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摘 要：经济困难学生奖助学金制度是打赢精准脱贫攻坚战，发挥教育工作在扶贫脱贫中先导性作用的重要制度安排。基于此，结合N市A区的实例，分析经济困难学生奖助资金管理中的现实困境，从政策制度的视角提出相应的对策，以期对该项资金管理工作的进一步完善有所启发。
关键词：精准脱贫;学生资助;对策建议
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）24-0115-03
当前我国社会主义建设进入新时期，人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显。党在十九大报告中提出了防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战，首次将“精准脱贫”写进党的报告中。习近平总书记说过，劳动是财富的源泉，也是幸福的源泉。要想帮助贫困人口脱贫，就要帮助他们在劳动中积累财富，而教育正是提升国民素质、提高劳动技能的必由之路。为了充分发挥教育资助在脱贫攻坚中的基础性、先导性作用，N市市委市政府建立了资助范围全面覆盖、资助标准分类施策、资助措施科学有效的奖助学金制度，以期实现教育脱贫的目标。本文从审计的视角出发，以N市A区为例，抓住政策主线，分析经济困难学生奖助学资金运行过程中存在的问题，并提出政策制度层面的针对性意见，以期为教育扶贫实践提供有益参考。
一、基本情况介绍
N市坐落于长江中下游平原，自古以来重视教育，素有“天下文枢”之美誉。2017年，该市教育局会同财政局发文对家庭经济困难学生资助工作提出了具体要求。A区地处N市南部，下辖十个街道，常住人口100余万，其辖内共有幼儿园、小学、初中、高中150余所。由于涉及的家庭经济困难学生人数较多、类型各异，适用的政策也比较复杂，A区教育局成立了经济困难学生资助中心专门负责学生资助事宜。该中心按照文件要求将困难学生划分为城乡最低生活保障家庭子女、建档立卡家庭经济困难学生、孤儿、低保边缘家庭子女、农村低收入纯农户家庭子女、残疾学生、特困职工家庭子女、革命烈士或因公牺牲军警子女、少数民族家庭经济困难学生、特困残疾人家庭子女和其他因突发情况致贫家庭子女等11类，补助金额包括减免学费、住宿费和助学金等，由几百元至数千元不等，并建立了信息化数据管理平台进行管理。今年以来，A区审计局对该区教育扶贫资金运行情况进行了审计调查。本文在审计调查的基础上分析了当前经济困难学生奖助资金管理过程中存在的问题，并探讨了相应的解决路径。
二、存在的问题
1.困难学生类别设置不科学。为了落实资助范围全面覆盖、资助标准分类施策、资助措施科学有效的总体要求，N市政府在关于困难生资助工作的政策性文件中对经济困难学生情况进行了梳理和分类，具体包括城乡最低生活保障家庭子女、建档立卡家庭经济困难学生等十类具体的困难学生类型和“其他因突发情况致贫家庭子女”作为兜底条款。在配套的认定标准实施方案中，前十类困难学生在认定过程中有均明确规定需提供具体的区级及以上政府开具的证明，例如符合“建档立卡家庭经济困难学生”类型要求的学生需向学校提供户口所在地农村工作委员会开具的《扶贫手册》，而农工委在开具此类证明的过程中往往比较谨慎，会对申请者实际境况进行实地走访或是要求申请者提供更加细致的材料以证明其贫困情况;符合“特困职工家庭子女”类型要求的学生则需要提供区级或区级以上总工会发放的《特困职工证》，同样的区级及以上总工会在发放这一证明前对该家庭实际贫困情况进行调查。而“其他因突发情况致贫家庭子女”类型的证明材料仅需街道一级政府机构出具证明即可，手续较为便捷，且没有具体的例如低保证、扶贫手册等证明材料，因此街道干部在出具这一证明的过程中可能存在较大的主观认定成分，一小部分街道干部甚至并没有对申请人进行调查了解就开具这一证明，此间就存在着个别街道干部优亲厚友、权力寻租的空间。事实上，根据A区困难学生资助中心提供的数据，“其他因突发情况致贫家庭子女”类型的人数和资助金额都占据了极高的比例，并且近年来这一比例还有升高的趋势，这中间究竟有多大的真实性，值得深思。
