论文部分内容阅读
摘 要 随着生态环境治理的不断深入，环境权入宪成为了争议的焦点，既有肯定说，又有否定说，但是当前全世界范围内环境权入宪的趋势已经基本形成。因此，本文认为只有通过实证分析的方式来研究域内、域外的宪法文本，从中找到我国在环境权立宪方面的不足与方向，才能为我国的生态法治建设提供切实有效的建议。
关键词 环境权 宪法 实证分析
作者简介：陈旭，南京工业大学法学院，宪法学与行政法学硕士研究生；叶晶晶，华东师范大学教师教育学院，硕士研究生。
中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.236
环境权入宪是环境权研究的重要内容，是我国生态文明建设中必须面对的重大问题。本文通过实证分析的方法对我国现行宪法文本中的环境保护条款以及域外宪法的环境权条款进行分析，探寻域外宪法文本的可行之处加以借鉴，以期提出我国环境权入宪的可行建议。
从宪法规范角度看，我国现行宪法文本涉及环境内容的条款主要有第九、第十、第二十二、第二十六条，其中，第九条第二款和第二十六条是与环境保护最相关的条款，学界并无争议。 这两个条款在宪法中的性质是怎样的，在宪法中规定环境权的必要性又是什么呢？
（一）我国现行宪法文本中环境保护条款的定性
宪法中的环境保护条款大抵可以分为四类：环境基本权利条款；环境基本国策条款；环境程序性权利和个人环保义务。 我国现行《宪法》第九条第二款、第二十六条，这两条关于环境保护的条款并未规定在第二章“公民的基本权利和义务”当中，而是被设置在了第一章“总纲”当中。可以看出这两条并未在宪法中确定公民的环境权。从内容来看，这两条的规定用了“国家保障”、“国家保护和改善”等术语，没有使用“权利”、“利益”等字样，所以严格地从规范角度看，我国现行宪法只是规定了“国家义务”。因此，从形式和内容上可以看出，我国现行宪法中关于环境保护的条款属于环境基本国策。
20世纪90年代以来，仅仅将“环境保护”作为国家政策在宪法中列明，而未将其明确为公民的环境权的国家并不多见，主要有尼日利亚、叙利亚、缅甸等国，当然，我国也是其中的一员。
（二）环境权入宪的必要性
环境权是公民、法人和其他组织等对其所处环境所享有的保障其正常生产、生活所需的良好环境质量的权利。吕忠梅认为环境权应该是公民的一项基本权利，是现代法治国家公民的人权。 基于这一观点我认为环境权入宪存在以下必要性：
1.环境权入宪能够保障基本人权
公民环境权作为一项基本人权在1972年的《人类环境宣言》中首次提出，此后世界多国针对公民环境权制定了诸多国际条约。目前我国主要签署了1997年和1998年人权公约 等重要的国际人权公约，公民环境权作为第三代人权的重要内容，在这些国际条约中得到了明确。因此，我国应当在国际潮流的推动下将环境权写入宪法，从而实现我国人权保护的历史性突破。让环境权、生存权、发展权等基本人权被宪法所承认，得到更好的保障。这既是对国际趋势的积极响应，又是对我国生态环境法治建设发展的强有力保障。
2.环境权入宪可以响应世界立宪潮流
纵观世界各国立法，尤其是发展中国家的环境权立法，基本已经展现出具体化、公民权化和宪法化的态势。习近平总书记曾强调：“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力”。因此，我们需要完善宪法中存在的不足。智利、巴西、南非、俄罗斯、印度尼西亚、越南等发展中国家分别在1980年、1988年、1993年、1993年、2000年、2013年将环境权写入了宪法。金砖五国中只有我国和印度还没有在宪法中确认环境权，这两个国家的环境状况都面临着十分严重的问题。因此，我国应当借鉴其他发展中国家以及发达国家的立法经验，研究环境权入宪的具体方案，尽早实现环境权的宪法化。
本部分以吴卫星在《环境权入宪的比较研究》一文中提出的相关实证数据为基础，结合我国的立法现状进行分析，为本文提出的环境权入宪的具体方式提供实证支撑。
（一）域外宪法中环境权条款的类型
