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内容提要：为了解城乡差距现状，中改院调研组深入到西北三省（甘肃、青海、宁夏），在进行实地调研的基础上，利用城乡差距评价指标体系，对城乡差距的现状进行描述，并从体制机制方面分析了城乡差距扩大的原因，最后提出了建议性对策。
关键词：城乡差距；西北三省；农村公共服务体制
中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0005-08
为了了解西北地区城乡差距的现状及造成城乡差距扩大的体制和机制性原因，中国（海南）改革发展研究院调研组于2006年8月20日～9月2日，分别到甘肃、宁夏和青海三省区进行实地调研。调研内容包括城乡差距在社会、经济、公共服务等方面的表现，并着重从公共服务体制建设方面探究城乡差距扩大的原因。本次调研在甘肃省敦煌市、兰州市和永靖县；宁夏回族自治区的银川市、贺兰县；青海的西宁市、共和县、海西州德令哈市，共召开各个层次的座谈会14个。与此同时，调研组还深入到乡①进行了实地考察.此次调研我们主要采用开座谈会、问卷调查、入户调查、二手资料搜集等基本调查方法。
1.西北三省区城乡差距的主要表现
1.1 城乡收入差距不断扩大
改革开放以来，西部三省区城乡居民收入差距与全国基本一致，经历了一个先缩小后扩大、再缩小再扩大的过程（见表1和图1）。
1979～1985年，随着农村经济体制改革的率先推行，西北地区城乡收入都有较大幅度的增长，且农民收入增长速度超过城镇居民，比如1983年甘肃农民人均纯收入增速超过城镇居民人均可支配收入18个百分点以上。同时城乡居民收入比开始下降。甘肃省由1978年的4.03∶1缩小为1985年的2.49∶1，宁夏由1978年的2.97∶1缩小为1984年的2.1∶1。
1985年以后，改革的重心由农村转移到城市，城市经济发展加速，城市居民收入明显增多，农民收入增长步伐越来越慢。城乡居民收入趋于扩大，1994年，甘肃、宁夏、青海城乡收入比分别达到3.67∶1、3.28∶1和3.26∶1，超过了改革初期的水平。1995年以后，由于农产品价格上涨，农民收入增加，城乡差距重新缩小。但1999年以后，城乡差距再次明显扩大，2004年，甘肃、青海、宁夏城乡收入比分别达到3.98∶1、3.65∶1和3.11∶1。这个比例高于全国的城乡收入比。城乡收入差距拉大的特征十分明显。如果把城市居民所享受的公共服务和各种福利考虑在内，城乡差距更高。
1.2 生活消费水平差距扩大
从西北地区城乡居民消费水平差距来看，城乡消费水平不平衡性进一步加剧。从恩格尔系数我们能够看出城乡消费水平变化的趋势（见图2）。一般的，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。
从整体水平看,改革开放以来,由于西北三省区城乡居民收入的提高,恩格尔系数总体上都呈下降趋势,但二者的恩格尔系数的下降具有不同的特征。除青海省在20世纪80年代城镇恩格尔系数有所反弹外，其他两省区城镇居民家庭恩格尔系数在整个时期都在比较稳定地下降,几乎没有反弹,这也和城镇居民收入持续较快上升有很大关系。反观农村恩格尔系数，相比城镇，下降速度慢，而且波动幅度大，到2004年，三省区农村恩格尔系数还在40%以上，青海和甘肃农村恩格尔系数分别达到48.5%和48%，表明西部三省区农村居民在相当长的时期徘徊在温饱线上。而城镇恩格尔系数已经降到37%左右，基本进入小康阶段。二者相比，城镇居民生活水平明显优于农村。
从城乡人均消费额来看，2004年，甘肃、青海、宁夏城镇居民人均消费额分别是6 194元、6 582元、6 018元，而农村居民人均消费额分别为1 371元、1 719元、2 011元，城乡居民消费水平比分别为4.5∶1、3.8∶1、3.0∶1。以青海省为例，1978年以来，县及县以下零售额占全社会消费品零售总额的比重呈逐年下降的趋势，1978年为66.77％，到2005年，这一比例下降到35.66％，28年下降了31.11个百分点，从农村居民人均消费水平占城镇居民的比例来看，1978年占20.93％，1994年上升为30.55％，到2005年又下降到24.45％，总体上没有超过城镇居民的1/3（见表2）。
城乡收入相对差距变化态势城乡收入绝对差距变化态势图1 城乡收入变化趋势图2 城乡居民消费水平对比再从城乡生活消费质量来看，城乡居民也存在较大的差距。从我们这次调研最直观的感觉来评述，城镇居民大多住在钢筋混凝土构建的房子里，而在农村钢筋混凝土结构的住房只占很少比例，大多住房属于土木结构的住房；城镇居民自来水普及率基本达到100%，西北的一些偏远山区和牧区还没有通自来水，需要跑很远的路来取水；城镇居民在享用着干净、方便的抽水马桶的时候，在西北农村“一气三改”工程才刚刚开始。比如在青海省共和县，农村安全用水的普及率仅为60％，自来水普及率为59.95％，而城镇为100％；农村卫生厕所的普及率仅为18.01％，城镇为100％。调查数据显示，在耐用消费品拥有量上，城乡居民也存在较大的差距。从表3中可以看出，在城市里已经普及的耐用品，在农村还是奢侈品。比如说，甘肃城镇居民百人拥有的照相机（42.58部）、电冰箱（87.57台）、抽油烟机（80.03个）远远超过了农村（农村百人拥有的照相机、电冰箱、抽油烟机分别是3.06部、5.67台、1.61台），在青海、宁夏也存在大致相似的差距。城乡居民主要拥有的几种耐用消费品中，只有摩托车百人拥有量，农村超过了城镇，这一方面反映了摩托车还主要是农村的代步工具，另一方面也反映了城镇公交设施的便利和私家车进入家庭后，摩托车已经逐渐退出城市。在其他家庭耐用消费品中，城镇百人拥有量均超过了农村，表明在城镇居民生活质量上明显高于农村。
1.3 财产差距扩大
对西北城乡财产情况尚无准确统计，但从城乡居民储蓄存款余额来看，城乡之间的差距相当大。从表4可以看出，占人口总数30%左右的城镇人口占有的城乡居民储蓄存款余额达80%～90％，而占人口70％的农村人口只占有储蓄存款的不到20％。从二者相对比例来看，农户储蓄只相当于城镇储蓄的15％左右，其中占人口总数60.75%的农村人口的储蓄余额不到城镇居民储蓄余额的10％，也就是说，大约90％的存款是城镇居民所拥有的。
再从居民财产性收入的差距，大致可以看出城乡居民财产的差距（见表5）。2004年西北三省区城镇居民家庭人均财产性收入分别为53.37元、67.25元和60.03元，同期农民人均财产性收入分别为25.81元、52.79元和52.22元，二者相差分别为24.56元、14.46元和7.81元，但从城乡财产性收入比的相对变化来看，虽然甘肃城乡比在三省区中最大，但有下降的趋势，而青海和宁夏两省区的农民财产性收入比相对小，但呈扩大的趋势。2003年，青海省和宁夏自治区城乡比分别为0.63和0.72，到了2004年，城乡比分别上升为1.27和1.25（见图4）。
1.4 城乡公共服务差距扩大
1.4.1 文化教育差距
在文化教育方面，更多的资源投向城镇，农村尤其是面积广大的牧区接受到的教育投入十分有限。
从受教育年限看，西北三省区农村人口受教育年限普遍低于全国平均水平，甘肃城镇居民平均受教育年限为9.27年，农民平均受教育年限为5.68年，城乡相差3.59年，从学业完成情况看，2000年甘肃学业未完成率城市为2.77％，镇3.64％，乡村高达9.59％，乡村比市高6.82个百分点，比镇高5.95个百分点。
