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摘要农村社会保障制度是社会保障制度体系的重要组成部分,它的建立与完善,直接关系到我国经济发展、社会稳定、人民安居乐业的大局,对实现我国全面建设小康社会的目标具有重大的现实和历史意义。本文针对这个现实需要,从我国社会保障制度的历史和现状入手,对城乡二元经济体制结构和集体保障功能弱化这两方面进行分析和探讨,借鉴国外农村社会保障的发展历史和制度设计,对我国农村社会保障制度的路径选择作出一些思考和探索,以期对完善和创新农村社会保障制度有一些帮助。
关键词农村社会保障 制度设计 层次化
中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-229-02
作为现代国家核心制度之一的社会保障制度已经愈来愈被人们所重视,它与一个国家的工业化、城市化密切相关。这一制度为城镇劳动者提供各种保障、福利,然而在大多数国家的农村人口却很难享有如此待遇。我国是一个农村人口占大多数的国家,受二元经济结构体制和社会保障运行机制的限制,农村社会保障发展缓慢,但是却拥有深厚的社会保障思想与传统文化,在社会现代化进程中,我们应该,也能够创造出新的农村社会保障制度。
一、我国农村社会保障制度的现状及其形成原因分析
(一)我国农村社会保障制度现状及问题
改革开放后,我国对如何构建农村社会保障制度的探索和尝试从未间断过,但迄今尚未形成较为理想的制度模型,可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。农村社会保障的基本缺失反映了农村社会保障制度的改革严重滞后于农村经济体制改革的步伐。目前我国农村社会保障存在的问题主要表现为:
农村社会保障覆盖范围窄、层次低、地区发展不均衡。我国农民人口有9亿,占总人口的70%强,经过改革开放,农民的社会保障水平虽然有所提升,但与城市人口仍存在较大差距。据2009年4月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上做出的《2009年中国农村社会保障体系建设情况报告》,截止2008年年底,农村参保人口达到4284.3万,也就是说农村社会保障覆盖率不足5%。另外可以发现我国社会保障制度的区域统筹不足,东部的社会保障水平要高于中西部,且农村社会保障水平明显落后于城市。
社会保障资金来源不尽合理,筹资困难。农村社会保障的一大难题就是社保资金的匮乏,国家虽然已经加大资金注入,但仍不能满足需求。首先是在资金投入上,城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹,建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式,而在农村仍然以家庭保障为主,除养老保险、医疗保险进行了改革试点外,其他保险项目基本上没有建立起来。其次是社保资金的来源单一,主要坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给与政策扶持”的原则,然而大多数集体无力或者不愿承担,国家政策又很难落实到位,单靠农民自己缴纳又受到收入水平的限制。第三,农村社会保险筹资机制不健全,筹资成本和组织管理成本较高,影响了农民参保积极性,一定程度上制约了农村社会保障水平的提高。
制度建设滞后,法制化水平不高。受经济社会发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约,许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件发布,缺乏法律强制力,资金难以得到有力保证,部分地区还存在政策落实不到位等问题。
(二)我国社会保障制度问题成因分析
