[摘 要]土地资源能否得到充分开发和利用，对我国社会建设有着极大影响，为了对土地资源进行更好的利用，政府实行了土地收购储备制度。该制度的实施对提高土地利用效率起到极大的促进作用，但在实施过程中，也出现较多问题。为此，本文主要研究土地收购储备制度中存在的相关问题及对策。
　　[关键词]土地收购储备制度 问题 对策
　　中图分类号：G19 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2015）25-0183-02
　　随着我国城镇化规模的不断增大，越来越多的城市周边土地被政府收购，用作城市的储备土地，但是，我国在这方面的制度比较欠缺。自从土地收购兴起以后，土地纠纷案件络绎不绝，虽然国家及时发现了这个问题，并采取了一定的解决措施，有些地方政府也制定了相关制度，但从整体上，我国目前的土地收购储备制度实施中仍存在诸多问题，需要不断完善。
　　一、土地收购储备制度产生的原因及意义
　　（一）产生土地收购储备制度的原因
　　1、市场机制优化配置催生了土地收购储备制度的建设
　　我国城市土地归国家所有，随着国家经济体制改革的进行，经营性用地得到改善，实行的土地有偿有期限使用制度，在一定程度上解决了土地产权不明晰、制度不完善等缺点。但是，在有偿使用土地供应制度出台后，政府因常采用协议出让土地方式致使土地出让价格偏低。因此，为规范和有效管理土地市场，就需要实行土地储备制度。
　　2、严格保护耕地政策促进了土地收购储备制度的建设
　　国家发展阶段大量耕地被占用，农业生产受到影响，国家出台的《土地管理法》对保护耕地有严格的政策，因此城市建设土地从主要来自农地转为主要来自城市闲置土地和其他存量土地。利用存量土地涉及到众多土地使用人的重大利益调整，必须将行政手段和市场手段结合才能解决问题，因而促进了土地收购储备制度建设。
　　3、城市处置闲置土地推动了土地收购储备制度的发展
　　一些企业搬迁改造，或是破产倒闭，就出现了城市的闲置用地。土地收购储备制度为处置这些企业留下的土地提出了可行的解决方案，可以盘活企业存量土地，有效避免土地闲置及土地资源浪费。
　　（二）建立土地收购储备制度的意义
　　1、土地收购储备能集约合理利用土地，优化配置资源
　　随着我国经济社会的快速发展，建设用地需求与耕地保护之间的矛盾日益突出，耕地保护压力日趋严峻。同时，我国粗放用地现象还较严重，亟需深入开展节约集约用地，推动经济发展方式转变为生态文明建设。多年来，从中央到地方都强调政府要垄断土地供应，但在实际操作中，政府只能通过农地转用、征用等手段控制新增建设用地供应，而对城市存量土地的垄断能力十分微弱。实际工作中依然存在法律依据缺失、部门配合不力、资金来源单一等共性问题，成为进一步完善土地收购储备制度的障碍。实践证明，土地收购储备制度对规范土地市场、调控土地价格、加强土地合理利用等方面起到了积极作用。
　　2、土地收购储备能充分发挥政府对土地资源配置的宏观调控作用
　　我国正处在城市化的快速发展时期，各类建设用地对耕地的需求量与可供量之间的矛盾日益突出，与此同时城镇内部存在大量闲置和低度利用土地。为了规范土地市场，支持国有企业改革，营造公开、公平、公正的市场和投资环境；为了政府控制土地一级市场的供应总量，形成“一个渠道进水、一个水库蓄水、一个闸门放水”的土地供应运行机制，提高城市土地利用率；为了政府主导土地市场、管好城市建设用地，集聚城市建设资金，推动城市经济和社会的可持续发展，必须进一步完善土地收购储备制度，实现政府对土地一级市场的高度垄断，使城市土地资源发挥最大效益。
　　3、土地收购储备能培育规范土地市场，优化投资环境
