论文部分内容阅读
摘要：政策工具是政府治理的主要手段，考察政策工具的使用是理解、评估和改善政府部门管理政务新媒体行为的重要切入点。本文以15个省级政府发布的政务新媒体政策文件为研究对象，从基本政策工具和政策目标价值两个维度对这些政务新媒体政策进行了分析。研究表明，我国省级政务新媒体政策工具使用存在较明显的不均衡特征，环境型政策工具使用相对过多，供给型与需求型政策工具运用不足。基于此，本文就如何进一步完善政务新媒体政策提出建议。
关键词：省级政务新媒体 新媒体政策研究 政策工具 政策目标
随着移动互联网的发展，我国政务新媒体的形态愈加丰富。各级政府部门打造的由政务微博、政务微信、政务头条号、政务短视频等一系列政务新媒体组成的新媒体矩阵，在宣传有关政策、发布相关信息、提供相关政务服务等方面发挥了重要而积极的作用，增进了政府部门与公众的沟通，进一步提升了政府部门的执行力和公信力。然而，政务新媒体的发展在取得显著成绩的同时，也存在一些不容回避的问题，笔者将对此展开研究，并试图就如何进一步完善政务新媒体政策提出建议。
一、研究视角和研究对象界定
为推动政务新媒体的有序发展，2018年12月，国务院办公厅发布《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，随后各地纷纷出台了规范和推动政务新媒体发展的政策文件。本研究选择从政策工具的视角出发，对省级政务新媒体政策文件进行分析，有助于了解各地推动政务新媒体发展的理念和行为，为政务新媒体的进一步发展提供政策建议。
本研究提到的政策工具是指“在既定的政策环境下，政策执行者为解决政策问题、达成政策目标、实施政策方案等采取的具体手段和方式。”在实践中，“随着政策工具被放在公共管理及行政管理学科领域进行研究，政策工具越来越与行政体制改革和具体领域的公共管理密切联系在一起，其主题是如何通过政策工具的创新和选择优化来改善公共管理實践。”通过对相关文献的梳理，笔者发现，当前学界对政策工具的研究多集中在对政策工具的概念、分类和特征研究，以及政策工具的选择、组合及其实施效果的评价上，政策工具的分类标准是其中的核心问题。
本研究的对象为政务新媒体政策，主要是指政府部门为了规范管理本级和下属机构在政务新媒体的建设、使用和具体运行方面的相关行为，以正式的文本形式印发的通知、方案、意见等文件。从政策的作用来看，政务新媒体政策也可以看作是本地区政务新媒体建设和发展的指导性及纲领性文件。目前，国内外已有的对于政务新媒体政策的研究，主要集中在政策制定的动因、内容维度与构成元素等方面，也有少数研究尝试考察政务新媒体政策与现行政策的关系、政策之间的比较和政策有效性评估等具体问题。
二、研究设计
本研究选取2018年至2019年底在互联网上公开发布的省级政务新媒体政策文件为研究样本，采用内容分析法，通过构建分析框架、内容编码归类和统计分析等步骤，从基本政策工具和政策目标价值两个维度对我国政务新媒体政策进行统计分析。
（一）研究样本的选择
研究所需的新媒体政策文件主要借助“北大法宝法律数据库”进行文献搜索，根据政策制定主体为省级政府、内容须以推动和规范政务新媒体发展或管理为核心的原则，最终纳入研究范围的政策文本共计15份（见表1）。
（二）研究框架的构建
政策工具的选择不仅要考虑理性要素，更要考虑价值要素，要将政策手段与政策目标有机结合，依据客观规律与目标导向，建立合理的政策工具体系，发挥理想的政策效果。本研究主要基于基本政策工具和政策目标价值两个维度，选取相关要素构建政务新媒体政策的X、Y二维分析框架，使用这一框架对政策文本进行分析统计。
