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摘 要：十八大报告提出，要加快改革财税体制，完善公共财政体系。近年来，辽宁积极推进财税体制改革，取得了阶段性成果，但公共财税体系仍不健全，存在诸多问题，本文有针对性的提出了完善辽宁公共财税体系的政策建议。
关键词：财税改革；财政体系；辽宁
一、深化财税体制改革背景下辽宁财政体制的现状
（一）辽宁财政收入持续增长，财政实力不断增强
辽宁财政收入规模继续扩大，呈现出增长的态势。2012年辽宁财政一般预算收入突破3000亿元的大关，实现3106.4亿元，较2010年的2004.8亿元，增长了54.9%，位居全国第七位；从财政收入的结构来看，税收收入保持了较快的增长态势，主要税种贡献的财政收入增加。2010年至2012年，税收收入的平均增速为25.2%，略高于同期财政一般预算收入的增速，但2013年上半年增速有所下降，仅比去年同期增长8.6%。2012年税收收入2317.2亿元，主要税种的贡献为：营业税606.5亿元，同比增长9%；企业所得税242.4亿元，同比增长6.7%；城镇土地使用税221.9亿元，同比增长52.3%。
（二）辽宁财政支出结构趋于合理，民生支出成为重点
辽宁省不断优化财政支出结构，刚性支出、法定支出、重点支出得到有力保障，切实用于保障和改善民生的重点项目上。从财政支出总规模来看， 2012年财政一般预算支出4558.6亿元，较2010年的3194.4亿元，增长了42.7%，支出总量在全国排名第6位。从财政支出结构来看，2012年主要支出项目完成情况是：教育728.8亿元，占比16%，同比增长33.9%；社会保障和就业727.7亿元，占比16%，增长10.7 %；农林水事务405亿元，占比9%，增长23%；医疗卫生200.2亿元，占比4.4%，增长10%；科学技术101.2亿元，占比2.2%，增长16.1%；节能环保93.3亿元，占比2%，增长25%。在保障和改善民生方面，对教育事业发展，就业工作，养老保险制度建设，医疗卫生体制改革等投入加大。
（三）辽宁财税改革稳步推进，改革成效逐步显现
在税制改革方面，积极推进结构性减税，充分发挥税收对经济的调节和推动作用。2013年8月辽宁在八大行业实施"营改增"改革工作，据统计，2013年辽宁在实施"营改增"、落实提高小微企业增值税和营业税起征点政策、以及取消和减免收费方面，共减轻企业和居民负担19.4亿元。在预算制度改革方面，预算科学化精细化管理水平不断提高，预算公开力度加大。全口径预算编制工作积极探索推进，在部门预算、国库集中支付制度，非税收入收缴管理、政府采购制度等方面的改革不断深入。在2009年财政部下发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》的引领下，辽宁财政绩效评价体系不断完善，绩效评价范围和规模逐年扩大。2005年辽宁率先在全国启动了"阳光财政"建设，现在已经初步构建起财政信息公开制度、民主决策制度以及监督制约制度和绩效考评制度，提高了财政政策和收支预算的透明度。
二、辽宁公共财税体系存在的主要问题
（一）政府间财力与事权不匹配
1994年实行分税制改革后，中央财政收入比重偏高，但事权责任却更多的由地方财政承担。例如，2012年我国地方财政收入占全国财政收入的比重为52.1%，而地方政府财政支出占全国政府支出的比重却高达85.1%。对于辽宁来说，近年来财政收入增长乏力，而财政支出却刚性攀升，收支缺口扩大。从绝对值来看，2010年财政收支的缺口为1189.6亿元，2011年扩大为1262.7亿元，2012年再扩大到1452.2亿元。从增速来看，虽然2010年至2012年辽宁财政收入的增速略大于财政支出的增速，但2013年上半年财政收入的增速远小于财政支出的增速，财政收支矛盾进一步加剧。
