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依法行政是依法治国的重要组成部分，是树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化的重要措施。但缺乏监督的行政权力必然产生腐败，不仅会破坏法律的尊严，更会损害党和政府在人民群众中的形象。人民检察院作为国家法律监督机关，应当加强对行政机关执法活动的监督力度。
一、加强行政执法监督力度成为大势所趋
现行的法律法规中，属行政执法范畴的占70%以上，依法行政在建设社会主义法治国家中起着重要作用。尤其在现代社会，行政执法无处不在，行政行为所具有的主动性、广泛性、自由裁量性使得行政执法具有很大的随意性。虽然随着依法治理的深入开展，行政执法规范性得到加强，但是行政执法的特殊地位使得行政权力有不断扩大、膨胀的趋势，权大于法、情重于法、滥用和违法行使权力的现象在行政执法过程中时有发生，行政执法机关不作为、乱作为现象还大量存在，严重制约着社会主义法治建设。
对于移送涉嫌犯罪案件的规定，国务院2001年制定了《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关的依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。”该规定明确了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受检察机关的监督。由此可见，加强对行政执法行为的法律监督，是检察机关职责所在。
二、行政执法监督的现状和问题
（一）检察机关行政执法监督工作的现状。
目前，检察机关对行政执法的监督主要是对行政执法机关在行使管理职能时，对已构成犯罪的案件不依法移送司法机关追究刑事责任，而以行政处罚代替刑事处罚的案件的监督。而对行政执法如何实施法律监督还存在薄弱的地方。近几年来，检察机关加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止“以罚代刑”的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法中的腐败犯罪分子，对犯罪起到了警示、震慑作用。这些监督对正确、公正、严格、规范行使行政执法权起到了促进作用。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下三种：一是在行政诉讼中，监督法院行政诉讼活动的同时实现对行政机关具体执法活动的监督。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但实践中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例较低，因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。三是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出了对经济领域犯罪案件实施立案监督专项行动，加强了对行政执法中有案不立、有罪不究、以罚代刑的监督力度。对这方面的监督，主要通过召开联席会议、建立衔接机制和信息共享机制等方式进行。但由于各地检察机关建立的衔接机制形式不一，内容多样，没有形成统一的规范，因此监督还需加强。
（二）检察机关行政执法监督工作中存在的问题。
1、行政执法机关内部存在误区，有抵触监督的情绪。一是部分行政执法机关认为行政执法是行政执法机关自己的事情，无需司法机关介入，而且认为自己处罚的案件一旦移交司法机关，就等于出让了对违法者的部分控制权，会影响到行政执法单位的利益。行政执法机关往往以罚款为行政处罚的目的，有“以罚代刑”的思想，对案件的处理、证据收集很不客观，导致处理的大部分案件不会移送。即使向公安机关移送了案件，也是一送了之。破坏社会主义市场经济秩序类犯罪案件往往具有相当的复杂性，行政执法机关的第一手证据收集存在问题，大量移送的案件现有证据达不到立案标准，而公安机关侦查有难度，这样导致以行政处罚消化刑事案件，最终使得案件线索流失，犯罪分子逃避刑法处罚。二是某些行政执法机关以及行政执法人员本身素质低下，存在循私舞弊、循情枉法的情况。如在行政执法过程中，要求违法者以多交罚款为条件不移送案件，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。三是部分行政执法人员缺乏法律意识，认为经过行政执法机关处理的问题，即使涉及犯罪也没有必要再移送司法机关，或者根本就未意识到案件涉及刑事犯罪，也就不会移送司法机关。
2、案件线索举报失控。目前，检察机关对有罪不纠、有案不移、以罚代刑的情况掌握不够。一方面，被处罚当事人本来已涉嫌犯罪，当被行政执法机关以罚代刑后，处于趋利避害的心理，对不追究刑事责任求之不得，大事化小、小事化了，不可能去举报行政执法人员；另一方面，行政执法机关对案件作出罚款或其他形式的处罚，通常会受到人情关系或部门经济利益的驱使，一罚了之，不再将案件移送公安机关。对于这些情况，如果当事人不配合，检察机关就很难掌握案件线索，导致案件线索举报失控，有罪不纠、有案不移、以罚代刑的行为继续蔓延。