1.X维度：基本政策工具维度。基本政策工具主要包括供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具三个类别。供给型政策工具，主要为了改善政务新媒体建设相关要素的供给，从而推动政务新媒体的发展，一般是政府通过对人才、技术和资金等的直接支持来实现。主要包括：资金投入、技术支持、组织架构、人力资源（招聘、培训与绩效评估）、渠道拓展5种手段。环境型政策工具，主要是为了通过改善政务新媒体的发展环境，间接地促进政务新媒体的发展，一般是依靠部门规章制度或是依靠法律的约束来实现，主要包括：思想理念、目标规划、统筹规划、管理机制（管理制度、内容管理、账号管理、政府回应、隐私安全管理等）、法规管制5种手段。需求型政策工具的作用在于减少政务新媒体发展的不确定性，增强市场的稳定性，进而拉动我国政务新媒体使用需求，主要包括政府购买、示范工程、公民使用培训、公民行为管理等4种手段。“供给型政策工具对于政务新媒体的发展具有推动作用；需求型政策工具对政务新媒体有拉动作用；环境型政策工具对政务新媒体发展具有影响作用。”
2.Y维度：政策目标价值维度。“政策工具的分类更多的是对公共政策手段的区分和体现，并没有直接表明公共政策的目的所在，且同一种政策工具可以同时用以服务多个政策目标。”因而，为了更全面地分析公共政策对推动政务新媒体发展的作用和影响，本研究引入了另一个研究维度——政务新媒体政策的目标价值维度，结合政务新媒体政策的内容维度对我国省级层面政务新媒体政策进行分析，可以更加全面地了解省级层面政务新媒体政策的具体情况。根据我国政务新媒体发展的实际，我们将资源安排、组织保障、运维管理、功能建设四个方面作为分析框架的目标价值维度。其中，资源安排工具是为了促进政务新媒体高水平发展，尽可能创造良好的发展条件，包括提供的信息支持、技术支持、资金支持等。组织保障是为了让政务新媒体健康发展，做好其保障工作，包括组织分工、组织领导、人员培训、绩效考核。运维管理是为了确保政务新媒体有序发展而需要做好的基础管理工作，具体包括管理制度、账号管理、内容保障、安全防护、监督管理等。功能建设是为政务新媒体高质量发展提供目标和方向，包括发布政务信息、提供政务服务、强化政府回应、加强政民互动、坚持舆论引导、创新社会治理等。 三、研究结果与分析
本研究以纳入研究范围的15个省级政务新媒体政策中单份政策文本的有关政策条款作为内容分析单元，按照“政策编号—政策名称—具体条款—编码—政策工具—政策目标”对其进行编码，从两个维度进行统计，并对统计结果进行了简要分析。
（一）X维度——基本政策工具运用的结果分析
对收集到的15个省级新媒体政策文件进行编码和统计，关于政务新媒体发展的政策工具共有218条。其中，环境型政策工具有175条，供给型政策工具有40条，需求型政策工具只有3条。可见省级政务新媒体政策运用最多的为环境型政策工具，运用最少的为需求型政策工具，仅3个省级新媒体政策文件运用了需求型政策工具。
1.供给型政策工具占比未超过40%。政务新媒体政策所包含的供给型政策工具，主要是指政府部门为了确保政务新媒体能够有序发展，在政务新媒体政策中运用“人力资源”“组织架构”的政策工具去辅助政务新媒体的管理，包括“加强组织领导、明晰权责主体、配备相应的运营人才、抓实抓好教育培训，将政务新媒体工作纳入公务员教育培训内容、将政务新媒体工作情况列入年度绩效考评”等具体手段。根据对15个省级政务新媒体政策文本的逐一分析，供给型政策工具在各省份政策总条文中的占比均未超过40%。
