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摘要本文就我国检察机关传统案件管理模式的弊端进行了分析，说明该模式导致案件的内部监督制约不足，在此基础上，进一步分析了成立专门的案件管理机构以改进案件管理、加强内部监督制约的重要性，并就案件管理中心的建设提出合理化建议。
关键词检察案件广州市监督制约案件管理案件管理中心
作者简介：朱洛夫，广州市花都区人民检察院。执法办案是检察机关行使检察权的承载方式，也是检察机关的中心工作，相应，检察机关易出问题的环节也主要在案件办理上，其原因则多是因为内部监督制约不足导致的违法违纪办案。检察机关作为我国的法律监督机关，其在办案中出现的违法违纪问题更容易引起外界的争议，这一方面会引起被监督对象的不满情绪，更会引起外界的担心：即绝对的权力必然导致绝对的腐败，监督者也应受监督以及谁来监督监督者的问题。因而如何加强检察案件的内部监督制约以规范执法办案工作、提高案件的办理质量，就成为摆在检察机关面前的一个突出问题。
本文拟以检察案件的管理模式改革为进路，说明专门的案件管理机构——案件管理中心的设立可以较好的促进检察案件的内部监督制约机制建设。
一、检察案件内部监督制约机制的不足——传统案件管理模式的特点和弊端
检察机关传统的案件管理模式是检察机关各业务部门自我受理、自我管理案件，在案件办理上呈流水线作业的模式。这一模式有利于工作的规范化、专业化，但容易出现各业务部门独立运作，只注重主管领导和上级院直属部门的制约，忽视各业务部门之间的横向监督制约，不利于检察长和检察委员会及时全面了解和掌握全部业务的情况。①
传统案件管理模式的特点可以概括为“纵强横弱、分散管理”，容易导致的弊病主要有：
１.案件呈流水线管理，监督制约主要表现为后面的业务部门对前面业务部门的制约（如刑检部门通过审查批捕权、立案监督权、侦查活动监督权、审查起诉权等对侦查部门的侦查行为进行制约），而反方向的制约及部门之间的横向制约较为薄弱，监督制约不能覆盖办案的各个环节，容易出现违法办案现象。
２.副检察长各管几个业务部门，而业务部门之间缺乏横向联系，致使检察长不能及时统筹管理各项业务工作，不能及时发现检察人员在执法办案中出现的典型问题，不能充分发挥检察长或者纪检监察部门的监督作用；同时，由于缺乏集中统一的指挥，在一定程度上限制了检察机关整体效能的充分发挥。
３.案件由各业务部门分别受理，在数据统计上也是独立进行，在需要对全院或者整个区域的检察机关所受理的案件（或某类案件）的情况进行调研时，就要临时进行数据的汇总，不仅工作量大，而且容易出现统计上的疏漏和错误；同时，统一的案件数据统计因为不是常态化的，就不能及时为高层领导的业务决策提供参考，这从另一个视角说明了信息化建设检务工作的重要意义。
４.案件管理分散，容易出现疏漏。一个典型案例就是某地一名老检察官承办了一起案件，不久，这名检察官去世了。按说，承办人因特殊原因不能继续办案的，案件应及时移交他人接办。但是，由于管理上的粗疏，使得这起案件在承办人去世后，卷宗长时间锁在铁柜里无人过问，直到偶然的机会才被发现。②这种因分散管理导致的疏漏就是传统案件管理最容易出现的问题。
５.監督制约主要表现为事后监督，不能及时发现和纠正检察环节上的超时办案、线索积压和流失等问题，即使发现，违法后果已经造成，损害已经发生（如上述案件中的犯罪嫌疑人权益必定受到损害），对检察机关的执法已经造成不良影响，因而该种监督成本较高，而实际效果较差。
综上，在传统的案件管理模式下，检察案件的内部监督制约机制表现为横向监督制约不足、纵向统筹指挥缺乏等弊端，影响了检察机关执法办案的质量，因而传统案件管理模式亟待完善。
