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摘要：本文从形式、规格、内容设置、期限划分等方面对国家档案局2006年底制发的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》与1987年的规定进行比较，对它们的优劣进行揭示并给予评价。
关键词：保管期限规定 比较研究
2006年12月18日，国家档案局第8号令发布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(以下简称《规定》)。这是新中国成立以来国家档案局颁布的第五个关于机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定，此前国家档案局先后于1956年至1957年、1964年、1983年、1987年先后四次颁布了机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定。新《规定》发布之前正在使用的，是1987年12月年国家档案局印发的《关于机关档案保管期限的规定》(以下简称87《规定》)、《机关文件材料归档和不归档的范围》(以下简称87《范围》)。与1987年的两个文件相比，新《规定》无论是在内容上还是在形式上都有较大的改变。本文从形式、规格、内容设置、期限划分等方面对国家档案局2006年底制发的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》与1987年的规定进行比较，对它们的优劣进行揭示并给予评价。
1 从发布形式及规格上
1．1 87《规定》以国家档案局“通知”的形式印发，属于行政规章，要求各单位结合实际情况贯彻执行。各机关据此制定的文书档案保管期限表在经本单位领导批准施行后，报档案行政管理部门备案。
1．2 《规定》以国家档案局“令”的形式公布施行，具有法律效力，这反映了国家档案行政管理部门对此项工作的高度重视。各机关据此编制的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表，要经同级档案行政管理部门审查同意后才可执行，加大了档案行政管理部门的管理力度，
2 从文件结构上
2．1 87《规定》包括《关于机关档案保管期限的规定》、《文书档案保管期限表》和《机关文件材料归档和不归档的范围》三个内容关联、结构独立的部分。
2．1．1 《关于机关档案保管期限的规定》介绍了永久、长期、短期三种不同的档案保管期限类型、划分原则、具体内容。
2．1．2 《文书档案保管期限表》详列了归档文件的类型、内容、期限。
2．1．3 《机关文件材料归档和不归档的范围》详列了归档与不归档文件的范围、类型、内容，共计51个条目。
上述三个文件之间内容有所重复，另外每一文件内本机关与外机关(含上级、同级、下级)之间交叉排到，造成篇幅冗长、结构零散、逻辑关系较为混乱。
2．2 《规定》包括《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》和《文书档案保管期限表》两部分，将归档范围与保管期限两个表合二为一。凡属归档范围的文件材料均确定了保管期限，结构简明、实用性强。
2．2．1 《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》——定性说明归档与不归档文件的范围、类型，仅8个条目；介绍永久、长期、短期三种不同的档案保管期限类型划分原则、具体内容。
2．2．2 《文书档案保管期限表》——详列归档文件的类型、内容、期限。
二者从内容上不重复，另外每一文件内均按照本机关、其他机关(含上级、同级、下级)顺序排列，因此信息集中、结构紧凑、逻辑层次明确。
3 从保管期限的划分方法上
3．1 87《规定》将文书档案保管期限分为“永久”、“长期”和“短期”三种。“短期”保管期限为1—15年，“长期”为16—50年，时间跨度较大，期限界定较为模糊，实际操作的随意性较大。
3．2 《规定》将机关文书档案保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年。“定期”保管期限实行了标时制，划分为30年和10年两个期限，期限界定明确，易于实际操作。
4 从《文书档案保管期限表》的相关项目上
4．1 从条目数量上分析，
4．1．1 87《文书档案保管期限表》含一级、二级、三级、四级条目数量分别为33、47、5、0个，共计85个。
4．1．2 《文书档案保管期限表》含一级、二级、三级、四级条目数量分别为13、51、43、10个，共计117个，比87《文书档案保管期限表》增加约38％。