从文盲率来看，根据第五次人口普查，西北三省区的人口文盲率都超过10％，青海为18.03%，甘肃为14.34%，宁夏为13.40%，而西北三省区文盲人口又多集中在农村，尤其是山区和牧区。调查显示，2000年甘肃15岁及以上人口中，文盲率为19.68％，其中，城镇文盲率为7.11％，乡村文盲率为24.19％，城乡差距为17.08个百分点，与1990年相比，城乡文盲率分别下降了8.3和22.4个百分点，乡村文盲率下降幅度大于城镇，城乡差距缩小了14.09个百分点。2000年，青海省城镇人口文盲率为7．85％ ，低于全省平均水平10．18个百分点；乡村人口文盲率为23．45％ ，高于全省平均水平5．42个百分点，二者相差近15个百分点。
从受教育程度看（见表6和图5），西北三省区城乡也呈现较大差距。甘肃城镇人口以接受初中和高中文化教育的最多，乡村则以接受小学教育的最多。乡村初中和高中教育发展缓慢，人口素质偏低。2000年，大专以上文化程度城镇是乡村的24倍，而全国是18.1倍，高中和中专文化程度城镇是乡村的5.2倍，而全国是4倍，初中文化程度城镇是乡村的1.3倍，而全国是1.1倍。在青海共和县恰卜恰镇，我们了解到该镇只有两所高中，只能接收480名左右的学生，而考生有1 100多人，高中入学率还不到25％，而职业教育又接近空白。也就是说，初中毕业后，有近3/4的孩子无学可上。这些无学可上，又没有一技之长的人群也成为社会不稳定的因素之一。
1.4.2 农村卫生基础薄弱，城乡卫生资源分配不均
城乡医疗资源分配不均也是西北城乡差距的客观因素。目前，西北三省区城乡在公共医疗方面存在的差异主要表现在以下四个方面。
第一，农村尤其是牧区卫生基础设施薄弱，城乡卫生资源分配不均。调查显示，卫生资源主要集中在县级以上医院，而农牧区卫生基础设施极其落后。这严重影响了公共卫生服务的公平性，使城市卫生资源供大于求，农牧区则相对不足，农牧区居民看病难问题十分突出。甘肃永靖县很多乡镇卫生院房屋因年久失修，已成危房。从设备来讲，县医院目前拥有万元以上设备65台，乡镇卫生院仅有16台；县城集中了2台CT，其中一台螺旋CT的价值就超过了200万元，而乡镇卫生院价值最大的设备为3.8万元的X光机；即便如此，还有七所卫生院没有X光机，8所卫生院没有B超，11所卫生院没有生化分析仪，即使有诊疗设备的也已经达到报废年限，很多卫生院还在使用“老三件”（听诊器、体温计、血压计）为群众诊病。乡村成为医疗卫生事业的最薄弱环节。青海省也存在类似的情况，80％的卫生资源都集中在城市，占全省63％的农牧民只享受了20％的卫生资源。
第二，农牧区技术人才缺乏。调查显示，西北三省区乡镇卫生院由于环境差、待遇低，加之难以提供充分发挥才能的空间，普遍留不住人才。很多医生刚有所建树，就想方设法调到县城工作。久而久之，一些乡镇卫生院对人才培养的兴趣越来越冷淡，觉得是在为他人作嫁衣，转而要求医生个人承担进修费用，这种环境对年轻医生成长非常不利。两方面因素的综合作用，造成基层优秀技术人员缺乏，医疗服务能力不足，很多农民无法得到就近医治，被迫到较大的医疗机构就诊，变相加重了医疗费用，使看病难、看病贵问题显得更加突出。以甘肃永靖县为例，5名高级职称人员全部在县医院，78名中级职称卫生人员中，卫生院仅有8人，还有9所卫生院没有护士、9所卫生院没有检验人员、12所卫生院没有中级职称人员。
第三，农村因病返贫和因病致贫现象还相当普遍。由于近几年医疗卫生费用上升过快，农民收入增长相对较慢，在西北三省区农村中，农民看病贵问题还相当严重。据我们在甘肃永靖县王台镇调查，2004年全镇患病人口为1250人，占总人口的18.16％，患者家庭总收入为138.66万元，总支出为158.38万元，支出超过收入19.72万元，患病农民的人均收入为1 109元，人均支出1 267元，患病农户的人均收入比全镇的人均收入低676元，而人均开支却多出158元。可见，农民一旦患病，家庭将面临的是沉重的医疗负担，往往会使整个家庭陷入贫困的泥沼②。
第四，突发公共卫生事件的有效应急机制相当落后，基层处理和管理危机的能力不强。西北三省区人口少，面积大，运输线长，基层应对突发公共卫生事件的能力普遍脆弱，经不起重大疫情冲击。相比城市，农牧区在公共卫生队伍建设、疫情监测、信息反馈、应急设施、医疗救治等方面都存在残缺，而且越到基层这些问题越突出。
1.4.3 社会福利的差距
西北三省区居民不仅在统计收入上存在较大差距，而且在统计之外，享受的各种社会福利也存在明显差别。我国社会保障体系大多将农村人口排斥在社会保障体制之外，社会福利实际上是一种隐性收入，城乡居民实际收入差距要比统计上的差距大的多。
目前，西北三省区农村社会保障方面存在问题主要是两个方面：第一，保障能力不足。最低生活保障方面，农牧区最低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根本就没有建立。目前主要社会保障措施仅局限于城市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保险，更没有失业保险。农村人口的养老主要依靠子女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。目前国家每年通过民政局系统下拨的资金在救灾和救助城市低保户后所剩无几，保障能力明显不足。第二，保障范围窄。目前，享有农村民政保障的只有“三无”农民、五保户和定期救济抚恤的一些特困人口，还有很多贫困农民未纳入社会保障体系。根据青海省共和县的统计结果看，2005年全县参加基本养老保险、失业保险、工伤保险等人数达1.25万人，皆为城镇居民，农村尚未实行。在社会养老保险方面一些农民的投保意识不强，或者投保不能就近办理。一些先富起来的农民、进城务工农民以及工商业的农民个体户，盼望政府开展养老保险、医疗保险；农村一般贫困户希望得到最低生活保障，但目前农村社会保障水平决难担此责任。
2.西北三省区城乡差距扩大的原因
造成西北三省区城乡差距的原因很多。从历史角度讲，非均衡发展战略（优先发展东部、以农促工）使西部尤其西部农村更加落后；从所处的自然地理环境来讲，西北三省区多为山地、丘陵和沙漠，这也客观上造成了西北三省区农业基础薄弱，农民增收难，拉大了城乡差距。从经济结构来说，以工业化大生产为主的城市和以典型的小农经济为主的农村，在发展上造成了城乡差距的扩大，从制度层面看，城乡在财政制度、金融制度等方面存在显著差异，也固化了城乡差距。
但从本次西北三省区调查中，我们深深感受到，城乡“二元”公共服务体制是造成城乡差距扩大的一个重要原因。西北三省区贫困地区政府所提供的公共服务一直处于很低的水平，覆盖的宽度、深度都很有限。西部大开发战略实施以来，西部基础设施（比如交通条件）有了相当大的改善。但诸如教育、医疗、社会保障等基本公共服务未有明显改变，加之公共服务历史上欠账较多，这就造成了贫困地区公共服务水平呈相对下降状况，与东部地区差距不断扩大。公共服务发展的滞后不仅导致城乡名义收入差距的扩大，而且是实际收入差距不断扩大。
2.1 农村税费改革在一定程度上减轻了农民负担，但农民增收的公共需求难以满足
从西北三省区调查情况看，农村税费改革得到各级干部和农民的拥护和支持，西北三省区农民都为中央取消农业税和对粮食直补拍手叫好，称这是结束了两千多年来农民交纳皇粮国税的大好政策。从表7可以看出，西北三省区农民人均税费现金支出，三年呈总体下降趋势，其中，青海、宁夏最为显著，2003年比2001年分别下降了70％和77％。根据青海省农调队在19个行政村的调查数据显示，2002年人均税费为41.82元，比2001年减少了20.39元，下降了32.78元。税费改革后农民负担总体呈减轻趋势。但是，在本次调研中，我们仍然能听到“农民增收难，农民负担重”的呼吁声。其中农业生产资料价格上涨就是一个阻碍农民增收的重要因素。“种子价格上涨、化肥价格上涨、农药价格上涨……”，“一年下来，农民收入并没有太大增长”，这是我们听到农民最多的抱怨。这些基本生产资料价格的上涨抵消了粮食直补的惠农政策效应。
