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[摘要]自1994年实行分税制财政体制以来，与我国分税制财政体制相适应的具有中国特色的财政转移支付制度已初步形成。但总体而言，我国现行的政府间财政转移支付制度仍存在着转移支付的依据不明确，责任不清，转移支付形式繁杂，结构不合理等问题。我国政府间财政转移支付制度要通过合理划分中央与地方政府事权和支出范围等措施，逐步向规范的转移支付制度过渡。
[关键词]政府间 财政转移支付 制度
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)0810165－01
改革开放以来，随着我国市场经济的建立和发展，完善和发展作为中央宏观调控重要手段和协调中央与地方利益关系主要措施的政府间财政转移支付制度已成为客观要求。要完善和发展我国的政府间财政转移支付制度，就必须对这一制度的现状有清晰、正确的认识，只有在科学分析的基础上，才能从中探讨出正确的改革措施，使我国的政府间财政转移支付制度得到真正的完善和发展，更好地发挥它应有的作用。
一、政府间财政转移支付制度
（一）政府间财政转移支付制度的涵义
政府间转移支付制度是中央政府(上级政府)为了引导地方政府(下级政府)的社会和经济管理行为,协调地方政府财权和事权的不对称状态,调节地区之间因客观因素造成的财力水平差异,将中央(上级)财力的一部分转移给地方(下级)的再分配制度。它是我国分税制财政管理体制中不可分割的内在组成部分之一，其实质是一种财政补助，具有矫正均衡功能，是政府保持地区均衡，实现社会公平的重要财政手段。
（二）政府间财政转移支付制度的功能
政府间财政转移支付制度在我国以“分税制”为基础的分级财政体制中起着承上启下的作用，其在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言，要完全担负起乡村公共产品供给的任务，上级政府的财政转移支付便如雪中送炭。
二、我国政府间财政转移支付制度现状分析
要了解我国政府间财政转移支付制度现状，必须结合我国的财政体制来进行分析，因为我国现行的政府间财政转移支付制度正是建立在1994年开始的分税制财政体制基础之上的。
（一）我国中央与地方政府的事权划分现状
中央与地方事权的划分，是政府间财政转移支付的前提。邓小平同志指出：“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内做出统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属于地方性质的问题和需要地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜，上级地方组织和下级地方组织的职权，也应根据同一原则作适应的划分。”目前，我国中央负责国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等；地方政府则负责本地区与群众关系密切的一些事务。
（二）我国中央和地方政府收入划分状况
税收是我国财政的最主要来源，所以，中央与地方政府的收入划分实际上就是税种的划分。我国按照中央与地方政府的事权划分制定相应的收入划分制度。按照1994年税制改革以后的税种设置，我国将与维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税，例如消费税、关税、海关代征消费税等；将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管的税种划分为地方税，如营业税、地方企业所得税、个人所得税等；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，包括增值税、资源税、证券交易税。
（三）我国现阶段的政府间财政转移支付的形式
我国目前的转移支付是单一的纵向转移支付制度。其形式总体上可分为无条件拨款和有条件拨款两种。
无条件拨款主要由中央对地方税收返还、体制补助、结算补助等。税收返还，即按中央对地方核算的税收返还基数，将新税制后中央从地方净上划的收入数额返还给地方。税收返还在转移支付中占有很大的比重，这是按中央为保证地方既得利益的原则所设定的补助方式。
（2）体制补助指如果中央对地方核定的收支基数中，地方支出基数大于收入基数，其差额由中央财政给予补足。
（3）结算补助是指在一个财政年度终了时，中央政府和地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助。有条件拨款即专项拨款，这部分转移支付主要是中央根据特定用途或紧急情况，向地方财政拨出的专项资金。
（四）我国现阶段财政转移支付数额的确定
国现阶段财政转移支付数额的确定主要是针对中央对地方政府的税收返还。因为，在我国的财政转移支付中，4／5属于无条件拨款性质，有条件的拨款却不到1／4，而在无条件拨款中，中央对地方的税收返占80％左右。税收返还的额的确定方法前面已经提到，采用的是“基数法”，这一方法最大的特点是：保证地方的既得财力，并以此作为中央对地方的税收返还基数。
三、我国政府间财政转移支付制度存在的缺陷
