论文部分内容阅读
摘 要:通过分析西方国家郊区化过程中政府所扮演的角色,探讨上海郊区化过程中政府的职能定位,分析政府与市场的相互关系。提出了在郊区化进程中政府所面临的几大难题以及政府过度干预郊区化所带来的一些问题;提出在郊区化进程中要明确市场与政府的边界,以市场为主导,政府为补充,来促进上海郊区化的健康发展;要从郊区化的政府主导型转向政府引导型转变;从城市主导型向城乡互惠型转变;要从计划经济的思维模式向市场经济思维模式转变,进而提出促进上海郊区化健康发展的七大战略模式。
关键词:郊区化;上海;战略模式;市场机制;政府
中图分类号:F291.1 文献标识码:A 文章编号:1003-5192(2010)02-0070-06
Study on the Paths and Model of New Type Suburbanizition of Shanghai
WU Yuan-bo1, WU Cong-lin2
( 1.School of Shanghai Li Xin Accountancy, Shanghai 201602, China;
2.Army 95866 of Baoding, Baoding 071051, China)
Abstract:By analyzing the function of western government on their suburbanization, it studys the role of government on Shanghai’s suburbanization and the relationship between government and market. It points out the present difficult problems faced on government and some conflicts as the over-intervening by government during the process of Shanghai’s suburbanization; it states that the boundary between market and government should be distinguished, market should play a dominant role and government should play assistant role; it should be changed from the type of government playing dominant role to the type of government playing assistant role; from the type of urban-leading to the mutual beneficial type of urban and rural districts; from the planning economic thought to the market economic thought; it further points out seven strategy models to promote the development of Shanghai’s suburbanization.
Key words:suburbanization; Shanghai; strategy model; market mechanism; government
1 引言
上海“十一五规划”明确提出,全面推进城乡统筹发展。加大工业反哺农业、城市支持农村的力度,按照建设社会主义现代化国际大都市的发展目标,积极探索上海郊区发展新路。根据“1966”城镇体系规划目标,按照规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强的要求,推进“三个集中”,加快建设具有国际大都市特点的现代化新郊区。上海目前郊区化速度非常迅猛,但在发展过程中从发展理念到战略模式到制度安排都出现了与郊区化实际相冲突的方面,本文以此为切入口试图通过分析西方国家郊区化过程中政府角色的功能定位,政府与市场的关系以及上海郊区化发展的路径与制度创新,来探讨上海郊区化的新理念与新型模式,以此为我国各大都市的郊区化建设提供借鉴。
2 西方国家政府在郊区化进程中的角色定位及管理方法
20世纪以来,大城市在发展过程中都遇到过很多类似的问题,如人口与产业的过度集中,区域发展不平衡;道路发展无法满足小汽车的需求,中心城区的拥挤造成住宅用地不足和生态环境恶劣等。国外众多国家都制定了都市区发展战略来引导和促进大都市及周边地区的发展。西方各国政府都注重对整个区域的资源整合及郊区与中心城区的协调发展。欧洲国家大都市区空间结构的优化主要通过大都市区的规划和管理来实现。规划指向主要是离心化的规划,特别是在大都市区,要求强化区域整体发展水平,大都市区的规划在国家规划体系中占据了重要地位[1]。
在制度方面,美国政府从土地利用、税收、地价、贷款等等方面鼓励郊区化。联邦政府为了刺激建筑业的复苏,带动经济走出萧条,成立了一些政府机构,如HOLC、FHA、VA等,来拉动消费者对住房的需求。从1934年到民主党政府施政的最后一年1968年,联邦政府采取的措施主要有四项: (1)提高抵押贷款占抵押财产价值的比率,最高至93%;(2)延长偿还贷款期限至25～30年;(3)制定并执行住宅建设标准;(4)降低贷款利率至5%左右。这四项措施使得买房比租房更为合算,增加了美国希望购房家庭的数目。郊区的中产阶级家庭在长期的、利率固定的并有FHA担保的抵押贷款的支持下购买了新的住房,这已成为美国生活方式的新时尚。 20世纪50年代,美国还提出了在郊区建设小城市的建议。60年代以后,美国又实行示范城市试验计划,实现分散型城市化。这些城市政策实际上都有力地推动了郊区化进程。20世纪90年代以后,在认识到城区向郊区低密度蔓延带来的负面影响后,美国政府管理者和学者开始研究如何限定大都市区空间的范围、改变低密度的城市发展模式,相继提出精明增长(Sman Growth)、增长管理(Growth Management)、城市增长界限(Urban Growth Boundaries)等模式。其目的都是希望通过一种低成本、低耗能、高效率的城市发展和管理模式,实现经济、环境、社会的公平,使各区域获得均等的投资机会[2]。
日本政府在郊区化进程中同样发挥着重要的作用,政府设置国土厅来规划土地,其目的是根据国土的自然条件综合开发和利用国土资源;合理配置产业发展格局;政府采取种种优惠措施促进工业经济的快速增长。为了促进自己的高新技术产业的发展,日本政府几乎规定对所有高科技的进口都实行减免税的税收优惠制度,从而在很大程度上保障了工业化的进程。第二次世界大战后,东京的“经济奇迹”使其在人口和就业上都迅速发展,同时东京的交通、市政设施和污染等问题也日益突出。人口和工业的高度集中,造成区域发展的不平衡。为此,日本政府采取了一系列措施来减缓东京的压力,包括工业分散政策、发展副中心、调整土地用途等。在20世纪下半叶,日本的国土规划先后经历五次调整[3]。与其相似,东京大都市区规划也先后五次修编,从早期的吸引人口和工业集中,到70年代疏散城市商业功能到郊区,及20世纪末致力于建立一种东京大都市区各个分区之间的网络结构。东京大都市区规划引导着东京大都市区最终发展成为一个充满活力的区域。