4．1．3 新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是一级条目数量、占总量比例大幅下降，反映了其在类目设置上重点突出，将最常规、最重要的独立专题放在一级类目，如关于机构、人事、党、团、工会、纪检、保卫等工作的文件材料，在1987的表中分列8个一级条目，在2006年的表中则归为1个一级条目。二是二级条目数量、占总量比例差距较小，但从一级条目与二级条目对比情况看，1987年的表为1:1.42，2006表为1:3.92，这说明其对条目的细化和明确程度大大增强。三是三级条目数量、占总量比例差距较大，进一步说明其对条目的细化和明确程度的增强。四是四级条目数量、占总量比例均相对较小，这说明两个期限表基本设置比较简洁，便于保管期限的归类和定位。五是条目总量的增加说明其在内容丰富和条目细化方面取得了新的进展，这也是目前制定新的档案保管期限表的方向。
4．2 从条目内容覆盖情况上分析。
4．2．1 1987年《文书档案保管期限表》包含内容在2006年《文书档案保管期限表》被删除的条目内容共11项，包括上级召开会议文件，机关之间往来文件，机关普查工作文件材料，专题、典型调查报告，出版物定稿及样本等，其中前四项已在其他条目中包含，最后一项不属于文书档案归档范围。
4．2．2 2006年《文书档案保管期限表》新增条目内容共47项，包括机关联合召开会议、承办国际性会议、大型展览会、博览会的文件材料，机关联合行文，简报、情况反映、工作信息等，行政管理、执法活动中形成的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，不动产、自然资源的所有权、使用权确认文件材料，行政处罚、处分、复议、国家赔偿等工作中形成的文件材料，人事考核、职称评审工作文件材料等。
4．2．3 新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是新文书档案保管期限表充实了一些新领域的文件材料，如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件材料，使其内容覆盖范围进一步趋于全面、合理。二是新的文书档案保管期限表去除了不属于文书档案归档范围的文件材料，使其内容覆盖范围进一步趋于准确、恰当。
4．3 从共有内容保管期限的变 化上分析。
新、旧《文书档案保管期限表》中部分共有内容的期限发生变化的，共计14项(10年对应短期、30年对应长期的情况暂不列入变化之列)。新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是新的保管期限表提高保管期限(含永久级别要求由省级降低为县级)的比例约占全部变化的62％，其内容主要是干部人事、信访、国有资产、合同协议等。前两者体现的是与个人权益有关的内容，反映的是对人的重视及对现代社会发展的新环境的适应：后者体现的是对集体重要资产、资源的重视，是对集体权益的维护。二是新的保管期限表降低保管期限的比例约占全部变化的27％，其内容主要是上级、下级非重要的文件及年度以下的计划、总结、统计材料等，体现的是以本单位文件为主要资源及避免文件材料重复归档、进馆的指导思想。三是新的保管期限表明确保管期限的比例约占全部变化的4％，主要是将人事任免文件材料由原规定按不同级别划分为永久或长期改为一律永久，有助于在实际工作中准确定位，进而提升了可操作性。四是永久级别要求由省级降为县级，系指先进单位、个人表彰、奖励材料，同样是对单位、个人权益、荣誉的重视和维护。
4．4 从条款内容的“准确定位”上分析。
4．4．1 1987年《文书档案保管期限表》中对条目内容以“重要的”、“一般的”笼统提法，作为界定不同保管期限标准，共计13项，占全部15.2％，其中5项在新保管期限表中被细化明确、6项在新保管期限表中保持不变、2项在新保管期限表中被删除。
4．4．2 2006年《文书档案保管期限表》中对条目内容以“重要的”、一般的作为划分不同保管期限标准，共计15项，占全部12.6％，其中6项是与原保管期限表相同项目、9项为新增项目。
4．4．3 新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是新的保管期限表条目内容以“重要的”、“一般的”笼统提法的总体比例有所下降，说明其条款内容的“准确定位”程度有所提升。二是新的保管期限表对原有部分条款予以细化明确，客观上提高了其“准确定位”及可操作性。三是新的保管期限表仍保存或新增部分非准确定位条款，且达到一定比例，说明其在准确定位及提升可操作性方面仍需改进。
5 对《规定》的主要结论
5．1 保管期限由笼统划分为永久、长期、短期三个档次改为明确规定具体年限，去除了概念上的模糊性及期限跨度过长导致的不易操作性、随意性，提高了档案保管期限表的科学性，使其得以在划分档案保管期限及进行档案鉴定工作中发挥其应有的权威作用。