我国现行的财政转移支付制度与建立科学规范的分税制财政体制的要求相比，还有不小的差距，其存在的缺陷主要表现在以下几个方面：
（一）转移支付的依据不明确，责任不清
合理划分各级政府间事权与财权，是实施政府间转移支付制度的重要依据，而转移支付制度又是财权划分与事权划分相结合的有机体。我国从1994年实行分税制财政体制以来，政府间事权划分不清、职能交叉和界限不清现象尤为突出。一些应该由中央承担的项目常由地方执行，一些应该由地方承担的项目也常由中央代替。政府间责任不清，财权和事权相脱节，使得政府间转移支付制度的设计难以具有科学、合理、可靠的依据。
（二）转移支付形式繁杂，政策目标不明确，结构不合理
我国的财政转移支付体制是伴随着财政管理体制的演变而逐步发展起来的，其在目标和定位上都受到了局限，带有明显的过渡性质。另外，转移支付中的专项拨款难以体现中央政府的政策意图。许多不应列入中央财政补助的地方性开支也列入了专款；一些应当由中央财政承担的支出,却转嫁给了地方。而且专项拨款涉及的种类和行业过多,重点不突出。
（三）转移支付数额的确定缺乏科学依据，随意性较大
科学的转移支付数额，应该利用较为规范化的计算公式来确定。然而我国目前非规范化确定的转移支付额仍大量存在。一是体制补助，其数额的确定没有明确、科学的依据，随意性很大；二是专项补助范围太宽，几乎覆盖了所有预算科目，并且补助对象涉及到各行各业，其适用范围和具体项目缺乏严格的限制和约束；三是税收返还方面形成了一省一率，一省一额的非常不规范的转移支付制度。这样，不但不能缩小地区间财力分配不均和公共服务水平的差距，而且还会使得这种差距越来越大，这就违背了财政转移支付“均等化”的初衷。
（四）对转移支付资金的管理缺乏规范的法律法规
我国的转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。主要表现在：一是相关的法律法规体系建设仍然比较滞后；二是目前尚未建立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标体系，转移支付资金的使用缺乏有效的效果考评机制，资金的使用效率不高；三是还没有建立一个有效的审计监督机制，对资金是否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面地掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。
四、完善我国政府间财政转移支付制度的主要措施
（一）合理划分中央与地方政府事权和支出范围
科学合理地划分中央与地方政府事权和支出范围在划分中央与地方的事权和支出范围，是完善我国政府间财政转移支付制度的前提条件。我国在划分各级政府间的事权与支出时按照各级政府的职能要求应遵循集权与适当分权相结合的原则、受益范围原则、公平与效率相兼顾的原则以及相对稳定适当调整相结合的原则。我国必须尽量使事权和支出范围划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。
（二）改进政府间财政转移支付的方式
为减少转移支付形式过多的弊端，应逐步简化和归并转移支付形式，并将旧体制遗留下来的转移支付形式作为简化和归并的重点。第一，逐步缩小税收返还规模并最终取消税收返还；第二，对一般性转移和体制补助或上解进行归并，以合理确定均衡性转移支付规模；第三，加大公式化转移支付力度。为保证公式化转移支付力度不断增长，应确定公式化转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，逐步扩大均等化转移支付的作用
（三）加强政府间财政转移支付制度的法制化建设
我国必须大力推进转移支付的立法体系，为转移支付提供有力的法律保障。因为财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，所以，只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。首先，应将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定，使我国转移支付制度在法制轨道内正常、有序地运行；其次，要进一步规范转移支付的审批监督程序，编制转移支付的专项预算，并按预算审批监督程序报同级人大审批。第三，以法律形式明确转移支付的监督制约机制，同时辅之以必要的司法和审计手段，对违法违章者加以相应的制裁。
(四)完善转移支付制度中的机构设置和监督机制
建立专门的转移支付机构，一方面可以对转移支付的形式产生一定的制衡作用，以确保转移支付的公正、合理；另一方面，可在地方政府与中央政府之间设置一个“缓冲区”。因此，我国应该借鉴国外成功的管理经验，结合我国的具体国情，建立专门的决策机构和专门的执行机构，并以相关法律的形式加以规定，赋予它们法定的转移支付管理职责。
参考文献：
[1]倪志龙.完善与发展政府间财政转移支付的制度保障研究[J].社科纵横，2007(9).
[2.]陈工.完善分税制财政体制改革的基本思路[J].财政研究,2007(8).
[3]钟晓敏.政府财政转移支付论[M].立信会计出版社，1998.