（二）辽宁地方税体系主体税种不突出
辽宁税收覆盖面狭窄，地方主体税种缺失。由于地方税税收入规模相对较小，而且更易受到国家税收调整变化的影响，所以地方政府对土地出让收入等非税收入的依赖性较大。辽宁2010年至2012年非税收入的平均增速为24.9%，而且2011年和2012年，非税收入的增速均高于同期税收收入的增速。2012年辽宁地区各项税收合计4646.47亿元，地方税税收2317.2亿元，占总税收的49.9%，其中营业税收入606.49亿元，占地方税收入的比重为26.2%，城镇土地使用税221.92亿元，资源税109.3亿元，房地产税64.17亿元，由此可见，除营业税外，其他地方税种的税收收入占比较低。2013年"营改增"结构性减税的实施，对辽宁地方税体系来说是一场重要的改革，地方税缺失的现状更加明显。
（三）辽宁公共支出管理不完善
公共财政支出管理有待改进，财政支出结构仍需优化。一是教育支出投入仍须加大，2012年辽宁财政一般预算内教育支出728.8亿元，占辽宁生产总值的比重为3%，仍然没有实现财政性教育支出占生产总值比重4%的目标；二是医疗卫生投入较低，2012年财政性医疗卫生支出200.2亿元，占一般预算支出的比重为4.4%，同比增长10%，此指标不仅占比较低，而且增速也低于一般预算支出的平均增速；三是民生支出仍有提高空间，2012年辽宁民生支出为3206.4亿元，占财政一般预算支出的比重达到了70.3%，而同期江苏省民生支出5314.31亿元，占财政一般预算支出的75.6%，所以辽宁省民生支出仍有继续提高空间。与此同时，辽宁预算管理的基础工作仍然薄弱。预算编制和执行的科学化、精细化程度仍需提升，预算的完整性、透明性离社会公众的期望还有一定的差距。这样就无法充分发挥地方人大和社会各界对预算的监督功能，降低了政府的公信力。
三、完善辽宁公共财税体系的政策建议
（一）优化政府间财政分配体系，充分发挥政府职能 第一，优化政府间财政分配关系，适度加强中央事权和支出责任。在中央对地方、省对市县实行的分税制财政体制保持基本稳定的前提下，合理划分中央与地方、地方各级政府的财权和事权，适度加强中央事权和支出责任，这样才能从根本上解决土地财政、融资平台等关键问题，优化政府间财政分配关系。
第二，优化财政分配体系，要深化省以下分税制改革。对于辽宁省来说，要深化省以下分税制改革，推进省直管县，乡财县管等改革措施，减少财政级次，提高资金使用效率，增强县乡财政实力。例如，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中市县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入分配，集约利用土地资源等。
（二）完善地方税体系，壮大地方税收收入
第一，继续实施和优化结构性减税，推进税制改革。辽宁已经开始在八大行业实施"营改增"试点，随着改革效应的逐步显现，可以适时扩大"营改增"的行业范围，例如将邮电通讯、铁路运输、建筑安装等行业纳入试点范围，最终实现全行业和全区域覆盖，避免重复征税，促进民间投资。另外，面对"营改增"后地方财力减少的现状，可以调整增值税分成比例，建议改为五五分成，弥补地方财力缺口。
第二，培育地方主体税种，完善地方税收体系。随着结构性减税的深入，地方税收收入增速降低，培育地方主体税种势在必行。首先，作为地方主体税种，应该具有税基宽、税源丰富，增长潜力大，便于地方征管的特点，而资源税、房地产税、车船税具有以上特点，是地方主体税种的优选对象，而且这三种税也是国外许多国家地方税的主体。其次，建议适时征收物业税，因为物业税与现行的房产税不同，是对房屋的公允价值课税，这样既为地方政府提供了长期可持续的财政收入来源，而且有助于为过热的房地产市场降温，推动经济社会和谐发展。最后，建议赋予省一级政府必要的税收立法权和税收优惠权。地方政府可以根据地理位置、资源禀赋、产业结构等实际情况，因地制宜地做出相关税收决策，巩固地方税源。
