论文部分内容阅读
摘要：当前由土地承包经营权引发的纠纷日益增多，此类问题如果得不到妥善解决，农民的合法权益得不到有效保护，将会严重影响农业的发展和农村的稳定。本文探讨了当前农村土地承包纠纷的类型、产生原因，分析了这个问题的危害和解决难点，最后提出了解决对策。
关键词：土地承包 纠纷 原因 对策
土地承包经营权是十一届三中全会以后党为解放和发展农村生产力，赋予农民的最重要的权利。依法保护农民对农村土地的承包经营权，维护农民合法权益，是农村改革、发展和稳定的基石。近些年来，随着国家对“三农”问题越来越重视，农民的惜地意识显著增强，随之而来的是农村中土地承包和流转中的纠纷越来越突出，这已经严重地影响到了农业生产力的发展和农村的稳定。为了切实保护农民土地权益、保持农村社会稳定和促进农村经济发展，必须对农村土地承包中产生的纠纷进行高度重视并妥善解决。
一、当前农村土地承包纠纷的类型
1、弃田农户重新要地引发纠纷。前几年由于农业的比较收益低下，很多农民转而进入城市务工，但随着国家加大对农业的各项投资建设，扶持粮食生产、减免农业税等促进农民增收政策的出台，农民承包土地的积极性空前高涨，这些外出务工的农民纷纷回乡承包土地，从过去不要土地、不愿种地，转为要土地、抢土地。由此而引发的各类土地承包纠纷不断出现，农村土地的供需矛盾日渐突出，并有扩大趋势。
2、土地二轮承包政策没落实引发纠纷。第一轮承包即将到期时，中央政府决定推行第二轮土地承包，延长农民的土地承包期限，应该说这个政策兼具了对农民权利的保护和对农业发展的激励双重作用。但在实际工作中，一些地方政策的落实产生了偏差，比如第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期三十年的政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。
3、政府征地后安置与补偿不到位或不足引发纠纷。我国已经进入了工业化、城市化的高峰期，非农建设需要征用大量农村土地，但我国现行征地制度存在很多弊端，农村集体经济组织并不能分享到农地增值的收益，被征地农民往往也得不到妥善的安置和合理的经济补偿，这就弱化了土地对于农民的社会保障功能，农民失地之后又失业，生活缺乏保障，由此产生的纠纷甚至引发了很多群体性事件。随着农民法律意识的提高，可以预见此类纠纷还会上升。
4、村组机动地管理不规范产生纠纷。 很多村集体出于对未来不确定因素的考虑，都在划分土地时保留一些土地不做具体分配，而由集体出面将其租赁给农户经营，租期一般五到十年不等。由于近年来国家减免农业税，取消特产税，农民负担大幅度减轻，在这个大背景下，产生纠纷的一种情况是因为发包时村集体组织往往按合同规定一次性收取全部租金或租赁期内很长一段时间的租金，现在一部分租赁户不愿意再按照合同约定交纳费用，甚至要求出租方返还一部分租赁费的情况出现；另一种情况可能是集体内农民看到了种地有利可图，要求取消机动地，而将其重新分包到户，但原先的承包大户从税费改革中得到了好处，此时不愿意退出承包土地。这两种情况产生了大量土地纠纷。
5、其他原因产生纠纷。其他一些情况引发的纠纷包括：非农户与农业户争地产生纠纷； 农民建房占地引发纠纷；农业结构调整，连片开发土地引发纠纷；一些村干部素质不高，不按程序发包土地，大搞“关系地”，“人情地”等。
二、当前农村土地承包纠纷产生的原因
1、土地承包合同签订、管理不规范。首先，土地承包合同签订不规范，由于部分村干部和农民法律意识淡薄，在签订承包合同时往往是口头协议而无书面依据，或者是书面协议从格式到内容都不规范，条款不完善，权利义务规定不具体，以后一旦产生纠纷无据可依、无据好依；其次，土地承包合同管理不到位，某些地方村集体领导个人意志凌驾于合同之上，可以随意违反合同条款办事，损害了合同的权威性和严肃性，侵犯了农民的合法权益，为以后发生土地纠纷埋下隐患。