2.部门之间相关数据差异大。在11个贫困学生类别中，城乡最低生活保障家庭子女、孤儿、低保边缘家庭子女、革命烈士或因公牺牲军警子女等4个类别的认定、识别权限在民政部门。在A区此次审计过程中，审计人员取得了民政系统的数据，与教育部门学生资助中心的数据进行了比对，发现民政系统数据与教育部门数据存在较大出入。以2017年为例，该年度春、秋两个学期共有约1 600人次的经济困难学生以“城乡最低生活保障家庭子女”身份领取了经济困难学生奖助学金230余万元，而同期民政部门城乡最低生活保障家庭共有17 000余户，比对民政和教育部门提供的数据发现，领取经困生奖助学金的约1 600人次中竟有872人次不在民政部门城乡最低生活保障家庭中，约占到总人次的55%;“孤兒”类别共有10人次接受资助，而同期民政部门提供的全区孤儿仅有7人，且这7人中仅有1人在教育部门提供的名单中，不匹配率高达90%;在以“低保边缘家庭子女”身份领取奖助学金的约200人次中，有134人次未能与民政系统数据匹配，不匹配率高达67.7%;革命烈士或因公牺牲军警子女仅有1人次，且该记录未能与民政数据匹配。经由审计调查发现，上述不匹配数据中绝大部分情况均为民政系统未能及时更新数据，相关学生均能提供符合N市文件要求的证明材料。可见，近年来民政系统数据较为滞后，民政系统与教育系统可能从未就相关数据进行交流和比对，才会在相关民生数据上造成如此大的出入。
3.学校之间存在差异造成不公平。A区经济困难学生补助经费主要由教育费用减免和助学金两个部分组成，其中教育费用减免经费首先由各校事业收入中按照一定比例进行提取，生活补助（助学金）经费由省、市、区三级财政承担。在实际操作过程中，由于部分学校事业收入比较高、超出了教育费用减免的支出，按照文件规定这一超出部分可以用于设立奖助学金和特殊困难补助，但是在实际操作过程中部分学校存在直接发放给困难学生的情况。例如，2017年A区范围内学校自行安排了经济困难学生资助经费80余万元，2018年这一数字则增长到了100余万元，增速高达25%。这一部分经费虽然是按照文件进行安排，但是这一部分经费教育部门等行政主体并无管理权限，而是完全由学校自行计划和使用。学校自主安排给经济困难学生发放补助，这一行为看似体现了对经济困难学生的关怀，实则背离了经济困难家庭学生资助工作公平公正的初衷。试想，若存在经济困难情况接近的困难学生，其中一部分只因其所在的学校事业收入较多而获得了较高金额的奖助资金。这种校际差异可能会给事业收入较低的学校学生留下不公平的印象，并且随着经济进一步发展，学校自行安排经费可能还会继续增加，这种不公平的差距还有可能进一步拉大。 三、对策建议
1.更新经济困难学生类别设置。近年来，“其他因突发情况致贫家庭子女”数量大幅增加且占比超过六成，而其他一些类型几乎无人申报，这说明原有的11类经济困难学生类别的设置已经跟不上扶贫工作的进展、无法满足精准识别经济困难学生的需要。调查过程中发现，由于部分类别之间存在相互重叠的情况，有些学生保险起见准备了两个类别的申报材料，这在一定程度上加重了学生家长准备材料的负担。本文建议增设“突发性因病致贫家庭子女”类型以保障因突发重大疾病而失去经济来源、背负沉重经济压力家庭的困难学生，该类型可以要求申请人提供记载重大疾病情况的病历或三甲以上医院医生出具的证明，以及相关的城乡居民医疗保险、大病互助等报销材料。这样的设置避免了原有的“其他因突发情况致贫家庭子女”证明材料过于模糊的问题，减轻街道干部出具此类证明的负担，同时病历或医生出具的证明也更具有说服力。