本次调研中，我们感到“乡财县管”对促进政府职能转变发挥了根本性作用。“乡财县管乡用”使乡镇政府把更多的精力转移到为农民提供公共服务上，为政府转型提供了机制和体制的保障，这也为缩小城乡差距起到了重要作用。一是为解决基层政府机构膨胀、人浮于事提供了机制保障。温家宝曾指出“食之者重，生之者寡”是造成农民负担重的一个根本原因。农村“税费改革”和“乡财县管”同时断绝了乡镇政府以各种名义向农民摊派的渠道，减轻了农民负担。这就从体制上“倒逼”乡镇政府向公共服务转变。在甘肃七里镇开座谈会时，一位镇长说，“乡财县管”后，现在人员偏多了，乡镇干部更多想的是如何为农民提供教育、医疗、科技培训、基础设施建设等公共服务。可见，公共财政体制的改变对政府转型起到了关键作用。
2.2 义务教育历史欠账严重，城乡人力资源差距引致收入差距扩大
近几年，西北三省区实行的促进农村义务教育发展的政策在均衡城乡教育资源方面起到了很大作用，有效地缓解了城乡差距。比如说，在甘肃敦煌市，“两免一补”政策使一万六千多名中小学生享受到免除学费、将近一千二百名学生享受到免除教材书费、一百二十余名住宿生免除了生活费。九年义务教育普及率为97％。而且青海省还将低保家庭子女纳入“两免一补”范围，对进城务工农民工子女在入学、收费、教学等方面和城镇孩子一视同仁，保证这些孩子顺利完成义务教育，有效巩固了“两基”成果。在青海省共和县，适龄儿童入学率为99.8％，辍学率仅为0.22％，初中阶段毛入学率为101％，辍学率为0.37％，残疾儿童入学率为66.7％。青壮年人口非文盲率为98％，近三年脱盲2049人，巩固提高率为99.2％。在教育方面向农牧区倾斜的公共政策有效地缓解了“因教致贫和因教返贫”现象的发生，一定程度上缩小了城乡差距
但从本次西北三省区城乡差距调查中，我们看到，在很多农牧区和偏远山区，教育仍然十分落后，学生“上得起、留得住”问题还有待解决。农村人口人力资源的不足不仅影响到农民现期增收的能力，而且对农民收入持续增长必然产生消极影响。
第一，历史欠账问题突出。在甘肃，很多农村孩子还在低矮、昏暗的土屋里上课，有些还是危房，随时威胁孩子的生命安全。各地也为改造危房下了很大工夫，比如甘肃敦煌，学校危房改造造成的债务2 000多万，但由于历史欠账太多，危房改造还只能逐步解决。
第二，农牧区和偏远山区孩子上学难，尤其在西北三省区实行“撤乡并镇”后，学校数量减少，往返路程远，既不能保障学生安全，又耽误家长工作，这无形中又增加了上学的成本。
第三，流动人口子女教育问题突出。在调查中，还有很多学校收取几百到几千元不等的择校费，这对流动人口来说，增加了上学的负担。
第四，城乡教育硬件资源差距明显。由于教育基础设施建设主要乡镇负责，这对乡财县管后的乡镇政府来说实在无能为力。
第五，对贫困家庭来讲，上学贵问题还相当突出。“两免一补”虽然减轻了农民孩子上学负担，但教育支出仍是家庭一笔不小的开支。比如在宁夏贺兰县，由于教育致贫的现象比较严重。对于人均年收入不足3 000元的农民而言，供养一个子女上高中一年要花费3 000~6 000元，上大学要10 000~12 000元，负债读书往往成了唯一出路。在青海甘南村，一位老农民向我们说起他们家两个娃上学的事，两个孩子都上大学，一本一专，一年下来共花费1万多元，而且毕业后工作难找，几万元的欠款只有通过打工来一点点还。
2.3 新型农村合作医疗制度初步缓解了西北三省区农民看病难问题，但农民看病贵问题依然存在，城乡人口健康素质的差距拉大
在广大农村，最严重的问题之一就是人民公社时期的合作医疗制度解体以后，新的合作医疗制度还没有完全建立起来，医疗机构的收费过高，农民普遍看不起病，住不起院，小病拖成了大病，大病放弃就医的现象普遍存在。相反，城市在相当长的时期享受着公费医疗，虽然近些年，城市居民看病贵问题也日显突出，但总体上比农村要好。医疗资源、负担的不均衡，造成农村人口健康素质低，引致城乡差距扩大。
以农村新型合作医疗制度的初步建立为标志，农村公共卫生体制改革取得新的进展。据西北三省区调查显示，新型农村合作医疗制度有效缓解了西北三省区农村“因病致贫、因病返贫”的发生，对缩小城乡差距发挥了重要作用。
在西北三省区农村调研中，从乡镇农民、干部到省里专管卫生的领导，都对新型合作医疗的作用给予高度评价。例如，甘肃敦煌市某副市长说：以前农民有病不看，等死；现在农民有“新农合”保障，看病率提高了。青海省卫生厅的一位副厅长说，青海省有56％的贫困人口因病致贫和因病返贫，试行新型合作医疗制度以来，这一比例下降到43%左右，有效缓解了城乡差距。青海省的农牧民把“新农合”称为与土地承包、税费改革相提并论的大好事。
城乡公共卫生差距的缩小，对统筹城乡协调发展有深远的意义。但是，在西北三省区农村，农民看病贵问题依然存在，城乡二元的公共卫生体制仍是城乡差距的一个重要原因。
农村公共卫生体制改革以大病救治为主，即政府补助的40元和个人自缴的10元都主要是补助大额医疗费用或住院费用。而一些小病诊治费不给报销，只能从7.5元的个人账户中支付。调查中不少农民反映，这点钱看一次感冒有时候都不够。对这种以大病为主的医疗补偿措施，实际上是一种解决现实矛盾的短期政策，从长远来看，要真正缩小城乡在公共医疗卫生上的差距，提高农村人口的健康素质，应该从预防小病和常见病为主。
其一，影响农村人口健康素质的是常见病和多发病，医疗保障目的定位是保大病，事实上放弃了大多数人基本医疗需求的保障责任。在宁夏调研时，自治区政府研究室的某副主任认为，在西北农村的现实生活中，真正影响农民的整体健康水平的是常见病和多发病。许多农民大病也是因为小病无钱医治扛成大病的。因此，他认为，合作医疗应该更着眼疾病预防，这样才能真正提高农村人口健康水平，缩小城乡居民在健康水平上的差异。
其二，“新农合”的报销比例具有累退性，也不利于农民的疾病救治，看病贵问题在西北三省区农村仍然很突出。“新农合”制度对农民在不同医院看病的费用规定了不同的报销比例，越是在省市级大医院治病，报销比率越低。比如，青海省报销比例：省医院报30%，州医院报40%，县医院报50%,,乡医院报60%。在甘肃、宁夏也存在同样情况。青海德令哈市的甘南村农民们认为，现在的报销比例颠倒了，到大医院花钱多，反而降低了报销比例，看病还是贵。而在乡镇卫生院甚至县医院，对大病基本上无能为力。因此，村民认为，去大医院看病，报销比例应该更高。宁夏自治区政府研究室某主任也有同样的观点：乡镇卫生院主要以预防为主，稍大点的病只能到省市大医院看，因此，现在的以预防大病为主的报销比例不利于小病预防，结果酿成大病。
其三，“门槛费”、“押金”等费用将一些农民挡在了医院门外，农民看病难问题在西北三省农村依然存在。在西北三省区的“新农合”制度试点地区，有的还存在“门槛费”，如甘肃永靖县还有20～50元门槛费，在宁夏是150～300元不等的门槛费。只有达到这个门槛费以上的部分才能报销，而在门槛费以下的只能自己买单。另外，在大医院住院自己要先垫付押金，许多贫困农民连押金都交不起。这些硬性规定增加了农民的看病难度。可喜的是，在青海试行的“新农合”正逐步取消门槛费，目的也是为了缓解农民看病难问题。
2.4 “一事一议”的制度安排在为农民提供公共服务方面还需要完善
税费改革后，虽然按照规定农民可以对一些村级公共产品实行“一事一议”，但这只是针对一些临时的或受益面较小的公共品适用，在大量的农村公共产品供给中（如义务教育、公共卫生等），农民很难有机会直接表达自己的意见，制度外公共服务供给决策机制并没有改变。即使“一事一议”制度能够执行，但议而不决、决而不行的现象普遍存在，这种制度很难发挥效果。同时，每一个项目都需要地方配套部分资金，而地方根本无力配套。就像一位干部说的:“只有先上项目，拿到上边给的钱，然后再想办法配套吧！不然连上边的钱都没有了。”而乡镇干部想出来的办法往往由农民承担配套资金，这不但不能增加农民收入，相反却增加了农民负担。可见，“一事一议”的公共产品供给决策程序极易导致制度外公共服务供给脱离农民的实际需要，必然造成农民不太需要的公共服务供给膨胀，而农民急需的公共服务却严重短缺。
