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授权立法已经成为一种常规的立法现象，长期存在于我国的立法实践中。尽管如此，我国的宪法和法律对它的规范还是存在很大的问题。综合起来分析，我国近些年来授权立法中存在的问题主要表现在以下几个方面：一、授权立法主体不明确导致立法混乱；二、授权立法权限范围没有限制；三、授权立法制定程序不完善，主要是指行政机关制定授权立法过程中公众影响力弱的问题，授权立法公众参与不足表现在公众参与渠道及程序保障的欠缺，反映了公民权利受忽视；四、授权立法监督流于形式，监督方式可操作性差没有起到监督作用，监督内容不明确。从完善我国授权立法制度的角度出发，笔者认为以下方面的建议应值得考虑：
（一）确立授权立法原则，完善上位法对授权立法的规范
应当在授权立法这一部分增加如下基本原则：
1．慎重使用综合性授权原则。要求做出授权的机关尽可能采取就具体事项单项授权的作法，做到一事一授权，严格限制使用综合性授权，以防止"空白委托"，防止被授权力的滥用及对原授权方的地位可能产生的损害。
2．保护公民权利原则。即授权机关在做出授权时，应当从公民权利被侵犯的各种可能性出发来具体设计和提出对被授权机关在立法中的权力使用范围、标准及程序等方面的要求。如授权涉及公民人身权利或重大财产权利（如税收）时，应当规定更为具体、明确的权力作用标准和范围，更为严格的制定程序和监督标准，以防止公民权利可能受到的侵害。
授权立法的根本目的在于，通过制定及时、灵活、可操作性强的法律规范来全面贯彻宪法、法律的精神和原则，具体实施宪法和法律的规定，从而更好地执行人民的意志。由于宪法的抽象授权过于原则、笼统，缺乏必要的制约，所以，为了达成授权立法的最初目的和根本目的，根据法治原则，有必要强调通过宪法、组织法、立法法等上位法对授权立法进行规范。
（二）加强授权立法的程序性建设
我国的授权立法突出的缺陷就是民主性与公开性程度不够，因此，我国的授权立法活动应当立足现实，借鉴西方国家的相关经验，摆脱被授权机关将立法当作内部事务，忽视公众应有的知情权和立法权，造成一些法文件在颁布后受到了公众的质疑，难以在实践中运用的状况。其具体措施建议如下：
1．完善听证程序。立法听证既可以使民主与效能兼得，又能预防授权立法偏颇缺失，然而，上述法规对听证只做了原则性的规定，并没有具体的程序规范和操作规则。各被授权机关只能根据自己的认识、理解和水平制定规则，或者根本不制定规则而举行听证，其中大部分听证规则没有对听证人和听证陈述人的权利义务做出明确规定，有的听证结束后，也没有对听证意见给予应有的尊重和考虑，使得听证流于形式。笔者认为，听证作为公众参与授权立法的重要程序，其主要规则应该包括：（1）事前通知。听证陈述人举行听证前应当广泛告知授权立法草案的性质、内容、时间、地点、主持机关等内容，相对于听证陈述人的告知义务，听证人享有知情权。（2）草案拟定人有义务出席听证并对听证人的提问做出回答。（3）公开听证和听证记录。
2．保证公民的行使建议的权利。我国宪法规定公民有参政议政的权利，笔者认为，公民有权向被授权机关提出建议案。首先，被授权机关必须说明是否采纳公众建议，没有采纳的建议应说明理由。被授权机关说明理由的方式可以是召开听证会公布论证结果，也可以在综合整理以后通过政府公报、电视、报刊、网络等传播途径作一般化说明并为公众周知。其次，应确定被授权机关相应的说明理由期间。在收到建议案后法定期间内被授权机关没有相应的理由说明，视为被授权机关制定法文件的程序违法。
3．建立和规范公众参与相关的异议的提出和解决制度。在授权立法性文件制定过程中，公众如果认为该法文件有超出授权范畴或违背授权目的的情况发生而提出异议时，可以向授权机关书面提出审查要求，由执行监督审查的机关将异议反馈给被授权机关，并要求其对异议做出答辩，无论异议是否成立，都应由被授权机关向公众做出合理解释。
（三）完善授权立法的监督制度
1．设立专门授权立法监督委员会
授权机关对于授权立法有当然的监督权，但是这种监督往往是属于同一机关内部的隶属监督，很难保证监督的中立性。因此对授权立法的监督应尽量由处于中立地位的机关来进行，考虑在全国人大下设具有常设机构的性质的授权立法监督委员会，受全国人大及其常委会的领导，对授权立法进行全面监督。
2．完善监督方式
我国对授权立法进行的监督有两种形式：一是通过行使批准权对授权立法进行审查监督；二是通过备案程序。但由于没有建立一套严格的授权立法批准制度和登记备案制度，在立法实践中监督机关往往未能对授权立法进行实质性的审查，备而不查的形式主义普遍存在。在今后的立法实践中，应做到：