（三）强化公共财政支出管理，提高财政绩效
第一，优化财政支出结构，促进以改善民生为重点的社会转型。首先，健全财政投入保障机制，支持教育优先发展。继续贯彻落实国家和省中长期教育改革和发展规划纲要，逐步提高财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。其次，完善社会保障制度。加大财政投入，支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，消除广大群众在养老、医疗等方面的后顾之忧。大力支持保障性住房建设，健全财政扶持政策，完善住房保障政策体系。最后，加大调整居民收入分配力度。充分发挥财政在收入分配中的调控职能作用，大力调整国民收入分配结构，提高中低收入者、退休人员收入水平，提高扶贫标准，最低工资标准和重点优抚对象待遇水平，切实减轻困难群众的负担。
第二，推动预算管理改革，切实提高财政管理绩效。首先，要全面推进"全口径"预算的编制，使预算编制更加科学化精细化，在原有预算基础上编制综合预算，全面反映政府的各项收支情况和管理活动。其次，加强对预算的监督，提高财政管理绩效。通过增强审计部门的能力建设，充分发挥其对财政资金绩效的审计功能，并完善人大、政协和社会公众的监督审查功能，提高财政资金使用效率减少腐败。最后，逐步推进预算公开化，积极完善"阳光财政"建设，提高政府公信力。
参考文献：
[1]中国统计年鉴（2013）[M].中国统计出版社，2013.
[2]辽宁统计年鉴（2013）[M].中国统计出版社，2013.
[3]安徽省财政厅课题组.深化财税体制改革的若干思考和建议[J].经济研究参考，2012，（20）.
作者简介：邢文妍（1982-），女，河北张家口人，辽宁社会科学院，助理研究员，博士在读，主要研究方向：财政税收政策；张献和（1962-），男，辽宁康平人，辽宁社会科学院，研究员，本科学历，主要研究方向：金融理论与政策；胡丽华，女，辽宁社会科学院，研究员，硕士，主要研究方向：区域经济。
关键词：财税改革；财政体系；辽宁
一、深化财税体制改革背景下辽宁财政体制的现状
（一）辽宁财政收入持续增长，财政实力不断增强
辽宁财政收入规模继续扩大，呈现出增长的态势。2012年辽宁财政一般预算收入突破3000亿元的大关，实现3106.4亿元，较2010年的2004.8亿元，增长了54.9%，位居全国第七位；从财政收入的结构来看，税收收入保持了较快的增长态势，主要税种贡献的财政收入增加。2010年至2012年，税收收入的平均增速为25.2%，略高于同期财政一般预算收入的增速，但2013年上半年增速有所下降，仅比去年同期增长8.6%。2012年税收收入2317.2亿元，主要税种的贡献为：营业税606.5亿元，同比增长9%；企业所得税242.4亿元，同比增长6.7%；城镇土地使用税221.9亿元，同比增长52.3%。
（二）辽宁财政支出结构趋于合理，民生支出成为重点
辽宁省不断优化财政支出结构，刚性支出、法定支出、重点支出得到有力保障，切实用于保障和改善民生的重点项目上。从财政支出总规模来看， 2012年财政一般预算支出4558.6亿元，较2010年的3194.4亿元，增长了42.7%，支出总量在全国排名第6位。从财政支出结构来看，2012年主要支出项目完成情况是：教育728.8亿元，占比16%，同比增长33.9%；社会保障和就业727.7亿元，占比16%，增长10.7 %；农林水事务405亿元，占比9%，增长23%；医疗卫生200.2亿元，占比4.4%，增长10%；科学技术101.2亿元，占比2.2%，增长16.1%；节能环保93.3亿元，占比2%，增长25%。在保障和改善民生方面，对教育事业发展，就业工作，养老保险制度建设，医疗卫生体制改革等投入加大。