2.建立部门信息互联互通平台。府际关系理论是研究政府之间相关关系的理论。府际关系既包括上下级之间的纵向府际关系，又包括同级之间的横向府际关系，加强府际治理有利于发挥政府机构合力以满足公共利益的需要。在本案例中，各部门之间数据差异大的重要原因就是横向府际治理没有做好。要解决这个问题，就要建立同级政府之间信息流的交互机制，例如将教育部门学生资助中心的管理系统可以接入民政部门的信息管理平台，就城乡最低生活保障家庭子女、孤儿、低保边缘家庭子女、革命烈士或因公牺牲军警子女等4个类别的数据进行比对;接入残疾人联合会的数据管理平台，以比对残疾学生和特困残疾人家庭子女的数据;接入扶贫主管部门的平台以获得建档立卡家庭经济困难学生的数据。建立這样的数据沟通机制，一方面可以方便资助中心审核申报学生提供材料的真实性，另一方面也可以督促各主管部门及时更新数据。该平台运行一段时间后，若数据不匹配率大幅下降，可以考虑改进现有工作模式，由各主管部门将符合教育资助标准的人员名单直接报送教育部门经济困难学生资助中心以安排学生资助工作，既能免去学生家长往返各部门开具证明材料的负担也有利于精准识别经济困难学生的贫困类型。
3.建立学校自筹资金管理制度。近年来，随着学校事业收入水平的提高，各学校可用于资助经济困难学生的结余资金也逐渐增多。这一部分资金可能会因为各学校收入水平的不同而产生校际差异，从而导致各学校之间经济困难学生资助的不公平现象。本着学生资助工作由“救济型”向“发展型”转变的思路，学生资助中心可以要求各有资金结余的学校将结余资金上缴至资助中心，由资助中心根据每年资金结余情况设立区级经济困难学生奖学金以奖励品学兼优的经济困难学生，既能够有效发挥经济困难学生奖助资金的帮扶作用，又能够激励经济困难学生努力学习、全面发展，还可以有效避免学生资助工作的校际差异，从而保证学生资助工作的公平公正。
参考文献：
[1] 张海霞，康小晔，王洁，祝子丽.教育精准扶贫背景下贫困学生资助资源分配结构优化研究[J].教育现代化，2019，（5）：1-2.
[2] 张紧跟.府际治理：当代中国府际关系研究的新趋向[J].学术研究，2013，（2）：38-45.
关键词：精准脱贫;学生资助;对策建议
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2019）24-0115-03
当前我国社会主义建设进入新时期，人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾日益凸显。党在十九大报告中提出了防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治三大攻坚战，首次将“精准脱贫”写进党的报告中。习近平总书记说过，劳动是财富的源泉，也是幸福的源泉。要想帮助贫困人口脱贫，就要帮助他们在劳动中积累财富，而教育正是提升国民素质、提高劳动技能的必由之路。为了充分发挥教育资助在脱贫攻坚中的基础性、先导性作用，N市市委市政府建立了资助范围全面覆盖、资助标准分类施策、资助措施科学有效的奖助学金制度，以期实现教育脱贫的目标。本文从审计的视角出发，以N市A区为例，抓住政策主线，分析经济困难学生奖助学资金运行过程中存在的问题，并提出政策制度层面的针对性意见，以期为教育扶贫实践提供有益参考。
一、基本情况介绍
N市坐落于长江中下游平原，自古以来重视教育，素有“天下文枢”之美誉。2017年，该市教育局会同财政局发文对家庭经济困难学生资助工作提出了具体要求。A区地处N市南部，下辖十个街道，常住人口100余万，其辖内共有幼儿园、小学、初中、高中150余所。由于涉及的家庭经济困难学生人数较多、类型各异，适用的政策也比较复杂，A区教育局成立了经济困难学生资助中心专门负责学生资助事宜。该中心按照文件要求将困难学生划分为城乡最低生活保障家庭子女、建档立卡家庭经济困难学生、孤儿、低保边缘家庭子女、农村低收入纯农户家庭子女、残疾学生、特困职工家庭子女、革命烈士或因公牺牲军警子女、少数民族家庭经济困难学生、特困残疾人家庭子女和其他因突发情况致贫家庭子女等11类，补助金额包括减免学费、住宿费和助学金等，由几百元至数千元不等，并建立了信息化数据管理平台进行管理。今年以来，A区审计局对该区教育扶贫资金运行情况进行了审计调查。本文在审计调查的基础上分析了当前经济困难学生奖助资金管理过程中存在的问题，并探讨了相应的解决路径。