3.加快建立农村公共服务体制
针对西北三省区城乡差距的现实问题，应当充分估计为农民提供基本而有保障的公共服务在缓解日益扩大的城乡差距的作用。在本次调查中，我们感触最深的是农村“税费改革”和“乡财县管乡用”等公共财政体制改革在促进乡镇政府职能转变、提高农村公共服务水平等方面的作用。因此，要缩小城乡差距，应以农村公共财政体制改革为契机，加快建立农村公共服务体制，统筹城乡发展。
3.1 推进县乡财政管理体制改革
县乡财政管理体制作为县乡财政分配的基本制度，是县级政府用以调节和处理县乡之间各种分配关系和财政管理责任与权限的重要手段。
一是合理划分各级政府公共服务职责，并加强其公共服务能力建设。县、乡两级政府承担着大量的为农民提供基本公共服务责任，而财力却捉襟见肘，公共服务职责与能力严重不匹配。在这种背景下，亟须在明确各级政府合理职能分工的基础上，使公共服务的职责与能力尽可能对称，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。
二是建立上级政府对县乡基层政府的转移支付的长效机制。加强对西北三省区农村转移支付力度，确保城乡公共服务的均等化和公平化。
三是完善“乡财县管”体制，争取把五级财政“扁平化”为中央、省、市县三级。但改革不能“一刀切”，应根据西北三省区不同地区的具体情况区别对待。另外，要注意将公共财政体制改革与其他改革相结合，成龙配套地进行。
3.2 完善农村基本的义务教育制度
目前，“以县为主”的农村义务教育管理体制难以适应西北三省区农村对教育的需求，多数县市的财力明显不够，多数属于“吃饭”财政。需要探讨促进城乡义务教育的均衡发展、建立农村义务教育稳定投入机制，加大中央和省级政府对农村义务教育的转移支付。
就近期推行农村义务教育的要求而言，县乡政府一是要继续实行农村义务教育经费保障机制的改革，将农村义务教育经费全部纳入财政保障的范围，认真落实“两免一补”政策，达到基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村尤其是偏远的农牧区和山区的中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制。二是加强教育部门自身改革。一是加快教师人事制度改革，确定合理的教育机构编制标准。针对西北三省的特殊情况，首先落实代课教师的工资待遇，在具备条件的地区，把已经取得教师资格证书的代课教师纳入正式编制。其次，为保证民族教育的稳定健康发展，重新考虑民族教育编制问题，制定出符合实际的、对民族地区有一定倾斜政策的制度和办法。再次建立农村教师的再培训制度，提高教师队伍整体素质。三是合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展的差距。同时大力发展农村职业教育，使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质，增加就业机会，提高农民工资性收入。四是合理调整农村中小学布局，要从当地实际出发，按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量的原则，调整学校布局，改善办学条件，加强教学管理，提高教育资源利用效率。
3.3加快农村医疗卫生服务体系建设
针对看病难、看病贵问题，应大力推进和完善农村新型合作医疗制度，建立医疗救助制度，加强农村公共卫生服务和疫病预防控制体系建设。
第一，加大对公共卫生体系建设的财政支持力度。公共卫生属于政府的公共服务，是政府提供的公共产品，具有明显的社会公益性质。建议国家进一步加大公共卫生投入力度，尤其应进一步加大对西北三省农牧区和偏远山区卫生扶持力度，认真落实中央关于新增卫生投入重点保证公共卫生的政策，保证投入幅度不低于财政经常性支出的幅度，并将公共卫生工作成绩列入各级政府政绩考核内容加以管理，明确各级政府农村医疗卫生服务投入的责任，改善服务水平和质量。
第二，积极稳妥地扩大新型合作医疗的覆盖面，逐渐提高农民大病医治的报销比例，降低直至取消“门槛费”，同时要将更多精力放到农民小病医治和大病预防上，提高农民的健康水平。另外，可以探讨将合作医疗制度逐步推向城市，使城市困难群体也可以享受到合作医疗的阳光普照，最终建立城乡统一的合作医疗制度。
第三，整合卫生资源，加强乡镇卫生院公共服务水平，健全其预防保健服务功能，鼓励城市医疗机构和人员以多种形式到农村服务。
第四，加强执法监督，规范医疗服务市场和行为。强化政府对医疗机构的监督管理职能，建立健全有效的监管体系和奖励机制，加强用药安全和医疗安全，防止逐利行为带来的资源浪费以及对居民健康的损害。
3.4 尽快建立农村最低生活保障制度
建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利最起码的要求。在农村建立最低生活保障制度，有利于化解城乡矛盾，有利于促进城乡协调发展，有利于解决西北农村贫困问题。最低生活保障标准应当根据西北三省区经济发展状况来制定，中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制定出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
3.5 建立和完善农村基本的救济制度
西北三省区农村救济制度存在三个主要问题，一是救济标准低，无法满足农牧民的生活需要；二是救济款项不能按时发放；三是界定救济对象很困难，新的优抚对象很难进入救济范围。
针对以上问题，应当改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统，要形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足西北三省区农村贫困群体多层次的救济需求。就西北三省区农村的实际情况来看，农村社会救济重点主要有两个方面：一是对遭受自然灾害的农村灾民的生活救济。同城镇相比，西北三省区农村自然灾害发生频率高，防灾、抗灾和救灾能力弱，因各种自然灾害而陷入困境的农民数量大。因此，灾民的生活保障应当成为农村保障的重点。二是农村贫困人口的生活救济。西北三省区农村目前还有相当数量的贫困人口，尤其是五保户、残疾人和特困户。这些农村贫困人口连基本的温饱都难以维持，急需政府和社会给予必要的生活救济。
3.6 以“乡财县管”为切入点，推进县乡（镇）政府机构改革
从本次西北三省区调查中，我们感到“乡财县管”体制对转变乡镇政府职能起到了关键作用，乡镇政府机构改革的重点是强化政府的社会管理和公共服务职能，特别是向农牧区和贫困地区的农民提供公共服务。一是认真贯彻党在农村的各项惠农政策，主要是党的扶农惠农政策。二是加大对农村义务教育和农村新型合作医疗的改革力度，搞好农村基础设施建设，巩固以政府投入为主的保证机制，为农民提供基本而有保障的公共服务。三是加强对村民自治的引导，大力发展公益事业，搞好各项公共服务。总之，乡镇政府要切实转变职能，真心实意为农民提供高质量、高效率、低成本的服务，促进农业发展和农民增收，把服务作为联系群众的一条重要纽带，切实加强党在农村的执政基础。（执笔：夏锋）
注 释：
①分别是甘肃的七里镇、太极镇；青海的恰卜恰镇、甘南村；宁夏的常信乡。
② 例如，该镇塔坪村的邓才华去年收入2万多元，可因食道癌住院花去1.2万元；永乐村的祁树伟因下肢脉管炎截肢花去1.1万元，可其家庭收入仅为4000多元；永乐村的马文国因患肝硬化、胃癌手术治疗花去2万多元，而其经济收入才2000多元……像这样的事例在西部农村还有很多，因病致贫和因病返贫现象在农牧区还较为普遍。