上文中提到了宪法环境保护条款的四种类型，当前世界各国的宪法几乎不会采用单一模式，大多是几种类型的混合。 目前在宪法中确立了环境权的国家大多数采用了“环境权 环境基本国策”、“环境权 环境基本国策 程序性权利”、“环境权 环境基本国策 环境保护义务”或“环境权 环境基本国策 程序性权利 环境保护义务”这四种类型。笔者将以菲律宾的现行宪法文本为例来简述其中应用较为广泛的一种类型。
1987年制定的《菲律宾共和国宪法》第二条第十六款确认了环境权。该宪法中的环境权条款没有设置在第三条“权利法案”之中而是位于第二条“关于原则和国家政策的宣言”部分。由此可见，菲律宾以基本国策的方式确立了环境权，这样的方式与我国现行宪法文本的规定类似，但我国仅仅是确立了国家义务并未明确公民的环境权，这是本质上的区别。
（二）域外宪法中环境权条款的位置
环境权在宪法中的位置能够体现一个国家对于该权利的重视程度。吴卫星将各确定了环境权的国家宪法进行比较，发现主要存在四种立宪例，分别是把环境权设置在“序言”、“权利法案”“国家政策、原则或目标”、“其他”位置。根据吴卫星的统计 ，在“一体化权利法案”、“经济、社会与文化权利”和“其他”部分设置环境权的国家最多，因此，笔者选取了其中较具代表性的法国进行分析。
2005年法国通过了《环境宪章》，该宪章属于法国现行宪法的一部分。法国的《环境宪章》中不仅规定了公民的环境权，还规定了公众环境知情权和参与权、个人的环保义务、环境损害赔偿、风险预防原则等内容。与此同时，《法兰西共和国宪法》也對环境权保护的专门机构和专门人员进行了规定。可见法国的宪法环境权由《环境宪章》和《法兰西共和国宪法》构成，属于环境权条款设置的其他位置。
在宪法中写入环境权，可以提升环境权的法律地位，完善环境保护相关立法。同时，在具有最高效力的宪法保障之下既可以实现公民的环境权，又可以贯彻国家的环保职责，从而实现生态环境法治建设的目标。目前，学界认为我国环境权入宪的路径主要有两条，一是解释、二是修改。
（一）解释宪法环保条款确认环境权
我国虽然没有在宪法中明确公民享有环境权，但是在现行《宪法》第九条第二款和第二十六条中规定了国家的环境保护义务，这两条属于基本国策。吴卫星认为如果采取“非原旨主义”的宪法解释方法，亦可从“环境政策”条款推导出公民环境权。 这一观点在比较法上也可以找到先例，1975年《希腊宪法》第二十四条第一款为“保护自然环境和文化环境是国家的职责”，其中并未明确公民的环境权，但是在一个实际案件中，法院基于政府环境保护的宪法义务引申出了健康环境的宪法权利，同时希腊学术界和最高行政法院均认为，该条不仅将环境保护视为国家义务，而且应当视为社会权利和个人权利。由此可见，通过这样的解释方式也可以在我国的现行宪法中引申出环境权，但是具有不明确性。
除了环境基本国策条款之外，张震认为，还可以从我国现行《宪法》第三十三条规定的“国家尊重和保障人权”中找到环境权的权利来源。现代宪法权利理论认为，国家对人权的尊重与保障义务并不仅仅限于公民权利和政治权利，还应当包括经济、社会、文化等权利。同时，世界各国的学术界一致认同将公民环境权作为一项基本人权进行保障。因此，从《宪法》第三十三条的规定中也能引申出公民环境权。
尽管从理论和实践上看这两种解释路径有一定的道理，但是結合我国实际来考量，这两种解释方法并不足以保障公民的环境权。以我国《环境保护法》的内容为例，《环境保护法》是全国人大常委会通过的法律，与其法律位阶相同的《劳动法》等法律在其第一条中大多会明确“根据宪法，制定本法”，这样的表述一方面阐明该法的合法性，另一方面强调公民的权利。但是《环境保护法》中并没有这样的表述，反而强调了环境保护是我国的基本国策，这就从一个侧面否定了公民的环境权。因此，笔者以为通过解释现有宪法条文的方式来确立我国公民环境权的做法并不可取。
（二）修改宪法增加环境权条款
徐显明曾在2004年第四次修宪时提出增加环境权等10项权利，周叶中认为，应当在《宪法》第二十六条确认国家环境保护义务的基础上增加一条。笔者也认为，与解释宪法条文相比，修改宪法增加环境权条款是我国环境权入宪的主要路径。
根据上文对域外宪法文本的分析，笔者对我国环境权入宪的方式有以下两点建议：
1.修改宪法基本国策条款，增加环境权、环境保护义务条款