2、农户间土地流转不规范。税费改革前，有的农户觉得种地收益不高，便将自己的土地转给他人承包，其税费也相应由接受者承担，这种农户间自发性的土地流转多是采用口头协议，没有书面协议来明确双方的权利义务，即使采用书面协议的，很多又内容不完善，对双方的权利、义务、违约责任规定不具体，而且签订协议之后往往不会通知集体经济组织，无法得到主管部门的备案，合同履行也就得不到有效监督。所以当税费改革后，原承包户要求被转让户退还其土地时，双方往往各执一词，互不相让，引起纠纷。
3、人口和土地供需不平衡。人多地少是我国的基本国情，土地资源的绝对数量大，人均相对数量小。鉴于土地兼具生产资料和生活保障双重作用，农民从自身利益出发，都希望自己能拥有足够的土地，但是随着时间的推移，因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致的人口变化较大，而承包期内又实行“增人不增地，减人不减地”政策，新增人口基本上分不到土地，人地矛盾问题十分突出。同时，城市化和工业化的进程征用了大量农用土地，而土地补偿或者置换不能到位，这也导致了人地矛盾的产生。
4、国家惠农政策的出台。中央政府对“三农”问题高度重视，出台了诸多惠农政策，大大减轻了农民负担，提高了农民承包土地的积极性。现在国家出台的一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策和措施，使得土地的现实收益和预期收益大大提高，拥有土地成为当前农民生产生活和发家致富的重要手段，农民的惜地意识显著增强，承包土地的积极性被重新点燃。以前外出务工或因其他原因弃耕的农户看到了种地有利可图，纷纷返乡要地，而留守农民出于自己利益考虑也不会轻易让出现在耕种的土地。两者利益的冲突，引发了大量承包地纠纷产生。
5、缺乏有效的矛盾调处机制。目前的农村土地承包纠纷，绝大多数都根积于数年前，当时还没有农村土地承包方面的法律、法规，《土地承包法》及相关司法解释和国务院的一些指导性文件大多为近年颁布施行，当时的一些作法，很多与现行的法律法规不符，甚至是违反法律规定，大多数农户又是根据现行的法律法规来要承包地，这就给矛盾的调处带来难题。土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度也不完善，矛盾产生时找不到相应的机构及时受理和解决。由于没有土地仲裁机构，大量纠纷只能直接到法院起诉，而法院审理案件有其特定的法律程序和一定时间，官司结束时却延误了农时，使农村土地承包合同纠纷和农民权益得不到及时处理和保护。
三、当前农村土地承包纠纷解决的对策
国务院总理温家宝在2006年3月14日出席全国“两会”记者招待会时强调：“中国的农民问题的核心是土地问题”，“要给农民的土地经营权以长期的保障”。贯彻党的农村政策，就必须妥善解决当前农村土地承包纠纷，要在尊重历史的基础上，从维护农村稳定的大局出发，谨慎、稳妥地处理，总体上要稳定承包关系，实事求是地解决各类土地承包纠纷。
1、加大《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）和中央的农村土地承包政策的宣传贯彻落实力度。《土地承包法》和中央出台的一系列农村土地承包政策是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对农村土地承包情况要进行全面执法检查，坚决纠正农村土地承包工作中侵犯农民权益的违规违法行为，要本着尊重历史，实事求是，稳定承包关系的原则，对各地二轮承包时没落实的问题重新调查，分类处理，充分考虑二轮承包和农村人口、耕地数量变化情况，尽快订立二轮土地承包合同，并坚持承包期限30年不变的政策，确权、确地到户，颁发新的土地承包经营权证书，建立规范的农村土地承包关系，赋予农民长期而又保障的土地承包经营权。