5．2 保管期限内容数量增加，同时突出了以本部门自身形成的文件材料为主，上级、同级和下级的文件材料为辅的指导思想，因为本部门形成的文件材料最能反映本部门基本面貌和情况，也最具有保存价值。这为彻底解决馆藏档案重复现象、确保馆藏档案的优化组合奠定了基础。
5．3 保管期限表中仍然有以“重要的”、一般的作为界定不同保管期限的标准，其概念自身的模糊必然导致实际操作上的随意性和主观性。
关键词：保管期限规定 比较研究
2006年12月18日，国家档案局第8号令发布了《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》(以下简称《规定》)。这是新中国成立以来国家档案局颁布的第五个关于机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定，此前国家档案局先后于1956年至1957年、1964年、1983年、1987年先后四次颁布了机关文件材料归档范围和档案保管期限的规定。新《规定》发布之前正在使用的，是1987年12月年国家档案局印发的《关于机关档案保管期限的规定》(以下简称87《规定》)、《机关文件材料归档和不归档的范围》(以下简称87《范围》)。与1987年的两个文件相比，新《规定》无论是在内容上还是在形式上都有较大的改变。本文从形式、规格、内容设置、期限划分等方面对国家档案局2006年底制发的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》与1987年的规定进行比较，对它们的优劣进行揭示并给予评价。
1 从发布形式及规格上
1．1 87《规定》以国家档案局“通知”的形式印发，属于行政规章，要求各单位结合实际情况贯彻执行。各机关据此制定的文书档案保管期限表在经本单位领导批准施行后，报档案行政管理部门备案。
1．2 《规定》以国家档案局“令”的形式公布施行，具有法律效力，这反映了国家档案行政管理部门对此项工作的高度重视。各机关据此编制的本机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表，要经同级档案行政管理部门审查同意后才可执行，加大了档案行政管理部门的管理力度，
2 从文件结构上
2．1 87《规定》包括《关于机关档案保管期限的规定》、《文书档案保管期限表》和《机关文件材料归档和不归档的范围》三个内容关联、结构独立的部分。
2．1．1 《关于机关档案保管期限的规定》介绍了永久、长期、短期三种不同的档案保管期限类型、划分原则、具体内容。
2．1．2 《文书档案保管期限表》详列了归档文件的类型、内容、期限。
2．1．3 《机关文件材料归档和不归档的范围》详列了归档与不归档文件的范围、类型、内容，共计51个条目。
上述三个文件之间内容有所重复，另外每一文件内本机关与外机关(含上级、同级、下级)之间交叉排到，造成篇幅冗长、结构零散、逻辑关系较为混乱。
2．2 《规定》包括《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》和《文书档案保管期限表》两部分，将归档范围与保管期限两个表合二为一。凡属归档范围的文件材料均确定了保管期限，结构简明、实用性强。
2．2．1 《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》——定性说明归档与不归档文件的范围、类型，仅8个条目；介绍永久、长期、短期三种不同的档案保管期限类型划分原则、具体内容。
2．2．2 《文书档案保管期限表》——详列归档文件的类型、内容、期限。
二者从内容上不重复，另外每一文件内均按照本机关、其他机关(含上级、同级、下级)顺序排列，因此信息集中、结构紧凑、逻辑层次明确。
3 从保管期限的划分方法上
3．1 87《规定》将文书档案保管期限分为“永久”、“长期”和“短期”三种。“短期”保管期限为1—15年，“长期”为16—50年，时间跨度较大，期限界定较为模糊，实际操作的随意性较大。
3．2 《规定》将机关文书档案保管期限定为永久、定期两种。定期一般分为30年、10年。“定期”保管期限实行了标时制，划分为30年和10年两个期限，期限界定明确，易于实际操作。
4 从《文书档案保管期限表》的相关项目上
4．1 从条目数量上分析，
4．1．1 87《文书档案保管期限表》含一级、二级、三级、四级条目数量分别为33、47、5、0个，共计85个。
4．1．2 《文书档案保管期限表》含一级、二级、三级、四级条目数量分别为13、51、43、10个，共计117个，比87《文书档案保管期限表》增加约38％。