3 政府主导型模式下上海郊区化面临的难题
上海这些年对于郊区的发展思路主要表现在三个方面。一是政府主导型的郊区发展思路,从市区一直到镇,制定发展规划的时候,一直在强调着政府的作用,政府的开发,政府的招商引资,政府的规范管理等等。二是城市主导型的郊区发展思路,把郊区作为城市的附属品,作为未来城市房地产开发和产业布局的预备空间。从“一城九镇”的发展思路上,清楚地可以看出,所有郊区小城镇的布局,要符合大上海的发展战略的要求。三是计划经济的主导思想。上海的郊区化必须按照市政府有关部门提出的思路和计划性的投资及土地指标的安排,来解决郊区的经济社会发展和公共服务问题。上海实际上还没有真正出现逆城市化的发展趋势,上海居民消费的郊区化现象还没有大规模地出现。城市和政府的主导型发展思路也导致在政府运作郊区化过程中,政府各级部门之间,政府与外部地区之间的协作与沟通存在一些问题,主要表现如下几个方面:
第一,上海市房地产商开发目标与政府规划目标不协调。虽然政府可以通过规划来引导,但是房地产商因为和市场需求联系的比较紧密,所以开发的选择和政府的目标不一定完全一致,甚至开发行为和导向,可能完全超出了政府的预期。上海目前的郊区化过程中,片面强调政府对于地块原先的计划性规划,而忽视了市场自身的意愿,从而导致有些地盘长期无人开发,影响了上海郊区化的进程。上海闵行颛桥镇颛兴东路靠近都市路处就有一地块,政府规划定位目标因为与市场需求不一致,房地产开发商觉得无利可图纷纷退出,导致这一地块一直无人问津,整整放了8年多还是荒芜一片,而周边早已是富人的别墅区,严重影响了整个别墅区的整体形象以及颛桥镇的市容。所以在郊区化进程中政府一定要注意房地产商针对于住房消费市场的选择,在这个基础上,才能制定合理的发展规划,政府的政策导向。
第二,“两级政府,三级管理”的管理体制导致县级、镇级政区格局难以协调的尴尬局面。目前上海存在的建制镇数量过多、面积偏小的现状,使城镇规模的梯度层次难以形成;2005年郊区小城镇数量由1990年代的200多个调整为106个,但平均人口规模仅为约3万人;在重点建设的32个小城镇中,3万以下的小城镇仍占56.3%[4]。在产业发展上,原来分散的农村工业化就因小城镇的分散布局而难以克服耕地锐减、污染严重等弊病,而城区工业外移及开发区建设的推进,又进一步出现了与县级、镇级政区格局难以协调的尴尬局面。上海是特大城市“撤县改区”模式的始作俑者,现有的管理体制是“两级政府,三级管理”[5],区一级政府有权力根据经济发展的需要自行出让土地,乡镇、村也能利用增加非农建设用地等方式来发展经济。在这种情况下,各地政府为了自身的发展疯狂大搞开发区建设,本位主义导致整体协调不足,最终导致重复建设,开发区规模过小,因此城镇规划和建设中,除了需要政府的主导和支持外,更需要发挥市场的作用,通过市场机理实现资源自动的协调配置和人口自动的优化积聚,而不是政府过分的干预与管制。
第三,周边地区的公共基础薄弱。“一城九镇”规划原本希望能够在中心城区的现有公共基础设施条件下,疏解部分中心城区人口外迁居住,但交通等基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后,从中心城区到郊区新城和中心镇的轨道交通至今尚未建成,这一方面限制了大部分中心城区就业人口的外迁,另一方面,郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务,因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖,造成城郊交通的过度拥挤(地铁一号线的超负载运行就是现实例证)[6]。“三个集中”实践中暴露的突出问题就是由于新城(或中心镇)难以提供良好的就业从而导致许多农村人口不愿向城镇集中,显示新城人口规模规划与产业布局规划不衔接的矛盾,既影响了郊区的“三个集中”进程,也制约了新城的功能建设。
第四,郊区反磁力中心缺位。城市郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前上海城市化进程的鲜明特征。但与发达国家城市郊区化不同的是,上海城市郊区化没有带来内城的衰落,而是内城的功能提升与控制力增强。20世纪80年代中后期上海工业布局大调整而兴起的工业郊迁,促进了上海中心城区的功能置换与职能疏解,信息、金融、商贸等高级生产服务业逐渐发展成为中心城区的主导产业,而传统的制造业主战场已转移到郊区。产业的升级导致上海中心城区的磁力(管理中心与控制中心)增强,而紧靠中心城区的上海郊区处在其强磁场辐射下,在接受其疏解和辐射的同时,自身的发展受到影响。
第五,城镇的空间功能布局不协调的难题。上海中心城区和郊区的功能建设存在脱节现象,既加重了中心城区的拥挤又造成郊区城镇发展的缓慢。郊区与中心城区的功能分工不明确,中心城区与郊区的功能开发与建设联系不密切,存在中心城区有序建设与郊区城镇无序扩张的不协调发展。这种不协调严重影响和制约了上海城市的空间和经济发展。
第六,城镇体系规模分布存在较大落差。目前上海的城市发展依然以单中心集聚式发展为主,上海城市发展仍然集中在中心城,中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层,中间规模城镇缺失,郊区新城规模过小,不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应,对要素的集聚和吸引程度不高。
第七,人口居住分布与交通不能有效匹配。上海人口主要居住于中心城区,而工业企业则主要分布于中心城区外围。由于上海大部分的就业人口集中于第二、第三产业,因此在人口主要居住区和工业企业主要分布区之间就存在巨大的出行人流量,而中心城区和外围地区之间的交通设施远不能满足其流量要求,从而不可避免地带来拥挤和堵塞[7]。
第八,上海中心城区的资源日益稀缺,商务运行成本过高。目前,上海中心城区的要素供给日趋稀缺,尤其是土地资源稀缺性已经非常突出,导致地价上升、商务运行成本急剧增加,也引起了中心城区产业空间分布发生急剧变化;加上中心城区人口过度密集,基础设施供求矛盾造成交通拥挤、环境污染问题突出。需要解决的是如何在郊区化过程中增强郊区对人口的吸引力和中心城区对人口的推力。
第九,城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划独立运行,不能有效协调。由于不同的规划隶属不同部门,因而从某一要素进行的单方面规划很难相互协调或同步进行,常常出现城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划的相互矛盾[8]。这不仅直接加剧了上海城市空间土地、交通、产业和居住等要素利用的成本,造成巨大浪费,而且也直接阻碍了上海城市的有序扩张和健康发展。