2.环境型政策工具占比超过50%。根据对政策文本的具体分析，环境型政策工具在15个省级政务新媒体政策的总条文中占比都超过了50%。出现这种情况的很大一部分原因是政务新媒体的运行主体为政府，这就决定了政务新媒体政策的适用范围仅为相关政府部门，在“互联网+政务”深入发展的当下，政务新媒体的运营成为政府常规化工作的一部分，政务新媒体政策理所当然成为政府日常工作规范的一部分，故而具有约束性质的环境型政策工具也就备受重视。
3.需求型政策工具占比未超过10%。需求型政策工具包括“政府购买”“示范工程”“公民使用培训”及“公民行为管理”等工具。只有个别省份提出要“积极鼓励通过购买服务等方式委托相关机构具体承担政务新媒体日常运维工作”，大部分省份只是在运用“管理机制”工具时，提到“通过购买服务须明确权责，签订保密协议，加强资质审查和日常监督”等。根据文本分析和统计，需求型政策工具在15个省级政务新媒体政策总条文中的占比都未超过10%。在15个省级政务新媒体发展政策中，均未采用“公民使用培训”工具，这说明提高公民媒介素养还未成为相关政府部门的一项重要工作任务。在政务新媒体发展过程中，公民作为政务新媒体的享用者，理应受到政策制定者的关注，但在15个政策文件中，只有一个省级政务新媒体政策涉及“公民行为管理”。
（二）Y维度：政策目标价值的结果分析
根据对政策目标价值的文本分析和统计，15个省级政务新媒体政策目标价值使用按数量多少排序为：运维管理（28.17%）、功能建设（27.52%）、组织保障（22.93%）、资源安排（1.48%）。“组织保障”和“运维管理”是15个省级政务新媒体政策都提到的内容，可见这些省市都把组织保障摆在重要位置。“组织保障”和“运维管理”之所以重要，是因为体制内的媒体管理，管理制度和队伍建设是两大关键。“功能建设”包括政务信息、提供政务服务、强化政府回应、加强政民互动、坚持舆论引导、创新社会治理，以及政务新媒体的发展方向及行动指南。“资源安排”是运用最少的内容，但不是所研究的政务新媒体政策没有提及“信息支持、技术支持、资金支持”，而主要是没有单独作为政策条文罗列出来，只是将其放在运维管理、组织保障的内容里。
四、总结与思考
综上分析，我国省级政务新媒体政策具有以下几个特点：一是从基本政策工具维度来看，我国政务新媒体管理政策工具使用存在明显的不均衡特征，环境型政策工具使用过多，供给型与需求型政策工具的运用相对不足。二是从政策目标价值维度来看，当下政务新媒体政策主要试图通过对政务新媒体的运行管理从而实现政务新媒体的功能建设，对资源安排的重视程度还需要提高。三是政务新媒体政策很少涉及公民层面的管理，缺乏对公民使用培训和行为管理的政策措施。
针对上述问题，为了顺应新媒体发展态势，促进政务新媒体高质量发展，今后的政务新媒体政策应从以下几方面予以逐步完善：第一，进一步明确供给层面的保障措施，具体包括信息、技术资源支持、资金投入以及人力资源管理。第二，进一步细化环境层面的管理规范，重点明确安全管理、公民隐私管理以及信息资源档案管理的具体管理制度。第三，进一步拓展需求层面的覆盖范围，除了政府购买、示范工程、公民使用培训、公民行为管理外，可以结合公众的具体需要，进一步完善需求层面的政策工具。相信随着政务新媒体形态的进一步丰富和相关部门管理理念的适应性转变，我国各地的政务新媒体政策将会得到逐渐更新和完善。
作者左小麟系云南大学新闻学院讲师
李赶玲系云南大学新闻学院硕士研究生
参考文献
[1]王国华，李文娟.政策工具视角下我国网络媒体政策分析——基于2000—2018年的国家政策文本[J].情报杂志，2019（09）.
[2]黄红华.政策工具理论的兴起及其在中国的发展[J].社会科学，2010（04）.