3、行政执法监督手段薄弱。当前检察机关的行政执法监督仅限于对行政执法机关“以罚代刑”行为进行追究和对因此而存在的职务犯罪行为进行查处。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出“检察建议”。这种监督手段比较弱，并且提出建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。对建议不理睬、不执行的，检察机关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况更极为鲜见。从检察机关自身情况看，一是检察机关在现行的体制下完全依赖地方财政，对地方政府存在人员、经费等的依附关系，因此对行政执法机关的影响力和约束力极为有限，影响了监督职能作用的发挥；二是目前检察机关人员少、办案任务重，导致对行政执法活动的监督不力。
三、加强行政执法监督的对策和建议
（一）加强行政执法中职务犯罪的打击、预防力度，确保依法行政。查办职务犯罪是检察机关强有力的监督手段，但长期以来，查办行政执法中的职务犯罪是检察机关的一项相对薄弱的工作。此类案件案源少，查办难度大，在案件的办理中遇到较大困难。检察机关应充分发挥查办职务犯罪这项监督职能，加大对行政执法中职务犯罪的法律监督力度。同时，检察机关还应在行政执法机关建立预防犯罪网络，对行政执法机关存在的管理漏洞提出检察建议，加强对职务犯罪危害性的宣传，加大对行政执法中存在的职务犯罪的预防工作力度，达到预防职务犯罪的目的。
（二）建立完善行政执法与刑事执法相衔接的工作机制。要在现行法律规定的基础上，将检察机关的刑事立案监督权向前拓展，强化对行政执法机关移送犯罪案件线索的监督，促进行政执法机关依法行政和规范执法，约束无限膨胀的行政权力，防止行政执法腐败。目前各地检察机关都与行政执法机关建立了行政执法与刑事执法衔接机制，但没有形成统一的规范，而且内容也不尽完善。为此，一是要建立定期联席会议制度，由检察机关侦查监督部门、反贪、反渎、预防职务犯罪等部门共同参加，同时邀请纪检监察、公安和有关行政执法部门的人员出席，及时解决行政执法中存在的问题。二是建立完善情况信息通报制度，行政执法机关定期向检察机关通报查获的案件情况、移送犯罪案件情况，公安机关定期向检察机关通报立案侦查情况、提请逮捕、起诉的情况，做到信息共享、资源共享。三是规范证据的衔接和案件的移送。加强行政执法人员素质培训，在执法过程中提高证据收集质量，特别是涉嫌犯罪的案件，对证据的收集要求更高。要规范案件的移送，在行政执法中发现有涉嫌犯罪的案件，依法要追究刑事责任的，应当及时向同级公安机关移送，同时报送同级检察机关备案。要进一步明确行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、公安机关接受移送涉嫌犯罪案件、检察机关依法监督的职责和程序。
（作者通讯地址：资阳市安岳县人民检察院，四川 资阳 642350）
一、加强行政执法监督力度成为大势所趋
现行的法律法规中，属行政执法范畴的占70%以上，依法行政在建设社会主义法治国家中起着重要作用。尤其在现代社会，行政执法无处不在，行政行为所具有的主动性、广泛性、自由裁量性使得行政执法具有很大的随意性。虽然随着依法治理的深入开展，行政执法规范性得到加强，但是行政执法的特殊地位使得行政权力有不断扩大、膨胀的趋势，权大于法、情重于法、滥用和违法行使权力的现象在行政执法过程中时有发生，行政执法机关不作为、乱作为现象还大量存在，严重制约着社会主义法治建设。
对于移送涉嫌犯罪案件的规定，国务院2001年制定了《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，其中14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关的依法实施的监督。任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。”该规定明确了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件应当接受检察机关的监督。由此可见，加强对行政执法行为的法律监督，是检察机关职责所在。
二、行政执法监督的现状和问题
（一）检察机关行政执法监督工作的现状。
目前，检察机关对行政执法的监督主要是对行政执法机关在行使管理职能时，对已构成犯罪的案件不依法移送司法机关追究刑事责任，而以行政处罚代替刑事处罚的案件的监督。而对行政执法如何实施法律监督还存在薄弱的地方。近几年来，检察机关加强了对这些领域的法律监督力度，通过开展立案监督专项行动制止“以罚代刑”的问题，通过加大查办职务犯罪惩治行政执法中的腐败犯罪分子，对犯罪起到了警示、震慑作用。这些监督对正确、公正、严格、规范行使行政执法权起到了促进作用。从当前检察机关的监督手段看，主要有以下三种：一是在行政诉讼中，监督法院行政诉讼活动的同时实现对行政机关具体执法活动的监督。二是通过查办职务犯罪案件来达到监督的目的，但实践中查办行政执法人员贪污贿赂犯罪案件比例较低，因庇护行政违法案件当事人而受到查处的公职人员职务犯罪案件则更少。三是对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出了对经济领域犯罪案件实施立案监督专项行动，加强了对行政执法中有案不立、有罪不究、以罚代刑的监督力度。对这方面的监督，主要通过召开联席会议、建立衔接机制和信息共享机制等方式进行。但由于各地检察机关建立的衔接机制形式不一，内容多样，没有形成统一的规范，因此监督还需加强。