二、如何改进检察案件内部监督制约机制——新型案件管理模式的引入
（一）对两种新型案件管理模式的评价
为改进案件管理以达致强化检察案件内部监督制约的目的，各地检察机关纷纷结合自身实际进行案件管理改革，其中有两种模式较为典型，一种是设立专门机构模式，这其中就包括案件管理中心模式和督导室、督察室模式。督导室模式就是在检察机关内部设立督导室作为全院质量评估的专门机构对案件质量进行监督考评；督察室模式就是在检察机关内部设立检务督察室，对执法活动的重点部门和重点环节实施监督制约，对办案质量进行考评。另外一种是采用现代企业管理模式，即借助各种指标对检察案件质量工作进行评估、计划、执行、调整、以确定量化指数作为管理目标对案件进行管理。③
笔者认为，不论是设立专门机构模式中的督导室模式、督察室模式，还是现代企业管理模式，都具有较为明显的缺陷：第一，缺乏对案件的统一管理，因而不能有效加强部门之间的横向监督制约；第二，几种模式的工作重心都是对已办结案件的质量进行考评，因而缺乏对案件前瞻性的管理；第三，单从名称上来看，督导、督察不具有管理的内涵，而现代企业管理模式也注定不会与检察工作规律合拍。因而笔者不赞成以上几种模式。
（二）专门的案件管理机构——案件管理中心的优势所在
1．案件管理中心的职能定位和职责。从司法实践看，各地检察机关成立的案件管理中心的职能定位主要表现为四个方面：管理、监督、服务、参谋。管理是其基本职能，主要表现为对各业务部门所办案件的整个流转程序进行全程管理；而监督既是一种职能，也是其通过管理需要完成的任务，即通过流程管理进行横向监督、并促进纵向监督的目的；服务、参谋则是通过管理、监督工作需要达到的更高层次的目标。
案件管理中心具体履行以下职责：统一受理案件、统一分配案件、统一送达案件、统一赃证款物管理、统一案件数据出入口（从而为调研、情况反映、制订刑事政策等提供参考）、统一对案件程序流转进行跟踪监督、为院领导提供业务决策参考、为律师阅卷查询及当事人咨询提供服务，从而推动检察业务规范化与信息化建设。
2．案件管理中心的优势所在。从案件管理中心的职能定位及职责可以看出，案件管理中心具有独特的优势，主要体现在：
（1）案件管理中心作为一个专门的案件管理机构，对检察机关受理的所有案件进行常态性、统筹性、全面性的宏观管理，突破了检察机关现行的案管模式，构建了一个检察一体化框架下的新型案件管理模式，有利于加强执法办案的横向监督制约、纵向统筹指挥，从而形成“横向到边，纵向到底”的案件监督制约机制，有效弥补了检察机关法律监督漏洞，是防止检察权滥用的制度创新。
（2）案件管理中心通过对案件的流程化管理，可以做到：第一，将程序审查权从业务部门、办案人员手中剥离出来，并主要从程序上把握案件的量与质，从而有效地实现了程序审查权和实体审查权的相对分离；第二，通过预警机制等手段，有效地将案前、案中、案后有机统一起来，实现了案件的全程动态监督，克服了单纯事后监督的弊端；第三，通过流程显示，全院所有的案件流程情况一览无遗，从而使得执法办案的每个环节、每个过程都是透明的，促进了检务公开，顺应了司法透明化趋势。
（3）案件管理中心通过数据统计，用数字化全面具体地反映所有检察案件及业务动态的全部信息。由于案件管理中心对检察机关受理的所有案件进行统一的管理，统计的数据针对全部案件所有环节的办理过程，并可以综合进行定量或分类分析，从而既可以反映办案业务总的情况，又可以具体反映某一类案件的办理情况，还能够客观说明某一环节或某一单位部门的工作开展情况，并可以进行部门之间、单位之间的横向比较，时间维度上的纵向比较，从而为领导或上级机关决策提供参考。④
