.2008.
[4]任凤辉.深化行政管理体制改革建设服务型政府.学理论.2011（6）.
[5]严佳祺.大型群众性活动安全管理问题及其完善. 苏州大学.2013.