首先,二元经济结构是二元社会保障制度形成和得以维系的深层次原因。我国长期实行二元经济发展模式,在城乡实行完全不同的两种社会保障制度。建国初期,国家优先发展工业,在高度集中的计划经济体制下,政府用行政干预手段将城乡分开,以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。虽然改革开放后,政府对这一非均衡发展模式进行了一些调整,但没有从根本上改变二元经济的性质,未能很好的做到“以工业反哺农业”,造成了“以农业和农村的落后换取工业和城市的发展”这一局面。长期以来,我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次,城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务,而农村广大居民在这方面的情形恰好相反,主要依靠家庭保障而缺乏社会保障,这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的。
其次,传统的集体保障功能削弱也是一个重要原因。建国后,经过历时三年的国民经济恢复时期,集体保障逐渐代替家庭保障走上舞台。在计划经济体制下,农村主要以集体经济为主,社会保障转变为主要依靠所在集体的集体保障。这种保障是国家政策调控下的产物,经济基础在于农业生产资料公有制度,政治基础在于人民公社的政社合一及其管理体制,思想基础在于“人民公社是通向共产主义桥梁”的理念,社会基础在于相对平等的社会身份和比较平均的分配办法。在当时的情况下,这种保障方式很好的弥补了社会保障的缺失,但是改革开放之后,市场经济取代了计划经济,家庭联产承包责任制的实施导致集体保障所赖以存在的基础些条件发生了变化,传统的集体保障功能被极度削弱。虽然农村家庭联产承包责任制的实行,极大地调动了农民的生产积极性,促进了农村经济的发展,但与之相适应的分配方式的变革,使集体的内部积累机制受到严重削弱,导致我国现行的社保资金来源之一的集体资金就难以筹集,加上农民收入不足以支付保险费、国家资金投入不足,农村社会保障制度的建立和完善就无从谈起。
二、构建我国农村社会保障制度基本思路
(一)制度设计理念
寻求我国社会保障制度改革路径,不仅要立足自己国情,还要研究和分析国外社会保障制度的改革和发展,从中悟出一些新思路和新办法。鉴于我国目前国情,我们所提出的构建我国新型农村社会保障制度的指导思想是:建立和健全农村社会保障,要立足于我国的社会主义本质要求、国家综合国力和农村的经济发展状况,从实际出发,因地制宜,逐步完善,从社区型逐步向全国一体化目标发展,在强调政府社会保障责任的同时,较多的体现出农民自我保障,循序渐进地建立着眼于保障农民的基本生活、有利于保护和发展农村生产力的新型农村社会保障制度。这样的农村社会保障,一方面,在一定程度上减轻了国家对农村社会保障的投入,为国民经济扩大再生产的顺利进行提供了一定的保障,有利于国家综合国力的增强和个人收入的增加,进而进一步减轻了社会保障的压力,形成社会保障与经济发展之间的良性循环;另一方面,作为提供社会保障责任主体的农民联合互助的合作经济组织,具有与农民的保障力度和农民自身生产、经营活动密切相关的特性,从而使合作经济组织对农民提供的保障更为有效,同时避免了由社会保障所导致的经济低效率问题的出现,缓解了社会保障与市场效率之间的冲突。
(二)建立农村社会保障制度的目标
中国农村社会保障体系应和我国的社会保障体系目标相一致。从近期来看,农村社会保障要扩大对农村居民的覆盖率,通过多种渠道解决农民群众生活、医疗的困难,特别是在当前遭受国际金融危机冲击、大量农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下,更要做好必要的应对措施;从长远来看,我国农村社会保障体系建设最终要与城市接轨,形成全国一體化的现代社会保障体系,也就是通过对保障制度的不断改革,完善各种保障服务的功能,逐步建立起以社会保险为主,社会救济为辅,以社会福利提供必要的设施和服务,以优抚保障对特殊社会群体提供特殊保障,以社会互助作必要补充的保障项目齐全、覆盖面大、水平较高、法制完备、具有中国特色的现代农村社会保障体系。
三、建立健全农村社会保障制度的路径选择
受国情的制约,我国目前还不宜建立与城市完全接轨的农村社会保障制度,眼下政府还无力对广大农村人口实行补贴性的社会保障,农村人口收入还很低,没有能力依靠自己建立社会保障。因此现阶段我国社会保障制度的特点应该是:“低水平,广覆盖,多层次,分类别,因地制宜”,只有这样才能在多种条件不足的情况下达到较好的效果。
(一)农村社会保障体系的分层次