[3]赵雪芹，李天娥.基于政策工具的我國民生档案政策文本量化研究[J].档案学研究，2020（06）.
[4]黄扬.政策工具视角下的中国公共图书馆事业政策量化研究[J].新世纪图书馆，2018（06）.
【编辑：沈金萍】
关键词：省级政务新媒体 新媒体政策研究 政策工具 政策目标
随着移动互联网的发展，我国政务新媒体的形态愈加丰富。各级政府部门打造的由政务微博、政务微信、政务头条号、政务短视频等一系列政务新媒体组成的新媒体矩阵，在宣传有关政策、发布相关信息、提供相关政务服务等方面发挥了重要而积极的作用，增进了政府部门与公众的沟通，进一步提升了政府部门的执行力和公信力。然而，政务新媒体的发展在取得显著成绩的同时，也存在一些不容回避的问题，笔者将对此展开研究，并试图就如何进一步完善政务新媒体政策提出建议。
一、研究视角和研究对象界定
为推动政务新媒体的有序发展，2018年12月，国务院办公厅发布《关于推进政务新媒体健康有序发展的意见》，随后各地纷纷出台了规范和推动政务新媒体发展的政策文件。本研究选择从政策工具的视角出发，对省级政务新媒体政策文件进行分析，有助于了解各地推动政务新媒体发展的理念和行为，为政务新媒体的进一步发展提供政策建议。
本研究提到的政策工具是指“在既定的政策环境下，政策执行者为解决政策问题、达成政策目标、实施政策方案等采取的具体手段和方式。”在实践中，“随着政策工具被放在公共管理及行政管理学科领域进行研究，政策工具越来越与行政体制改革和具体领域的公共管理密切联系在一起，其主题是如何通过政策工具的创新和选择优化来改善公共管理實践。”通过对相关文献的梳理，笔者发现，当前学界对政策工具的研究多集中在对政策工具的概念、分类和特征研究，以及政策工具的选择、组合及其实施效果的评价上，政策工具的分类标准是其中的核心问题。
本研究的对象为政务新媒体政策，主要是指政府部门为了规范管理本级和下属机构在政务新媒体的建设、使用和具体运行方面的相关行为，以正式的文本形式印发的通知、方案、意见等文件。从政策的作用来看，政务新媒体政策也可以看作是本地区政务新媒体建设和发展的指导性及纲领性文件。目前，国内外已有的对于政务新媒体政策的研究，主要集中在政策制定的动因、内容维度与构成元素等方面，也有少数研究尝试考察政务新媒体政策与现行政策的关系、政策之间的比较和政策有效性评估等具体问题。
二、研究设计
本研究选取2018年至2019年底在互联网上公开发布的省级政务新媒体政策文件为研究样本，采用内容分析法，通过构建分析框架、内容编码归类和统计分析等步骤，从基本政策工具和政策目标价值两个维度对我国政务新媒体政策进行统计分析。
（一）研究样本的选择
研究所需的新媒体政策文件主要借助“北大法宝法律数据库”进行文献搜索，根据政策制定主体为省级政府、内容须以推动和规范政务新媒体发展或管理为核心的原则，最终纳入研究范围的政策文本共计15份（见表1）。
（二）研究框架的构建
政策工具的选择不仅要考虑理性要素，更要考虑价值要素，要将政策手段与政策目标有机结合，依据客观规律与目标导向，建立合理的政策工具体系，发挥理想的政策效果。本研究主要基于基本政策工具和政策目标价值两个维度，选取相关要素构建政务新媒体政策的X、Y二维分析框架，使用这一框架对政策文本进行分析统计。