2、规范土地流转程序和合同。因势利导，引导、规范农村土地使用权依法、自愿、有序、合理、有偿流转，从源头上避免新的土地承包纠纷产生。要规范农村承包土地流转程序，建立健全统一的农村土地流转登记制度，依照法律法规规定，不同的土地流转方式采用不同的流转程序。同时要重新确认并完善现有合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务使之规范、合法，土地流转合同签订后，还要由县乡农经主管部门进行鉴证。
3、切实加强农村土地管理。要强化集体所有土地的集中统一管理,严格实行土地用途管制制度,杜绝地方随意出台土地优惠政策、滥占耕地、浪费土地资源等严重损害农民利益的行为。对于农村集体土地征用，要按照法律规定严格其审批程序，并合理确定征用土地补偿标准,按国家有关规定及时足额给予补偿,任何单位和个人不得截留、挪用。要积极开展征地制度改革的探索和试点工作,认真研究解决因土地被征占而失地的农民的生产、生活安置和社会保障问题,解除农民的后顾之忧，确保社会稳定，从而减少土地承包纠纷的发生。
4、做好土地承包纠纷调解与仲裁工作。尽快建立农村土地承包纠纷调解和仲裁机构，制定与《土地承包法》相配套的规章制度，做好农村土地承包与流转纠纷的调解与仲裁工作,及时化解矛盾,保护农民合法权益。加强农村土地承包合同管理队伍建设,搞好对农村土地承包合同管理和合同纠纷仲裁人员的培训,提高从业人员素质,确保各项工作顺利进行。司法机关要加大执法力度,确保农村土地承包政策的贯彻落实，要切实加强对农村土地承包法律、政策落实情况的监督检查,重点查处随意调整土地承包关系、乱圈滥占农户承包地、强迫农户流转土地、剥夺农户土地承包经营权等行为。同时加大农村的法制宣传，提高广大农民的法律意识。
5、妥善安置农村剩余劳动力。解决土地承包纠纷的长远措施应着眼于多渠道、多途径转移剩余劳动力，减轻农村土地的人口承载力，缓解人地矛盾，减少土地压力。有专家估计，中国农村剩余劳动力超过了1亿人，如果能将大部分剩余劳动力转移到其他领域，必然能缓解农村的人地供需矛盾，进而减少土地纠纷发生的比例。
参考文献:
[1] 曲珍英.《目前我国土地承包纠纷产生的原因与对策》[J]山东农业管理干部学院学报，2005，（4），20－22[2] 王竹香.《农村土地承包纠纷的原因及对策》[J] 河北农业，2005，(8)，38-39
[3] 《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》[j].现代农业，2004，（7），33－34
关键词：土地承包 纠纷 原因 对策
土地承包经营权是十一届三中全会以后党为解放和发展农村生产力，赋予农民的最重要的权利。依法保护农民对农村土地的承包经营权，维护农民合法权益，是农村改革、发展和稳定的基石。近些年来，随着国家对“三农”问题越来越重视，农民的惜地意识显著增强，随之而来的是农村中土地承包和流转中的纠纷越来越突出，这已经严重地影响到了农业生产力的发展和农村的稳定。为了切实保护农民土地权益、保持农村社会稳定和促进农村经济发展，必须对农村土地承包中产生的纠纷进行高度重视并妥善解决。
一、当前农村土地承包纠纷的类型
1、弃田农户重新要地引发纠纷。前几年由于农业的比较收益低下，很多农民转而进入城市务工，但随着国家加大对农业的各项投资建设，扶持粮食生产、减免农业税等促进农民增收政策的出台，农民承包土地的积极性空前高涨，这些外出务工的农民纷纷回乡承包土地，从过去不要土地、不愿种地，转为要土地、抢土地。由此而引发的各类土地承包纠纷不断出现，农村土地的供需矛盾日渐突出，并有扩大趋势。
2、土地二轮承包政策没落实引发纠纷。第一轮承包即将到期时，中央政府决定推行第二轮土地承包，延长农民的土地承包期限，应该说这个政策兼具了对农民权利的保护和对农业发展的激励双重作用。但在实际工作中，一些地方政策的落实产生了偏差，比如第一轮耕地承包合同到期后，不执行延长土地承包期三十年的政策，不与农户签订土地承包合同，不发放农村土地承包经营权证书，超额预留机动地等。