作者简介：
李小燕，女，广东清远人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：公共事务管理；马威，男，江苏泗洪人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：公务员制度；周俊华，男，广东佛山人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：公共政策；张锦程，男，吉林临江人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：当代中国政府治理；齐宪涛，男，山东济宁人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：政治学理论。
[关键词]政府间 财政转移支付 制度
中图分类号：F81 文献标识码：A 文章编号：1671－7597(2008)0810165－01
改革开放以来，随着我国市场经济的建立和发展，完善和发展作为中央宏观调控重要手段和协调中央与地方利益关系主要措施的政府间财政转移支付制度已成为客观要求。要完善和发展我国的政府间财政转移支付制度，就必须对这一制度的现状有清晰、正确的认识，只有在科学分析的基础上，才能从中探讨出正确的改革措施，使我国的政府间财政转移支付制度得到真正的完善和发展，更好地发挥它应有的作用。
一、政府间财政转移支付制度
（一）政府间财政转移支付制度的涵义
政府间转移支付制度是中央政府(上级政府)为了引导地方政府(下级政府)的社会和经济管理行为,协调地方政府财权和事权的不对称状态,调节地区之间因客观因素造成的财力水平差异,将中央(上级)财力的一部分转移给地方(下级)的再分配制度。它是我国分税制财政管理体制中不可分割的内在组成部分之一，其实质是一种财政补助，具有矫正均衡功能，是政府保持地区均衡，实现社会公平的重要财政手段。
（二）政府间财政转移支付制度的功能
政府间财政转移支付制度在我国以“分税制”为基础的分级财政体制中起着承上启下的作用，其在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府缺口、提供均等化公共产品、优化各地区资源配置等方面发挥着重要作用。特别是对乡镇政府而言，要完全担负起乡村公共产品供给的任务，上级政府的财政转移支付便如雪中送炭。
二、我国政府间财政转移支付制度现状分析
要了解我国政府间财政转移支付制度现状，必须结合我国的财政体制来进行分析，因为我国现行的政府间财政转移支付制度正是建立在1994年开始的分税制财政体制基础之上的。
（一）我国中央与地方政府的事权划分现状
中央与地方事权的划分，是政府间财政转移支付的前提。邓小平同志指出：“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内做出统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属于地方性质的问题和需要地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜，上级地方组织和下级地方组织的职权，也应根据同一原则作适应的划分。”目前，我国中央负责国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等；地方政府则负责本地区与群众关系密切的一些事务。
（二）我国中央和地方政府收入划分状况
税收是我国财政的最主要来源，所以，中央与地方政府的收入划分实际上就是税种的划分。我国按照中央与地方政府的事权划分制定相应的收入划分制度。按照1994年税制改革以后的税种设置，我国将与维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税，例如消费税、关税、海关代征消费税等；将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管的税种划分为地方税，如营业税、地方企业所得税、个人所得税等；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，包括增值税、资源税、证券交易税。
（三）我国现阶段的政府间财政转移支付的形式
我国目前的转移支付是单一的纵向转移支付制度。其形式总体上可分为无条件拨款和有条件拨款两种。
无条件拨款主要由中央对地方税收返还、体制补助、结算补助等。税收返还，即按中央对地方核算的税收返还基数，将新税制后中央从地方净上划的收入数额返还给地方。税收返还在转移支付中占有很大的比重，这是按中央为保证地方既得利益的原则所设定的补助方式。
（2）体制补助指如果中央对地方核定的收支基数中，地方支出基数大于收入基数，其差额由中央财政给予补足。
（3）结算补助是指在一个财政年度终了时，中央政府和地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助。有条件拨款即专项拨款，这部分转移支付主要是中央根据特定用途或紧急情况，向地方财政拨出的专项资金。
（四）我国现阶段财政转移支付数额的确定
国现阶段财政转移支付数额的确定主要是针对中央对地方政府的税收返还。因为，在我国的财政转移支付中，4／5属于无条件拨款性质，有条件的拨款却不到1／4，而在无条件拨款中，中央对地方的税收返占80％左右。税收返还的额的确定方法前面已经提到，采用的是“基数法”，这一方法最大的特点是：保证地方的既得财力，并以此作为中央对地方的税收返还基数。
三、我国政府间财政转移支付制度存在的缺陷