4 上海郊区化过程中政府角色定位与战略模式选择
从以上分析可以看出,目前上海郊区化的发展主要是两个方面的大问题,一个是政府的角色定位问题,另一个就是发展战略模式问题。如何让政府从郊区化过分行政干预模式中合理退出,进而选择适合上海郊区化现状的发展模式,是一个值得深思的问题。
4.1 上海政府在郊区化过程中的角色定位
为了更好地推动上海大都市郊区化的发展,进一步促进城乡和谐,政府与市场的关系应该进行如下调整:
第一,明确政府与市场不同的功能,确定市场主导型郊区化发展思路。上海郊区化发展,主导因素应该是市场机制的作用,但行政力量的因势利导同样不可偏废。这就意味着必须正确认识政府与市场的关系,合理确定政府与市场之间的边界。在上海郊区化发展过程中,凡产业布局、投资并购等能由市场调节、解决的问题,都应交给市场去解决,政府的作用应定位于营造健康的市场环境,消除制度环境上的各种障碍,弥补市场失灵的缺陷。在上海郊区化过程中,应充分尊重市场的选择。在当前的郊区化特别是土地利用中,存在开发商、市民和政府的三元决策结构。理性政府应该通过最大化其客户(市民)利益的途径实现政府利益的最大化;通过相关规则的制定约束和激励开发商的行为,平衡各利益团体;依靠各部门的协调来行使统一的计划[9]。总之,政府应架构起关于城市郊区化发展的整体框架,以保障健康的发展方向并指导具体的实施活动。
第二,调整上海城乡一体化发展的思路。政府职能转换就是要针对市场的选择,合理地调整政府职能的定位。从调整上海郊区化与城乡统筹发展来看,以下几个方面可能是我们重点调整的内容。
(1)要从城市主导型转向城乡互惠型。这样才能真正实现城乡统筹的经济和社会的发展目标。要鼓励上海城市居民到郊区消费,也要允许上海农村居民到城市定居,这是双向要素流动的市场型选择[10]。郊区的资源配置和产业经营的主体,有着郊区和农村的特点,这里不仅仅是为了城市服务,更多地是要通过吸引城市的要素到这里发展,来带动郊区产业的发展,带动农民收入的增长。当郊区的农民人均收入水平达到或者接近城市居民人均收入水平,上海城乡实现了同步发展,城乡经济和社会的统筹就会自然实现,上海市资源总体配置的空间、上海市发展的未来的潜力和社会资源整合能力就会大幅度地增加。
(2)要从计划经济的思维模式向市场经济转变。一要充分尊重市场主体,认清市场的力量,而不是要政府统揽一切,按照政府的计划和方针办事情。我们从“一城九镇”规划没有完全落实,到自上而下地制定所谓的产业发展规划和对地方政府提出的投资增长目标的要求,实际上都面临对于市场认识的缺位。过去政府可以通过土地垄断来控制开发,当耕地占用受到严格限制,影响了发展目标的实现时,政府计划或者规划就遇到了严重的挑战。因此要特别注意到,在当前的形势下,上海政府要把郊区未来发展的思路交给市场,要尽可能地调动所有的市场要素,来发展郊区和农村。要充分发挥农民、城市居民、外来投资多元化主体的作用。要给郊区未来的产业发展目标留有充足的空间。要让规划中尚没有认识到的小城镇和市场主体,在未来的发展中受惠,而不是通过规定动作,限制一些地方的发展,而忽视了这里潜在的市场资源。
第三,从郊区化均衡式发展模式向非均衡式发展模式转型。上海郊区城市的布局应该从现在的均衡式发展向非均衡发展转变。当前上海郊区城市的人口规模与上海中心城市相差悬殊,与现代化国际大都市的郊区不甚相称。另一方面,上海郊区的城市化既不能搞贴近中心城市的摊大饼式发展,也不能搞天女散花式的发散型发展。上海需要以海港新城为中心建设人口在120～150万之间的具有综合功能的沿江城市带,以对中心城形成强大的反磁力作用。其他一些郊区新城,只要可能就应该争取发展成为有50万人左右的中等城市。笔者认为上海的发展不能像以前那样完全平衡化,要有重点,发展增长极以及增长节点小城市,通过“联乡并镇”、“迁村并点”、“三个集中”等策略来集中资源发挥规模经济效益。要打破行政区划,把“新城”、重点镇、中心村、产业区的发展整合为重点地区的发展,主要包括新兴的产业地区、空港海港地区、重要游憩地区等重点地区。通过生态空间组织控制各个组团的规模,在区域整体范围内体现城市化空间相对集中与分散的特点,建立生活组团、功能组团与生态空间相融合的开放的地域结构。
第四,优化产业结构,通过政府引导大力发展现代服务业。第二产业逐渐向郊区转移第三产业在中心城内集聚,是上海未来发展不可避免的趋势。从国际水平来衡量,上海目前的第三产业比重仍然处于一个比较低的水平,仅为48.9%,发达国家的第三产业比重一般达到75%。产业布局应从上海和长江三角洲地区的区域整体发展出发,按照地域紧密度和产业关联度,合理布局产业,集中集约发展。市域产业布局共分三个层次[11]:第一层次:城市内环线以内的地区。以发展第三产业为重点,适当保留都市型工业。第二层次:城市内外环线之间的地区。以发展高科技、高增值、无污染的工业为重点,调整、整治、完善现有工业区。第三层次:城市外环线以外的地区。以发展第一产业和第二产业为重点,提高经济规模和集约化水平,集中建设市级工业区,积极发展现代化农业和郊区旅游业。第三产业空间结构的优化首先要突破地方政府的职能垄断,加快政府职能的转变,消除产业资本跨地域流动的限制。还应该明确上海现代服务业服务的对象,着重发挥其对制造业与城市发展的推进器作用。
4.2 上海郊区化发展的战略模式思考
政府在郊区化的作用是毋庸置疑的,但过分集中的政府管理必然会重蹈计划经济时代城市发展的覆辙。因此研究郊区化发展的良性战略模式是当务之急,不同专家学者对此都有研究,笔者通过对前人研究的分析、比较与综合,提出应该有以下不同的战略模式,不同的战略模式适应不同的范围与情况,综合起来配套实施,将会使上海的发展大放异彩。
第一,城市空间结构优化战略模式。通过“1966”城市体系规划,大力推进“新城”战略和“新市镇战略”,首批应重点建设松江新城、临港新城和嘉定新城、闵行新城以及安亭新城。随着上海的发展,新城的数量可以适当增加,但要有重点、有计划地推进建设,以保证每个新城健康发展;规划依托市级工业园区、高速公路节点和轨道交通站点,建设一批相对独立、各具特色、人口规模在15万以上的新市镇。
第二,人口容量转移战略模式。同国际大都市郊区城市的人口情况相比,上海当前市域内的人口密度还相当低。例如东京全市域的人口密度是5796人/平方公里,大阪为3591人/平方公里,上海则为2588人/平方公里。因此,未来发展中上海郊区城市的人口密度需有较大程度的提高。为了化解当前市中心过高的人口密度,促进人口向郊区迁移,首先要贯彻郊区“交通先行”的原则,改善城郊之间的通勤交通设施,要把目前的轨道交通网络向规划中的远郊新城和重点城镇延伸,实现轨道交通网络的城郊一体化[12]。其次要提高社会服务设施的配套标准和服务水平,特别是要建设一批高质量的学校、医院,并以优惠待遇吸引有水平的教师、医生到郊区服务,同时要加强文化、体育场馆及商业服务、社区服务设施建设,提高郊区城镇对中心城区家庭的吸引力。