借鉴1992年《越南社会主义共和国宪法》的模式，将公民的环境权和环境保护义务设置在同一条中，由此将公民的权利和义务统一起来，并且将环境基本国策融入其中。因此，笔者建议修改现行《宪法》第二十六条，将其设置到第二章“公民的基本权利和义务”当中，修改为“国家保护和改善生态环境，每位公民有合理利用自然资源的权利和保护生态环境的义务”，同时保留第九条第二款的规定作为基本国策。这样我国也就构成了“环境权 环境基本国策 环境保护义务”的宪法环境权模式。
2.在宪法中设置专门的机构来保障环境权
借鉴南非和斐济的立宪经验，在宪法中明确环境权的救济机构——人权委员会。《南非共和国宪法》在第九章“支持宪政民主的国家机构”中规定了人权委员会对环境权遭受侵害时的救济，《斐济宪法》在第二章“权利法案”中规定了人权和反歧视委员会的作用。笔者以为，基于当前我国没有人权委员会的现状，以及增设国家机构的难度较大，我国现行《宪法》应当在第二章“公民的权利和义务”中增设人权委员会条款“公民认为本章中任何一项权利遭受侵犯的都有权向人权委员会提出申诉”。当然，在增加这一条款之前我国应当设立人权委员会，并且构建一套完善的监督机制。
环境权入宪是保障人权的重要方式，同时也是提高人民幸福感，建设大美中国的重要途径，是实现生态环境法治化的重要保障。与此同时，环境权入宪也能够增强我国的国际声誉，为我国法学研究的国际化、现代化、全面化奠定基础。因此，笔者期望在我国宪法的完善过程中能够看到公民环境权的诞生和发展，增强我国生态环境建设的法治保障，提升我国人权保障的广度和深度。
注释：
谭倩.生态环境的宪法保护——以中国宪法第26条为中心.北京理工大学学报（社会科学版）.2017（4）.123.
吴卫星.环境权入宪的比较研究.法商研究.2017（4）.173，176，178，180.
吕忠梅.论公民环境权.法学研究.1995（6）.63.
1997年《公民权利和政治权利国际公约》和1998年《经济、社会、文化权利国际公约》。
张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径.当代法学.2017（3）.39.
关键词 环境权 宪法 实证分析
作者简介：陈旭，南京工业大学法学院，宪法学与行政法学硕士研究生；叶晶晶，华东师范大学教师教育学院，硕士研究生。
中图分类号：D921 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.236
环境权入宪是环境权研究的重要内容，是我国生态文明建设中必须面对的重大问题。本文通过实证分析的方法对我国现行宪法文本中的环境保护条款以及域外宪法的环境权条款进行分析，探寻域外宪法文本的可行之处加以借鉴，以期提出我国环境权入宪的可行建议。
一、我国现行宪法文本中的环境保护条款分析
从宪法规范角度看，我国现行宪法文本涉及环境内容的条款主要有第九、第十、第二十二、第二十六条，其中，第九条第二款和第二十六条是与环境保护最相关的条款，学界并无争议。 这两个条款在宪法中的性质是怎样的，在宪法中规定环境权的必要性又是什么呢？
（一）我国现行宪法文本中环境保护条款的定性
宪法中的环境保护条款大抵可以分为四类：环境基本权利条款；环境基本国策条款；环境程序性权利和个人环保义务。 我国现行《宪法》第九条第二款、第二十六条，这两条关于环境保护的条款并未规定在第二章“公民的基本权利和义务”当中，而是被设置在了第一章“总纲”当中。可以看出这两条并未在宪法中确定公民的环境权。从内容来看，这两条的规定用了“国家保障”、“国家保护和改善”等术语，没有使用“权利”、“利益”等字样，所以严格地从规范角度看，我国现行宪法只是规定了“国家义务”。因此，从形式和内容上可以看出，我国现行宪法中关于环境保护的条款属于环境基本国策。
20世纪90年代以来，仅仅将“环境保护”作为国家政策在宪法中列明，而未将其明确为公民的环境权的国家并不多见，主要有尼日利亚、叙利亚、缅甸等国，当然，我国也是其中的一员。
（二）环境权入宪的必要性