（1）完善批准制度。授权立法仅有备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查批准后才能生效，以防止出现严重后果。"凡是法律实施细则的内容可能对社会发展和公民利益带来重大影响的，立法者可以要求实施细则生效必须以获得立法者的许可为前提。"
（2）完善备案制度。《立法法》第89条规定："根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。"由此可见，确立备案作为监督授权立法的重要形式的地位。登记备案制度应当由一系列具体而严密的环节所构成，诸如备案的法律依据、备案的主体、备案的程序、备案审查的内容、审查结果的处理等环节。建立登记备案制度，有利于对授权立法进行有效的监督，有利于法律汇编和法典编纂。
（3）要建立终止授权立法的明示制度。授权立法具有显著的时限性，不仅可以因授权期限届满而终止、因授权事项制定法律而终止，也可以因裁决、审查等原因被撤销而终止。明示方式可以采用专门的决定，也可以在新的法律中以法条形式规定。
3．明确监督内容
对授权立法的监督内容应当包括以下四方面：
（1）授权立法主体。包括授权主体是否合法、是否越级授权、授权是否必要、有没有规避责任；被授权主体是否具有立法资格、是否违反转授权的规定等。
（2）立法权限方面。授权的权限范围是否明确，被授权机关是否在立法权限范围内行使立法权。授权不明确、空白授权、概括式授权将因违反授权立法合法性被视为无效授权，被授权机关不得依据其进行立法。
（3）立法内容方面。内容是否符合授权目的，是否违背宪法和法律。上下级行政机关所立之法是否矛盾和沖突。违反授权目的的立法、违背宪法、法律精神的授权立法，自始无效。上下级行政机关所立之法矛盾和冲突的，下级机关的立法将被撤销。
（4）授权立法的制定程序方面。是否遵循法定立法程序并在授权期限内立法，违反立法程序，规定必须举行听证而不举行的，因缺乏生效的要件而不生效。授权法明确规定批准、备案的机关和受理期限，而未在规定的时期内报有关机关批准和备案的法文件将不能生效。在授权期限内怠于行使授权权力的，由授权机关收回授权，并追究被授权机关不作为的责任。
参考文献：
[1]陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版。
[2]马怀德：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1998年版。
[3]周旺生：《立法法》，北京大学出版社1994年版。
作者简介：刘怡昕，女，1988年1月生，陕西汉中人，四川大学法学院。
（一）确立授权立法原则，完善上位法对授权立法的规范
应当在授权立法这一部分增加如下基本原则：
1．慎重使用综合性授权原则。要求做出授权的机关尽可能采取就具体事项单项授权的作法，做到一事一授权，严格限制使用综合性授权，以防止"空白委托"，防止被授权力的滥用及对原授权方的地位可能产生的损害。
2．保护公民权利原则。即授权机关在做出授权时，应当从公民权利被侵犯的各种可能性出发来具体设计和提出对被授权机关在立法中的权力使用范围、标准及程序等方面的要求。如授权涉及公民人身权利或重大财产权利（如税收）时，应当规定更为具体、明确的权力作用标准和范围，更为严格的制定程序和监督标准，以防止公民权利可能受到的侵害。
授权立法的根本目的在于，通过制定及时、灵活、可操作性强的法律规范来全面贯彻宪法、法律的精神和原则，具体实施宪法和法律的规定，从而更好地执行人民的意志。由于宪法的抽象授权过于原则、笼统，缺乏必要的制约，所以，为了达成授权立法的最初目的和根本目的，根据法治原则，有必要强调通过宪法、组织法、立法法等上位法对授权立法进行规范。
（二）加强授权立法的程序性建设
我国的授权立法突出的缺陷就是民主性与公开性程度不够，因此，我国的授权立法活动应当立足现实，借鉴西方国家的相关经验，摆脱被授权机关将立法当作内部事务，忽视公众应有的知情权和立法权，造成一些法文件在颁布后受到了公众的质疑，难以在实践中运用的状况。其具体措施建议如下：