二、存在的问题
1.困难学生类别设置不科学。为了落实资助范围全面覆盖、资助标准分类施策、资助措施科学有效的总体要求，N市政府在关于困难生资助工作的政策性文件中对经济困难学生情况进行了梳理和分类，具体包括城乡最低生活保障家庭子女、建档立卡家庭经济困难学生等十类具体的困难学生类型和“其他因突发情况致贫家庭子女”作为兜底条款。在配套的认定标准实施方案中，前十类困难学生在认定过程中有均明确规定需提供具体的区级及以上政府开具的证明，例如符合“建档立卡家庭经济困难学生”类型要求的学生需向学校提供户口所在地农村工作委员会开具的《扶贫手册》，而农工委在开具此类证明的过程中往往比较谨慎，会对申请者实际境况进行实地走访或是要求申请者提供更加细致的材料以证明其贫困情况;符合“特困职工家庭子女”类型要求的学生则需要提供区级或区级以上总工会发放的《特困职工证》，同样的区级及以上总工会在发放这一证明前对该家庭实际贫困情况进行调查。而“其他因突发情况致贫家庭子女”类型的证明材料仅需街道一级政府机构出具证明即可，手续较为便捷，且没有具体的例如低保证、扶贫手册等证明材料，因此街道干部在出具这一证明的过程中可能存在较大的主观认定成分，一小部分街道干部甚至并没有对申请人进行调查了解就开具这一证明，此间就存在着个别街道干部优亲厚友、权力寻租的空间。事实上，根据A区困难学生资助中心提供的数据，“其他因突发情况致贫家庭子女”类型的人数和资助金额都占据了极高的比例，并且近年来这一比例还有升高的趋势，这中间究竟有多大的真实性，值得深思。
2.部门之间相关数据差异大。在11个贫困学生类别中，城乡最低生活保障家庭子女、孤儿、低保边缘家庭子女、革命烈士或因公牺牲军警子女等4个类别的认定、识别权限在民政部门。在A区此次审计过程中，审计人员取得了民政系统的数据，与教育部门学生资助中心的数据进行了比对，发现民政系统数据与教育部门数据存在较大出入。以2017年为例，该年度春、秋两个学期共有约1 600人次的经济困难学生以“城乡最低生活保障家庭子女”身份领取了经济困难学生奖助学金230余万元，而同期民政部门城乡最低生活保障家庭共有17 000余户，比对民政和教育部门提供的数据发现，领取经困生奖助学金的约1 600人次中竟有872人次不在民政部门城乡最低生活保障家庭中，约占到总人次的55%;“孤兒”类别共有10人次接受资助，而同期民政部门提供的全区孤儿仅有7人，且这7人中仅有1人在教育部门提供的名单中，不匹配率高达90%;在以“低保边缘家庭子女”身份领取奖助学金的约200人次中，有134人次未能与民政系统数据匹配，不匹配率高达67.7%;革命烈士或因公牺牲军警子女仅有1人次，且该记录未能与民政数据匹配。经由审计调查发现，上述不匹配数据中绝大部分情况均为民政系统未能及时更新数据，相关学生均能提供符合N市文件要求的证明材料。可见，近年来民政系统数据较为滞后，民政系统与教育系统可能从未就相关数据进行交流和比对，才会在相关民生数据上造成如此大的出入。