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［作者简介］夏锋（1976－），中国（海南）改革发展研究院助理研究员，东北大学研究生院中改院分院博士研究生。主要研究方向：中国转轨经济理论和实践、农村经济
［收稿日期］2007-05-09
（责任编辑：启方）
关键词：城乡差距；西北三省；农村公共服务体制
中图分类号：F320.3文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)05-0005-08
为了了解西北地区城乡差距的现状及造成城乡差距扩大的体制和机制性原因，中国（海南）改革发展研究院调研组于2006年8月20日～9月2日，分别到甘肃、宁夏和青海三省区进行实地调研。调研内容包括城乡差距在社会、经济、公共服务等方面的表现，并着重从公共服务体制建设方面探究城乡差距扩大的原因。本次调研在甘肃省敦煌市、兰州市和永靖县；宁夏回族自治区的银川市、贺兰县；青海的西宁市、共和县、海西州德令哈市，共召开各个层次的座谈会14个。与此同时，调研组还深入到乡①进行了实地考察.此次调研我们主要采用开座谈会、问卷调查、入户调查、二手资料搜集等基本调查方法。
1.西北三省区城乡差距的主要表现
1.1 城乡收入差距不断扩大
改革开放以来，西部三省区城乡居民收入差距与全国基本一致，经历了一个先缩小后扩大、再缩小再扩大的过程（见表1和图1）。
1979～1985年，随着农村经济体制改革的率先推行，西北地区城乡收入都有较大幅度的增长，且农民收入增长速度超过城镇居民，比如1983年甘肃农民人均纯收入增速超过城镇居民人均可支配收入18个百分点以上。同时城乡居民收入比开始下降。甘肃省由1978年的4.03∶1缩小为1985年的2.49∶1，宁夏由1978年的2.97∶1缩小为1984年的2.1∶1。
1985年以后，改革的重心由农村转移到城市，城市经济发展加速，城市居民收入明显增多，农民收入增长步伐越来越慢。城乡居民收入趋于扩大，1994年，甘肃、宁夏、青海城乡收入比分别达到3.67∶1、3.28∶1和3.26∶1，超过了改革初期的水平。1995年以后，由于农产品价格上涨，农民收入增加，城乡差距重新缩小。但1999年以后，城乡差距再次明显扩大，2004年，甘肃、青海、宁夏城乡收入比分别达到3.98∶1、3.65∶1和3.11∶1。这个比例高于全国的城乡收入比。城乡收入差距拉大的特征十分明显。如果把城市居民所享受的公共服务和各种福利考虑在内，城乡差距更高。
1.2 生活消费水平差距扩大
从西北地区城乡居民消费水平差距来看，城乡消费水平不平衡性进一步加剧。从恩格尔系数我们能够看出城乡消费水平变化的趋势（见图2）。一般的，随着收入水平的提高，恩格尔系数呈减小的趋势。
从整体水平看,改革开放以来,由于西北三省区城乡居民收入的提高,恩格尔系数总体上都呈下降趋势,但二者的恩格尔系数的下降具有不同的特征。除青海省在20世纪80年代城镇恩格尔系数有所反弹外，其他两省区城镇居民家庭恩格尔系数在整个时期都在比较稳定地下降,几乎没有反弹,这也和城镇居民收入持续较快上升有很大关系。反观农村恩格尔系数，相比城镇，下降速度慢，而且波动幅度大，到2004年，三省区农村恩格尔系数还在40%以上，青海和甘肃农村恩格尔系数分别达到48.5%和48%，表明西部三省区农村居民在相当长的时期徘徊在温饱线上。而城镇恩格尔系数已经降到37%左右，基本进入小康阶段。二者相比，城镇居民生活水平明显优于农村。
从城乡人均消费额来看，2004年，甘肃、青海、宁夏城镇居民人均消费额分别是6 194元、6 582元、6 018元，而农村居民人均消费额分别为1 371元、1 719元、2 011元，城乡居民消费水平比分别为4.5∶1、3.8∶1、3.0∶1。以青海省为例，1978年以来，县及县以下零售额占全社会消费品零售总额的比重呈逐年下降的趋势，1978年为66.77％，到2005年，这一比例下降到35.66％，28年下降了31.11个百分点，从农村居民人均消费水平占城镇居民的比例来看，1978年占20.93％，1994年上升为30.55％，到2005年又下降到24.45％，总体上没有超过城镇居民的1/3（见表2）。
城乡收入相对差距变化态势城乡收入绝对差距变化态势图1 城乡收入变化趋势图2 城乡居民消费水平对比再从城乡生活消费质量来看，城乡居民也存在较大的差距。从我们这次调研最直观的感觉来评述，城镇居民大多住在钢筋混凝土构建的房子里，而在农村钢筋混凝土结构的住房只占很少比例，大多住房属于土木结构的住房；城镇居民自来水普及率基本达到100%，西北的一些偏远山区和牧区还没有通自来水，需要跑很远的路来取水；城镇居民在享用着干净、方便的抽水马桶的时候，在西北农村“一气三改”工程才刚刚开始。比如在青海省共和县，农村安全用水的普及率仅为60％，自来水普及率为59.95％，而城镇为100％；农村卫生厕所的普及率仅为18.01％，城镇为100％。调查数据显示，在耐用消费品拥有量上，城乡居民也存在较大的差距。从表3中可以看出，在城市里已经普及的耐用品，在农村还是奢侈品。比如说，甘肃城镇居民百人拥有的照相机（42.58部）、电冰箱（87.57台）、抽油烟机（80.03个）远远超过了农村（农村百人拥有的照相机、电冰箱、抽油烟机分别是3.06部、5.67台、1.61台），在青海、宁夏也存在大致相似的差距。城乡居民主要拥有的几种耐用消费品中，只有摩托车百人拥有量，农村超过了城镇，这一方面反映了摩托车还主要是农村的代步工具，另一方面也反映了城镇公交设施的便利和私家车进入家庭后，摩托车已经逐渐退出城市。在其他家庭耐用消费品中，城镇百人拥有量均超过了农村，表明在城镇居民生活质量上明显高于农村。
1.3 财产差距扩大
对西北城乡财产情况尚无准确统计，但从城乡居民储蓄存款余额来看，城乡之间的差距相当大。从表4可以看出，占人口总数30%左右的城镇人口占有的城乡居民储蓄存款余额达80%～90％，而占人口70％的农村人口只占有储蓄存款的不到20％。从二者相对比例来看，农户储蓄只相当于城镇储蓄的15％左右，其中占人口总数60.75%的农村人口的储蓄余额不到城镇居民储蓄余额的10％，也就是说，大约90％的存款是城镇居民所拥有的。
再从居民财产性收入的差距，大致可以看出城乡居民财产的差距（见表5）。2004年西北三省区城镇居民家庭人均财产性收入分别为53.37元、67.25元和60.03元，同期农民人均财产性收入分别为25.81元、52.79元和52.22元，二者相差分别为24.56元、14.46元和7.81元，但从城乡财产性收入比的相对变化来看，虽然甘肃城乡比在三省区中最大，但有下降的趋势，而青海和宁夏两省区的农民财产性收入比相对小，但呈扩大的趋势。2003年，青海省和宁夏自治区城乡比分别为0.63和0.72，到了2004年，城乡比分别上升为1.27和1.25（见图4）。
1.4 城乡公共服务差距扩大
1.4.1 文化教育差距
在文化教育方面，更多的资源投向城镇，农村尤其是面积广大的牧区接受到的教育投入十分有限。
从受教育年限看，西北三省区农村人口受教育年限普遍低于全国平均水平，甘肃城镇居民平均受教育年限为9.27年，农民平均受教育年限为5.68年，城乡相差3.59年，从学业完成情况看，2000年甘肃学业未完成率城市为2.77％，镇3.64％，乡村高达9.59％，乡村比市高6.82个百分点，比镇高5.95个百分点。