　　作为国土资源管理参与宏观调控平台的土地市场，其建设培育和规范，对地方经济发展起着至关重要的作用。土地收购储备制度建立后，政府通过抓“土地收购权”和“土地批发权”，抓土地和资金两个要素，加强了土地供应和土地盘活资金的调控能力。因此，我们必须积极探索建立土地资源储备、“净地”出让、全程监管的良性管理方式，从基础和源头入手，构建与经济社会发展相适应的土地市场机制，不断增强对土地市场的调控能力和切实增加财政收益，从而保证国家对国有土地资产的合法收益。
　　二、土地收购储备制度存在的问题
　　1、土地收购储备相关法律法规不健全
　　没有健全的法律法规可以遵守，土地储备工作的深入开展就受到限制。土地收购储备具有一定的强制性，政府在实行时需要法律依据来保证工作开展，然而，各地土地收购储备的制度建设都是由各地方政府自行决定的，没有国家统一标准。
　　不少地方政府把土地收购储备当成了牟利工具，土地收购储备对市场培育和建设起到负面作用。在实际土地收购中，不少地方的收购储备机构常常忽视原有土地使用者利用土地的合理要求，过度使用政府强制力、强迫原有土地使用者必须接受政府收购土地的行为，或者收购储备机构在收购土地时，补偿价格不合理，以行政手段剥夺原有土地使用者的正常利益，扰乱了土地市场的公平交易。
　　2、土地收购储备的资金有待筹措，风险控制机制不健全
　　土地进行价格补偿和必要的前期整理开发，需要支出庞大的资金，然而资金来源绝大部分是通过土地抵押向银行贷款，少部分是由政府投入，银行贷款金额有限，风险也较大，贷款期限也很难和储备土地周期相匹配，这种资金渠道很难满足土地储备。
　　3、土地收购储备的收益分配机制不明晰
　　土地收购储备机制需要以界定土地收益的构成、合理分配政府和原土地使用者之间的利益作为重点问题解决。政府在土地收购中地位强于被收购者，因此土地收购价格偏低，被收购者的利益受到损害。
　　4、土地收购储备范围扩大容易造成建设用地闲置浪费
　　随着我国土地市场逐步发展，土地收购储备不仅面向存量建设用地，其面向范围和对象不断扩大，随之会出现新问题。不少地方都将收购储备用于征转农用地，虽然一时能够及时支付农民征地补偿安置费，对城市的统一规划管理也有帮助，但也导致了收购储备获得的大量借贷资金涌入农地转用、征地过程，一旦拟投资建设的项目情况稍有改变，已形成的新增建设用地极易产生闲置浪费现象。
　　三、改善土地收购储备制度的对策
　　1、完善土地收购储备的法律法规
　　遵循科学土地收购储备程序，采取多种收购方式有利于提高收购运行效率。在土地储备环节上，应实现效益储备向法治储备的转变，积极探索土地储备模式，逐步做到向市场提供土地资源。在土地出让环节，应遵循公开出让的原则，储备土地出让必须纳入统一的土地供应总量计划，实现土地资源的充分利用和收益最大化。
　　2、建立土地收购储备资金的良性循环机制
　　土地收购储备投入高、资金需求量大，因此保证土地收购储备工作稳定发展的首要条件是土地收购储备资金的来源。资金的筹集、有效使用、优化投资结构和资金的合理分配是保证资金良性循环的重点。每项土地收购储备都应当按照市场经济规律办事，经过可行性研究后再采取资金储备。政府可以让开发商在为城市基础设施建设和公益性事业发展工程中做出贡献的同时，获得丰厚的利润补偿。在土地所有权收益优先的前提下，也保证土地经营权的收益。
　　3、建立土地收购储备的监督管理体系
　　权力机关的监督力度要加强，地方政府应将土地收购储备年度计划纳入地方人大报告中。对土地收购储备机构的业绩进行考核，不应该单纯的以赢利为目标，要把集体、公共、经济效益作为一体，采用多元化评价体系。储备工作信息公开制度也应建立，避免暗箱操作，收购、开发、储备和出让，这四大程序都应公开透明。
　　4、对土地进行集中的统一管理
　　经营性开发建设用地和改造项目用地都统一纳入政府土地储备范围，从而合理控制经营性用地总量、确保重点项目供地。根据城市发展和建设需要，统一制定土地供应计划和土地出让计划，保证市场稳定、公开、安全运行，以实现政府土地收益最大化。