第三,“多圈、多级、多核、多轴”的大上海空间一体化战略模式。“多圈”是把上海市域分为中心城区、通勤区、远郊区三个圈层;“多级”是把上海城镇体系分为中心城区、新城、新镇(新市镇)、一般集镇四个层级,形成以中心区为核心,以轨道交通、公路、郊区铁路等为依托,各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的多层次的空间分布格局;“多核”主要是中心城区内部的CBD,副中心、区中心等构成的节点体系;“多轴”是由沪宁发展轴、沪青平发展轴、沪杭(杭州)发展轴、沪杭(杭州湾)发展轴、沪(海)港发展轴以及沪崇苏发展轴形成的源自于中心区的放射状轴带体系。
第四,“组团式”空间组织战略模式。“组团式城市群”是大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系,体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级城市形态。从上海空间生长的趋势和与长三角地区关系上看,更需要轴状发展。这种发展模式必须发挥交通轴线的导向作用,发挥快速通道和公共交通作用。城市交通以“三港两路”为建设重点,“三港”即国际集装箱枢纽港、亚太地区航空枢纽港、现代化信息港,“两路”即高速公路、高速铁路。市域交通以“两网”为重点,“两网”即城市轨道交通网、市域高速公路网,形成各种交通工具协调发展的现代化城市综合交通体系。结合国道和国道主干线的建设,加强市域高速公路与长江三角洲地区高速公路网的衔接,市域内基本实现“15、30、60”的目标。把多心、多轴与多组团的发展模式扩展到整个大都市地区。通过对各个组团规模的控制和功能的塑造,实现整体布局和功能的优化,通过交通组织和快速通道联系形成更加开放、可生长的结构创新的功能区。
第五,产业扇区扩散模式。具体地说,上海郊区可以打破行政区划,围绕现有的优势产业基地,组织六大产业扇区[12]:(1)浦东新区:高新技术开发区;(2)海港新城:临港综合经济开发区;(3)金山化工:化学工业产业区;(4)松江新城:科技、教育、旅游业区;(5)嘉定汽车城:汽车产业区;(6)宝山:钢铁产业区。另外崇明岛与长兴、横沙组成以生态旅游为特色的海岛旅游业区。奉贤、青浦两区可以就近分别拆并到金山、海港和松江、嘉定产业扇区之中。这些扇区都有强大的产业作为支撑,可以建成相对独立又具有反磁力作用的郊区新城、卧城、卫星城和中心镇,有效吸引中心城区人口的扩散。
第六,边核发展模式。边核发展模式的存在体现出上海市点、群结合的产业发展特点。“边”指沿江苏方向形成的产业群,“核”就是指金山、奉贤、南汇三个沿海的重要节点。边核模式的产生缘于上海陆路交通与海上交通区位特征的空间特点[12]。分析上海市对外交通的重要通道,沿江苏方向的道路数量、路网密度与通道种类都要高于其他区域,加之上海市“173”工程的实施提高了政策与政府部门的办事效率及企业的通关效率,降低了企业的市场成本,为该区域的产业发展带来了一个崭新的契机。产业的进入造就了经济的繁荣与地区建设的全新面貌,形成了上海市产业发展空间上的一个新经济群体,即边的产生。而核的产生潜力的巨大源泉就是洋山深水港口的建立。洋山深水港的建立是上海未来发展的重要生命线,对地区经济的发展有不可替代的决定作用。金山石需要依靠大型货物的运输,洋山港的建立将极大地促进其进行国际贸易的能力与机会,为金山的产业发展带来重要的外向纽带;南汇是上海与洋山深水港建立直接联系的桥梁,奉贤是与嘉兴、浙江板块对接的桥梁。
第七,网络发展战略模式。大上海郊区化网络发展模式的建立重点在于全力推动节点的发展。而区域内节点数量繁多,规模不一,建立这些层次不同节点间的联系,使区域内功能不同的节点在各司其职的前提下,能够互相渗透、协调发展,从而带动轴向及腹地的发展。“轴”的培育与完善是最终形成网络化模式的重要支撑。“轴”是节点之间相互作用与联系的纽带,对附近区域有很强的经济吸引力和凝聚力,同时,“轴”也是“点”上社会经济要素向外扩散的路径。表现为社会经济客体在空间中以“点—轴”形式进行渐进式扩散[13]。这里的“点”指各级中心城市(镇),“轴”指由交通、通讯干线和能源、水源通道连接起来的产业聚集带。可见“轴”的建立对区域点的扩散与集聚效应的发挥意义重大,因此“点—轴—网络”的建立是上海市理想的产业发展结构与模式。
5 结论
改革开放30年来,上海市经济和社会的发展已经起到了带头作用,在郊区化过程中,把自己的经济和社会发展的方式辐射到了整个长三角地区,带动了全国经济和社会的发展。总之,上海在推进郊区化发展的进程中,政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件,即政府主要起引导、促进的导向作用,而市场是基础和主导。要克服政府原先在郊区化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍郊区化发展的体制和制度障碍。西方国家政府在郊区化过程中所扮演的角色我们应该借鉴;要合理解决上海郊区化过程中面临的一些难题;要改变政府主导型郊区化模式为政府引导型郊区化发展模式;要从城市主导型发展模式向城乡互惠型发展模式转变;改变计划经济的思维模式,依靠市场主体来配置郊区化各方面的资源;在战略模式上,通过空间结构优化战略、人口迁移战略、组团式发展模式、产业扇形发展模式、边核发展模式、网络发展模式等等来全方位、多角度、立体化地推动上海郊区化的健康发展。
参 考 文 献:
[1]Batty M. Less is more, more is different: complexity, morphology, cities, and emergence[J]. Environment and Planning B: Planning and Design, 2000, 27: 167-168.
[2]张京祥,刘荣增.美国大都市区的发展及管理[J].国外城市规划,2001,(5):6-8.
[3]陈先毅,宁越敏.大城市郊区乡村城市化研究——以上海为例[J].城市问题,1997,(3):27-31.
[4]统计局,上海市农业委员会.上海郊区统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2006.
[5]上海财经大学财经研究所•城市经济规划研究中心.上海城市经济与管理发展报告[M].上海:上海财经大学出版社,2006.136-137.
[6]陈昭锋.我国城市化的困境[J].城市问题,2004,(2):6-9.
[7]张绍棵.上海市与周边地区城市空间整合[J].城市规划学刊,2005,(4):23-25.
[8]陈高祥.我国城市化进程中政府角色定位[J].合作经济与科技,2005,(7):55-56.
[9]江莹,龚岚.中国城市郊区化的特点及应对思路[J].江海学刊,2003,(4):94-99.
[10]侯学钢.论上海市郊区城市化的动力机制与后续调控[J].城市规划汇刊,1999,(6):66-80.
[11]华天舒,徐敏娟.上海城市郊区化浅析[J].现代城市研究,2002,(4):27-32.
[12]杨忠伟,等.中国大都市郊区化[M].北京:化学工业出版社,2006.202-206.
[13]任兴洲.我国城市化及卫星城发展的多种模式选择[J].重庆工学院学报,2003,(4):52-54.