综上，案件管理中心模式实际上是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量管理体系、质量保证体系，它使检察业务管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中监督，规范了执法行为，提高了办案质量，促进了执法公正。⑤
三、新型案件管理模式——案件管理中心的建设
（一）如何做好案件管理中心的建设
要想发挥案件管理中心对案件的监督制约作用，需要做好如下几个方面：
1．案件管理中心应不受本院其他业务部门的领导，与其他各业务部门具有平等的地位。但由于案件管理中心在案件的管理上实际上具有程序上的指挥、协调、督办权，因而建议规定案件管理中心直接对检察长和检察委员会负责，从而在发现违法办案行为时，其更方便进行预警、催办、督办、要求整改等。
2．案管工作不能停留在案件收发的简单层面，要在加强案件管理和监督上多做文章，尤其是通过对办案情况的宏观管理、跟蹤监督、质量评估和问题预警，实现由单一的统计职能，逐步向参谋助手、督办检查、剖析典型、发布案件及警示教育等综合职能转变。
3．要依托计算机技术、网络技术、信息技术等先进科技，紧密结合工作实际，开发具有较强实用性的案管平台，形成常规化的工作流程和运作机制，提升工作效率，凸显管理、服务职能。
（二）案件管理中心建设需要注意的问题
案件管理中心建设工作正在如火如荼的开展，在建设工作中除了要做到领导重视，业务部门积极配合之外，还要注意避免过犹不及的问题：
1．案件管理工作主要是纯程序性地管理案件，既不能决定案件最终的处理结果，也不能干涉办案的具体过程，其具体指向仅仅限于在程序上控制案件的流程及考评办案是否依法进行。有论者认为案管中心应对案件实体把关，统一监督和考评案件，比如对不立案、不批捕、不起诉、撤案等案件进行实体复查，并提出复查意见，⑥对此笔者不敢苟同，果真如此的话，案管中心势必成为一个凌驾于业务部门之上的机构，需要配备数量庞大的高素质检察人员，这对于业务部门的工作而言既是越俎代庖，同时也极不现实。
2．案件管理工作的核心价值虽然是通过流程控制以加强案件的内部监督制约，保障办案质量，但同时更要立足服务，提高办案效率，而不应使程序过于繁琐，为办案设置障碍。案件管理中心必须摆脱管理部门权力膨胀的弊病，为检察系统的改革多作有益的探索。
总之，案件管理中心作为检察机关管理案件的中心控制环节，应对检察长或者检察委员会负责，并与其他业务部门保持平等地位，在此基础上形成以检察长和检察委员会为核心的、业务部门和案件管理中心两条线交叉管理的体系。具体办案部门以维护办案秩序完成办案任务为工作核心，案件管理中心以控制案件流程、监督管理案件质量为工作核心，⑦二者相互配合、相互制约，从而真正加强检察案件的内部监督制约。注释：
①⑥苏志广，余斌．案件管理的长效机制探索．人民检察．2009（18）．
②郭洪平．山西90%检察院成立案管中心内部监督再加‘保险’．检察日报．2011年6月18日．
③戴景田，张文娟．检察机关案件管理中心论要．人民检察．2009（18）；李大．创新管理机制，提升执法水平——湖南省株洲市石峰区检察院运用ISO9001质量管理体系提升执法质量的探索．人民检察．2007（16）．
④单民．检察机关案件管理探讨．人民检察．2009（18）．
⑤案件管理中心何以受到专家好评．检察日报．2006年1月6日．
⑦陈凤超，吴海光．新型案件质量管理机制的理论模型与制度重构．人民检察．2006年
关键词检察案件广州市监督制约案件管理案件管理中心