1.X维度：基本政策工具维度。基本政策工具主要包括供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具三个类别。供给型政策工具，主要为了改善政务新媒体建设相关要素的供给，从而推动政务新媒体的发展，一般是政府通过对人才、技术和资金等的直接支持来实现。主要包括：资金投入、技术支持、组织架构、人力资源（招聘、培训与绩效评估）、渠道拓展5种手段。环境型政策工具，主要是为了通过改善政务新媒体的发展环境，间接地促进政务新媒体的发展，一般是依靠部门规章制度或是依靠法律的约束来实现，主要包括：思想理念、目标规划、统筹规划、管理机制（管理制度、内容管理、账号管理、政府回应、隐私安全管理等）、法规管制5种手段。需求型政策工具的作用在于减少政务新媒体发展的不确定性，增强市场的稳定性，进而拉动我国政务新媒体使用需求，主要包括政府购买、示范工程、公民使用培训、公民行为管理等4种手段。“供给型政策工具对于政务新媒体的发展具有推动作用；需求型政策工具对政务新媒体有拉动作用；环境型政策工具对政务新媒体发展具有影响作用。”
2.Y维度：政策目标价值维度。“政策工具的分类更多的是对公共政策手段的区分和体现，并没有直接表明公共政策的目的所在，且同一种政策工具可以同时用以服务多个政策目标。”因而，为了更全面地分析公共政策对推动政务新媒体发展的作用和影响，本研究引入了另一个研究维度——政务新媒体政策的目标价值维度，结合政务新媒体政策的内容维度对我国省级层面政务新媒体政策进行分析，可以更加全面地了解省级层面政务新媒体政策的具体情况。根据我国政务新媒体发展的实际，我们将资源安排、组织保障、运维管理、功能建设四个方面作为分析框架的目标价值维度。其中，资源安排工具是为了促进政务新媒体高水平发展，尽可能创造良好的发展条件，包括提供的信息支持、技术支持、资金支持等。组织保障是为了让政务新媒体健康发展，做好其保障工作，包括组织分工、组织领导、人员培训、绩效考核。运维管理是为了确保政务新媒体有序发展而需要做好的基础管理工作，具体包括管理制度、账号管理、内容保障、安全防护、监督管理等。功能建设是为政务新媒体高质量发展提供目标和方向，包括发布政务信息、提供政务服务、强化政府回应、加强政民互动、坚持舆论引导、创新社会治理等。 三、研究结果与分析
本研究以纳入研究范围的15个省级政务新媒体政策中单份政策文本的有关政策条款作为内容分析单元，按照“政策编号—政策名称—具体条款—编码—政策工具—政策目标”对其进行编码，从两个维度进行统计，并对统计结果进行了简要分析。
（一）X维度——基本政策工具运用的结果分析
对收集到的15个省级新媒体政策文件进行编码和统计，关于政务新媒体发展的政策工具共有218条。其中，环境型政策工具有175条，供给型政策工具有40条，需求型政策工具只有3条。可见省级政务新媒体政策运用最多的为环境型政策工具，运用最少的为需求型政策工具，仅3个省级新媒体政策文件运用了需求型政策工具。
1.供给型政策工具占比未超过40%。政务新媒体政策所包含的供给型政策工具，主要是指政府部门为了确保政务新媒体能够有序发展，在政务新媒体政策中运用“人力资源”“组织架构”的政策工具去辅助政务新媒体的管理，包括“加强组织领导、明晰权责主体、配备相应的运营人才、抓实抓好教育培训，将政务新媒体工作纳入公务员教育培训内容、将政务新媒体工作情况列入年度绩效考评”等具体手段。根据对15个省级政务新媒体政策文本的逐一分析，供给型政策工具在各省份政策总条文中的占比均未超过40%。
2.环境型政策工具占比超过50%。根据对政策文本的具体分析，环境型政策工具在15个省级政务新媒体政策的总条文中占比都超过了50%。出现这种情况的很大一部分原因是政务新媒体的运行主体为政府，这就决定了政务新媒体政策的适用范围仅为相关政府部门，在“互联网+政务”深入发展的当下，政务新媒体的运营成为政府常规化工作的一部分，政务新媒体政策理所当然成为政府日常工作规范的一部分，故而具有约束性质的环境型政策工具也就备受重视。