环境权是公民、法人和其他组织等对其所处环境所享有的保障其正常生产、生活所需的良好环境质量的权利。吕忠梅认为环境权应该是公民的一项基本权利，是现代法治国家公民的人权。 基于这一观点我认为环境权入宪存在以下必要性：
1.环境权入宪能够保障基本人权
公民环境权作为一项基本人权在1972年的《人类环境宣言》中首次提出，此后世界多国针对公民环境权制定了诸多国际条约。目前我国主要签署了1997年和1998年人权公约 等重要的国际人权公约，公民环境权作为第三代人权的重要内容，在这些国际条约中得到了明确。因此，我国应当在国际潮流的推动下将环境权写入宪法，从而实现我国人权保护的历史性突破。让环境权、生存权、发展权等基本人权被宪法所承认，得到更好的保障。这既是对国际趋势的积极响应，又是对我国生态环境法治建设发展的强有力保障。
2.环境权入宪可以响应世界立宪潮流
纵观世界各国立法，尤其是发展中国家的环境权立法，基本已经展现出具体化、公民权化和宪法化的态势。习近平总书记曾强调：“宪法只有不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力”。因此，我们需要完善宪法中存在的不足。智利、巴西、南非、俄罗斯、印度尼西亚、越南等发展中国家分别在1980年、1988年、1993年、1993年、2000年、2013年将环境权写入了宪法。金砖五国中只有我国和印度还没有在宪法中确认环境权，这两个国家的环境状况都面临着十分严重的问题。因此，我国应当借鉴其他发展中国家以及发达国家的立法经验，研究环境权入宪的具体方案，尽早实现环境权的宪法化。
二、域外环境权入宪的文本分析
本部分以吴卫星在《环境权入宪的比较研究》一文中提出的相关实证数据为基础，结合我国的立法现状进行分析，为本文提出的环境权入宪的具体方式提供实证支撑。
（一）域外宪法中环境权条款的类型
上文中提到了宪法环境保护条款的四种类型，当前世界各国的宪法几乎不会采用单一模式，大多是几种类型的混合。 目前在宪法中确立了环境权的国家大多数采用了“环境权 环境基本国策”、“环境权 环境基本国策 程序性权利”、“环境权 环境基本国策 环境保护义务”或“环境权 环境基本国策 程序性权利 环境保护义务”这四种类型。笔者将以菲律宾的现行宪法文本为例来简述其中应用较为广泛的一种类型。
1987年制定的《菲律宾共和国宪法》第二条第十六款确认了环境权。该宪法中的环境权条款没有设置在第三条“权利法案”之中而是位于第二条“关于原则和国家政策的宣言”部分。由此可见，菲律宾以基本国策的方式确立了环境权，这样的方式与我国现行宪法文本的规定类似，但我国仅仅是确立了国家义务并未明确公民的环境权，这是本质上的区别。
（二）域外宪法中环境权条款的位置
环境权在宪法中的位置能够体现一个国家对于该权利的重视程度。吴卫星将各确定了环境权的国家宪法进行比较，发现主要存在四种立宪例，分别是把环境权设置在“序言”、“权利法案”“国家政策、原则或目标”、“其他”位置。根据吴卫星的统计 ，在“一体化权利法案”、“经济、社会与文化权利”和“其他”部分设置环境权的国家最多，因此，笔者选取了其中较具代表性的法国进行分析。
2005年法国通过了《环境宪章》，该宪章属于法国现行宪法的一部分。法国的《环境宪章》中不仅规定了公民的环境权，还规定了公众环境知情权和参与权、个人的环保义务、环境损害赔偿、风险预防原则等内容。与此同时，《法兰西共和国宪法》也對环境权保护的专门机构和专门人员进行了规定。可见法国的宪法环境权由《环境宪章》和《法兰西共和国宪法》构成，属于环境权条款设置的其他位置。
三、我国环境权入宪的路径
在宪法中写入环境权，可以提升环境权的法律地位，完善环境保护相关立法。同时，在具有最高效力的宪法保障之下既可以实现公民的环境权，又可以贯彻国家的环保职责，从而实现生态环境法治建设的目标。目前，学界认为我国环境权入宪的路径主要有两条，一是解释、二是修改。
（一）解释宪法环保条款确认环境权