4．1．3 新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是一级条目数量、占总量比例大幅下降，反映了其在类目设置上重点突出，将最常规、最重要的独立专题放在一级类目，如关于机构、人事、党、团、工会、纪检、保卫等工作的文件材料，在1987的表中分列8个一级条目，在2006年的表中则归为1个一级条目。二是二级条目数量、占总量比例差距较小，但从一级条目与二级条目对比情况看，1987年的表为1:1.42，2006表为1:3.92，这说明其对条目的细化和明确程度大大增强。三是三级条目数量、占总量比例差距较大，进一步说明其对条目的细化和明确程度的增强。四是四级条目数量、占总量比例均相对较小，这说明两个期限表基本设置比较简洁，便于保管期限的归类和定位。五是条目总量的增加说明其在内容丰富和条目细化方面取得了新的进展，这也是目前制定新的档案保管期限表的方向。
4．2 从条目内容覆盖情况上分析。
4．2．1 1987年《文书档案保管期限表》包含内容在2006年《文书档案保管期限表》被删除的条目内容共11项，包括上级召开会议文件，机关之间往来文件，机关普查工作文件材料，专题、典型调查报告，出版物定稿及样本等，其中前四项已在其他条目中包含，最后一项不属于文书档案归档范围。
4．2．2 2006年《文书档案保管期限表》新增条目内容共47项，包括机关联合召开会议、承办国际性会议、大型展览会、博览会的文件材料，机关联合行文，简报、情况反映、工作信息等，行政管理、执法活动中形成的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，不动产、自然资源的所有权、使用权确认文件材料，行政处罚、处分、复议、国家赔偿等工作中形成的文件材料，人事考核、职称评审工作文件材料等。
4．2．3 新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是新文书档案保管期限表充实了一些新领域的文件材料，如行政执法、行政审批、产权关系、个人权益等方面的文件材料，使其内容覆盖范围进一步趋于全面、合理。二是新的文书档案保管期限表去除了不属于文书档案归档范围的文件材料，使其内容覆盖范围进一步趋于准确、恰当。
4．3 从共有内容保管期限的变 化上分析。
新、旧《文书档案保管期限表》中部分共有内容的期限发生变化的，共计14项(10年对应短期、30年对应长期的情况暂不列入变化之列)。新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是新的保管期限表提高保管期限(含永久级别要求由省级降低为县级)的比例约占全部变化的62％，其内容主要是干部人事、信访、国有资产、合同协议等。前两者体现的是与个人权益有关的内容，反映的是对人的重视及对现代社会发展的新环境的适应：后者体现的是对集体重要资产、资源的重视，是对集体权益的维护。二是新的保管期限表降低保管期限的比例约占全部变化的27％，其内容主要是上级、下级非重要的文件及年度以下的计划、总结、统计材料等，体现的是以本单位文件为主要资源及避免文件材料重复归档、进馆的指导思想。三是新的保管期限表明确保管期限的比例约占全部变化的4％，主要是将人事任免文件材料由原规定按不同级别划分为永久或长期改为一律永久，有助于在实际工作中准确定位，进而提升了可操作性。四是永久级别要求由省级降为县级，系指先进单位、个人表彰、奖励材料，同样是对单位、个人权益、荣誉的重视和维护。
4．4 从条款内容的“准确定位”上分析。
4．4．1 1987年《文书档案保管期限表》中对条目内容以“重要的”、“一般的”笼统提法，作为界定不同保管期限标准，共计13项，占全部15.2％，其中5项在新保管期限表中被细化明确、6项在新保管期限表中保持不变、2项在新保管期限表中被删除。
4．4．2 2006年《文书档案保管期限表》中对条目内容以“重要的”、一般的作为划分不同保管期限标准，共计15项，占全部12.6％，其中6项是与原保管期限表相同项目、9项为新增项目。
4．4．3 新文书档案保管期限表与旧期限表比较得出的结论：一是新的保管期限表条目内容以“重要的”、“一般的”笼统提法的总体比例有所下降，说明其条款内容的“准确定位”程度有所提升。二是新的保管期限表对原有部分条款予以细化明确，客观上提高了其“准确定位”及可操作性。三是新的保管期限表仍保存或新增部分非准确定位条款，且达到一定比例，说明其在准确定位及提升可操作性方面仍需改进。
5 对《规定》的主要结论
5．1 保管期限由笼统划分为永久、长期、短期三个档次改为明确规定具体年限，去除了概念上的模糊性及期限跨度过长导致的不易操作性、随意性，提高了档案保管期限表的科学性，使其得以在划分档案保管期限及进行档案鉴定工作中发挥其应有的权威作用。
5．2 保管期限内容数量增加，同时突出了以本部门自身形成的文件材料为主，上级、同级和下级的文件材料为辅的指导思想，因为本部门形成的文件材料最能反映本部门基本面貌和情况，也最具有保存价值。这为彻底解决馆藏档案重复现象、确保馆藏档案的优化组合奠定了基础。
5．3 保管期限表中仍然有以“重要的”、一般的作为界定不同保管期限的标准，其概念自身的模糊必然导致实际操作上的随意性和主观性。