最近，原上海市委书记陈良宇被中共中央立案检查，由此引发了针对“一把手”腐败的新一轮讨论热潮。“一把手”腐败严重败坏党的形象，腐蚀党的躯体，影响党的执政能力建设，已经成为党的最大危险和破坏社会和谐的最大毒瘤，因而监督“一把手”已成为党和政府的当务之急。中纪委三次会议后颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，更是将“一把手”列为监督重点。该次会上，胡锦涛总书记发表重要讲话，强调要建设反腐倡廉的制度体系，加强监督制约，形成权力正确行使的有效机制。如何监督“一把手”？本期大讲堂将对此进行讨论。
　　
　　用提高腐败风险监督一把手
　　
　　人这个趋利避害的高级动物，绝大部
　　 分情况下都是在理性状态下以追求自身利益最大化为目的的，公务员人员特别是一把手也不例外。只是大部分人能兼顾国家、集体和他人利益，能处理好自身利益和外界利益的和谐。而有的人却不顾一切，这种人是任何一个文明社会所不能容忍的。腐败者其行为就是单纯利用公权力追求腐败利益的最大化，而不顾国家和人民利益的受损，他们在腐败行为之前会对风险大小进行有意识或潜意识地评估，腐败行为只是其在腐败得到的收益和腐败带来的风险之间进行反复考量后，觉得风险小、收益大而作出的决定。下面一个例子就充分暴露了最普通的犯罪原心态。
　　古时有一河盛产金砂，官府告示严禁私采，违者囚禁或处死。然私采者连年不绝。有问被捕者，如把天下奉送给你后处死你，愿意吗？答曰：天下最傻的人也不会干。又问:金砂较天下差得太远，为何要金砂而舍天下？答曰：采砂不一定被捉，即使被捉，有钱疏通也有活命的可能。偷采者最原始的犯罪动力就是存在有不付出巨大成本就能获得巨大收益的可能，这也是导致目前地方一把手腐败问题较突出的原因之一。他们在实施腐败活动中，往往只要付出很少一点行动，如打个电话、当面交办甚至不作为就可以获得巨大利益，而这是不易留下证据，风险很小的。这样，一个握有公权的人如果可以不承担大的风险通过腐败行为能得到较大收益，那腐败的滋生就难免了。相反，如果加大查处力度，提高破案成功率，大幅度提高腐败风险 ，使惩腐工作不失之于宽、失之于软，从而消除一把手对滋生腐败不易被抓的自慰心理，强化自我监督，在其内心形成自律机制，那么，一把手腐败现象就会少得多。
　　监督一把手的根本目的就是控制其手中公共权力的运行方向，防止被异化、私化。解决一把手腐败问题的思路必须从一把手的内心入手，从思想上解决其不敢腐败、不想腐败。不敢腐败首先要结合国情，整合现有纪检和检察机关反贪力量，畅通反腐体制，形成合力，使之打击腐败更有效，增加惩罚腐败的可能性。其次，要加大处罚力度，不能因惩罚一把手而异,做到法律面前人人平等。同时要充分发挥公众监督作用，完善举报制度，方便公众通过广播、电视、报纸、网络等舆论工具，对一把手及其配偶、子女和身边工作人员利用手中的权力和自己的影响为他们谋取不正当利益的行为向社会曝光，使那些企图利用职权牟取私利的一把手有所畏惧，不敢肆无忌惮。不想腐败，是自我监督的最高境界，能起到自动阻却职务犯罪的最佳效果。在世界各国反腐败的实践中，一批被誉为廉洁之国，如瑞典、瑞士、新加坡等国被普遍认为有益于遏制腐败的一项措施，就是不惜一切追查腐败案件，提高腐败风险的警报级别，使一把手减少对腐败的需求，使其不想因冒风险而舍弃已享有的待遇，值得我们借鉴。
　　
　　解读反腐败公约
　　强化“一把手”监督
　　
　　近年来，包括联合国在内的
　　 众多国际组织都在为在世界范围内反腐败献策献力，并在国际立法领域取得丰硕成果。譬如欧盟的《打击欧共体官员和欧盟成员国官员贪污腐败公约》，亚洲开发银行的《反腐败政策》，非洲的《反腐败指导原则》，联合国的《政府官员国际行为守则》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》以及《联合国反腐败公约》等。其中，《联合国反腐败公约》（以下简称“公约”）成为国际社会反腐败的宪法性法律文件，具有广泛的适用性和权威性。通过深入解读，可以发现公约确立了一系列反腐败国际准则。这些反腐败国际准则亦是监督“一把手”所必须遵循的国际准则。本文仅以社会参与准则为例。