以最低生活保障制度、五保制度等为内容的社会救济是最低层次的保障,以基本养老保险和医疗保险为内容的社会保险是农村社会保障制度的核心,以提高农村人口生活质量为目标的社会福利则是较高层次的社会保障。根据目前的情况,我国的农村社会保障体系也应当层次化:首先将最低生活保障制度的建设作为工作重点,扩大这一制度的覆盖面,做到应保尽保;其次,加快推进新型农村合作医疗,减少“因病致贫”、“因病返贫”的现象,提高农村居民健康水平;第三,各地方因地制宜,积极发展农村养老保险制度,加强对困难群众的救助、对五保和特困户的救助和对灾民的救助等制度;最后,在经济发展的同时,国家要加大公共投入,为农村人口提供基本的公共服务和设施,尤其是医疗和教育服务,让公众分享发展成果。
(二)社会保障人群的分类别
我国的农村人口基本可以分为三大人群:传统农民、失地农民和农民工。他们都有各自的特点,对社会保障也有着不同的需求,因此针对不同农村群体的特点要有相应的制度设计。
传统意义上的农民,这部分农民占我国农村人口的2/3,他们以自己的土地为生活来源,收入不高但较为稳定,且具有老龄化程度高、文化程度低的特点。这是我国农村社会保障工作的重点所在,针对这部分人群的特点,首先要注意强化家庭保障和土地保障的作用,将其与其他社保制度结合,使农民得到较好的自我保障。其次,要做到覆盖率广,通过多种保障手段如社会救济、社会优抚等,来维持农民的基本生活,第三,在有条件的地区适时推广社会保险,通道多渠道筹集资金,开展较低水平的医疗保险和养老保险。
失地农民是我国农村人口的特殊群体,仍然生活在农村,他们因国家征用而失去了土地,因此既没有了从事农业生产的物质基础,也没有从事非农业生产的一技之长。政府虽然支付了一定的土地补偿金,但这种一次性补偿在一些情况下仍会造成失地农民生活无以为继。获得土地补偿金后,失地农民有一定的社会保障物质基础,那么社会保障工作的重点应放在基本医疗保障和养老保障上面,保险费的筹集应由政府、集体、农民三方面共同承担。
农民工是进入城市从事非农业生产,主要收入来自非农产业的人群,是介于农民和市民的群体。农民工是农村人口中最接近于市民的,经济收入也高于其他农民,因此他们的社会保障制度设计应当尽可能的融入城镇社会保障体系当中。考虑到农民工的劳动特点,即多从事高强度、低技术含量的劳动,工作条件恶劣,工伤风险和事业奉献较大,因此他们最需要的社会保障依次是工伤保险、医疗保险、失业保险和养老保险,尤其是建立覆盖所有农民工的工伤保险制度。
参考文献:
[1]刘俊哲.中国农村社会保障论.郑州:河南人民出版社.2000.
[2]孙黎波.农村社会保障制度研究.西南政法大學学报.2005(4).
[3]韦镇坤.构建我国农村社会保障制度的探索.经济纵横.2008(2).
关键词农村社会保障 制度设计 层次化
中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)01-229-02
作为现代国家核心制度之一的社会保障制度已经愈来愈被人们所重视,它与一个国家的工业化、城市化密切相关。这一制度为城镇劳动者提供各种保障、福利,然而在大多数国家的农村人口却很难享有如此待遇。我国是一个农村人口占大多数的国家,受二元经济结构体制和社会保障运行机制的限制,农村社会保障发展缓慢,但是却拥有深厚的社会保障思想与传统文化,在社会现代化进程中,我们应该,也能够创造出新的农村社会保障制度。
一、我国农村社会保障制度的现状及其形成原因分析
(一)我国农村社会保障制度现状及问题
改革开放后,我国对如何构建农村社会保障制度的探索和尝试从未间断过,但迄今尚未形成较为理想的制度模型,可以说农村社会保障基本上处于一种缺失状态。农村社会保障的基本缺失反映了农村社会保障制度的改革严重滞后于农村经济体制改革的步伐。目前我国农村社会保障存在的问题主要表现为:
农村社会保障覆盖范围窄、层次低、地区发展不均衡。我国农民人口有9亿,占总人口的70%强,经过改革开放,农民的社会保障水平虽然有所提升,但与城市人口仍存在较大差距。据2009年4月22日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上做出的《2009年中国农村社会保障体系建设情况报告》,截止2008年年底,农村参保人口达到4284.3万,也就是说农村社会保障覆盖率不足5%。另外可以发现我国社会保障制度的区域统筹不足,东部的社会保障水平要高于中西部,且农村社会保障水平明显落后于城市。