我国虽然没有在宪法中明确公民享有环境权，但是在现行《宪法》第九条第二款和第二十六条中规定了国家的环境保护义务，这两条属于基本国策。吴卫星认为如果采取“非原旨主义”的宪法解释方法，亦可从“环境政策”条款推导出公民环境权。 这一观点在比较法上也可以找到先例，1975年《希腊宪法》第二十四条第一款为“保护自然环境和文化环境是国家的职责”，其中并未明确公民的环境权，但是在一个实际案件中，法院基于政府环境保护的宪法义务引申出了健康环境的宪法权利，同时希腊学术界和最高行政法院均认为，该条不仅将环境保护视为国家义务，而且应当视为社会权利和个人权利。由此可见，通过这样的解释方式也可以在我国的现行宪法中引申出环境权，但是具有不明确性。
除了环境基本国策条款之外，张震认为，还可以从我国现行《宪法》第三十三条规定的“国家尊重和保障人权”中找到环境权的权利来源。现代宪法权利理论认为，国家对人权的尊重与保障义务并不仅仅限于公民权利和政治权利，还应当包括经济、社会、文化等权利。同时，世界各国的学术界一致认同将公民环境权作为一项基本人权进行保障。因此，从《宪法》第三十三条的规定中也能引申出公民环境权。
尽管从理论和实践上看这两种解释路径有一定的道理，但是結合我国实际来考量，这两种解释方法并不足以保障公民的环境权。以我国《环境保护法》的内容为例，《环境保护法》是全国人大常委会通过的法律，与其法律位阶相同的《劳动法》等法律在其第一条中大多会明确“根据宪法，制定本法”，这样的表述一方面阐明该法的合法性，另一方面强调公民的权利。但是《环境保护法》中并没有这样的表述，反而强调了环境保护是我国的基本国策，这就从一个侧面否定了公民的环境权。因此，笔者以为通过解释现有宪法条文的方式来确立我国公民环境权的做法并不可取。
（二）修改宪法增加环境权条款
徐显明曾在2004年第四次修宪时提出增加环境权等10项权利，周叶中认为，应当在《宪法》第二十六条确认国家环境保护义务的基础上增加一条。笔者也认为，与解释宪法条文相比，修改宪法增加环境权条款是我国环境权入宪的主要路径。
根据上文对域外宪法文本的分析，笔者对我国环境权入宪的方式有以下两点建议：
1.修改宪法基本国策条款，增加环境权、环境保护义务条款
借鉴1992年《越南社会主义共和国宪法》的模式，将公民的环境权和环境保护义务设置在同一条中，由此将公民的权利和义务统一起来，并且将环境基本国策融入其中。因此，笔者建议修改现行《宪法》第二十六条，将其设置到第二章“公民的基本权利和义务”当中，修改为“国家保护和改善生态环境，每位公民有合理利用自然资源的权利和保护生态环境的义务”，同时保留第九条第二款的规定作为基本国策。这样我国也就构成了“环境权 环境基本国策 环境保护义务”的宪法环境权模式。
2.在宪法中设置专门的机构来保障环境权
借鉴南非和斐济的立宪经验，在宪法中明确环境权的救济机构——人权委员会。《南非共和国宪法》在第九章“支持宪政民主的国家机构”中规定了人权委员会对环境权遭受侵害时的救济，《斐济宪法》在第二章“权利法案”中规定了人权和反歧视委员会的作用。笔者以为，基于当前我国没有人权委员会的现状，以及增设国家机构的难度较大，我国现行《宪法》应当在第二章“公民的权利和义务”中增设人权委员会条款“公民认为本章中任何一项权利遭受侵犯的都有权向人权委员会提出申诉”。当然，在增加这一条款之前我国应当设立人权委员会，并且构建一套完善的监督机制。
四、结语
环境权入宪是保障人权的重要方式，同时也是提高人民幸福感，建设大美中国的重要途径，是实现生态环境法治化的重要保障。与此同时，环境权入宪也能够增强我国的国际声誉，为我国法学研究的国际化、现代化、全面化奠定基础。因此，笔者期望在我国宪法的完善过程中能够看到公民环境权的诞生和发展，增强我国生态环境建设的法治保障，提升我国人权保障的广度和深度。
注释：
谭倩.生态环境的宪法保护——以中国宪法第26条为中心.北京理工大学学报（社会科学版）.2017（4）.123.
吴卫星.环境权入宪的比较研究.法商研究.2017（4）.173，176，178，180.
吕忠梅.论公民环境权.法学研究.1995（6）.63.
1997年《公民权利和政治权利国际公约》和1998年《经济、社会、文化权利国际公约》。
张震.宪法环境条款的规范构造与实施路径.当代法学.2017（3）.39.