关键词:郊区化;上海;战略模式;市场机制;政府
中图分类号:F291.1 文献标识码:A 文章编号:1003-5192(2010)02-0070-06
Study on the Paths and Model of New Type Suburbanizition of Shanghai
WU Yuan-bo1, WU Cong-lin2
( 1.School of Shanghai Li Xin Accountancy, Shanghai 201602, China;
2.Army 95866 of Baoding, Baoding 071051, China)
Abstract:By analyzing the function of western government on their suburbanization, it studys the role of government on Shanghai’s suburbanization and the relationship between government and market. It points out the present difficult problems faced on government and some conflicts as the over-intervening by government during the process of Shanghai’s suburbanization; it states that the boundary between market and government should be distinguished, market should play a dominant role and government should play assistant role; it should be changed from the type of government playing dominant role to the type of government playing assistant role; from the type of urban-leading to the mutual beneficial type of urban and rural districts; from the planning economic thought to the market economic thought; it further points out seven strategy models to promote the development of Shanghai’s suburbanization.
Key words:suburbanization; Shanghai; strategy model; market mechanism; government
1 引言
上海“十一五规划”明确提出,全面推进城乡统筹发展。加大工业反哺农业、城市支持农村的力度,按照建设社会主义现代化国际大都市的发展目标,积极探索上海郊区发展新路。根据“1966”城镇体系规划目标,按照规划布局合理、经济实力增强、人居环境良好、人文素质提高、民主法制加强的要求,推进“三个集中”,加快建设具有国际大都市特点的现代化新郊区。上海目前郊区化速度非常迅猛,但在发展过程中从发展理念到战略模式到制度安排都出现了与郊区化实际相冲突的方面,本文以此为切入口试图通过分析西方国家郊区化过程中政府角色的功能定位,政府与市场的关系以及上海郊区化发展的路径与制度创新,来探讨上海郊区化的新理念与新型模式,以此为我国各大都市的郊区化建设提供借鉴。
2 西方国家政府在郊区化进程中的角色定位及管理方法
20世纪以来,大城市在发展过程中都遇到过很多类似的问题,如人口与产业的过度集中,区域发展不平衡;道路发展无法满足小汽车的需求,中心城区的拥挤造成住宅用地不足和生态环境恶劣等。国外众多国家都制定了都市区发展战略来引导和促进大都市及周边地区的发展。西方各国政府都注重对整个区域的资源整合及郊区与中心城区的协调发展。欧洲国家大都市区空间结构的优化主要通过大都市区的规划和管理来实现。规划指向主要是离心化的规划,特别是在大都市区,要求强化区域整体发展水平,大都市区的规划在国家规划体系中占据了重要地位[1]。
在制度方面,美国政府从土地利用、税收、地价、贷款等等方面鼓励郊区化。联邦政府为了刺激建筑业的复苏,带动经济走出萧条,成立了一些政府机构,如HOLC、FHA、VA等,来拉动消费者对住房的需求。从1934年到民主党政府施政的最后一年1968年,联邦政府采取的措施主要有四项: (1)提高抵押贷款占抵押财产价值的比率,最高至93%;(2)延长偿还贷款期限至25～30年;(3)制定并执行住宅建设标准;(4)降低贷款利率至5%左右。这四项措施使得买房比租房更为合算,增加了美国希望购房家庭的数目。郊区的中产阶级家庭在长期的、利率固定的并有FHA担保的抵押贷款的支持下购买了新的住房,这已成为美国生活方式的新时尚。 20世纪50年代,美国还提出了在郊区建设小城市的建议。60年代以后,美国又实行示范城市试验计划,实现分散型城市化。这些城市政策实际上都有力地推动了郊区化进程。20世纪90年代以后,在认识到城区向郊区低密度蔓延带来的负面影响后,美国政府管理者和学者开始研究如何限定大都市区空间的范围、改变低密度的城市发展模式,相继提出精明增长(Sman Growth)、增长管理(Growth Management)、城市增长界限(Urban Growth Boundaries)等模式。其目的都是希望通过一种低成本、低耗能、高效率的城市发展和管理模式,实现经济、环境、社会的公平,使各区域获得均等的投资机会[2]。
日本政府在郊区化进程中同样发挥着重要的作用,政府设置国土厅来规划土地,其目的是根据国土的自然条件综合开发和利用国土资源;合理配置产业发展格局;政府采取种种优惠措施促进工业经济的快速增长。为了促进自己的高新技术产业的发展,日本政府几乎规定对所有高科技的进口都实行减免税的税收优惠制度,从而在很大程度上保障了工业化的进程。第二次世界大战后,东京的“经济奇迹”使其在人口和就业上都迅速发展,同时东京的交通、市政设施和污染等问题也日益突出。人口和工业的高度集中,造成区域发展的不平衡。为此,日本政府采取了一系列措施来减缓东京的压力,包括工业分散政策、发展副中心、调整土地用途等。在20世纪下半叶,日本的国土规划先后经历五次调整[3]。与其相似,东京大都市区规划也先后五次修编,从早期的吸引人口和工业集中,到70年代疏散城市商业功能到郊区,及20世纪末致力于建立一种东京大都市区各个分区之间的网络结构。东京大都市区规划引导着东京大都市区最终发展成为一个充满活力的区域。