　　社会参与准则是指以社会成员个体为基本单位，在全社会范围内调动全体社会成员的力量来预防和控制腐败。公约在序言写道：“铭记预防和根除腐败……应当有公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效。”社会参与准则的核心内涵就是要发动全社会特别是广大人民群众的力量来监督“一把手”，防止“一把手”独断专行，只手遮天。古人云：“以天下之目视，则无不见也；以天下之耳听，则无不闻也；以天下之心虑，则无不知也。”全社会参与监督既是监督“一把手”最根本、最不可或缺的监督方式，又是当前我国监督体系中最不完善、最孱弱无力的监督方式。故此，研究如何监督“一把手”，应该首先坚持社会参与准则。只有坚持社会参与准则，在全社会范围内形成监督“一把手”的合力，让“一把手”始终处于人民群众的监督之下，才能使得对“一把手”的监督不再是“牛栏关猫，进出自由”，才能为其他各种监督方式的有效运转提供坚实的社会基础。
　　按照公约的相关规定，坚持社会参与准则来监督“一把手”，应该着重开展如下几方面工作：第一，提高决策过程的透明度，并促进公众在决策过程中发挥作用；第二，确保公众有获得信息的有效渠道；第三，开展有助于不容忍腐败的公众宣传活动，以及包括中小学和大学课程在内的公共教育方案；第四，尊重、促进和保护有关腐败的信息的查找、接收、公布和传播的自由。只有在法律有规定而且基于“尊重他人的权利或者名誉”以及“维护国家安全或公共秩序，或者维护公共卫生或公共道德”的必要考虑，这种自由才可以受到某些限制。
　　此外，公约所确立的其他反腐败国际准则诸如透明度和问责制准则、技术援助和信息交流准则以及构建反腐败的预警机制和长效机制准则等，都为我国监督“一把手”提供了比较好的制度模式和价值评判选择。故此，深入解读反腐败国际公约，汲取人类政治文明的宝贵经验，对于强化监督“一把手”防范其腐败变质有着极其重要的现实意义，不失为研究监督“一把手”问题的一条进路。
　　
　　巡视制度
　　是监督一把手的良药
　　
　　当今世界，腐败已成人类公害，虽各国
　　 程度和形式有所不同，但造成结果却是一样：破坏了公平正义，加剧了贫富差距，激化了社会矛盾，影响了社会和谐，尤其地方一把手腐败更甚。目前地方党政一把手成腐败高发人群，已是不争事实，然而，并不能说明我们缺少实施监督的办法和手段。相反，党纪国法作出的相关规定非常之多。近十年，全国省部级以上机关制定的党风廉政建设方面的法律法规及其他规范性文件就达2000多项。从监督主体上讲，既有各级人大、纪检监察机关和检察机关之类的专职监督机构，也有政协、新闻媒体、普通党员和人民群众等多种监督群体。既然监督有法可依，监督主体多种，为什么一把手仍频繁出事？一方面说明一些预防措施没有到位，另一方面又说明部分监督查处机制正在有效运行，如近年使相当多一把手等落马的巡视制度，便是管用的良药。
　　中央派出巡视组对省级领导班子及其成员进行监督，有效地解决了过去人们对一把手"知情的监督不了，有权监督的不知情"的监督失控现象。从历史角度看，巡视制度并不是今天才有，它发轫于轩辕时期，经历了漫长历史岁月。据《史记》五帝本纪记载，轩辕氏设置左右大监，监察万国；汉武帝创设了专门对地方监察的刺史制度，开始了中央政府专门的监察官员巡察地方的先例。后来逐渐完备于盛唐，强化于明清，历代相沿，久盛不衰，巡视制度一直是中央政府对地方大员的有效监察手段。国外，类似的具有代表性的巡视官制度是1809年首创于瑞典，后挪威、丹麦等许多北欧国家相继建立。
　　设立专门的巡视机构，成立巡视工作组是监督一把手的重要举措，历史和现实也证明了这一点。任何制度设计目的的实现都需要规范和有序，否则极易变形或扭曲，偏离良好初衷。
　　防控，是巡视制度的首要。巡视组去监督别人，同时也应加强自身监督，以保持清明廉洁、允公允能。因为任何权力都有被腐蚀的危险，如何从制度上保证巡视人员的独立性和廉洁性，不受被监督者掣肘和控制是巡视制度保持旺盛生命力的关键。这很大程度上依赖是否建立了巡视人员责任追究制度。如被巡视单位的主要领导干部出现重大经济问题而未被查出，应该给巡视人员不同程度的责任追究等等。
　　防漏，是巡视制度的关键。巡视制度是一种自上而下、少数人对多数人的监督。这就决定了巡视者和被巡视者监督信息严重不对称。如果没有健全的信息公开制度，没有多方面的信息来源渠道，巡视者仅仅通过个别谈话、听取情况汇报等方式获取的信息，往往会失真，至少是经过加工和修饰的，借此很难发现深层次问题。因此，在赋予巡视者更多的调查权的同时，要确保巡视组主动沉下去，采取多种方式如暗访等倾听基层干部群众的反映。
　　监守巡视制度，还要防滥。巡视制度作用的发挥一定程度上靠的是权威，即派出巡视组的单位级别比被巡视者的级别相差越大越好。虽巡视人员根据工作需要可以多，但是领导机构不能多，不能出自多门，如每个部门都成立巡视组，就易导致运行失范。可以成立两大类型的巡视组，一是中央成立的巡视组，主要对厅级以上单位的一把手进行监督，人数可以安排多一些。另一个是每个省级党委成立巡视组，主要对处、科级单位一把手进行监督。