社会保障资金来源不尽合理,筹资困难。农村社会保障的一大难题就是社保资金的匮乏,国家虽然已经加大资金注入,但仍不能满足需求。首先是在资金投入上,城市与农村很不平衡。城镇养老保险金已经基本实现了社会统筹,建立了国家、企业、个人共同负担的基金模式,而在农村仍然以家庭保障为主,除养老保险、医疗保险进行了改革试点外,其他保险项目基本上没有建立起来。其次是社保资金的来源单一,主要坚持“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给与政策扶持”的原则,然而大多数集体无力或者不愿承担,国家政策又很难落实到位,单靠农民自己缴纳又受到收入水平的限制。第三,农村社会保险筹资机制不健全,筹资成本和组织管理成本较高,影响了农民参保积极性,一定程度上制约了农村社会保障水平的提高。
制度建设滞后,法制化水平不高。受经济社会发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约,许多关于农村社会保障的实施办法都是通过行政性文件发布,缺乏法律强制力,资金难以得到有力保证,部分地区还存在政策落实不到位等问题。
(二)我国社会保障制度问题成因分析
首先,二元经济结构是二元社会保障制度形成和得以维系的深层次原因。我国长期实行二元经济发展模式,在城乡实行完全不同的两种社会保障制度。建国初期,国家优先发展工业,在高度集中的计划经济体制下,政府用行政干预手段将城乡分开,以牺牲农民利益为代价实现国家的工业化。虽然改革开放后,政府对这一非均衡发展模式进行了一些调整,但没有从根本上改变二元经济的性质,未能很好的做到“以工业反哺农业”,造成了“以农业和农村的落后换取工业和城市的发展”这一局面。长期以来,我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次,城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善、水平较高的社会保障服务,而农村广大居民在这方面的情形恰好相反,主要依靠家庭保障而缺乏社会保障,这种城乡分割的二元社会保障实际上是以牺牲农民的利益为代价的。
其次,传统的集体保障功能削弱也是一个重要原因。建国后,经过历时三年的国民经济恢复时期,集体保障逐渐代替家庭保障走上舞台。在计划经济体制下,农村主要以集体经济为主,社会保障转变为主要依靠所在集体的集体保障。这种保障是国家政策调控下的产物,经济基础在于农业生产资料公有制度,政治基础在于人民公社的政社合一及其管理体制,思想基础在于“人民公社是通向共产主义桥梁”的理念,社会基础在于相对平等的社会身份和比较平均的分配办法。在当时的情况下,这种保障方式很好的弥补了社会保障的缺失,但是改革开放之后,市场经济取代了计划经济,家庭联产承包责任制的实施导致集体保障所赖以存在的基础些条件发生了变化,传统的集体保障功能被极度削弱。虽然农村家庭联产承包责任制的实行,极大地调动了农民的生产积极性,促进了农村经济的发展,但与之相适应的分配方式的变革,使集体的内部积累机制受到严重削弱,导致我国现行的社保资金来源之一的集体资金就难以筹集,加上农民收入不足以支付保险费、国家资金投入不足,农村社会保障制度的建立和完善就无从谈起。
二、构建我国农村社会保障制度基本思路
(一)制度设计理念
寻求我国社会保障制度改革路径,不仅要立足自己国情,还要研究和分析国外社会保障制度的改革和发展,从中悟出一些新思路和新办法。鉴于我国目前国情,我们所提出的构建我国新型农村社会保障制度的指导思想是:建立和健全农村社会保障,要立足于我国的社会主义本质要求、国家综合国力和农村的经济发展状况,从实际出发,因地制宜,逐步完善,从社区型逐步向全国一体化目标发展,在强调政府社会保障责任的同时,较多的体现出农民自我保障,循序渐进地建立着眼于保障农民的基本生活、有利于保护和发展农村生产力的新型农村社会保障制度。这样的农村社会保障,一方面,在一定程度上减轻了国家对农村社会保障的投入,为国民经济扩大再生产的顺利进行提供了一定的保障,有利于国家综合国力的增强和个人收入的增加,进而进一步减轻了社会保障的压力,形成社会保障与经济发展之间的良性循环;另一方面,作为提供社会保障责任主体的农民联合互助的合作经济组织,具有与农民的保障力度和农民自身生产、经营活动密切相关的特性,从而使合作经济组织对农民提供的保障更为有效,同时避免了由社会保障所导致的经济低效率问题的出现,缓解了社会保障与市场效率之间的冲突。
