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摘 要 舆论引导工作对处置突发公共事件具有重要的意义。以《北京市突发公共事件总体应急预案》为依据，可以将突发公共事件舆论引导工作的基本原则进行如下解读。坚持以人为本原则，包括充分考虑到公众的心理感受，充分尊重事件主体的人格权，充分尊重公众的知情权；坚持预防为主的原则，包括建立舆情监测分析机制，建立舆论引导应急预案及相关机制；坚持资源整合的原则，包括通畅舆论引导主体之间的联通关系，善于借助舆论引导的外力；坚持社会广泛参与的原则，包括适当吸纳有公信力的媒介参与到突发公共事件处置过程中来，加强网络评论的队伍素质建设，对新闻通稿进行民意预测评。
关键词 突发公共事件 舆论引导 基本原则
作者简介：左袖阳，北京市社会科学院副研究员。
中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.079
在突发公共事件发生后，社会上会出现种种立场不一的声音，尤其是针对政府在事件处理中所采取的处理措施、方式以及显现出的态度。加强突发公共事件的舆论引导能力建设，有助于使人们及时了解事实真相，有助于与事件相关的地区及时采取防范措施。《北京市突发公共事件总体应急预案》规定，处理突发公共事件，应当遵循以人为本、预防为主、资源整合、属地为主、社会广泛参与的原则。虽然这些原则虽不是专门针对舆论引导工作的，但作为突发公共事件的总体处理原则，对舆论引导工作具有着重要的指导意义。笔者以为，突发公共事件舆论引导工作的基本原则，按照总体预案的要求，可以进行如下解读。
一、坚持以人为本的原则
《北京市突发公共事件总体应急预案》将坚持以人为本原则界定为维护广大人民群众的根本利益，保护人民生命财产安全，是党委和政府应急工作的出发点和落脚点。充分依靠群众，积极预防和最大限度地减少突发公共事件对人民群众的危害，是各级党委和政府的重要职责。具体到舆论引导，就是：
（一）要在舆论引导中充分考虑到公众的心理感受
在舆论引导过程中注意自身的姿态、用语，采用能够易为公众和媒体接受的方式进行舆论引导。如果代表政府声音的媒体在舆论引导中也采取暗含倾向性的做法，一旦其所想要淡化的事实被其他媒介强调，其所强调的东西被其他媒体批驳，在当下一些干群关系较为紧张、社会矛盾比较突出、社会公众较为不满的地区，就有可能进一步激化社会矛盾，极不利于社会安全事件的处理。
（二）要充分尊重事件主体的人格权
尊重他人人格权，在许多领域都有所体现。例如对敏感事件主体姓名的节略，对敏感事件主体肖像的模糊处理，对敏感事件无关细节的省略。由于社会安全事件中受害一方往往承受着巨大的精神压力，在进行舆论引导中必须注意尊重这部分人的人格权。避免出现因舆论引导再次让受害者受到伤害的现象。
（三）要充分尊重公众的知情权
在舆论引导中应注意对事件经过尽可能全面客观的报道，并且适时地针对公众疑问较大，较为关心的问题进行细节方面的交互。在信息公布的全面程度方面，不可否认的是，考虑到事件的突发性特征，即使是第一线处理事件的政府部门及其工作人员，也未必能够立刻对事件的来龙去脉、责任界定等进行全面的公布，事实真相的本身也在不断的发掘之中，正因为如此，政府在公布相关信息时，重心不应该放在公布的是什么样的内容，而应该同时公布获得相关信息的过程中政府采取的各种勤勉的措施，这样政府获得相关信息的努力和有限的信息结合起来，只要能够给社会公众营造出政府所公布的信息是事发后时间内所能获得的最大的信息量，就会给人以政府在处理事件中认真、负责的印象。
二、坚持预防为主的原则
《北京市突发公共事件总体应急预案》将本原则界定为，把应对突发公共事件管理的各项工作落实在日常管理之中，加强基础工作，完善网络建设，增强预警分析，做好预案演练，提高防范意识，将预防与应急处置有机结合起来，有效控制危机，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决，将突发公共事件造成的损失减少到最低程度。具体到舆论引导，就是：
