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摘要：“小政府，大社会”视角下，法治水平提高，政府职能转变，社会主体性力量增长，社会对政府的诉求减少、监督增多，将会对社区非营利组织的角色定位、功能发挥、自律管理和规范发展提出新的挑战，考验着社区非营利组织的发展策略。基于此，本文着重分析了社区非营利组织在“小政府，大社会”视角下面临的挑战，为探索有效的应对措施奠定基础。
关键词：小政府；大社会；社区非营利组织
作者简介：李佃强，中南财经政法大学公共管理学院。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-089-02
近年来，社区非营利组织在我国城市社区的发展中发挥着越来越显著的作用，也吸引了越来越多的学者进行研究。在我国实际工作部门中一般认为社区非营利组织是社区内部具有社会团体性质或具有非企业单位性质的组织。本文参照并对比国内多位学者的观点，对社区非营利组织做出以下定义：社区非营利组织是由社区居民自发组成的，以本社区成员为主体，以本社区区域为主要的活动场所，以法律法规和社会公德为活动依据，以自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐为目的开展活动，介于城市政府和社区居民之间，不以营利为目的各类组织。
20世纪80年代改革开放以后，市场经济的不断发展对计划经济体制下的全能型政府提出了挑战，1988年，中央开始提出“转变政府职能”，2001年，成都、南京、上海提出建设服务型政府的目标，2005年政府工作报告指出“寓管理于服务之中，努力建设服务型政府”，党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。可见，“小政府，大社会”作为一种管理视角被越来越多的人关注。
一、“小政府，大社会”的内涵
（一）学界对“小政府，大社会”的界定述评
在学界，对于“小政府，大社会”内涵的认识也存在着一定的分歧，邓莉雅认为“小政府”的理念实质上只是针对政府规模过度膨胀的趋势，提出了限制政府规模的要求，主张一种与社会需求相适应的适度的政府规模，而“大社会”意味着社会自身的成熟与完善，社会在经济、政治、文化、生活等各个领域具有了足够的自主性和自治力，且“大社会”是“小政府”的前提；贠杰认为“小政府，大社会”即在缩小政府职能和权力，裁减政府机构和人员的同时，把原来由政府管理的大量社会经济事务交给个人、企业和社会中介组织去处理；劳慧认为“小政府，大社会”是社会主义和谐社会的有机构成，其核心内容是建立“廉价政府”，行使“为数不多然而非常重要的职能”，同时把“靠国家供应而又阻碍社会自由发展的……一切力量归还给社会机体”；杨树琪认为“小政府，大社会”模式是指根据社会主义市场经济体制的要求，建立一个高效、廉洁、精干而强有力的“小政府”，形成高度自治的“大社会”即社会自治权力的广泛性、社会主体自治范围的扩大，社会主体参与经营管理和民主管理的范围的扩大，社会对政府权力控制与监督能力的增强豐。
可以看出，学界对“小政府，大社会”的认识主要集中在政府、社会两者的规模和职能方面：在规模上，要限制政府规模的扩张，使之与社会需求相适应；在职能上，政府更多地转向宏观调控，越来越多的微观职能由社会承担，同时随着社会自身的发展，社会可以主动地发挥更大的作用。“小政府”与“大社会”之间相互联系，“大社会”是实现“小政府”的前提，“小政府”为“大社会”的进一步发展提供了动力。
（二）“小政府，大社会”在我国的实践情况
海南省最早开展“小政府，大社会”的实践。1988年4月14日，国务院发出“转批《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》的通知”。纪要中明确提出，“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现‘小政府，大社会’。”