从文盲率来看，根据第五次人口普查，西北三省区的人口文盲率都超过10％，青海为18.03%，甘肃为14.34%，宁夏为13.40%，而西北三省区文盲人口又多集中在农村，尤其是山区和牧区。调查显示，2000年甘肃15岁及以上人口中，文盲率为19.68％，其中，城镇文盲率为7.11％，乡村文盲率为24.19％，城乡差距为17.08个百分点，与1990年相比，城乡文盲率分别下降了8.3和22.4个百分点，乡村文盲率下降幅度大于城镇，城乡差距缩小了14.09个百分点。2000年，青海省城镇人口文盲率为7．85％ ，低于全省平均水平10．18个百分点；乡村人口文盲率为23．45％ ，高于全省平均水平5．42个百分点，二者相差近15个百分点。
从受教育程度看（见表6和图5），西北三省区城乡也呈现较大差距。甘肃城镇人口以接受初中和高中文化教育的最多，乡村则以接受小学教育的最多。乡村初中和高中教育发展缓慢，人口素质偏低。2000年，大专以上文化程度城镇是乡村的24倍，而全国是18.1倍，高中和中专文化程度城镇是乡村的5.2倍，而全国是4倍，初中文化程度城镇是乡村的1.3倍，而全国是1.1倍。在青海共和县恰卜恰镇，我们了解到该镇只有两所高中，只能接收480名左右的学生，而考生有1 100多人，高中入学率还不到25％，而职业教育又接近空白。也就是说，初中毕业后，有近3/4的孩子无学可上。这些无学可上，又没有一技之长的人群也成为社会不稳定的因素之一。
1.4.2 农村卫生基础薄弱，城乡卫生资源分配不均
城乡医疗资源分配不均也是西北城乡差距的客观因素。目前，西北三省区城乡在公共医疗方面存在的差异主要表现在以下四个方面。
第一，农村尤其是牧区卫生基础设施薄弱，城乡卫生资源分配不均。调查显示，卫生资源主要集中在县级以上医院，而农牧区卫生基础设施极其落后。这严重影响了公共卫生服务的公平性，使城市卫生资源供大于求，农牧区则相对不足，农牧区居民看病难问题十分突出。甘肃永靖县很多乡镇卫生院房屋因年久失修，已成危房。从设备来讲，县医院目前拥有万元以上设备65台，乡镇卫生院仅有16台；县城集中了2台CT，其中一台螺旋CT的价值就超过了200万元，而乡镇卫生院价值最大的设备为3.8万元的X光机；即便如此，还有七所卫生院没有X光机，8所卫生院没有B超，11所卫生院没有生化分析仪，即使有诊疗设备的也已经达到报废年限，很多卫生院还在使用“老三件”（听诊器、体温计、血压计）为群众诊病。乡村成为医疗卫生事业的最薄弱环节。青海省也存在类似的情况，80％的卫生资源都集中在城市，占全省63％的农牧民只享受了20％的卫生资源。
第二，农牧区技术人才缺乏。调查显示，西北三省区乡镇卫生院由于环境差、待遇低，加之难以提供充分发挥才能的空间，普遍留不住人才。很多医生刚有所建树，就想方设法调到县城工作。久而久之，一些乡镇卫生院对人才培养的兴趣越来越冷淡，觉得是在为他人作嫁衣，转而要求医生个人承担进修费用，这种环境对年轻医生成长非常不利。两方面因素的综合作用，造成基层优秀技术人员缺乏，医疗服务能力不足，很多农民无法得到就近医治，被迫到较大的医疗机构就诊，变相加重了医疗费用，使看病难、看病贵问题显得更加突出。以甘肃永靖县为例，5名高级职称人员全部在县医院，78名中级职称卫生人员中，卫生院仅有8人，还有9所卫生院没有护士、9所卫生院没有检验人员、12所卫生院没有中级职称人员。
第三，农村因病返贫和因病致贫现象还相当普遍。由于近几年医疗卫生费用上升过快，农民收入增长相对较慢，在西北三省区农村中，农民看病贵问题还相当严重。据我们在甘肃永靖县王台镇调查，2004年全镇患病人口为1250人，占总人口的18.16％，患者家庭总收入为138.66万元，总支出为158.38万元，支出超过收入19.72万元，患病农民的人均收入为1 109元，人均支出1 267元，患病农户的人均收入比全镇的人均收入低676元，而人均开支却多出158元。可见，农民一旦患病，家庭将面临的是沉重的医疗负担，往往会使整个家庭陷入贫困的泥沼②。
第四，突发公共卫生事件的有效应急机制相当落后，基层处理和管理危机的能力不强。西北三省区人口少，面积大，运输线长，基层应对突发公共卫生事件的能力普遍脆弱，经不起重大疫情冲击。相比城市，农牧区在公共卫生队伍建设、疫情监测、信息反馈、应急设施、医疗救治等方面都存在残缺，而且越到基层这些问题越突出。
1.4.3 社会福利的差距
西北三省区居民不仅在统计收入上存在较大差距，而且在统计之外，享受的各种社会福利也存在明显差别。我国社会保障体系大多将农村人口排斥在社会保障体制之外，社会福利实际上是一种隐性收入，城乡居民实际收入差距要比统计上的差距大的多。
目前，西北三省区农村社会保障方面存在问题主要是两个方面：第一，保障能力不足。最低生活保障方面，农牧区最低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根本就没有建立。目前主要社会保障措施仅局限于城市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保险，更没有失业保险。农村人口的养老主要依靠子女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。目前国家每年通过民政局系统下拨的资金在救灾和救助城市低保户后所剩无几，保障能力明显不足。第二，保障范围窄。目前，享有农村民政保障的只有“三无”农民、五保户和定期救济抚恤的一些特困人口，还有很多贫困农民未纳入社会保障体系。根据青海省共和县的统计结果看，2005年全县参加基本养老保险、失业保险、工伤保险等人数达1.25万人，皆为城镇居民，农村尚未实行。在社会养老保险方面一些农民的投保意识不强，或者投保不能就近办理。一些先富起来的农民、进城务工农民以及工商业的农民个体户，盼望政府开展养老保险、医疗保险；农村一般贫困户希望得到最低生活保障，但目前农村社会保障水平决难担此责任。
2.西北三省区城乡差距扩大的原因
造成西北三省区城乡差距的原因很多。从历史角度讲，非均衡发展战略（优先发展东部、以农促工）使西部尤其西部农村更加落后；从所处的自然地理环境来讲，西北三省区多为山地、丘陵和沙漠，这也客观上造成了西北三省区农业基础薄弱，农民增收难，拉大了城乡差距。从经济结构来说，以工业化大生产为主的城市和以典型的小农经济为主的农村，在发展上造成了城乡差距的扩大，从制度层面看，城乡在财政制度、金融制度等方面存在显著差异，也固化了城乡差距。
但从本次西北三省区调查中，我们深深感受到，城乡“二元”公共服务体制是造成城乡差距扩大的一个重要原因。西北三省区贫困地区政府所提供的公共服务一直处于很低的水平，覆盖的宽度、深度都很有限。西部大开发战略实施以来，西部基础设施（比如交通条件）有了相当大的改善。但诸如教育、医疗、社会保障等基本公共服务未有明显改变，加之公共服务历史上欠账较多，这就造成了贫困地区公共服务水平呈相对下降状况，与东部地区差距不断扩大。公共服务发展的滞后不仅导致城乡名义收入差距的扩大，而且是实际收入差距不断扩大。
2.1 农村税费改革在一定程度上减轻了农民负担，但农民增收的公共需求难以满足
从西北三省区调查情况看，农村税费改革得到各级干部和农民的拥护和支持，西北三省区农民都为中央取消农业税和对粮食直补拍手叫好，称这是结束了两千多年来农民交纳皇粮国税的大好政策。从表7可以看出，西北三省区农民人均税费现金支出，三年呈总体下降趋势，其中，青海、宁夏最为显著，2003年比2001年分别下降了70％和77％。根据青海省农调队在19个行政村的调查数据显示，2002年人均税费为41.82元，比2001年减少了20.39元，下降了32.78元。税费改革后农民负担总体呈减轻趋势。但是，在本次调研中，我们仍然能听到“农民增收难，农民负担重”的呼吁声。其中农业生产资料价格上涨就是一个阻碍农民增收的重要因素。“种子价格上涨、化肥价格上涨、农药价格上涨……”，“一年下来，农民收入并没有太大增长”，这是我们听到农民最多的抱怨。这些基本生产资料价格的上涨抵消了粮食直补的惠农政策效应。
