第二次世界大战以后，尤其是70年代以后，西方国家政府经济管理乏力，国家财政日趋枯竭。为了维持繁荣、推动经济发展、提高管理效率和减轻财政负担，政府创造种种优惠条件，在城市建设领域打破传统政策界线，推行与私人合作的方式，使私营经济更直接的介入公共领域。
　　
　　一、公私合作模式产生的背景
　　
　　19世纪 90年代 ,很多欧洲国家的地方政府经受了越来越大的压力。中央政府由于遭遇财政问题而限制对地方的拨款，从而将负担转向地方，同时下放原有的责任，赋予地方政府新的责任。中央政府对地方政府资助的减少，也同时导致了有限地方分权和更加严格控制财政的局面。
　　为了应对中央政府削减财政所造成的问题，地方政府努力采取了多种手段来改变原来的管理方式，从而达到有效地使用财政资源，如将它们的部分职责承包给私人厂商，或是推行内部审计和内部竞争。它们将责任转移到不同的跨政府领域和各个层次上，有时甚至完全放弃了非强制性政策，或者将它们私有化。
　　整体而言，20世纪90年代的城市政府面对的是一种分权和政府形式变得更加多样化的趋向。城市管理模式的变化是地方政府革新的产物。其中，一个已经普及整个欧洲的做法就是公私合作制或称伙伴合作制。伙伴合作制被定义为“为重整一个特定区域而制定和监督一个共同的战略所结成的利益联盟”(Bailey et al,1995 ,ｐ.27)。这个词是英国的保守党政府在重振城市计划中当作一种手段来重构公共和私营经济的界限时所使用的，但它具有更广泛的含义，所以能够用于、而且已经用于重振城市政策之外的其他政策领域。例如，第二次人居大会在非常广泛的意义上使用了这个词，它涵盖了非常不同的实践者——从企业、基金会、学术研究机构，直到非政府组织——所组成的系统。另一个大的背景是欧盟所采用的地方政策方法，其中公私伙伴合作制被明确当作一种正确的战略。人们很难摆脱这种印象，即公私伙伴合作制正越来越多地被当作今日政府解决其所面临的所有问题的正确方法。
　　
　　二、公私合作的含义
　　
　　所谓公私合作简单地说就是公共与私营部门之间为了达成某种共同目标而建立起来的一种伙伴制的合作关系。这种伙伴制的合作关系可以从三个层面来理解：（1）协同效应；（2）转换；（3）扩大预算。按照麦金托什（Mackintosh , 1992 ,ｐ.213）的定义，协同效应指两个或更多的合作者为了共同目标而一起行动时所获得的增值效益。一个以营利为目的的商业公司和一个非营利组织(如地方政府或慈善机构 )二者的合资经营就是一个典型的例证。合资企业的本质在于将不同资产和势力联合在一起以谋求更多的利益,并形成相应的利益分配机制 ,从而既增加了私人持股者的回报,同时也实现了社会效益。因此,这里所说的协同效应大于简单的增值,即“2加 2大于 4”。正如黑斯廷斯所言：“结合不同的视角不光是为了实现额外的利益或增值,还为了创造革新性的政策和方案”( Hastings, 1995, ｐ.259)。
　　转换是指一个合作者为改变另一合作者的世界观、行为和观念所作的努力。因此，一个公共或非营利机构可以促使私营经济的合作者更加注重社会效应，而一个私营公司可以努力影响公共经济，使其向更加市场化的方向发展。在这一模式中，合作双方相互努力转变对方。合作经营对双方来说都是转变对方的一个工具。私营经济努力将自己的目标灌注到公共经济之中，使其重新整合，溶入市场化，以自己的方式提高其效益。公共经济则要追求公众的长远利益。所以，它要努力使私营经济更加“社会化”，更加注重长期目标,而且同样要按照自己的方式。扩大预算指的是集合资源来筹集更多的资金，从而争取更多伙伴的支持。
　　
　　三、公私合作模式的主要特征
　　
　　1．城市建设主体多元化。城市建设的主体不再仅仅是政府公共部门，社会各个部门，包括私人部门、半公共机构和公益组织等都参与到经营的过程中。重视社区的建设，发展社区的基础作用，城市建设采取多中心体系。
　　2．城市建设形式合作化。城市政府与私人企业间存在着合作伙伴关系，城市公共物品大量由私人企业生产，由城市政府与私人企业共同提供。强调公共和私人部門的水平合作关系。