(二)建立农村社会保障制度的目标
中国农村社会保障体系应和我国的社会保障体系目标相一致。从近期来看,农村社会保障要扩大对农村居民的覆盖率,通过多种渠道解决农民群众生活、医疗的困难,特别是在当前遭受国际金融危机冲击、大量农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下,更要做好必要的应对措施;从长远来看,我国农村社会保障体系建设最终要与城市接轨,形成全国一體化的现代社会保障体系,也就是通过对保障制度的不断改革,完善各种保障服务的功能,逐步建立起以社会保险为主,社会救济为辅,以社会福利提供必要的设施和服务,以优抚保障对特殊社会群体提供特殊保障,以社会互助作必要补充的保障项目齐全、覆盖面大、水平较高、法制完备、具有中国特色的现代农村社会保障体系。
三、建立健全农村社会保障制度的路径选择
受国情的制约,我国目前还不宜建立与城市完全接轨的农村社会保障制度,眼下政府还无力对广大农村人口实行补贴性的社会保障,农村人口收入还很低,没有能力依靠自己建立社会保障。因此现阶段我国社会保障制度的特点应该是:“低水平,广覆盖,多层次,分类别,因地制宜”,只有这样才能在多种条件不足的情况下达到较好的效果。
(一)农村社会保障体系的分层次
以最低生活保障制度、五保制度等为内容的社会救济是最低层次的保障,以基本养老保险和医疗保险为内容的社会保险是农村社会保障制度的核心,以提高农村人口生活质量为目标的社会福利则是较高层次的社会保障。根据目前的情况,我国的农村社会保障体系也应当层次化:首先将最低生活保障制度的建设作为工作重点,扩大这一制度的覆盖面,做到应保尽保;其次,加快推进新型农村合作医疗,减少“因病致贫”、“因病返贫”的现象,提高农村居民健康水平;第三,各地方因地制宜,积极发展农村养老保险制度,加强对困难群众的救助、对五保和特困户的救助和对灾民的救助等制度;最后,在经济发展的同时,国家要加大公共投入,为农村人口提供基本的公共服务和设施,尤其是医疗和教育服务,让公众分享发展成果。
(二)社会保障人群的分类别
我国的农村人口基本可以分为三大人群:传统农民、失地农民和农民工。他们都有各自的特点,对社会保障也有着不同的需求,因此针对不同农村群体的特点要有相应的制度设计。
传统意义上的农民,这部分农民占我国农村人口的2/3,他们以自己的土地为生活来源,收入不高但较为稳定,且具有老龄化程度高、文化程度低的特点。这是我国农村社会保障工作的重点所在,针对这部分人群的特点,首先要注意强化家庭保障和土地保障的作用,将其与其他社保制度结合,使农民得到较好的自我保障。其次,要做到覆盖率广,通过多种保障手段如社会救济、社会优抚等,来维持农民的基本生活,第三,在有条件的地区适时推广社会保险,通道多渠道筹集资金,开展较低水平的医疗保险和养老保险。
失地农民是我国农村人口的特殊群体,仍然生活在农村,他们因国家征用而失去了土地,因此既没有了从事农业生产的物质基础,也没有从事非农业生产的一技之长。政府虽然支付了一定的土地补偿金,但这种一次性补偿在一些情况下仍会造成失地农民生活无以为继。获得土地补偿金后,失地农民有一定的社会保障物质基础,那么社会保障工作的重点应放在基本医疗保障和养老保障上面,保险费的筹集应由政府、集体、农民三方面共同承担。
农民工是进入城市从事非农业生产,主要收入来自非农产业的人群,是介于农民和市民的群体。农民工是农村人口中最接近于市民的,经济收入也高于其他农民,因此他们的社会保障制度设计应当尽可能的融入城镇社会保障体系当中。考虑到农民工的劳动特点,即多从事高强度、低技术含量的劳动,工作条件恶劣,工伤风险和事业奉献较大,因此他们最需要的社会保障依次是工伤保险、医疗保险、失业保险和养老保险,尤其是建立覆盖所有农民工的工伤保险制度。
参考文献:
[1]刘俊哲.中国农村社会保障论.郑州:河南人民出版社.2000.
[2]孙黎波.农村社会保障制度研究.西南政法大學学报.2005(4).
[3]韦镇坤.构建我国农村社会保障制度的探索.经济纵横.2008(2).