3、政府征地后安置与补偿不到位或不足引发纠纷。我国已经进入了工业化、城市化的高峰期，非农建设需要征用大量农村土地，但我国现行征地制度存在很多弊端，农村集体经济组织并不能分享到农地增值的收益，被征地农民往往也得不到妥善的安置和合理的经济补偿，这就弱化了土地对于农民的社会保障功能，农民失地之后又失业，生活缺乏保障，由此产生的纠纷甚至引发了很多群体性事件。随着农民法律意识的提高，可以预见此类纠纷还会上升。
4、村组机动地管理不规范产生纠纷。 很多村集体出于对未来不确定因素的考虑，都在划分土地时保留一些土地不做具体分配，而由集体出面将其租赁给农户经营，租期一般五到十年不等。由于近年来国家减免农业税，取消特产税，农民负担大幅度减轻，在这个大背景下，产生纠纷的一种情况是因为发包时村集体组织往往按合同规定一次性收取全部租金或租赁期内很长一段时间的租金，现在一部分租赁户不愿意再按照合同约定交纳费用，甚至要求出租方返还一部分租赁费的情况出现；另一种情况可能是集体内农民看到了种地有利可图，要求取消机动地，而将其重新分包到户，但原先的承包大户从税费改革中得到了好处，此时不愿意退出承包土地。这两种情况产生了大量土地纠纷。
5、其他原因产生纠纷。其他一些情况引发的纠纷包括：非农户与农业户争地产生纠纷； 农民建房占地引发纠纷；农业结构调整，连片开发土地引发纠纷；一些村干部素质不高，不按程序发包土地，大搞“关系地”，“人情地”等。
二、当前农村土地承包纠纷产生的原因
1、土地承包合同签订、管理不规范。首先，土地承包合同签订不规范，由于部分村干部和农民法律意识淡薄，在签订承包合同时往往是口头协议而无书面依据，或者是书面协议从格式到内容都不规范，条款不完善，权利义务规定不具体，以后一旦产生纠纷无据可依、无据好依；其次，土地承包合同管理不到位，某些地方村集体领导个人意志凌驾于合同之上，可以随意违反合同条款办事，损害了合同的权威性和严肃性，侵犯了农民的合法权益，为以后发生土地纠纷埋下隐患。
2、农户间土地流转不规范。税费改革前，有的农户觉得种地收益不高，便将自己的土地转给他人承包，其税费也相应由接受者承担，这种农户间自发性的土地流转多是采用口头协议，没有书面协议来明确双方的权利义务，即使采用书面协议的，很多又内容不完善，对双方的权利、义务、违约责任规定不具体，而且签订协议之后往往不会通知集体经济组织，无法得到主管部门的备案，合同履行也就得不到有效监督。所以当税费改革后，原承包户要求被转让户退还其土地时，双方往往各执一词，互不相让，引起纠纷。
3、人口和土地供需不平衡。人多地少是我国的基本国情，土地资源的绝对数量大，人均相对数量小。鉴于土地兼具生产资料和生活保障双重作用，农民从自身利益出发，都希望自己能拥有足够的土地，但是随着时间的推移，因出生、婚嫁、户口迁移等原因导致的人口变化较大，而承包期内又实行“增人不增地，减人不减地”政策，新增人口基本上分不到土地，人地矛盾问题十分突出。同时，城市化和工业化的进程征用了大量农用土地，而土地补偿或者置换不能到位，这也导致了人地矛盾的产生。
4、国家惠农政策的出台。中央政府对“三农”问题高度重视，出台了诸多惠农政策，大大减轻了农民负担，提高了农民承包土地的积极性。现在国家出台的一系列扶持粮食生产、促进农民增收的政策和措施，使得土地的现实收益和预期收益大大提高，拥有土地成为当前农民生产生活和发家致富的重要手段，农民的惜地意识显著增强，承包土地的积极性被重新点燃。以前外出务工或因其他原因弃耕的农户看到了种地有利可图，纷纷返乡要地，而留守农民出于自己利益考虑也不会轻易让出现在耕种的土地。两者利益的冲突，引发了大量承包地纠纷产生。
5、缺乏有效的矛盾调处机制。目前的农村土地承包纠纷，绝大多数都根积于数年前，当时还没有农村土地承包方面的法律、法规，《土地承包法》及相关司法解释和国务院的一些指导性文件大多为近年颁布施行，当时的一些作法，很多与现行的法律法规不符，甚至是违反法律规定，大多数农户又是根据现行的法律法规来要承包地，这就给矛盾的调处带来难题。土地承包纠纷的诉讼、调解和仲裁制度也不完善，矛盾产生时找不到相应的机构及时受理和解决。由于没有土地仲裁机构，大量纠纷只能直接到法院起诉，而法院审理案件有其特定的法律程序和一定时间，官司结束时却延误了农时，使农村土地承包合同纠纷和农民权益得不到及时处理和保护。