1990年4月18日，中央做出了在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区政策的决定。浦东开发20年来，在长期的实践中，创新性地形成了以“小政府，大社会”为核心、以“政社互动”为推手、以精细化管理为特色的“浦东模式”。2005年6月21日，国务院批准浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点。2006年10月浦东正式启用市民中心，包含涉及47个部门的“一门式”办事服务窗口。
2011年12月底，国务院批准实施《厦门市综合配套改革试验总体方案》，方案明确特区将全面探索构建“小政府，大社会，大服务”的简洁高效行政体制，为参与国际、国内和密切两岸交流合作营造优越的政府服务环境。
二、“小政府，大社会”的特征
“小政府，大社会”立足于转移政府职能、限制政府规模，促进社会发育、推动社会自治，着眼于政府服务和社会自治相互协调，最终建立政府与社会的良性合作机制。结合国内外学者的研究现状和我国的实践情况，可以看出，“小政府，大社会”具有明显的特征。
（一）转变政府职能，限制政府规模扩张
政府以服务为导向，将工作重点转向宏观调控和提供公共服务，把该管的事情管好，提供社会和市场所不能解决的公共服务。限制政府规模的扩张，继续推行大部制改革，将职能相近的部门进行合并，对人员臃肿的政府机构进行精简，提供综合性服务，提高服务效率。政府的信息公开更加健全，阳光政务成为政府机关的行政理念。
（二）社会主体性力量发展
公民、企业、第三部门得到充足的发展，使社会具备较强的自我管理、自我协调、自我服务的能力。公民的素质水平较高，可以主动积极地参与政治、经济、文化、社会活动，对自己的合法权益具有很强的维护意识；企业可以在社会主义市场经济的大环境中参与竞争，引导资源的分配，提供市场所需的商品和服务；包括社区非营利组织在内的第三部门实现较高程度的发展，掌握充足的资源，提供市场和政府所不能提供的服务，并可以影响政府的权力行使。
（三）社会对政府的诉求减少，监督增多 随着社会各主体的发展，社会自我服务功能的增强，社会对政府的服务诉求将会逐渐下降，更多地依靠自身的力量满足自身的需求。社会各主体会对政府权力行使进行强有力的监督，促使政府依法行政，减少对市场、社会运行的不合理干预，抵制政府对社会各主体合法权益的侵犯，维持市场、社会的稳定运行。
（四）法治水平高，法制健全
“大社会”承担着大量的政府转移的和政府所不能承担的职能，为了保证社会能够切实有效地担负起这些职能，必须建立健全相关的制度，既要保驾护航，又要对社会各主体的行为进行规范和引导。“小政府”和“大社会”的良性互动关系需要法律进行确定、维护和调整，保持政府与社会各主体关系的协调稳定。
三、“小政府，大社会”对社区非营利组织的提出的挑战
“小政府，大社会”视角下社会主体性力量充分发展，“小政府，大社会”的实现有赖于第三部门的发展完善。社区非营利组织是第三部门的重要组成部分，“小政府，大社会”视角下的社区治理必然意味着多主体的参与和互动，因而会对社区非营利组织提出新挑战。
（一）角色定位的新挑战
“小政府，大社会”的视角下，社区非营利组织与政府、企业、社区居民的关系会在政府职能转移、社会主体性力量增强的过程中发生新的变动，从而社区非营利组织要寻求新的角色定位。社区非营利组织的角色定位指的是它与社区治理中政府、企业、社区居民的力量对比和竞争合作关系。
长期以来，我国社区非营利组织在计划体制下发育很不健全，定位也不明确。社区非营利组织难以摆脱政府的干预和自身对政府的依赖，在与政府的关系中缺乏独立性；社区居民难以通过社区非营利组织满足自身的需求，因而社区非营利组织在与社区居民的关系中缺乏主动性；企业作为重要的利益相关方参与社区治理，社区非营利组织并未与之形成良好的合作和互动。“小政府，大社会”的视角下，社区非营利组织要在处理自身与社区治理的其他主体的竞争与合作中明确自身的定位，为发挥独特的功能提供前提。