（一）要建立舆情监测分析机制
在国内发生多起突发公共事件之后，理论界和实务界都意识到舆情监测分析机制建立的重要性。但可惜的是，目前强调舆情监测分析机制的重要性和必要性的论述较多，但对于如何建立舆情监测分析机制现有涉及。虽然学界提出了一些设想，然而具体落实上，也存在着诸多较难克服的问题，如信息员队伍的人选、舆情的鉴别及采集方式等等，这些是实践性、技巧性较强的工作，而目前信息员队伍在突发公共事件的苗头信息收集上有一定能力，但对更先于此阶段的突发公共事件舆情收集则缺乏技巧、方式方法的培训则处在空白状态，舆情信息员队伍的建设仍然有很长的一段路要走。
（二）要建立舆论引导应急预案及相关机制
从总体预案规定的内容来看，在偏重上处置明显重于舆论引导。不可否认，强调突发公共事件的处置能力无可厚非，但舆论引导同样也十分重要。虽然国内发生的数起影响较大的突发公共事件的到了平息，但总体给公众的心理仍造成了不小的负面影响，究其原因，就是舆论引导能力不足造成的。而突发公共事件的非心理层面影响总是局部的，而心理层面的影响则会在全国范围甚至世界范围蔓延，公众往往会根据个案联想整个政府的作为，从而影响对心目中抽象意义的整体政府的看法。而舆论引导能力的不足，与舆论引导应急预案的缺乏有着较为直接的关系，以致在发生突发公共事件后，一些地区不知所措，或采取捂的方式，或采取拖的方式，或在舆论引导工作上没有章法和既定的应对策略，贻误突发公共事件舆论引导的最佳时间。一旦造成不利影响后，想再重新挽回既不可能，也难以估量挽回的效果。因此，政府部门必须制定舆论引导应急预案及相关工作机制，将预防和引导工作结合起来，使在进行舆论引导时，有章可循。
三、坚持资源整合的原则 《北京市突发公共事件总体应急预案》将本原则解释为，按照资源整合和降低成本的要求，实现组织、资源、信息的有机整合，充分利用现有资源，进一步理顺体制、机制，努力实现部门之间的协调联动。具体到舆论引导工作，就是：
（一）要通畅舆论引导主体之间的联通关系
《北京市突发公共事件总体应急预案》规定“突发公共事件的信息发布和新闻报道工作，……由市应急委员会办公室会同市委宣传部对发布和报道工作进行管理与协调。……发生较大以上突发公共事件，市应急委员会办公室在上报市应急委员会领导的同时，应向市委宣传部通报相关情况。……全市性特别重大、重大突发公共事件发生后，在市委宣传部的组织、协调下，……对于可能产生国际影响的重大突发公共事件，对外报道应由市应急委员会办公室会同市委宣传部、市外宣办、市政府外办等单位共同组织”。由此可以看出，市应急委员会办公室和市委宣传部是负责突发公共事件的舆论引导的主要部门，但是应急委员会办公室一方面只是议事协调机构，具体负责处置突发公共事件的只能是政府职能部门，而对突发公共事件来龙去脉和处置情况等了解最为真切的，应该是一线政府部门，因此在突发公共事件的舆论引导主体上应该对一线政府部门给予应有的重视。
（二）要善于借助外力
与政府舆论引导滞后、缓慢相比，民间的公关组织和个人反而在突发事件的舆论引导上表现的更为迅速、敏感。这不得不值得我们深思，尤其是近些年来网络公关的勃兴，许多热点事件的背后都有着网络公关力量的存在。民间公关组织或个人的这些优势，和其处在第三方地位容易看清形势，以及与社会公众处在同一地位等方面有着一定关系，其在热点的捕捉、分析、推动等方面都有值得政府部门学习的地方，在舆情收集分析、舆论引导策略等问题上，政府部门可以一定程度上运用这些力量。
四、坚持社会广泛参与的原则
《北京市突发公共事件总体应急预案》将本原则解释为，调动全社会各方面的积极性，把社会、民众的参与同政府管理有效地结合起来，形成政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体制，实现突发公共事件应对的社会化。这里，提出了一个非常好的理念“突发公共事件应对的社会化”，该原则应用在舆论引导上，就是舆论引导的社会化，即调动、吸引民众参与到舆论引导的工作中来。