1．完善听证程序。立法听证既可以使民主与效能兼得，又能预防授权立法偏颇缺失，然而，上述法规对听证只做了原则性的规定，并没有具体的程序规范和操作规则。各被授权机关只能根据自己的认识、理解和水平制定规则，或者根本不制定规则而举行听证，其中大部分听证规则没有对听证人和听证陈述人的权利义务做出明确规定，有的听证结束后，也没有对听证意见给予应有的尊重和考虑，使得听证流于形式。笔者认为，听证作为公众参与授权立法的重要程序，其主要规则应该包括：（1）事前通知。听证陈述人举行听证前应当广泛告知授权立法草案的性质、内容、时间、地点、主持机关等内容，相对于听证陈述人的告知义务，听证人享有知情权。（2）草案拟定人有义务出席听证并对听证人的提问做出回答。（3）公开听证和听证记录。
2．保证公民的行使建议的权利。我国宪法规定公民有参政议政的权利，笔者认为，公民有权向被授权机关提出建议案。首先，被授权机关必须说明是否采纳公众建议，没有采纳的建议应说明理由。被授权机关说明理由的方式可以是召开听证会公布论证结果，也可以在综合整理以后通过政府公报、电视、报刊、网络等传播途径作一般化说明并为公众周知。其次，应确定被授权机关相应的说明理由期间。在收到建议案后法定期间内被授权机关没有相应的理由说明，视为被授权机关制定法文件的程序违法。
3．建立和规范公众参与相关的异议的提出和解决制度。在授权立法性文件制定过程中，公众如果认为该法文件有超出授权范畴或违背授权目的的情况发生而提出异议时，可以向授权机关书面提出审查要求，由执行监督审查的机关将异议反馈给被授权机关，并要求其对异议做出答辩，无论异议是否成立，都应由被授权机关向公众做出合理解释。
（三）完善授权立法的监督制度
1．设立专门授权立法监督委员会
授权机关对于授权立法有当然的监督权，但是这种监督往往是属于同一机关内部的隶属监督，很难保证监督的中立性。因此对授权立法的监督应尽量由处于中立地位的机关来进行，考虑在全国人大下设具有常设机构的性质的授权立法监督委员会，受全国人大及其常委会的领导，对授权立法进行全面监督。
2．完善监督方式
我国对授权立法进行的监督有两种形式：一是通过行使批准权对授权立法进行审查监督；二是通过备案程序。但由于没有建立一套严格的授权立法批准制度和登记备案制度，在立法实践中监督机关往往未能对授权立法进行实质性的审查，备而不查的形式主义普遍存在。在今后的立法实践中，应做到：
（1）完善批准制度。授权立法仅有备案制度是不够的，尤其是一些重要的授权立法，应当在授权主体审查批准后才能生效，以防止出现严重后果。"凡是法律实施细则的内容可能对社会发展和公民利益带来重大影响的，立法者可以要求实施细则生效必须以获得立法者的许可为前提。"
（2）完善备案制度。《立法法》第89条规定："根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。"由此可见，确立备案作为监督授权立法的重要形式的地位。登记备案制度应当由一系列具体而严密的环节所构成，诸如备案的法律依据、备案的主体、备案的程序、备案审查的内容、审查结果的处理等环节。建立登记备案制度，有利于对授权立法进行有效的监督，有利于法律汇编和法典编纂。
（3）要建立终止授权立法的明示制度。授权立法具有显著的时限性，不仅可以因授权期限届满而终止、因授权事项制定法律而终止，也可以因裁决、审查等原因被撤销而终止。明示方式可以采用专门的决定，也可以在新的法律中以法条形式规定。
3．明确监督内容
对授权立法的监督内容应当包括以下四方面：
（1）授权立法主体。包括授权主体是否合法、是否越级授权、授权是否必要、有没有规避责任；被授权主体是否具有立法资格、是否违反转授权的规定等。
（2）立法权限方面。授权的权限范围是否明确，被授权机关是否在立法权限范围内行使立法权。授权不明确、空白授权、概括式授权将因违反授权立法合法性被视为无效授权，被授权机关不得依据其进行立法。
（3）立法内容方面。内容是否符合授权目的，是否违背宪法和法律。上下级行政机关所立之法是否矛盾和沖突。违反授权目的的立法、违背宪法、法律精神的授权立法，自始无效。上下级行政机关所立之法矛盾和冲突的，下级机关的立法将被撤销。
（4）授权立法的制定程序方面。是否遵循法定立法程序并在授权期限内立法，违反立法程序，规定必须举行听证而不举行的，因缺乏生效的要件而不生效。授权法明确规定批准、备案的机关和受理期限，而未在规定的时期内报有关机关批准和备案的法文件将不能生效。在授权期限内怠于行使授权权力的，由授权机关收回授权，并追究被授权机关不作为的责任。
参考文献：
[1]陈伯礼：《授权立法研究》，法律出版社2000年版。
[2]马怀德：《中国立法体制、程序与监督》，中国法制出版社1998年版。
[3]周旺生：《立法法》，北京大学出版社1994年版。
作者简介：刘怡昕，女，1988年1月生，陕西汉中人，四川大学法学院。