（二）发挥功能的新挑战
“小政府，大社会”对社区非营利组织功能提出的新挑战，既包含功能范围的新要求也包括发挥功能方式的新要求。一方面，社区非营利组织要承接政府的职能转移；另一方面，社区非营利组织应对社区居民的需求也要发挥新的功能。因而，社区非营利组织必须发挥更多的功能，其行使职能的范围也会得到拓展。同时，在更多的社会资源的支持下，在与不断发展完善的其他社区治理主体的合作中，面对复杂多变的社区形势，社区非营利组织必须完善和更新发挥职能的手段和方式。
（三）自律管理的新挑战
社区非营利组织不像政府，负有所谓的行政责任，它的责任似乎无从课责，也不须向选民负责。在“小政府，大社会”的视角下，社区非营利组织将承担起更多的职能，自律管理对其有效发挥功能、实现自身发展具有重要的意义。自律管理指的是社区非营利组织内部建立完善制度规范，指导组织各项活动的开展，同时对组织内部的工作人员以及招募的志愿者进行监督，对组织的财务活动进行监管。提高自律管理水平是“小政府，大社会”视角下社区非营利组织应对新形势的必然选择。
（四）规范发展的新挑战
随着社区非营利组织新的角色定位的确定，社会其他主体将对其寄予更多的期望，从而也形成了强大的外部监督力量。“小政府，大社会”具有发展健全的法律制度，对社区非营利组织形成了以国家强制力为依靠的约束。因而，不管是从满足社区居民的需要还是从适应新的制度环境来说，社区非营利组织都将面临规范发展的挑战。规范的发展才是真正的发展，只有规范发展，才能够真正满足社区居民的需求，经得起外界监督，实现自身的可持续发展。
“小政府，大社会”视角下，社会主体形成新的力量对比，社区非营利组织作为社会管理的重要主体，面临着多方面的挑战。对这些挑战进行研究，有利于引导社区非营利组织寻求新的角色定位，有利于促进社区非营利组织探索新视角下的发展策略。当然，社区非营利组织的发展离不开政府的支持、企业的合作、社区居民的参与，同样作为社区治理的主体，他们为社区非营利组织提供必不可少的运行环境和发展动力。
关键词：小政府；大社会；社区非营利组织
作者简介：李佃强，中南财经政法大学公共管理学院。
中图分类号：D922.29文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-089-02
近年来，社区非营利组织在我国城市社区的发展中发挥着越来越显著的作用，也吸引了越来越多的学者进行研究。在我国实际工作部门中一般认为社区非营利组织是社区内部具有社会团体性质或具有非企业单位性质的组织。本文参照并对比国内多位学者的观点，对社区非营利组织做出以下定义：社区非营利组织是由社区居民自发组成的，以本社区成员为主体，以本社区区域为主要的活动场所，以法律法规和社会公德为活动依据，以自我管理、自我教育、自我服务、自我娱乐为目的开展活动，介于城市政府和社区居民之间，不以营利为目的各类组织。
20世纪80年代改革开放以后，市场经济的不断发展对计划经济体制下的全能型政府提出了挑战，1988年，中央开始提出“转变政府职能”，2001年，成都、南京、上海提出建设服务型政府的目标，2005年政府工作报告指出“寓管理于服务之中，努力建设服务型政府”，党的十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。可见，“小政府，大社会”作为一种管理视角被越来越多的人关注。
一、“小政府，大社会”的内涵
（一）学界对“小政府，大社会”的界定述评