（一）要适当吸纳有公信力的媒介参与到突发公共事件处置过程中来
由于突发公共事件往往事发突然，加上可能涉及到的管理上的漏洞等问题，往往在处置过程中尽力回避新闻媒介对事件的报道。从报道的完整性上来讲，新闻媒介在对突发公共事件进行报道时，除了事件的来龙去脉外，事件的相关责任也是其报道、评论的热点，如果这部分报道不能够控制在合理的范围内，会造成政府的处置工作被动，因此，政府的这方面担心可以说是合情合理的。但是从另外一个角度来说，政府的处置行为如果合适得力，在合适的时机吸纳有公信力的媒介参与到突发公共事件处置过程中来，由有公信力的媒介将政府的合理处置情况传播出去，由于这些媒介与政府不涉及到共同利益的问题，在事件报道、评论上“避嫌”，显得更为客观公正，可能比政府召开新闻发布会、发布新闻通稿的舆论引导效果更好。
（二）要加强网络评论的队伍素质建设
网络由于具有交互性，是调动公众参与到舆论评论中的最好平台。一个中肯、客观、有事实根据的网络评论可以为其他网民所传播，进而借助一般网民实现了舆论引导的目的。然而继网络评论员队伍在国内形成后，网民对网络评论员的评价褒贬不一，网络上有一种风气，即将评论内容偏向政府的网民蔑称为“五毛”。网民之所以对网络评论员形成冲突的态度，除了网络敌特的存在外，其自身说理水平、干预水平有限也是关键原因。另外，由于网络评论员本身不掌握事件处置的情况，其对事件根据往往也有限，从而面对网民的诘问也会出现难以辩解的情况，以致不但不能起到正面舆论引导的作用，还无形中增加了普通网民的反感。加强网路评论队伍素质建设，一方面要提升评论者的个人修养；另一方面要注意评论的技巧，做到评论内容全面，有理有据。
（三）要对新闻通稿进行民意预测评
在调动社会公众参与舆论引导工作上，政府部门作出的新闻通稿十分重要。由于突发公共事件事发突然，短时间内接触到突发公共事件的多数情况下是政府管理部门，又因为政府部门直接接触突发公共事件，对事件本身掌握程度是社会公众所不能及的，所以由政府制作的新闻通稿是对事件的权威发布。但是目前新闻通稿的制作过程鲜有民意的预判断，对新闻通稿内容只是在系统内进行讨论，而由于语言文字的精妙，对同一段表述，不同的人站在不同的立场会产生不同的理解，如果只在系统内进行讨论，受视角和思维习惯的影响，对公众可能出现的理解偏差不容易发现。因此，对待权威性极高的新闻通稿必须采取极为审慎的态度，对新闻通稿在时间允许的条件下，应该进行一定范围的民意预测评，评估新闻通稿可能存在的漏洞等问题。
关键词 突发公共事件 舆论引导 基本原则
作者简介：左袖阳，北京市社会科学院副研究员。
中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.079
在突发公共事件发生后，社会上会出现种种立场不一的声音，尤其是针对政府在事件处理中所采取的处理措施、方式以及显现出的态度。加强突发公共事件的舆论引导能力建设，有助于使人们及时了解事实真相，有助于与事件相关的地区及时采取防范措施。《北京市突发公共事件总体应急预案》规定，处理突发公共事件，应当遵循以人为本、预防为主、资源整合、属地为主、社会广泛参与的原则。虽然这些原则虽不是专门针对舆论引导工作的，但作为突发公共事件的总体处理原则，对舆论引导工作具有着重要的指导意义。笔者以为，突发公共事件舆论引导工作的基本原则，按照总体预案的要求，可以进行如下解读。
一、坚持以人为本的原则
《北京市突发公共事件总体应急预案》将坚持以人为本原则界定为维护广大人民群众的根本利益，保护人民生命财产安全，是党委和政府应急工作的出发点和落脚点。充分依靠群众，积极预防和最大限度地减少突发公共事件对人民群众的危害，是各级党委和政府的重要职责。具体到舆论引导，就是：
（一）要在舆论引导中充分考虑到公众的心理感受
在舆论引导过程中注意自身的姿态、用语，采用能够易为公众和媒体接受的方式进行舆论引导。如果代表政府声音的媒体在舆论引导中也采取暗含倾向性的做法，一旦其所想要淡化的事实被其他媒介强调，其所强调的东西被其他媒体批驳，在当下一些干群关系较为紧张、社会矛盾比较突出、社会公众较为不满的地区，就有可能进一步激化社会矛盾，极不利于社会安全事件的处理。