3 政府主导型模式下上海郊区化面临的难题
上海这些年对于郊区的发展思路主要表现在三个方面。一是政府主导型的郊区发展思路,从市区一直到镇,制定发展规划的时候,一直在强调着政府的作用,政府的开发,政府的招商引资,政府的规范管理等等。二是城市主导型的郊区发展思路,把郊区作为城市的附属品,作为未来城市房地产开发和产业布局的预备空间。从“一城九镇”的发展思路上,清楚地可以看出,所有郊区小城镇的布局,要符合大上海的发展战略的要求。三是计划经济的主导思想。上海的郊区化必须按照市政府有关部门提出的思路和计划性的投资及土地指标的安排,来解决郊区的经济社会发展和公共服务问题。上海实际上还没有真正出现逆城市化的发展趋势,上海居民消费的郊区化现象还没有大规模地出现。城市和政府的主导型发展思路也导致在政府运作郊区化过程中,政府各级部门之间,政府与外部地区之间的协作与沟通存在一些问题,主要表现如下几个方面:
第一,上海市房地产商开发目标与政府规划目标不协调。虽然政府可以通过规划来引导,但是房地产商因为和市场需求联系的比较紧密,所以开发的选择和政府的目标不一定完全一致,甚至开发行为和导向,可能完全超出了政府的预期。上海目前的郊区化过程中,片面强调政府对于地块原先的计划性规划,而忽视了市场自身的意愿,从而导致有些地盘长期无人开发,影响了上海郊区化的进程。上海闵行颛桥镇颛兴东路靠近都市路处就有一地块,政府规划定位目标因为与市场需求不一致,房地产开发商觉得无利可图纷纷退出,导致这一地块一直无人问津,整整放了8年多还是荒芜一片,而周边早已是富人的别墅区,严重影响了整个别墅区的整体形象以及颛桥镇的市容。所以在郊区化进程中政府一定要注意房地产商针对于住房消费市场的选择,在这个基础上,才能制定合理的发展规划,政府的政策导向。
第二,“两级政府,三级管理”的管理体制导致县级、镇级政区格局难以协调的尴尬局面。目前上海存在的建制镇数量过多、面积偏小的现状,使城镇规模的梯度层次难以形成;2005年郊区小城镇数量由1990年代的200多个调整为106个,但平均人口规模仅为约3万人;在重点建设的32个小城镇中,3万以下的小城镇仍占56.3%[4]。在产业发展上,原来分散的农村工业化就因小城镇的分散布局而难以克服耕地锐减、污染严重等弊病,而城区工业外移及开发区建设的推进,又进一步出现了与县级、镇级政区格局难以协调的尴尬局面。上海是特大城市“撤县改区”模式的始作俑者,现有的管理体制是“两级政府,三级管理”[5],区一级政府有权力根据经济发展的需要自行出让土地,乡镇、村也能利用增加非农建设用地等方式来发展经济。在这种情况下,各地政府为了自身的发展疯狂大搞开发区建设,本位主义导致整体协调不足,最终导致重复建设,开发区规模过小,因此城镇规划和建设中,除了需要政府的主导和支持外,更需要发挥市场的作用,通过市场机理实现资源自动的协调配置和人口自动的优化积聚,而不是政府过分的干预与管制。
第三,周边地区的公共基础薄弱。“一城九镇”规划原本希望能够在中心城区的现有公共基础设施条件下,疏解部分中心城区人口外迁居住,但交通等基础设施和公共服务设施规划建设明显滞后,从中心城区到郊区新城和中心镇的轨道交通至今尚未建成,这一方面限制了大部分中心城区就业人口的外迁,另一方面,郊区新城的居民由于无法在当地得到必要的生活、教育、购物、休闲、娱乐等公共服务,因而存在对中心城公共基础设施服务的强烈依赖,造成城郊交通的过度拥挤(地铁一号线的超负载运行就是现实例证)[6]。“三个集中”实践中暴露的突出问题就是由于新城(或中心镇)难以提供良好的就业从而导致许多农村人口不愿向城镇集中,显示新城人口规模规划与产业布局规划不衔接的矛盾,既影响了郊区的“三个集中”进程,也制约了新城的功能建设。
第四,郊区反磁力中心缺位。城市郊区化与郊区城市化互相促动和共存是当前上海城市化进程的鲜明特征。但与发达国家城市郊区化不同的是,上海城市郊区化没有带来内城的衰落,而是内城的功能提升与控制力增强。20世纪80年代中后期上海工业布局大调整而兴起的工业郊迁,促进了上海中心城区的功能置换与职能疏解,信息、金融、商贸等高级生产服务业逐渐发展成为中心城区的主导产业,而传统的制造业主战场已转移到郊区。产业的升级导致上海中心城区的磁力(管理中心与控制中心)增强,而紧靠中心城区的上海郊区处在其强磁场辐射下,在接受其疏解和辐射的同时,自身的发展受到影响。
第五,城镇的空间功能布局不协调的难题。上海中心城区和郊区的功能建设存在脱节现象,既加重了中心城区的拥挤又造成郊区城镇发展的缓慢。郊区与中心城区的功能分工不明确,中心城区与郊区的功能开发与建设联系不密切,存在中心城区有序建设与郊区城镇无序扩张的不协调发展。这种不协调严重影响和制约了上海城市的空间和经济发展。
第六,城镇体系规模分布存在较大落差。目前上海的城市发展依然以单中心集聚式发展为主,上海城市发展仍然集中在中心城,中心城区与郊区城镇的规模分布存在断层,中间规模城镇缺失,郊区新城规模过小,不能充分发挥城市集聚的规模效应和集聚经济效应,对要素的集聚和吸引程度不高。
第七,人口居住分布与交通不能有效匹配。上海人口主要居住于中心城区,而工业企业则主要分布于中心城区外围。由于上海大部分的就业人口集中于第二、第三产业,因此在人口主要居住区和工业企业主要分布区之间就存在巨大的出行人流量,而中心城区和外围地区之间的交通设施远不能满足其流量要求,从而不可避免地带来拥挤和堵塞[7]。
第八,上海中心城区的资源日益稀缺,商务运行成本过高。目前,上海中心城区的要素供给日趋稀缺,尤其是土地资源稀缺性已经非常突出,导致地价上升、商务运行成本急剧增加,也引起了中心城区产业空间分布发生急剧变化;加上中心城区人口过度密集,基础设施供求矛盾造成交通拥挤、环境污染问题突出。需要解决的是如何在郊区化过程中增强郊区对人口的吸引力和中心城区对人口的推力。
第九,城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划独立运行,不能有效协调。由于不同的规划隶属不同部门,因而从某一要素进行的单方面规划很难相互协调或同步进行,常常出现城市交通规划、土地利用规划和城市发展规划的相互矛盾[8]。这不仅直接加剧了上海城市空间土地、交通、产业和居住等要素利用的成本,造成巨大浪费,而且也直接阻碍了上海城市的有序扩张和健康发展。
4 上海郊区化过程中政府角色定位与战略模式选择
从以上分析可以看出,目前上海郊区化的发展主要是两个方面的大问题,一个是政府的角色定位问题,另一个就是发展战略模式问题。如何让政府从郊区化过分行政干预模式中合理退出,进而选择适合上海郊区化现状的发展模式,是一个值得深思的问题。
4.1 上海政府在郊区化过程中的角色定位