在学界，对于“小政府，大社会”内涵的认识也存在着一定的分歧，邓莉雅认为“小政府”的理念实质上只是针对政府规模过度膨胀的趋势，提出了限制政府规模的要求，主张一种与社会需求相适应的适度的政府规模，而“大社会”意味着社会自身的成熟与完善，社会在经济、政治、文化、生活等各个领域具有了足够的自主性和自治力，且“大社会”是“小政府”的前提；贠杰认为“小政府，大社会”即在缩小政府职能和权力，裁减政府机构和人员的同时，把原来由政府管理的大量社会经济事务交给个人、企业和社会中介组织去处理；劳慧认为“小政府，大社会”是社会主义和谐社会的有机构成，其核心内容是建立“廉价政府”，行使“为数不多然而非常重要的职能”，同时把“靠国家供应而又阻碍社会自由发展的……一切力量归还给社会机体”；杨树琪认为“小政府，大社会”模式是指根据社会主义市场经济体制的要求，建立一个高效、廉洁、精干而强有力的“小政府”，形成高度自治的“大社会”即社会自治权力的广泛性、社会主体自治范围的扩大，社会主体参与经营管理和民主管理的范围的扩大，社会对政府权力控制与监督能力的增强豐。
可以看出，学界对“小政府，大社会”的认识主要集中在政府、社会两者的规模和职能方面：在规模上，要限制政府规模的扩张，使之与社会需求相适应；在职能上，政府更多地转向宏观调控，越来越多的微观职能由社会承担，同时随着社会自身的发展，社会可以主动地发挥更大的作用。“小政府”与“大社会”之间相互联系，“大社会”是实现“小政府”的前提，“小政府”为“大社会”的进一步发展提供了动力。
（二）“小政府，大社会”在我国的实践情况
海南省最早开展“小政府，大社会”的实践。1988年4月14日，国务院发出“转批《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》的通知”。纪要中明确提出，“海南从建省开始，就要按照政治体制改革的要求，坚持党政分开、政企分开，精简机构，多搞经济实体。政府机构的设置，要突破其他省、自治区现在的机构模式，注重精干、高效，实现‘小政府，大社会’。”
1990年4月18日，中央做出了在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区政策的决定。浦东开发20年来，在长期的实践中，创新性地形成了以“小政府，大社会”为核心、以“政社互动”为推手、以精细化管理为特色的“浦东模式”。2005年6月21日，国务院批准浦东新区进行社会主义市场经济综合配套改革试点。2006年10月浦东正式启用市民中心，包含涉及47个部门的“一门式”办事服务窗口。
2011年12月底，国务院批准实施《厦门市综合配套改革试验总体方案》，方案明确特区将全面探索构建“小政府，大社会，大服务”的简洁高效行政体制，为参与国际、国内和密切两岸交流合作营造优越的政府服务环境。
二、“小政府，大社会”的特征
“小政府，大社会”立足于转移政府职能、限制政府规模，促进社会发育、推动社会自治，着眼于政府服务和社会自治相互协调，最终建立政府与社会的良性合作机制。结合国内外学者的研究现状和我国的实践情况，可以看出，“小政府，大社会”具有明显的特征。
（一）转变政府职能，限制政府规模扩张
政府以服务为导向，将工作重点转向宏观调控和提供公共服务，把该管的事情管好，提供社会和市场所不能解决的公共服务。限制政府规模的扩张，继续推行大部制改革，将职能相近的部门进行合并，对人员臃肿的政府机构进行精简，提供综合性服务，提高服务效率。政府的信息公开更加健全，阳光政务成为政府机关的行政理念。
（二）社会主体性力量发展
公民、企业、第三部门得到充足的发展，使社会具备较强的自我管理、自我协调、自我服务的能力。公民的素质水平较高，可以主动积极地参与政治、经济、文化、社会活动，对自己的合法权益具有很强的维护意识；企业可以在社会主义市场经济的大环境中参与竞争，引导资源的分配，提供市场所需的商品和服务；包括社区非营利组织在内的第三部门实现较高程度的发展，掌握充足的资源，提供市场和政府所不能提供的服务，并可以影响政府的权力行使。