（二）要充分尊重事件主体的人格权
尊重他人人格权，在许多领域都有所体现。例如对敏感事件主体姓名的节略，对敏感事件主体肖像的模糊处理，对敏感事件无关细节的省略。由于社会安全事件中受害一方往往承受着巨大的精神压力，在进行舆论引导中必须注意尊重这部分人的人格权。避免出现因舆论引导再次让受害者受到伤害的现象。
（三）要充分尊重公众的知情权
在舆论引导中应注意对事件经过尽可能全面客观的报道，并且适时地针对公众疑问较大，较为关心的问题进行细节方面的交互。在信息公布的全面程度方面，不可否认的是，考虑到事件的突发性特征，即使是第一线处理事件的政府部门及其工作人员，也未必能够立刻对事件的来龙去脉、责任界定等进行全面的公布，事实真相的本身也在不断的发掘之中，正因为如此，政府在公布相关信息时，重心不应该放在公布的是什么样的内容，而应该同时公布获得相关信息的过程中政府采取的各种勤勉的措施，这样政府获得相关信息的努力和有限的信息结合起来，只要能够给社会公众营造出政府所公布的信息是事发后时间内所能获得的最大的信息量，就会给人以政府在处理事件中认真、负责的印象。
二、坚持预防为主的原则
《北京市突发公共事件总体应急预案》将本原则界定为，把应对突发公共事件管理的各项工作落实在日常管理之中，加强基础工作，完善网络建设，增强预警分析，做好预案演练，提高防范意识，将预防与应急处置有机结合起来，有效控制危机，力争实现早发现、早报告、早控制、早解决，将突发公共事件造成的损失减少到最低程度。具体到舆论引导，就是：
（一）要建立舆情监测分析机制
在国内发生多起突发公共事件之后，理论界和实务界都意识到舆情监测分析机制建立的重要性。但可惜的是，目前强调舆情监测分析机制的重要性和必要性的论述较多，但对于如何建立舆情监测分析机制现有涉及。虽然学界提出了一些设想，然而具体落实上，也存在着诸多较难克服的问题，如信息员队伍的人选、舆情的鉴别及采集方式等等，这些是实践性、技巧性较强的工作，而目前信息员队伍在突发公共事件的苗头信息收集上有一定能力，但对更先于此阶段的突发公共事件舆情收集则缺乏技巧、方式方法的培训则处在空白状态，舆情信息员队伍的建设仍然有很长的一段路要走。
（二）要建立舆论引导应急预案及相关机制
从总体预案规定的内容来看，在偏重上处置明显重于舆论引导。不可否认，强调突发公共事件的处置能力无可厚非，但舆论引导同样也十分重要。虽然国内发生的数起影响较大的突发公共事件的到了平息，但总体给公众的心理仍造成了不小的负面影响，究其原因，就是舆论引导能力不足造成的。而突发公共事件的非心理层面影响总是局部的，而心理层面的影响则会在全国范围甚至世界范围蔓延，公众往往会根据个案联想整个政府的作为，从而影响对心目中抽象意义的整体政府的看法。而舆论引导能力的不足，与舆论引导应急预案的缺乏有着较为直接的关系，以致在发生突发公共事件后，一些地区不知所措，或采取捂的方式，或采取拖的方式，或在舆论引导工作上没有章法和既定的应对策略，贻误突发公共事件舆论引导的最佳时间。一旦造成不利影响后，想再重新挽回既不可能，也难以估量挽回的效果。因此，政府部门必须制定舆论引导应急预案及相关工作机制，将预防和引导工作结合起来，使在进行舆论引导时，有章可循。
三、坚持资源整合的原则 《北京市突发公共事件总体应急预案》将本原则解释为，按照资源整合和降低成本的要求，实现组织、资源、信息的有机整合，充分利用现有资源，进一步理顺体制、机制，努力实现部门之间的协调联动。具体到舆论引导工作，就是：
（一）要通畅舆论引导主体之间的联通关系