本次调研中，我们感到“乡财县管”对促进政府职能转变发挥了根本性作用。“乡财县管乡用”使乡镇政府把更多的精力转移到为农民提供公共服务上，为政府转型提供了机制和体制的保障，这也为缩小城乡差距起到了重要作用。一是为解决基层政府机构膨胀、人浮于事提供了机制保障。温家宝曾指出“食之者重，生之者寡”是造成农民负担重的一个根本原因。农村“税费改革”和“乡财县管”同时断绝了乡镇政府以各种名义向农民摊派的渠道，减轻了农民负担。这就从体制上“倒逼”乡镇政府向公共服务转变。在甘肃七里镇开座谈会时，一位镇长说，“乡财县管”后，现在人员偏多了，乡镇干部更多想的是如何为农民提供教育、医疗、科技培训、基础设施建设等公共服务。可见，公共财政体制的改变对政府转型起到了关键作用。
2.2 义务教育历史欠账严重，城乡人力资源差距引致收入差距扩大
近几年，西北三省区实行的促进农村义务教育发展的政策在均衡城乡教育资源方面起到了很大作用，有效地缓解了城乡差距。比如说，在甘肃敦煌市，“两免一补”政策使一万六千多名中小学生享受到免除学费、将近一千二百名学生享受到免除教材书费、一百二十余名住宿生免除了生活费。九年义务教育普及率为97％。而且青海省还将低保家庭子女纳入“两免一补”范围，对进城务工农民工子女在入学、收费、教学等方面和城镇孩子一视同仁，保证这些孩子顺利完成义务教育，有效巩固了“两基”成果。在青海省共和县，适龄儿童入学率为99.8％，辍学率仅为0.22％，初中阶段毛入学率为101％，辍学率为0.37％，残疾儿童入学率为66.7％。青壮年人口非文盲率为98％，近三年脱盲2049人，巩固提高率为99.2％。在教育方面向农牧区倾斜的公共政策有效地缓解了“因教致贫和因教返贫”现象的发生，一定程度上缩小了城乡差距
但从本次西北三省区城乡差距调查中，我们看到，在很多农牧区和偏远山区，教育仍然十分落后，学生“上得起、留得住”问题还有待解决。农村人口人力资源的不足不仅影响到农民现期增收的能力，而且对农民收入持续增长必然产生消极影响。
第一，历史欠账问题突出。在甘肃，很多农村孩子还在低矮、昏暗的土屋里上课，有些还是危房，随时威胁孩子的生命安全。各地也为改造危房下了很大工夫，比如甘肃敦煌，学校危房改造造成的债务2 000多万，但由于历史欠账太多，危房改造还只能逐步解决。
第二，农牧区和偏远山区孩子上学难，尤其在西北三省区实行“撤乡并镇”后，学校数量减少，往返路程远，既不能保障学生安全，又耽误家长工作，这无形中又增加了上学的成本。
第三，流动人口子女教育问题突出。在调查中，还有很多学校收取几百到几千元不等的择校费，这对流动人口来说，增加了上学的负担。
第四，城乡教育硬件资源差距明显。由于教育基础设施建设主要乡镇负责，这对乡财县管后的乡镇政府来说实在无能为力。
第五，对贫困家庭来讲，上学贵问题还相当突出。“两免一补”虽然减轻了农民孩子上学负担，但教育支出仍是家庭一笔不小的开支。比如在宁夏贺兰县，由于教育致贫的现象比较严重。对于人均年收入不足3 000元的农民而言，供养一个子女上高中一年要花费3 000~6 000元，上大学要10 000~12 000元，负债读书往往成了唯一出路。在青海甘南村，一位老农民向我们说起他们家两个娃上学的事，两个孩子都上大学，一本一专，一年下来共花费1万多元，而且毕业后工作难找，几万元的欠款只有通过打工来一点点还。
2.3 新型农村合作医疗制度初步缓解了西北三省区农民看病难问题，但农民看病贵问题依然存在，城乡人口健康素质的差距拉大
在广大农村，最严重的问题之一就是人民公社时期的合作医疗制度解体以后，新的合作医疗制度还没有完全建立起来，医疗机构的收费过高，农民普遍看不起病，住不起院，小病拖成了大病，大病放弃就医的现象普遍存在。相反，城市在相当长的时期享受着公费医疗，虽然近些年，城市居民看病贵问题也日显突出，但总体上比农村要好。医疗资源、负担的不均衡，造成农村人口健康素质低，引致城乡差距扩大。
以农村新型合作医疗制度的初步建立为标志，农村公共卫生体制改革取得新的进展。据西北三省区调查显示，新型农村合作医疗制度有效缓解了西北三省区农村“因病致贫、因病返贫”的发生，对缩小城乡差距发挥了重要作用。
在西北三省区农村调研中，从乡镇农民、干部到省里专管卫生的领导，都对新型合作医疗的作用给予高度评价。例如，甘肃敦煌市某副市长说：以前农民有病不看，等死；现在农民有“新农合”保障，看病率提高了。青海省卫生厅的一位副厅长说，青海省有56％的贫困人口因病致贫和因病返贫，试行新型合作医疗制度以来，这一比例下降到43%左右，有效缓解了城乡差距。青海省的农牧民把“新农合”称为与土地承包、税费改革相提并论的大好事。
城乡公共卫生差距的缩小，对统筹城乡协调发展有深远的意义。但是，在西北三省区农村，农民看病贵问题依然存在，城乡二元的公共卫生体制仍是城乡差距的一个重要原因。
农村公共卫生体制改革以大病救治为主，即政府补助的40元和个人自缴的10元都主要是补助大额医疗费用或住院费用。而一些小病诊治费不给报销，只能从7.5元的个人账户中支付。调查中不少农民反映，这点钱看一次感冒有时候都不够。对这种以大病为主的医疗补偿措施，实际上是一种解决现实矛盾的短期政策，从长远来看，要真正缩小城乡在公共医疗卫生上的差距，提高农村人口的健康素质，应该从预防小病和常见病为主。
其一，影响农村人口健康素质的是常见病和多发病，医疗保障目的定位是保大病，事实上放弃了大多数人基本医疗需求的保障责任。在宁夏调研时，自治区政府研究室的某副主任认为，在西北农村的现实生活中，真正影响农民的整体健康水平的是常见病和多发病。许多农民大病也是因为小病无钱医治扛成大病的。因此，他认为，合作医疗应该更着眼疾病预防，这样才能真正提高农村人口健康水平，缩小城乡居民在健康水平上的差异。
其二，“新农合”的报销比例具有累退性，也不利于农民的疾病救治，看病贵问题在西北三省区农村仍然很突出。“新农合”制度对农民在不同医院看病的费用规定了不同的报销比例，越是在省市级大医院治病，报销比率越低。比如，青海省报销比例：省医院报30%，州医院报40%，县医院报50%,,乡医院报60%。在甘肃、宁夏也存在同样情况。青海德令哈市的甘南村农民们认为，现在的报销比例颠倒了，到大医院花钱多，反而降低了报销比例，看病还是贵。而在乡镇卫生院甚至县医院，对大病基本上无能为力。因此，村民认为，去大医院看病，报销比例应该更高。宁夏自治区政府研究室某主任也有同样的观点：乡镇卫生院主要以预防为主，稍大点的病只能到省市大医院看，因此，现在的以预防大病为主的报销比例不利于小病预防，结果酿成大病。
其三，“门槛费”、“押金”等费用将一些农民挡在了医院门外，农民看病难问题在西北三省农村依然存在。在西北三省区的“新农合”制度试点地区，有的还存在“门槛费”，如甘肃永靖县还有20～50元门槛费，在宁夏是150～300元不等的门槛费。只有达到这个门槛费以上的部分才能报销，而在门槛费以下的只能自己买单。另外，在大医院住院自己要先垫付押金，许多贫困农民连押金都交不起。这些硬性规定增加了农民的看病难度。可喜的是，在青海试行的“新农合”正逐步取消门槛费，目的也是为了缓解农民看病难问题。
2.4 “一事一议”的制度安排在为农民提供公共服务方面还需要完善
税费改革后，虽然按照规定农民可以对一些村级公共产品实行“一事一议”，但这只是针对一些临时的或受益面较小的公共品适用，在大量的农村公共产品供给中（如义务教育、公共卫生等），农民很难有机会直接表达自己的意见，制度外公共服务供给决策机制并没有改变。即使“一事一议”制度能够执行，但议而不决、决而不行的现象普遍存在，这种制度很难发挥效果。同时，每一个项目都需要地方配套部分资金，而地方根本无力配套。就像一位干部说的:“只有先上项目，拿到上边给的钱，然后再想办法配套吧！不然连上边的钱都没有了。”而乡镇干部想出来的办法往往由农民承担配套资金，这不但不能增加农民收入，相反却增加了农民负担。可见，“一事一议”的公共产品供给决策程序极易导致制度外公共服务供给脱离农民的实际需要，必然造成农民不太需要的公共服务供给膨胀，而农民急需的公共服务却严重短缺。