（三）社会对政府的诉求减少，监督增多 随着社会各主体的发展，社会自我服务功能的增强，社会对政府的服务诉求将会逐渐下降，更多地依靠自身的力量满足自身的需求。社会各主体会对政府权力行使进行强有力的监督，促使政府依法行政，减少对市场、社会运行的不合理干预，抵制政府对社会各主体合法权益的侵犯，维持市场、社会的稳定运行。
（四）法治水平高，法制健全
“大社会”承担着大量的政府转移的和政府所不能承担的职能，为了保证社会能够切实有效地担负起这些职能，必须建立健全相关的制度，既要保驾护航，又要对社会各主体的行为进行规范和引导。“小政府”和“大社会”的良性互动关系需要法律进行确定、维护和调整，保持政府与社会各主体关系的协调稳定。
三、“小政府，大社会”对社区非营利组织的提出的挑战
“小政府，大社会”视角下社会主体性力量充分发展，“小政府，大社会”的实现有赖于第三部门的发展完善。社区非营利组织是第三部门的重要组成部分，“小政府，大社会”视角下的社区治理必然意味着多主体的参与和互动，因而会对社区非营利组织提出新挑战。
（一）角色定位的新挑战
“小政府，大社会”的视角下，社区非营利组织与政府、企业、社区居民的关系会在政府职能转移、社会主体性力量增强的过程中发生新的变动，从而社区非营利组织要寻求新的角色定位。社区非营利组织的角色定位指的是它与社区治理中政府、企业、社区居民的力量对比和竞争合作关系。
长期以来，我国社区非营利组织在计划体制下发育很不健全，定位也不明确。社区非营利组织难以摆脱政府的干预和自身对政府的依赖，在与政府的关系中缺乏独立性；社区居民难以通过社区非营利组织满足自身的需求，因而社区非营利组织在与社区居民的关系中缺乏主动性；企业作为重要的利益相关方参与社区治理，社区非营利组织并未与之形成良好的合作和互动。“小政府，大社会”的视角下，社区非营利组织要在处理自身与社区治理的其他主体的竞争与合作中明确自身的定位，为发挥独特的功能提供前提。
（二）发挥功能的新挑战
“小政府，大社会”对社区非营利组织功能提出的新挑战，既包含功能范围的新要求也包括发挥功能方式的新要求。一方面，社区非营利组织要承接政府的职能转移；另一方面，社区非营利组织应对社区居民的需求也要发挥新的功能。因而，社区非营利组织必须发挥更多的功能，其行使职能的范围也会得到拓展。同时，在更多的社会资源的支持下，在与不断发展完善的其他社区治理主体的合作中，面对复杂多变的社区形势，社区非营利组织必须完善和更新发挥职能的手段和方式。
（三）自律管理的新挑战
社区非营利组织不像政府，负有所谓的行政责任，它的责任似乎无从课责，也不须向选民负责。在“小政府，大社会”的视角下，社区非营利组织将承担起更多的职能，自律管理对其有效发挥功能、实现自身发展具有重要的意义。自律管理指的是社区非营利组织内部建立完善制度规范，指导组织各项活动的开展，同时对组织内部的工作人员以及招募的志愿者进行监督，对组织的财务活动进行监管。提高自律管理水平是“小政府，大社会”视角下社区非营利组织应对新形势的必然选择。
（四）规范发展的新挑战
随着社区非营利组织新的角色定位的确定，社会其他主体将对其寄予更多的期望，从而也形成了强大的外部监督力量。“小政府，大社会”具有发展健全的法律制度，对社区非营利组织形成了以国家强制力为依靠的约束。因而，不管是从满足社区居民的需要还是从适应新的制度环境来说，社区非营利组织都将面临规范发展的挑战。规范的发展才是真正的发展，只有规范发展，才能够真正满足社区居民的需求，经得起外界监督，实现自身的可持续发展。
“小政府，大社会”视角下，社会主体形成新的力量对比，社区非营利组织作为社会管理的重要主体，面临着多方面的挑战。对这些挑战进行研究，有利于引导社区非营利组织寻求新的角色定位，有利于促进社区非营利组织探索新视角下的发展策略。当然，社区非营利组织的发展离不开政府的支持、企业的合作、社区居民的参与，同样作为社区治理的主体，他们为社区非营利组织提供必不可少的运行环境和发展动力。