《北京市突发公共事件总体应急预案》规定“突发公共事件的信息发布和新闻报道工作，……由市应急委员会办公室会同市委宣传部对发布和报道工作进行管理与协调。……发生较大以上突发公共事件，市应急委员会办公室在上报市应急委员会领导的同时，应向市委宣传部通报相关情况。……全市性特别重大、重大突发公共事件发生后，在市委宣传部的组织、协调下，……对于可能产生国际影响的重大突发公共事件，对外报道应由市应急委员会办公室会同市委宣传部、市外宣办、市政府外办等单位共同组织”。由此可以看出，市应急委员会办公室和市委宣传部是负责突发公共事件的舆论引导的主要部门，但是应急委员会办公室一方面只是议事协调机构，具体负责处置突发公共事件的只能是政府职能部门，而对突发公共事件来龙去脉和处置情况等了解最为真切的，应该是一线政府部门，因此在突发公共事件的舆论引导主体上应该对一线政府部门给予应有的重视。
（二）要善于借助外力
与政府舆论引导滞后、缓慢相比，民间的公关组织和个人反而在突发事件的舆论引导上表现的更为迅速、敏感。这不得不值得我们深思，尤其是近些年来网络公关的勃兴，许多热点事件的背后都有着网络公关力量的存在。民间公关组织或个人的这些优势，和其处在第三方地位容易看清形势，以及与社会公众处在同一地位等方面有着一定关系，其在热点的捕捉、分析、推动等方面都有值得政府部门学习的地方，在舆情收集分析、舆论引导策略等问题上，政府部门可以一定程度上运用这些力量。
四、坚持社会广泛参与的原则
《北京市突发公共事件总体应急预案》将本原则解释为，调动全社会各方面的积极性，把社会、民众的参与同政府管理有效地结合起来，形成政府、企事业单位和志愿者队伍相结合的突发公共事件应对体制，实现突发公共事件应对的社会化。这里，提出了一个非常好的理念“突发公共事件应对的社会化”，该原则应用在舆论引导上，就是舆论引导的社会化，即调动、吸引民众参与到舆论引导的工作中来。
（一）要适当吸纳有公信力的媒介参与到突发公共事件处置过程中来
由于突发公共事件往往事发突然，加上可能涉及到的管理上的漏洞等问题，往往在处置过程中尽力回避新闻媒介对事件的报道。从报道的完整性上来讲，新闻媒介在对突发公共事件进行报道时，除了事件的来龙去脉外，事件的相关责任也是其报道、评论的热点，如果这部分报道不能够控制在合理的范围内，会造成政府的处置工作被动，因此，政府的这方面担心可以说是合情合理的。但是从另外一个角度来说，政府的处置行为如果合适得力，在合适的时机吸纳有公信力的媒介参与到突发公共事件处置过程中来，由有公信力的媒介将政府的合理处置情况传播出去，由于这些媒介与政府不涉及到共同利益的问题，在事件报道、评论上“避嫌”，显得更为客观公正，可能比政府召开新闻发布会、发布新闻通稿的舆论引导效果更好。
（二）要加强网络评论的队伍素质建设
网络由于具有交互性，是调动公众参与到舆论评论中的最好平台。一个中肯、客观、有事实根据的网络评论可以为其他网民所传播，进而借助一般网民实现了舆论引导的目的。然而继网络评论员队伍在国内形成后，网民对网络评论员的评价褒贬不一，网络上有一种风气，即将评论内容偏向政府的网民蔑称为“五毛”。网民之所以对网络评论员形成冲突的态度，除了网络敌特的存在外，其自身说理水平、干预水平有限也是关键原因。另外，由于网络评论员本身不掌握事件处置的情况，其对事件根据往往也有限，从而面对网民的诘问也会出现难以辩解的情况，以致不但不能起到正面舆论引导的作用，还无形中增加了普通网民的反感。加强网路评论队伍素质建设，一方面要提升评论者的个人修养；另一方面要注意评论的技巧，做到评论内容全面，有理有据。
（三）要对新闻通稿进行民意预测评
在调动社会公众参与舆论引导工作上，政府部门作出的新闻通稿十分重要。由于突发公共事件事发突然，短时间内接触到突发公共事件的多数情况下是政府管理部门，又因为政府部门直接接触突发公共事件，对事件本身掌握程度是社会公众所不能及的，所以由政府制作的新闻通稿是对事件的权威发布。但是目前新闻通稿的制作过程鲜有民意的预判断，对新闻通稿内容只是在系统内进行讨论，而由于语言文字的精妙，对同一段表述，不同的人站在不同的立场会产生不同的理解，如果只在系统内进行讨论，受视角和思维习惯的影响，对公众可能出现的理解偏差不容易发现。因此，对待权威性极高的新闻通稿必须采取极为审慎的态度，对新闻通稿在时间允许的条件下，应该进行一定范围的民意预测评，评估新闻通稿可能存在的漏洞等问题。