作者简介：朱洛夫，广州市花都区人民检察院。执法办案是检察机关行使检察权的承载方式，也是检察机关的中心工作，相应，检察机关易出问题的环节也主要在案件办理上，其原因则多是因为内部监督制约不足导致的违法违纪办案。检察机关作为我国的法律监督机关，其在办案中出现的违法违纪问题更容易引起外界的争议，这一方面会引起被监督对象的不满情绪，更会引起外界的担心：即绝对的权力必然导致绝对的腐败，监督者也应受监督以及谁来监督监督者的问题。因而如何加强检察案件的内部监督制约以规范执法办案工作、提高案件的办理质量，就成为摆在检察机关面前的一个突出问题。
本文拟以检察案件的管理模式改革为进路，说明专门的案件管理机构——案件管理中心的设立可以较好的促进检察案件的内部监督制约机制建设。
一、检察案件内部监督制约机制的不足——传统案件管理模式的特点和弊端
检察机关传统的案件管理模式是检察机关各业务部门自我受理、自我管理案件，在案件办理上呈流水线作业的模式。这一模式有利于工作的规范化、专业化，但容易出现各业务部门独立运作，只注重主管领导和上级院直属部门的制约，忽视各业务部门之间的横向监督制约，不利于检察长和检察委员会及时全面了解和掌握全部业务的情况。①
传统案件管理模式的特点可以概括为“纵强横弱、分散管理”，容易导致的弊病主要有：
１.案件呈流水线管理，监督制约主要表现为后面的业务部门对前面业务部门的制约（如刑检部门通过审查批捕权、立案监督权、侦查活动监督权、审查起诉权等对侦查部门的侦查行为进行制约），而反方向的制约及部门之间的横向制约较为薄弱，监督制约不能覆盖办案的各个环节，容易出现违法办案现象。
２.副检察长各管几个业务部门，而业务部门之间缺乏横向联系，致使检察长不能及时统筹管理各项业务工作，不能及时发现检察人员在执法办案中出现的典型问题，不能充分发挥检察长或者纪检监察部门的监督作用；同时，由于缺乏集中统一的指挥，在一定程度上限制了检察机关整体效能的充分发挥。
３.案件由各业务部门分别受理，在数据统计上也是独立进行，在需要对全院或者整个区域的检察机关所受理的案件（或某类案件）的情况进行调研时，就要临时进行数据的汇总，不仅工作量大，而且容易出现统计上的疏漏和错误；同时，统一的案件数据统计因为不是常态化的，就不能及时为高层领导的业务决策提供参考，这从另一个视角说明了信息化建设检务工作的重要意义。
４.案件管理分散，容易出现疏漏。一个典型案例就是某地一名老检察官承办了一起案件，不久，这名检察官去世了。按说，承办人因特殊原因不能继续办案的，案件应及时移交他人接办。但是，由于管理上的粗疏，使得这起案件在承办人去世后，卷宗长时间锁在铁柜里无人过问，直到偶然的机会才被发现。②这种因分散管理导致的疏漏就是传统案件管理最容易出现的问题。
５.監督制约主要表现为事后监督，不能及时发现和纠正检察环节上的超时办案、线索积压和流失等问题，即使发现，违法后果已经造成，损害已经发生（如上述案件中的犯罪嫌疑人权益必定受到损害），对检察机关的执法已经造成不良影响，因而该种监督成本较高，而实际效果较差。
综上，在传统的案件管理模式下，检察案件的内部监督制约机制表现为横向监督制约不足、纵向统筹指挥缺乏等弊端，影响了检察机关执法办案的质量，因而传统案件管理模式亟待完善。
二、如何改进检察案件内部监督制约机制——新型案件管理模式的引入
（一）对两种新型案件管理模式的评价
为改进案件管理以达致强化检察案件内部监督制约的目的，各地检察机关纷纷结合自身实际进行案件管理改革，其中有两种模式较为典型，一种是设立专门机构模式，这其中就包括案件管理中心模式和督导室、督察室模式。督导室模式就是在检察机关内部设立督导室作为全院质量评估的专门机构对案件质量进行监督考评；督察室模式就是在检察机关内部设立检务督察室，对执法活动的重点部门和重点环节实施监督制约，对办案质量进行考评。另外一种是采用现代企业管理模式，即借助各种指标对检察案件质量工作进行评估、计划、执行、调整、以确定量化指数作为管理目标对案件进行管理。③