为了更好地推动上海大都市郊区化的发展,进一步促进城乡和谐,政府与市场的关系应该进行如下调整:
第一,明确政府与市场不同的功能,确定市场主导型郊区化发展思路。上海郊区化发展,主导因素应该是市场机制的作用,但行政力量的因势利导同样不可偏废。这就意味着必须正确认识政府与市场的关系,合理确定政府与市场之间的边界。在上海郊区化发展过程中,凡产业布局、投资并购等能由市场调节、解决的问题,都应交给市场去解决,政府的作用应定位于营造健康的市场环境,消除制度环境上的各种障碍,弥补市场失灵的缺陷。在上海郊区化过程中,应充分尊重市场的选择。在当前的郊区化特别是土地利用中,存在开发商、市民和政府的三元决策结构。理性政府应该通过最大化其客户(市民)利益的途径实现政府利益的最大化;通过相关规则的制定约束和激励开发商的行为,平衡各利益团体;依靠各部门的协调来行使统一的计划[9]。总之,政府应架构起关于城市郊区化发展的整体框架,以保障健康的发展方向并指导具体的实施活动。
第二,调整上海城乡一体化发展的思路。政府职能转换就是要针对市场的选择,合理地调整政府职能的定位。从调整上海郊区化与城乡统筹发展来看,以下几个方面可能是我们重点调整的内容。
(1)要从城市主导型转向城乡互惠型。这样才能真正实现城乡统筹的经济和社会的发展目标。要鼓励上海城市居民到郊区消费,也要允许上海农村居民到城市定居,这是双向要素流动的市场型选择[10]。郊区的资源配置和产业经营的主体,有着郊区和农村的特点,这里不仅仅是为了城市服务,更多地是要通过吸引城市的要素到这里发展,来带动郊区产业的发展,带动农民收入的增长。当郊区的农民人均收入水平达到或者接近城市居民人均收入水平,上海城乡实现了同步发展,城乡经济和社会的统筹就会自然实现,上海市资源总体配置的空间、上海市发展的未来的潜力和社会资源整合能力就会大幅度地增加。
(2)要从计划经济的思维模式向市场经济转变。一要充分尊重市场主体,认清市场的力量,而不是要政府统揽一切,按照政府的计划和方针办事情。我们从“一城九镇”规划没有完全落实,到自上而下地制定所谓的产业发展规划和对地方政府提出的投资增长目标的要求,实际上都面临对于市场认识的缺位。过去政府可以通过土地垄断来控制开发,当耕地占用受到严格限制,影响了发展目标的实现时,政府计划或者规划就遇到了严重的挑战。因此要特别注意到,在当前的形势下,上海政府要把郊区未来发展的思路交给市场,要尽可能地调动所有的市场要素,来发展郊区和农村。要充分发挥农民、城市居民、外来投资多元化主体的作用。要给郊区未来的产业发展目标留有充足的空间。要让规划中尚没有认识到的小城镇和市场主体,在未来的发展中受惠,而不是通过规定动作,限制一些地方的发展,而忽视了这里潜在的市场资源。
第三,从郊区化均衡式发展模式向非均衡式发展模式转型。上海郊区城市的布局应该从现在的均衡式发展向非均衡发展转变。当前上海郊区城市的人口规模与上海中心城市相差悬殊,与现代化国际大都市的郊区不甚相称。另一方面,上海郊区的城市化既不能搞贴近中心城市的摊大饼式发展,也不能搞天女散花式的发散型发展。上海需要以海港新城为中心建设人口在120～150万之间的具有综合功能的沿江城市带,以对中心城形成强大的反磁力作用。其他一些郊区新城,只要可能就应该争取发展成为有50万人左右的中等城市。笔者认为上海的发展不能像以前那样完全平衡化,要有重点,发展增长极以及增长节点小城市,通过“联乡并镇”、“迁村并点”、“三个集中”等策略来集中资源发挥规模经济效益。要打破行政区划,把“新城”、重点镇、中心村、产业区的发展整合为重点地区的发展,主要包括新兴的产业地区、空港海港地区、重要游憩地区等重点地区。通过生态空间组织控制各个组团的规模,在区域整体范围内体现城市化空间相对集中与分散的特点,建立生活组团、功能组团与生态空间相融合的开放的地域结构。
第四,优化产业结构,通过政府引导大力发展现代服务业。第二产业逐渐向郊区转移第三产业在中心城内集聚,是上海未来发展不可避免的趋势。从国际水平来衡量,上海目前的第三产业比重仍然处于一个比较低的水平,仅为48.9%,发达国家的第三产业比重一般达到75%。产业布局应从上海和长江三角洲地区的区域整体发展出发,按照地域紧密度和产业关联度,合理布局产业,集中集约发展。市域产业布局共分三个层次[11]:第一层次:城市内环线以内的地区。以发展第三产业为重点,适当保留都市型工业。第二层次:城市内外环线之间的地区。以发展高科技、高增值、无污染的工业为重点,调整、整治、完善现有工业区。第三层次:城市外环线以外的地区。以发展第一产业和第二产业为重点,提高经济规模和集约化水平,集中建设市级工业区,积极发展现代化农业和郊区旅游业。第三产业空间结构的优化首先要突破地方政府的职能垄断,加快政府职能的转变,消除产业资本跨地域流动的限制。还应该明确上海现代服务业服务的对象,着重发挥其对制造业与城市发展的推进器作用。
4.2 上海郊区化发展的战略模式思考
政府在郊区化的作用是毋庸置疑的,但过分集中的政府管理必然会重蹈计划经济时代城市发展的覆辙。因此研究郊区化发展的良性战略模式是当务之急,不同专家学者对此都有研究,笔者通过对前人研究的分析、比较与综合,提出应该有以下不同的战略模式,不同的战略模式适应不同的范围与情况,综合起来配套实施,将会使上海的发展大放异彩。
第一,城市空间结构优化战略模式。通过“1966”城市体系规划,大力推进“新城”战略和“新市镇战略”,首批应重点建设松江新城、临港新城和嘉定新城、闵行新城以及安亭新城。随着上海的发展,新城的数量可以适当增加,但要有重点、有计划地推进建设,以保证每个新城健康发展;规划依托市级工业园区、高速公路节点和轨道交通站点,建设一批相对独立、各具特色、人口规模在15万以上的新市镇。
第二,人口容量转移战略模式。同国际大都市郊区城市的人口情况相比,上海当前市域内的人口密度还相当低。例如东京全市域的人口密度是5796人/平方公里,大阪为3591人/平方公里,上海则为2588人/平方公里。因此,未来发展中上海郊区城市的人口密度需有较大程度的提高。为了化解当前市中心过高的人口密度,促进人口向郊区迁移,首先要贯彻郊区“交通先行”的原则,改善城郊之间的通勤交通设施,要把目前的轨道交通网络向规划中的远郊新城和重点城镇延伸,实现轨道交通网络的城郊一体化[12]。其次要提高社会服务设施的配套标准和服务水平,特别是要建设一批高质量的学校、医院,并以优惠待遇吸引有水平的教师、医生到郊区服务,同时要加强文化、体育场馆及商业服务、社区服务设施建设,提高郊区城镇对中心城区家庭的吸引力。