（三）辽宁财税改革稳步推进，改革成效逐步显现
在税制改革方面，积极推进结构性减税，充分发挥税收对经济的调节和推动作用。2013年8月辽宁在八大行业实施"营改增"改革工作，据统计，2013年辽宁在实施"营改增"、落实提高小微企业增值税和营业税起征点政策、以及取消和减免收费方面，共减轻企业和居民负担19.4亿元。在预算制度改革方面，预算科学化精细化管理水平不断提高，预算公开力度加大。全口径预算编制工作积极探索推进，在部门预算、国库集中支付制度，非税收入收缴管理、政府采购制度等方面的改革不断深入。在2009年财政部下发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》的引领下，辽宁财政绩效评价体系不断完善，绩效评价范围和规模逐年扩大。2005年辽宁率先在全国启动了"阳光财政"建设，现在已经初步构建起财政信息公开制度、民主决策制度以及监督制约制度和绩效考评制度，提高了财政政策和收支预算的透明度。
二、辽宁公共财税体系存在的主要问题
（一）政府间财力与事权不匹配
1994年实行分税制改革后，中央财政收入比重偏高，但事权责任却更多的由地方财政承担。例如，2012年我国地方财政收入占全国财政收入的比重为52.1%，而地方政府财政支出占全国政府支出的比重却高达85.1%。对于辽宁来说，近年来财政收入增长乏力，而财政支出却刚性攀升，收支缺口扩大。从绝对值来看，2010年财政收支的缺口为1189.6亿元，2011年扩大为1262.7亿元，2012年再扩大到1452.2亿元。从增速来看，虽然2010年至2012年辽宁财政收入的增速略大于财政支出的增速，但2013年上半年财政收入的增速远小于财政支出的增速，财政收支矛盾进一步加剧。
（二）辽宁地方税体系主体税种不突出
辽宁税收覆盖面狭窄，地方主体税种缺失。由于地方税税收入规模相对较小，而且更易受到国家税收调整变化的影响，所以地方政府对土地出让收入等非税收入的依赖性较大。辽宁2010年至2012年非税收入的平均增速为24.9%，而且2011年和2012年，非税收入的增速均高于同期税收收入的增速。2012年辽宁地区各项税收合计4646.47亿元，地方税税收2317.2亿元，占总税收的49.9%，其中营业税收入606.49亿元，占地方税收入的比重为26.2%，城镇土地使用税221.92亿元，资源税109.3亿元，房地产税64.17亿元，由此可见，除营业税外，其他地方税种的税收收入占比较低。2013年"营改增"结构性减税的实施，对辽宁地方税体系来说是一场重要的改革，地方税缺失的现状更加明显。
（三）辽宁公共支出管理不完善
公共财政支出管理有待改进，财政支出结构仍需优化。一是教育支出投入仍须加大，2012年辽宁财政一般预算内教育支出728.8亿元，占辽宁生产总值的比重为3%，仍然没有实现财政性教育支出占生产总值比重4%的目标；二是医疗卫生投入较低，2012年财政性医疗卫生支出200.2亿元，占一般预算支出的比重为4.4%，同比增长10%，此指标不仅占比较低，而且增速也低于一般预算支出的平均增速；三是民生支出仍有提高空间，2012年辽宁民生支出为3206.4亿元，占财政一般预算支出的比重达到了70.3%，而同期江苏省民生支出5314.31亿元，占财政一般预算支出的75.6%，所以辽宁省民生支出仍有继续提高空间。与此同时，辽宁预算管理的基础工作仍然薄弱。预算编制和执行的科学化、精细化程度仍需提升，预算的完整性、透明性离社会公众的期望还有一定的差距。这样就无法充分发挥地方人大和社会各界对预算的监督功能，降低了政府的公信力。
三、完善辽宁公共财税体系的政策建议