我国现行的财政转移支付制度与建立科学规范的分税制财政体制的要求相比，还有不小的差距，其存在的缺陷主要表现在以下几个方面：
（一）转移支付的依据不明确，责任不清
合理划分各级政府间事权与财权，是实施政府间转移支付制度的重要依据，而转移支付制度又是财权划分与事权划分相结合的有机体。我国从1994年实行分税制财政体制以来，政府间事权划分不清、职能交叉和界限不清现象尤为突出。一些应该由中央承担的项目常由地方执行，一些应该由地方承担的项目也常由中央代替。政府间责任不清，财权和事权相脱节，使得政府间转移支付制度的设计难以具有科学、合理、可靠的依据。
（二）转移支付形式繁杂，政策目标不明确，结构不合理
我国的财政转移支付体制是伴随着财政管理体制的演变而逐步发展起来的，其在目标和定位上都受到了局限，带有明显的过渡性质。另外，转移支付中的专项拨款难以体现中央政府的政策意图。许多不应列入中央财政补助的地方性开支也列入了专款；一些应当由中央财政承担的支出,却转嫁给了地方。而且专项拨款涉及的种类和行业过多,重点不突出。
（三）转移支付数额的确定缺乏科学依据，随意性较大
科学的转移支付数额，应该利用较为规范化的计算公式来确定。然而我国目前非规范化确定的转移支付额仍大量存在。一是体制补助，其数额的确定没有明确、科学的依据，随意性很大；二是专项补助范围太宽，几乎覆盖了所有预算科目，并且补助对象涉及到各行各业，其适用范围和具体项目缺乏严格的限制和约束；三是税收返还方面形成了一省一率，一省一额的非常不规范的转移支付制度。这样，不但不能缩小地区间财力分配不均和公共服务水平的差距，而且还会使得这种差距越来越大，这就违背了财政转移支付“均等化”的初衷。
（四）对转移支付资金的管理缺乏规范的法律法规
我国的转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束、监督机制不够健全。主要表现在：一是相关的法律法规体系建设仍然比较滞后；二是目前尚未建立一套足以引导地方政府行为的效益考核指标体系，转移支付资金的使用缺乏有效的效果考评机制，资金的使用效率不高；三是还没有建立一个有效的审计监督机制，对资金是否做到专款专用等信息不能及时、准确、全面地掌握，对违反了补助使用规定的地方政府也没有相应的惩罚措施。
四、完善我国政府间财政转移支付制度的主要措施
（一）合理划分中央与地方政府事权和支出范围
科学合理地划分中央与地方政府事权和支出范围在划分中央与地方的事权和支出范围，是完善我国政府间财政转移支付制度的前提条件。我国在划分各级政府间的事权与支出时按照各级政府的职能要求应遵循集权与适当分权相结合的原则、受益范围原则、公平与效率相兼顾的原则以及相对稳定适当调整相结合的原则。我国必须尽量使事权和支出范围划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。
（二）改进政府间财政转移支付的方式
为减少转移支付形式过多的弊端，应逐步简化和归并转移支付形式，并将旧体制遗留下来的转移支付形式作为简化和归并的重点。第一，逐步缩小税收返还规模并最终取消税收返还；第二，对一般性转移和体制补助或上解进行归并，以合理确定均衡性转移支付规模；第三，加大公式化转移支付力度。为保证公式化转移支付力度不断增长，应确定公式化转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，逐步扩大均等化转移支付的作用
（三）加强政府间财政转移支付制度的法制化建设
我国必须大力推进转移支付的立法体系，为转移支付提供有力的法律保障。因为财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，所以，只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。首先，应将转移支付的目标、原则、范围、形式、标准等以法律形式加以规定，使我国转移支付制度在法制轨道内正常、有序地运行；其次，要进一步规范转移支付的审批监督程序，编制转移支付的专项预算，并按预算审批监督程序报同级人大审批。第三，以法律形式明确转移支付的监督制约机制，同时辅之以必要的司法和审计手段，对违法违章者加以相应的制裁。
(四)完善转移支付制度中的机构设置和监督机制
建立专门的转移支付机构，一方面可以对转移支付的形式产生一定的制衡作用，以确保转移支付的公正、合理；另一方面，可在地方政府与中央政府之间设置一个“缓冲区”。因此，我国应该借鉴国外成功的管理经验，结合我国的具体国情，建立专门的决策机构和专门的执行机构，并以相关法律的形式加以规定，赋予它们法定的转移支付管理职责。
参考文献：
[1]倪志龙.完善与发展政府间财政转移支付的制度保障研究[J].社科纵横，2007(9).
[2.]陈工.完善分税制财政体制改革的基本思路[J].财政研究,2007(8).
[3]钟晓敏.政府财政转移支付论[M].立信会计出版社，1998.
作者简介：
李小燕，女，广东清远人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：公共事务管理；马威，男，江苏泗洪人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：公务员制度；周俊华，男，广东佛山人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：公共政策；张锦程，男，吉林临江人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：当代中国政府治理；齐宪涛，男，山东济宁人，中国矿业大学行政管理本科在读，研究方向：政治学理论。