第三,“多圈、多级、多核、多轴”的大上海空间一体化战略模式。“多圈”是把上海市域分为中心城区、通勤区、远郊区三个圈层;“多级”是把上海城镇体系分为中心城区、新城、新镇(新市镇)、一般集镇四个层级,形成以中心区为核心,以轨道交通、公路、郊区铁路等为依托,各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的多层次的空间分布格局;“多核”主要是中心城区内部的CBD,副中心、区中心等构成的节点体系;“多轴”是由沪宁发展轴、沪青平发展轴、沪杭(杭州)发展轴、沪杭(杭州湾)发展轴、沪(海)港发展轴以及沪崇苏发展轴形成的源自于中心区的放射状轴带体系。
第四,“组团式”空间组织战略模式。“组团式城市群”是大中小城市“结构有序、功能互补、整体优化、共建共享”的镶嵌体系,体现出以城乡互动、区域一体为特征的高级城市形态。从上海空间生长的趋势和与长三角地区关系上看,更需要轴状发展。这种发展模式必须发挥交通轴线的导向作用,发挥快速通道和公共交通作用。城市交通以“三港两路”为建设重点,“三港”即国际集装箱枢纽港、亚太地区航空枢纽港、现代化信息港,“两路”即高速公路、高速铁路。市域交通以“两网”为重点,“两网”即城市轨道交通网、市域高速公路网,形成各种交通工具协调发展的现代化城市综合交通体系。结合国道和国道主干线的建设,加强市域高速公路与长江三角洲地区高速公路网的衔接,市域内基本实现“15、30、60”的目标。把多心、多轴与多组团的发展模式扩展到整个大都市地区。通过对各个组团规模的控制和功能的塑造,实现整体布局和功能的优化,通过交通组织和快速通道联系形成更加开放、可生长的结构创新的功能区。
第五,产业扇区扩散模式。具体地说,上海郊区可以打破行政区划,围绕现有的优势产业基地,组织六大产业扇区[12]:(1)浦东新区:高新技术开发区;(2)海港新城:临港综合经济开发区;(3)金山化工:化学工业产业区;(4)松江新城:科技、教育、旅游业区;(5)嘉定汽车城:汽车产业区;(6)宝山:钢铁产业区。另外崇明岛与长兴、横沙组成以生态旅游为特色的海岛旅游业区。奉贤、青浦两区可以就近分别拆并到金山、海港和松江、嘉定产业扇区之中。这些扇区都有强大的产业作为支撑,可以建成相对独立又具有反磁力作用的郊区新城、卧城、卫星城和中心镇,有效吸引中心城区人口的扩散。
第六,边核发展模式。边核发展模式的存在体现出上海市点、群结合的产业发展特点。“边”指沿江苏方向形成的产业群,“核”就是指金山、奉贤、南汇三个沿海的重要节点。边核模式的产生缘于上海陆路交通与海上交通区位特征的空间特点[12]。分析上海市对外交通的重要通道,沿江苏方向的道路数量、路网密度与通道种类都要高于其他区域,加之上海市“173”工程的实施提高了政策与政府部门的办事效率及企业的通关效率,降低了企业的市场成本,为该区域的产业发展带来了一个崭新的契机。产业的进入造就了经济的繁荣与地区建设的全新面貌,形成了上海市产业发展空间上的一个新经济群体,即边的产生。而核的产生潜力的巨大源泉就是洋山深水港口的建立。洋山深水港的建立是上海未来发展的重要生命线,对地区经济的发展有不可替代的决定作用。金山石需要依靠大型货物的运输,洋山港的建立将极大地促进其进行国际贸易的能力与机会,为金山的产业发展带来重要的外向纽带;南汇是上海与洋山深水港建立直接联系的桥梁,奉贤是与嘉兴、浙江板块对接的桥梁。
第七,网络发展战略模式。大上海郊区化网络发展模式的建立重点在于全力推动节点的发展。而区域内节点数量繁多,规模不一,建立这些层次不同节点间的联系,使区域内功能不同的节点在各司其职的前提下,能够互相渗透、协调发展,从而带动轴向及腹地的发展。“轴”的培育与完善是最终形成网络化模式的重要支撑。“轴”是节点之间相互作用与联系的纽带,对附近区域有很强的经济吸引力和凝聚力,同时,“轴”也是“点”上社会经济要素向外扩散的路径。表现为社会经济客体在空间中以“点—轴”形式进行渐进式扩散[13]。这里的“点”指各级中心城市(镇),“轴”指由交通、通讯干线和能源、水源通道连接起来的产业聚集带。可见“轴”的建立对区域点的扩散与集聚效应的发挥意义重大,因此“点—轴—网络”的建立是上海市理想的产业发展结构与模式。
5 结论
改革开放30年来,上海市经济和社会的发展已经起到了带头作用,在郊区化过程中,把自己的经济和社会发展的方式辐射到了整个长三角地区,带动了全国经济和社会的发展。总之,上海在推进郊区化发展的进程中,政府应通过经济手段而不是行政手段为市场机制充分发挥作用创造条件,即政府主要起引导、促进的导向作用,而市场是基础和主导。要克服政府原先在郊区化进程中由于不适当的角色定位所造成的阻碍郊区化发展的体制和制度障碍。西方国家政府在郊区化过程中所扮演的角色我们应该借鉴;要合理解决上海郊区化过程中面临的一些难题;要改变政府主导型郊区化模式为政府引导型郊区化发展模式;要从城市主导型发展模式向城乡互惠型发展模式转变;改变计划经济的思维模式,依靠市场主体来配置郊区化各方面的资源;在战略模式上,通过空间结构优化战略、人口迁移战略、组团式发展模式、产业扇形发展模式、边核发展模式、网络发展模式等等来全方位、多角度、立体化地推动上海郊区化的健康发展。
参 考 文 献:
[1]Batty M. Less is more, more is different: complexity, morphology, cities, and emergence[J]. Environment and Planning B: Planning and Design, 2000, 27: 167-168.
[2]张京祥,刘荣增.美国大都市区的发展及管理[J].国外城市规划,2001,(5):6-8.
[3]陈先毅,宁越敏.大城市郊区乡村城市化研究——以上海为例[J].城市问题,1997,(3):27-31.
[4]统计局,上海市农业委员会.上海郊区统计年鉴[M].北京:中国统计出版社,2006.
[5]上海财经大学财经研究所•城市经济规划研究中心.上海城市经济与管理发展报告[M].上海:上海财经大学出版社,2006.136-137.
[6]陈昭锋.我国城市化的困境[J].城市问题,2004,(2):6-9.
[7]张绍棵.上海市与周边地区城市空间整合[J].城市规划学刊,2005,(4):23-25.
[8]陈高祥.我国城市化进程中政府角色定位[J].合作经济与科技,2005,(7):55-56.
[9]江莹,龚岚.中国城市郊区化的特点及应对思路[J].江海学刊,2003,(4):94-99.
[10]侯学钢.论上海市郊区城市化的动力机制与后续调控[J].城市规划汇刊,1999,(6):66-80.
[11]华天舒,徐敏娟.上海城市郊区化浅析[J].现代城市研究,2002,(4):27-32.
[12]杨忠伟,等.中国大都市郊区化[M].北京:化学工业出版社,2006.202-206.
[13]任兴洲.我国城市化及卫星城发展的多种模式选择[J].重庆工学院学报,2003,(4):52-54.