3.需求型政策工具占比未超过10%。需求型政策工具包括“政府购买”“示范工程”“公民使用培训”及“公民行为管理”等工具。只有个别省份提出要“积极鼓励通过购买服务等方式委托相关机构具体承担政务新媒体日常运维工作”，大部分省份只是在运用“管理机制”工具时，提到“通过购买服务须明确权责，签订保密协议，加强资质审查和日常监督”等。根据文本分析和统计，需求型政策工具在15个省级政务新媒体政策总条文中的占比都未超过10%。在15个省级政务新媒体发展政策中，均未采用“公民使用培训”工具，这说明提高公民媒介素养还未成为相关政府部门的一项重要工作任务。在政务新媒体发展过程中，公民作为政务新媒体的享用者，理应受到政策制定者的关注，但在15个政策文件中，只有一个省级政务新媒体政策涉及“公民行为管理”。
（二）Y维度：政策目标价值的结果分析
根据对政策目标价值的文本分析和统计，15个省级政务新媒体政策目标价值使用按数量多少排序为：运维管理（28.17%）、功能建设（27.52%）、组织保障（22.93%）、资源安排（1.48%）。“组织保障”和“运维管理”是15个省级政务新媒体政策都提到的内容，可见这些省市都把组织保障摆在重要位置。“组织保障”和“运维管理”之所以重要，是因为体制内的媒体管理，管理制度和队伍建设是两大关键。“功能建设”包括政务信息、提供政务服务、强化政府回应、加强政民互动、坚持舆论引导、创新社会治理，以及政务新媒体的发展方向及行动指南。“资源安排”是运用最少的内容，但不是所研究的政务新媒体政策没有提及“信息支持、技术支持、资金支持”，而主要是没有单独作为政策条文罗列出来，只是将其放在运维管理、组织保障的内容里。
四、总结与思考
综上分析，我国省级政务新媒体政策具有以下几个特点：一是从基本政策工具维度来看，我国政务新媒体管理政策工具使用存在明显的不均衡特征，环境型政策工具使用过多，供给型与需求型政策工具的运用相对不足。二是从政策目标价值维度来看，当下政务新媒体政策主要试图通过对政务新媒体的运行管理从而实现政务新媒体的功能建设，对资源安排的重视程度还需要提高。三是政务新媒体政策很少涉及公民层面的管理，缺乏对公民使用培训和行为管理的政策措施。
针对上述问题，为了顺应新媒体发展态势，促进政务新媒体高质量发展，今后的政务新媒体政策应从以下几方面予以逐步完善：第一，进一步明确供给层面的保障措施，具体包括信息、技术资源支持、资金投入以及人力资源管理。第二，进一步细化环境层面的管理规范，重点明确安全管理、公民隐私管理以及信息资源档案管理的具体管理制度。第三，进一步拓展需求层面的覆盖范围，除了政府购买、示范工程、公民使用培训、公民行为管理外，可以结合公众的具体需要，进一步完善需求层面的政策工具。相信随着政务新媒体形态的进一步丰富和相关部门管理理念的适应性转变，我国各地的政务新媒体政策将会得到逐渐更新和完善。
作者左小麟系云南大学新闻学院讲师
李赶玲系云南大学新闻学院硕士研究生
参考文献
[1]王国华，李文娟.政策工具视角下我国网络媒体政策分析——基于2000—2018年的国家政策文本[J].情报杂志，2019（09）.
[2]黄红华.政策工具理论的兴起及其在中国的发展[J].社会科学，2010（04）.
[3]赵雪芹，李天娥.基于政策工具的我國民生档案政策文本量化研究[J].档案学研究，2020（06）.
[4]黄扬.政策工具视角下的中国公共图书馆事业政策量化研究[J].新世纪图书馆，2018（06）.
【编辑：沈金萍】