　　3．城市管理不是政府机构单独决策，实行垂直管理，政府决策的形成和实施通过广泛依靠各种各样的公私伙伴关系(Public-Private Partnership) 通过协商合作来完成。企业代表、非盈利组织或第三部门充分参与城市的发展，在城市发展中发挥越来越大的作用，是城市发展中不可或缺的重要组成部分，甚至对城市政府的决策起到关键性影响。联合国人类居住项目部提出一个统一称谓：利益相关者(Stakeholder)，鼓励所有同城市发展利害相关的社会主体，都主动参与到城市管理活动中来。通过这种参与从而更密切了政府、赢利组织与非赢利组织的合作与整合。
　　4．建设过程与建设结果互动化。公共和私人部门在城市建设过程中相互协作、相互影响，是一个自然发展的过程，产生的结果不受任何个人或机构的完全控制。
　　
　　四、城市公共物品和服务领域的公私合作
　　
　　


　　城市公共物品领域的公私合作是政府对关系国计民生的城市基础设施建设制定了一系列引入私人竞争机制的政策，其目的是要减少政府公共预算开支、提高工程质量和服务管理水平。对一些不宜回收投资的工程项目，政府则通过购买服务的方式给予财政补贴，帮助企业回收投资。总之，政府把尽可能多的事交给私人企业去办，调动私人企业投资公益性事业的积极性，减少政府财政负担。
　　（一）政府采购中的公私合作
　　政府采购的一个重要特点就是政府出钱、民间出力办事。在政府采购方式中，民间部门仅仅进行生产经营，并不投资，其生产经营权是从政府那里获得的，资金也是政府提供的。在这一过程中，政府出资非政府生产，政府为了得到有效的、高质量的商品和劳务，民间部门为了赢利或得到政府更多的拨款，两者间的联系纽带是契约，通过契约来规范、约束双方的行为，保证自己的利益。在这种方式下，民间部门尤其是私人企业通过竞标方式与政府签订生产合同，签订了合同的私人企业就获得了生产某项公共物品或公共服务的权利，并按合同进行生产。其中，政府的责任和作用是确定某种可以承包给社会生产的公共物品和公共服务的种类、数量和质量标准，然后，通过招标活动，与中标的承包商签订承包合同；合同签订之后，政府还负责监督合同的如实执行；最后，政府购买承包商按合同生产出来的公共物品和公共服务。
　　 80年代以来欧美国家公共物品和服务供给制度改革的一大特色，就是政府将公共物品和公共服务的有关项目通过合同承包给私人或志愿部门进行具体的生产经营，产品由政府购买。这种现象其实在18世纪时就已经出现，到20世纪逐步完善，而且规模日益增长。
　　以美国为例，从1929年到1990年，联邦政府和地方政府购买的商品和服务总额日趋增长，从89亿美元增长到10981亿美元。参见表1：
　　从上表可以看出，西方国家通过政府出资购买公共物品和服务的在20世纪70年代以来迅速发展，并成为政府改革的重要内容。目前，由政府出资订货、由私人部门承包生产公共物品和公共服务的现象在美国三级政府中普遍存在。联邦政府采购，主要集中在公共工程领域，州和地方政府则几乎是无所不包。根据斯图尔特·巴特勒的研究，美国目前大约有35％的地方政府让私人公司收集城市垃圾，42％的地方政府使用私人公司来经营和维持它们的公共汽车系统，有80％的地方政府把拖曳中途抛锚或停放在禁停地点的汽车业务及汽车停车厂承包给私人。美国城镇中由私人部门生产经营的其他公共服务项目还包括街道维修工作、交通信号系统的维护、树枝修剪、公用事业的查表与开具收据、急救服务、保健与福利计划、公园的美化与维护和法律服务。在许多城市，消防和监狱设施也由私人公司来经营。 1976年至1986年，美国在公共服务和公共设施方面实行私人承包经营的城市数目增加了50％，其中，使用私人公司收集垃圾的增加了1倍以上，街道的私人维修业务增加了5倍，使用私人公司管理公园的增加了26倍”。罗森在论证公共物品的私人生产时也援引类似的例证，指出在新泽西的内瓦克，67％的街道清扫、95％的路面重铺和100％的扫雪工作都是由私人企业承包的。
　　另一份资料显示，美国许多城市中的公共服务项目都是通过政府出资、私人生产方式来供给的。见表2：