（一）优化政府间财政分配体系，充分发挥政府职能 第一，优化政府间财政分配关系，适度加强中央事权和支出责任。在中央对地方、省对市县实行的分税制财政体制保持基本稳定的前提下，合理划分中央与地方、地方各级政府的财权和事权，适度加强中央事权和支出责任，这样才能从根本上解决土地财政、融资平台等关键问题，优化政府间财政分配关系。
第二，优化财政分配体系，要深化省以下分税制改革。对于辽宁省来说，要深化省以下分税制改革，推进省直管县，乡财县管等改革措施，减少财政级次，提高资金使用效率，增强县乡财政实力。例如，适当降低与土地、房产直接相关的税种收入中市县财政的分享比例；调整优化土地出让金收入分配，集约利用土地资源等。
（二）完善地方税体系，壮大地方税收收入
第一，继续实施和优化结构性减税，推进税制改革。辽宁已经开始在八大行业实施"营改增"试点，随着改革效应的逐步显现，可以适时扩大"营改增"的行业范围，例如将邮电通讯、铁路运输、建筑安装等行业纳入试点范围，最终实现全行业和全区域覆盖，避免重复征税，促进民间投资。另外，面对"营改增"后地方财力减少的现状，可以调整增值税分成比例，建议改为五五分成，弥补地方财力缺口。
第二，培育地方主体税种，完善地方税收体系。随着结构性减税的深入，地方税收收入增速降低，培育地方主体税种势在必行。首先，作为地方主体税种，应该具有税基宽、税源丰富，增长潜力大，便于地方征管的特点，而资源税、房地产税、车船税具有以上特点，是地方主体税种的优选对象，而且这三种税也是国外许多国家地方税的主体。其次，建议适时征收物业税，因为物业税与现行的房产税不同，是对房屋的公允价值课税，这样既为地方政府提供了长期可持续的财政收入来源，而且有助于为过热的房地产市场降温，推动经济社会和谐发展。最后，建议赋予省一级政府必要的税收立法权和税收优惠权。地方政府可以根据地理位置、资源禀赋、产业结构等实际情况，因地制宜地做出相关税收决策，巩固地方税源。
（三）强化公共财政支出管理，提高财政绩效
第一，优化财政支出结构，促进以改善民生为重点的社会转型。首先，健全财政投入保障机制，支持教育优先发展。继续贯彻落实国家和省中长期教育改革和发展规划纲要，逐步提高财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4%。其次，完善社会保障制度。加大财政投入，支持加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，消除广大群众在养老、医疗等方面的后顾之忧。大力支持保障性住房建设，健全财政扶持政策，完善住房保障政策体系。最后，加大调整居民收入分配力度。充分发挥财政在收入分配中的调控职能作用，大力调整国民收入分配结构，提高中低收入者、退休人员收入水平，提高扶贫标准，最低工资标准和重点优抚对象待遇水平，切实减轻困难群众的负担。
第二，推动预算管理改革，切实提高财政管理绩效。首先，要全面推进"全口径"预算的编制，使预算编制更加科学化精细化，在原有预算基础上编制综合预算，全面反映政府的各项收支情况和管理活动。其次，加强对预算的监督，提高财政管理绩效。通过增强审计部门的能力建设，充分发挥其对财政资金绩效的审计功能，并完善人大、政协和社会公众的监督审查功能，提高财政资金使用效率减少腐败。最后，逐步推进预算公开化，积极完善"阳光财政"建设，提高政府公信力。
参考文献：
[1]中国统计年鉴（2013）[M].中国统计出版社，2013.
[2]辽宁统计年鉴（2013）[M].中国统计出版社，2013.
[3]安徽省财政厅课题组.深化财税体制改革的若干思考和建议[J].经济研究参考，2012，（20）.
作者简介：邢文妍（1982-），女，河北张家口人，辽宁社会科学院，助理研究员，博士在读，主要研究方向：财政税收政策；张献和（1962-），男，辽宁康平人，辽宁社会科学院，研究员，本科学历，主要研究方向：金融理论与政策；胡丽华，女，辽宁社会科学院，研究员，硕士，主要研究方向：区域经济。