3.学校之间存在差异造成不公平。A区经济困难学生补助经费主要由教育费用减免和助学金两个部分组成，其中教育费用减免经费首先由各校事业收入中按照一定比例进行提取，生活补助（助学金）经费由省、市、区三级财政承担。在实际操作过程中，由于部分学校事业收入比较高、超出了教育费用减免的支出，按照文件规定这一超出部分可以用于设立奖助学金和特殊困难补助，但是在实际操作过程中部分学校存在直接发放给困难学生的情况。例如，2017年A区范围内学校自行安排了经济困难学生资助经费80余万元，2018年这一数字则增长到了100余万元，增速高达25%。这一部分经费虽然是按照文件进行安排，但是这一部分经费教育部门等行政主体并无管理权限，而是完全由学校自行计划和使用。学校自主安排给经济困难学生发放补助，这一行为看似体现了对经济困难学生的关怀，实则背离了经济困难家庭学生资助工作公平公正的初衷。试想，若存在经济困难情况接近的困难学生，其中一部分只因其所在的学校事业收入较多而获得了较高金额的奖助资金。这种校际差异可能会给事业收入较低的学校学生留下不公平的印象，并且随着经济进一步发展，学校自行安排经费可能还会继续增加，这种不公平的差距还有可能进一步拉大。 三、对策建议
1.更新经济困难学生类别设置。近年来，“其他因突发情况致贫家庭子女”数量大幅增加且占比超过六成，而其他一些类型几乎无人申报，这说明原有的11类经济困难学生类别的设置已经跟不上扶贫工作的进展、无法满足精准识别经济困难学生的需要。调查过程中发现，由于部分类别之间存在相互重叠的情况，有些学生保险起见准备了两个类别的申报材料，这在一定程度上加重了学生家长准备材料的负担。本文建议增设“突发性因病致贫家庭子女”类型以保障因突发重大疾病而失去经济来源、背负沉重经济压力家庭的困难学生，该类型可以要求申请人提供记载重大疾病情况的病历或三甲以上医院医生出具的证明，以及相关的城乡居民医疗保险、大病互助等报销材料。这样的设置避免了原有的“其他因突发情况致贫家庭子女”证明材料过于模糊的问题，减轻街道干部出具此类证明的负担，同时病历或医生出具的证明也更具有说服力。
2.建立部门信息互联互通平台。府际关系理论是研究政府之间相关关系的理论。府际关系既包括上下级之间的纵向府际关系，又包括同级之间的横向府际关系，加强府际治理有利于发挥政府机构合力以满足公共利益的需要。在本案例中，各部门之间数据差异大的重要原因就是横向府际治理没有做好。要解决这个问题，就要建立同级政府之间信息流的交互机制，例如将教育部门学生资助中心的管理系统可以接入民政部门的信息管理平台，就城乡最低生活保障家庭子女、孤儿、低保边缘家庭子女、革命烈士或因公牺牲军警子女等4个类别的数据进行比对;接入残疾人联合会的数据管理平台，以比对残疾学生和特困残疾人家庭子女的数据;接入扶贫主管部门的平台以获得建档立卡家庭经济困难学生的数据。建立這样的数据沟通机制，一方面可以方便资助中心审核申报学生提供材料的真实性，另一方面也可以督促各主管部门及时更新数据。该平台运行一段时间后，若数据不匹配率大幅下降，可以考虑改进现有工作模式，由各主管部门将符合教育资助标准的人员名单直接报送教育部门经济困难学生资助中心以安排学生资助工作，既能免去学生家长往返各部门开具证明材料的负担也有利于精准识别经济困难学生的贫困类型。
3.建立学校自筹资金管理制度。近年来，随着学校事业收入水平的提高，各学校可用于资助经济困难学生的结余资金也逐渐增多。这一部分资金可能会因为各学校收入水平的不同而产生校际差异，从而导致各学校之间经济困难学生资助的不公平现象。本着学生资助工作由“救济型”向“发展型”转变的思路，学生资助中心可以要求各有资金结余的学校将结余资金上缴至资助中心，由资助中心根据每年资金结余情况设立区级经济困难学生奖学金以奖励品学兼优的经济困难学生，既能够有效发挥经济困难学生奖助资金的帮扶作用，又能够激励经济困难学生努力学习、全面发展，还可以有效避免学生资助工作的校际差异，从而保证学生资助工作的公平公正。
参考文献：
[1] 张海霞，康小晔，王洁，祝子丽.教育精准扶贫背景下贫困学生资助资源分配结构优化研究[J].教育现代化，2019，（5）：1-2.
[2] 张紧跟.府际治理：当代中国府际关系研究的新趋向[J].学术研究，2013，（2）：38-45.