　　英国于1792年就开始采用政府采购办法购买公共物品。20世纪国有化运动中政府采购受到一定抑制。自从1980年《地方政府计划与土地法》引入强制性竞争投标以来，政府出资私人部门生产公共物品和服务的方式又重新兴起。该法规定：在地方公共事务中，包括新建、翻新超过5万英镑、建造和维护超过10万英镑的高速公路等项目都必须由政府实行竞争性投标，承包给私营承包人，政府出资购买它们的劳务。 1988年颁布的《地方政府法令》又规定地方政府的其他一些服务职能也要采取让私人企业进行投标承包的办法去生产，包括垃圾收集、清扫街道、洗刷楼宇、学校和提供福利、娱乐项目、交通工具维护、庭院维护、运动和娱乐设施维护等项目，并延伸到法律、财政金融、住房管理等项目。
　　(二)政府补助中的公私合作
　　与政府采购不同的是，政府补助不需要招标。政府补助的对象主要是生产公共物品的私人部门或志愿组织。政府补助的目的是扶持非政府力量积极参与公共物品的供给。
　　从20世纪40年代后期以来，英国国家给私人企业的补助余以百万英镑单位计算，具体是：1948年英国给私人企业补助金为573，1958年为385，1968年为886，1975年为3702，1976年为3454，1978年为3583。就国家为私人工业部门科学研究与设计试制工作提供资金中所占的比重而言，英国在资本主义国家中居于第二位，仅次于美国。在私人加工工业公司完成的科学研究与设计试制工作的费用中，大约有1/3由政府提供资金，占国家科研预算的2/50。
　　20世纪70年代，工党政府还开始在城市中推行一种以政府为主导的公私伙伴关系(Public-Private Patenership)，它是指一些公共部门(包括中央政府和地方政府)和私人部门达成的共同参与有形重新开发项目的协议。保守党上台后，推行以补贴方式激励私人部门参与公共物品的供给的措施。表现在：①在20多个城市地区建立“企业开发区”。在所设立的“企业开发区”内，政府放松对土地使用的控制和职业安全方面的规定，设在企业开发区内的企业10年免交地方资产税，修建的商业和工业建筑得到100％的资本补贴。②先后设立“城市开发拨款”、“城市振兴拨款”、“城市拨款”等城市财政计划项目，目的是鼓励私营部门在开发项目上投入。③80年代初又成立一些城市开发公司，这类公司由政府和私营部门委派工作人员组成，政府提供拨款和减免税等优惠条件，公司从人事到财源都依赖政府，对政府直接负责。政府给城市开发公司的预算每年是2千万到6千万英镑，主要用于鼓励私营部门对城市中心地区投资。
　　


　　（三）特许经营中的公私合作
　　20世纪70年代以来，特许经营方式在自然垄断性公共物品领域中所发挥的作用重新引人注目。被越来越多的国家认可并采用。在美国和其他发达国家，其电厂、废水处理设施、桥梁、隧道、收费公路、自来水、煤气、电力、电信等基础设施的供给中，都大量采用私人融资并建设运营的方式。目前学术界把这种方式概括为BOT方式，这也是政府与私人部门合作关系中的一种。
　　 BOT(建设一经营一转让)方式。有时也被称为“公共工程特许权”。根据世界银行《1994年世界发展报告的定义》， BOT具体是指：项目所在地政府给予国内私营机构或跨国公司特许权，使之对某些公共工程进行融资、设计、建造，并在一个特定期限内经营、维护和管理该项目，允许该公司收回对该项目的投资、经营和维护费用、合理的服务费用、租金以及其他费用，使该公司取得预定的资金收益回报；在合同规定的时期期满后，把该设施免费转让给项目方的政府。 BOT方式在实际项目的应用过程中有许多变种，如BOOT，即建設—拥有—经营—转让。该方式是指国内私人部门或跨国公司融资建设基础设施项目，建成后在规定的期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。 BOOT与 BOT有所区别，在BOT方式中，私人在规定期限内只拥有所建成项目的经营权，但在BOOT方式中私人在规定期限内既拥有所建成项目的经营权，也拥有所有权。此外，还有BOO方式，即建设—拥有—经营，在这种方式里私人部门根据政府赋予的特许权，建设并经营基础设施，但并不将此基础设施移交给政府。
　　（作者单位：中国社会科学院博士后流动站）