（二）检察机关行政执法监督工作中存在的问题。
1、行政执法机关内部存在误区，有抵触监督的情绪。一是部分行政执法机关认为行政执法是行政执法机关自己的事情，无需司法机关介入，而且认为自己处罚的案件一旦移交司法机关，就等于出让了对违法者的部分控制权，会影响到行政执法单位的利益。行政执法机关往往以罚款为行政处罚的目的，有“以罚代刑”的思想，对案件的处理、证据收集很不客观，导致处理的大部分案件不会移送。即使向公安机关移送了案件，也是一送了之。破坏社会主义市场经济秩序类犯罪案件往往具有相当的复杂性，行政执法机关的第一手证据收集存在问题，大量移送的案件现有证据达不到立案标准，而公安机关侦查有难度，这样导致以行政处罚消化刑事案件，最终使得案件线索流失，犯罪分子逃避刑法处罚。二是某些行政执法机关以及行政执法人员本身素质低下，存在循私舞弊、循情枉法的情况。如在行政执法过程中，要求违法者以多交罚款为条件不移送案件，违法者为了逃避刑事处罚，也宁愿接受罚款。三是部分行政执法人员缺乏法律意识，认为经过行政执法机关处理的问题，即使涉及犯罪也没有必要再移送司法机关，或者根本就未意识到案件涉及刑事犯罪，也就不会移送司法机关。
2、案件线索举报失控。目前，检察机关对有罪不纠、有案不移、以罚代刑的情况掌握不够。一方面，被处罚当事人本来已涉嫌犯罪，当被行政执法机关以罚代刑后，处于趋利避害的心理，对不追究刑事责任求之不得，大事化小、小事化了，不可能去举报行政执法人员；另一方面，行政执法机关对案件作出罚款或其他形式的处罚，通常会受到人情关系或部门经济利益的驱使，一罚了之，不再将案件移送公安机关。对于这些情况，如果当事人不配合，检察机关就很难掌握案件线索，导致案件线索举报失控，有罪不纠、有案不移、以罚代刑的行为继续蔓延。
3、行政执法监督手段薄弱。当前检察机关的行政执法监督仅限于对行政执法机关“以罚代刑”行为进行追究和对因此而存在的职务犯罪行为进行查处。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第12条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出“检察建议”。这种监督手段比较弱，并且提出建议的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。对建议不理睬、不执行的，检察机关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况更极为鲜见。从检察机关自身情况看，一是检察机关在现行的体制下完全依赖地方财政，对地方政府存在人员、经费等的依附关系，因此对行政执法机关的影响力和约束力极为有限，影响了监督职能作用的发挥；二是目前检察机关人员少、办案任务重，导致对行政执法活动的监督不力。
三、加强行政执法监督的对策和建议
（一）加强行政执法中职务犯罪的打击、预防力度，确保依法行政。查办职务犯罪是检察机关强有力的监督手段，但长期以来，查办行政执法中的职务犯罪是检察机关的一项相对薄弱的工作。此类案件案源少，查办难度大，在案件的办理中遇到较大困难。检察机关应充分发挥查办职务犯罪这项监督职能，加大对行政执法中职务犯罪的法律监督力度。同时，检察机关还应在行政执法机关建立预防犯罪网络，对行政执法机关存在的管理漏洞提出检察建议，加强对职务犯罪危害性的宣传，加大对行政执法中存在的职务犯罪的预防工作力度，达到预防职务犯罪的目的。
（二）建立完善行政执法与刑事执法相衔接的工作机制。要在现行法律规定的基础上，将检察机关的刑事立案监督权向前拓展，强化对行政执法机关移送犯罪案件线索的监督，促进行政执法机关依法行政和规范执法，约束无限膨胀的行政权力，防止行政执法腐败。目前各地检察机关都与行政执法机关建立了行政执法与刑事执法衔接机制，但没有形成统一的规范，而且内容也不尽完善。为此，一是要建立定期联席会议制度，由检察机关侦查监督部门、反贪、反渎、预防职务犯罪等部门共同参加，同时邀请纪检监察、公安和有关行政执法部门的人员出席，及时解决行政执法中存在的问题。二是建立完善情况信息通报制度，行政执法机关定期向检察机关通报查获的案件情况、移送犯罪案件情况，公安机关定期向检察机关通报立案侦查情况、提请逮捕、起诉的情况，做到信息共享、资源共享。三是规范证据的衔接和案件的移送。加强行政执法人员素质培训，在执法过程中提高证据收集质量，特别是涉嫌犯罪的案件，对证据的收集要求更高。要规范案件的移送，在行政执法中发现有涉嫌犯罪的案件，依法要追究刑事责任的，应当及时向同级公安机关移送，同时报送同级检察机关备案。要进一步明确行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、公安机关接受移送涉嫌犯罪案件、检察机关依法监督的职责和程序。
（作者通讯地址：资阳市安岳县人民检察院，四川 资阳 642350）