3.加快建立农村公共服务体制
针对西北三省区城乡差距的现实问题，应当充分估计为农民提供基本而有保障的公共服务在缓解日益扩大的城乡差距的作用。在本次调查中，我们感触最深的是农村“税费改革”和“乡财县管乡用”等公共财政体制改革在促进乡镇政府职能转变、提高农村公共服务水平等方面的作用。因此，要缩小城乡差距，应以农村公共财政体制改革为契机，加快建立农村公共服务体制，统筹城乡发展。
3.1 推进县乡财政管理体制改革
县乡财政管理体制作为县乡财政分配的基本制度，是县级政府用以调节和处理县乡之间各种分配关系和财政管理责任与权限的重要手段。
一是合理划分各级政府公共服务职责，并加强其公共服务能力建设。县、乡两级政府承担着大量的为农民提供基本公共服务责任，而财力却捉襟见肘，公共服务职责与能力严重不匹配。在这种背景下，亟须在明确各级政府合理职能分工的基础上，使公共服务的职责与能力尽可能对称，对加强的职能要增加财力支持，对弱化的职能要减少支出；要体现财力支出向公共服务倾斜，向基层倾斜，切实增强乡镇政府履行职责和提供公共服务的能力。
二是建立上级政府对县乡基层政府的转移支付的长效机制。加强对西北三省区农村转移支付力度，确保城乡公共服务的均等化和公平化。
三是完善“乡财县管”体制，争取把五级财政“扁平化”为中央、省、市县三级。但改革不能“一刀切”，应根据西北三省区不同地区的具体情况区别对待。另外，要注意将公共财政体制改革与其他改革相结合，成龙配套地进行。
3.2 完善农村基本的义务教育制度
目前，“以县为主”的农村义务教育管理体制难以适应西北三省区农村对教育的需求，多数县市的财力明显不够，多数属于“吃饭”财政。需要探讨促进城乡义务教育的均衡发展、建立农村义务教育稳定投入机制，加大中央和省级政府对农村义务教育的转移支付。
就近期推行农村义务教育的要求而言，县乡政府一是要继续实行农村义务教育经费保障机制的改革，将农村义务教育经费全部纳入财政保障的范围，认真落实“两免一补”政策，达到基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村尤其是偏远的农牧区和山区的中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制。二是加强教育部门自身改革。一是加快教师人事制度改革，确定合理的教育机构编制标准。针对西北三省的特殊情况，首先落实代课教师的工资待遇，在具备条件的地区，把已经取得教师资格证书的代课教师纳入正式编制。其次，为保证民族教育的稳定健康发展，重新考虑民族教育编制问题，制定出符合实际的、对民族地区有一定倾斜政策的制度和办法。再次建立农村教师的再培训制度，提高教师队伍整体素质。三是合理配置城乡教育资源，逐步缩小城乡之间义务教育发展的差距。同时大力发展农村职业教育，使农村后备劳动力资源具有较高的科技文化素质，增加就业机会，提高农民工资性收入。四是合理调整农村中小学布局，要从当地实际出发，按照方便学生上学、不增加学生经济负担、保证教学质量的原则，调整学校布局，改善办学条件，加强教学管理，提高教育资源利用效率。
3.3加快农村医疗卫生服务体系建设
针对看病难、看病贵问题，应大力推进和完善农村新型合作医疗制度，建立医疗救助制度，加强农村公共卫生服务和疫病预防控制体系建设。
第一，加大对公共卫生体系建设的财政支持力度。公共卫生属于政府的公共服务，是政府提供的公共产品，具有明显的社会公益性质。建议国家进一步加大公共卫生投入力度，尤其应进一步加大对西北三省农牧区和偏远山区卫生扶持力度，认真落实中央关于新增卫生投入重点保证公共卫生的政策，保证投入幅度不低于财政经常性支出的幅度，并将公共卫生工作成绩列入各级政府政绩考核内容加以管理，明确各级政府农村医疗卫生服务投入的责任，改善服务水平和质量。
第二，积极稳妥地扩大新型合作医疗的覆盖面，逐渐提高农民大病医治的报销比例，降低直至取消“门槛费”，同时要将更多精力放到农民小病医治和大病预防上，提高农民的健康水平。另外，可以探讨将合作医疗制度逐步推向城市，使城市困难群体也可以享受到合作医疗的阳光普照，最终建立城乡统一的合作医疗制度。
第三，整合卫生资源，加强乡镇卫生院公共服务水平，健全其预防保健服务功能，鼓励城市医疗机构和人员以多种形式到农村服务。
第四，加强执法监督，规范医疗服务市场和行为。强化政府对医疗机构的监督管理职能，建立健全有效的监管体系和奖励机制，加强用药安全和医疗安全，防止逐利行为带来的资源浪费以及对居民健康的损害。
3.4 尽快建立农村最低生活保障制度
建立农村最低生活保障制度是满足农民需求中最基本的公共产品，是维护农民作为公民应当享有的生存权利最起码的要求。在农村建立最低生活保障制度，有利于化解城乡矛盾，有利于促进城乡协调发展，有利于解决西北农村贫困问题。最低生活保障标准应当根据西北三省区经济发展状况来制定，中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度。各地应当尽快制定出农村最低生活保障制度的细则，增强其可操作性。
3.5 建立和完善农村基本的救济制度
西北三省区农村救济制度存在三个主要问题，一是救济标准低，无法满足农牧民的生活需要；二是救济款项不能按时发放；三是界定救济对象很困难，新的优抚对象很难进入救济范围。
针对以上问题，应当改革旧的救济方式，建立新的与市场经济相适应的救济系统，要形成个人、政府、社会多方面的救济款筹集渠道，满足西北三省区农村贫困群体多层次的救济需求。就西北三省区农村的实际情况来看，农村社会救济重点主要有两个方面：一是对遭受自然灾害的农村灾民的生活救济。同城镇相比，西北三省区农村自然灾害发生频率高，防灾、抗灾和救灾能力弱，因各种自然灾害而陷入困境的农民数量大。因此，灾民的生活保障应当成为农村保障的重点。二是农村贫困人口的生活救济。西北三省区农村目前还有相当数量的贫困人口，尤其是五保户、残疾人和特困户。这些农村贫困人口连基本的温饱都难以维持，急需政府和社会给予必要的生活救济。
3.6 以“乡财县管”为切入点，推进县乡（镇）政府机构改革
从本次西北三省区调查中，我们感到“乡财县管”体制对转变乡镇政府职能起到了关键作用，乡镇政府机构改革的重点是强化政府的社会管理和公共服务职能，特别是向农牧区和贫困地区的农民提供公共服务。一是认真贯彻党在农村的各项惠农政策，主要是党的扶农惠农政策。二是加大对农村义务教育和农村新型合作医疗的改革力度，搞好农村基础设施建设，巩固以政府投入为主的保证机制，为农民提供基本而有保障的公共服务。三是加强对村民自治的引导，大力发展公益事业，搞好各项公共服务。总之，乡镇政府要切实转变职能，真心实意为农民提供高质量、高效率、低成本的服务，促进农业发展和农民增收，把服务作为联系群众的一条重要纽带，切实加强党在农村的执政基础。（执笔：夏锋）
注 释：
①分别是甘肃的七里镇、太极镇；青海的恰卜恰镇、甘南村；宁夏的常信乡。
② 例如，该镇塔坪村的邓才华去年收入2万多元，可因食道癌住院花去1.2万元；永乐村的祁树伟因下肢脉管炎截肢花去1.1万元，可其家庭收入仅为4000多元；永乐村的马文国因患肝硬化、胃癌手术治疗花去2万多元，而其经济收入才2000多元……像这样的事例在西部农村还有很多，因病致贫和因病返贫现象在农牧区还较为普遍。
参考文献：
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［作者简介］夏锋（1976－），中国（海南）改革发展研究院助理研究员，东北大学研究生院中改院分院博士研究生。主要研究方向：中国转轨经济理论和实践、农村经济
［收稿日期］2007-05-09
（责任编辑：启方）