三、当前农村土地承包纠纷解决的对策
国务院总理温家宝在2006年3月14日出席全国“两会”记者招待会时强调：“中国的农民问题的核心是土地问题”，“要给农民的土地经营权以长期的保障”。贯彻党的农村政策，就必须妥善解决当前农村土地承包纠纷，要在尊重历史的基础上，从维护农村稳定的大局出发，谨慎、稳妥地处理，总体上要稳定承包关系，实事求是地解决各类土地承包纠纷。
1、加大《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《土地承包法》）和中央的农村土地承包政策的宣传贯彻落实力度。《土地承包法》和中央出台的一系列农村土地承包政策是解决农村土地承包纠纷的根本依据。对农村土地承包情况要进行全面执法检查，坚决纠正农村土地承包工作中侵犯农民权益的违规违法行为，要本着尊重历史，实事求是，稳定承包关系的原则，对各地二轮承包时没落实的问题重新调查，分类处理，充分考虑二轮承包和农村人口、耕地数量变化情况，尽快订立二轮土地承包合同，并坚持承包期限30年不变的政策，确权、确地到户，颁发新的土地承包经营权证书，建立规范的农村土地承包关系，赋予农民长期而又保障的土地承包经营权。
2、规范土地流转程序和合同。因势利导，引导、规范农村土地使用权依法、自愿、有序、合理、有偿流转，从源头上避免新的土地承包纠纷产生。要规范农村承包土地流转程序，建立健全统一的农村土地流转登记制度，依照法律法规规定，不同的土地流转方式采用不同的流转程序。同时要重新确认并完善现有合同，明确流转形式、数量、年限、条件和双方的权利、责任、义务使之规范、合法，土地流转合同签订后，还要由县乡农经主管部门进行鉴证。
3、切实加强农村土地管理。要强化集体所有土地的集中统一管理,严格实行土地用途管制制度,杜绝地方随意出台土地优惠政策、滥占耕地、浪费土地资源等严重损害农民利益的行为。对于农村集体土地征用，要按照法律规定严格其审批程序，并合理确定征用土地补偿标准,按国家有关规定及时足额给予补偿,任何单位和个人不得截留、挪用。要积极开展征地制度改革的探索和试点工作,认真研究解决因土地被征占而失地的农民的生产、生活安置和社会保障问题,解除农民的后顾之忧，确保社会稳定，从而减少土地承包纠纷的发生。
4、做好土地承包纠纷调解与仲裁工作。尽快建立农村土地承包纠纷调解和仲裁机构，制定与《土地承包法》相配套的规章制度，做好农村土地承包与流转纠纷的调解与仲裁工作,及时化解矛盾,保护农民合法权益。加强农村土地承包合同管理队伍建设,搞好对农村土地承包合同管理和合同纠纷仲裁人员的培训,提高从业人员素质,确保各项工作顺利进行。司法机关要加大执法力度,确保农村土地承包政策的贯彻落实，要切实加强对农村土地承包法律、政策落实情况的监督检查,重点查处随意调整土地承包关系、乱圈滥占农户承包地、强迫农户流转土地、剥夺农户土地承包经营权等行为。同时加大农村的法制宣传，提高广大农民的法律意识。
5、妥善安置农村剩余劳动力。解决土地承包纠纷的长远措施应着眼于多渠道、多途径转移剩余劳动力，减轻农村土地的人口承载力，缓解人地矛盾，减少土地压力。有专家估计，中国农村剩余劳动力超过了1亿人，如果能将大部分剩余劳动力转移到其他领域，必然能缓解农村的人地供需矛盾，进而减少土地纠纷发生的比例。
参考文献:
[1] 曲珍英.《目前我国土地承包纠纷产生的原因与对策》[J]山东农业管理干部学院学报，2005，（4），20－22[2] 王竹香.《农村土地承包纠纷的原因及对策》[J] 河北农业，2005，(8)，38-39
[3] 《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》[j].现代农业，2004，（7），33－34