笔者认为，不论是设立专门机构模式中的督导室模式、督察室模式，还是现代企业管理模式，都具有较为明显的缺陷：第一，缺乏对案件的统一管理，因而不能有效加强部门之间的横向监督制约；第二，几种模式的工作重心都是对已办结案件的质量进行考评，因而缺乏对案件前瞻性的管理；第三，单从名称上来看，督导、督察不具有管理的内涵，而现代企业管理模式也注定不会与检察工作规律合拍。因而笔者不赞成以上几种模式。
（二）专门的案件管理机构——案件管理中心的优势所在
1．案件管理中心的职能定位和职责。从司法实践看，各地检察机关成立的案件管理中心的职能定位主要表现为四个方面：管理、监督、服务、参谋。管理是其基本职能，主要表现为对各业务部门所办案件的整个流转程序进行全程管理；而监督既是一种职能，也是其通过管理需要完成的任务，即通过流程管理进行横向监督、并促进纵向监督的目的；服务、参谋则是通过管理、监督工作需要达到的更高层次的目标。
案件管理中心具体履行以下职责：统一受理案件、统一分配案件、统一送达案件、统一赃证款物管理、统一案件数据出入口（从而为调研、情况反映、制订刑事政策等提供参考）、统一对案件程序流转进行跟踪监督、为院领导提供业务决策参考、为律师阅卷查询及当事人咨询提供服务，从而推动检察业务规范化与信息化建设。
2．案件管理中心的优势所在。从案件管理中心的职能定位及职责可以看出，案件管理中心具有独特的优势，主要体现在：
（1）案件管理中心作为一个专门的案件管理机构，对检察机关受理的所有案件进行常态性、统筹性、全面性的宏观管理，突破了检察机关现行的案管模式，构建了一个检察一体化框架下的新型案件管理模式，有利于加强执法办案的横向监督制约、纵向统筹指挥，从而形成“横向到边，纵向到底”的案件监督制约机制，有效弥补了检察机关法律监督漏洞，是防止检察权滥用的制度创新。
（2）案件管理中心通过对案件的流程化管理，可以做到：第一，将程序审查权从业务部门、办案人员手中剥离出来，并主要从程序上把握案件的量与质，从而有效地实现了程序审查权和实体审查权的相对分离；第二，通过预警机制等手段，有效地将案前、案中、案后有机统一起来，实现了案件的全程动态监督，克服了单纯事后监督的弊端；第三，通过流程显示，全院所有的案件流程情况一览无遗，从而使得执法办案的每个环节、每个过程都是透明的，促进了检务公开，顺应了司法透明化趋势。
（3）案件管理中心通过数据统计，用数字化全面具体地反映所有检察案件及业务动态的全部信息。由于案件管理中心对检察机关受理的所有案件进行统一的管理，统计的数据针对全部案件所有环节的办理过程，并可以综合进行定量或分类分析，从而既可以反映办案业务总的情况，又可以具体反映某一类案件的办理情况，还能够客观说明某一环节或某一单位部门的工作开展情况，并可以进行部门之间、单位之间的横向比较，时间维度上的纵向比较，从而为领导或上级机关决策提供参考。④
综上，案件管理中心模式实际上是一种流程管理与专门监督相结合的内部案件质量管理体系、质量保证体系，它使检察业务管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中监督，规范了执法行为，提高了办案质量，促进了执法公正。⑤
三、新型案件管理模式——案件管理中心的建设
（一）如何做好案件管理中心的建设
要想发挥案件管理中心对案件的监督制约作用，需要做好如下几个方面：
1．案件管理中心应不受本院其他业务部门的领导，与其他各业务部门具有平等的地位。但由于案件管理中心在案件的管理上实际上具有程序上的指挥、协调、督办权，因而建议规定案件管理中心直接对检察长和检察委员会负责，从而在发现违法办案行为时，其更方便进行预警、催办、督办、要求整改等。
2．案管工作不能停留在案件收发的简单层面，要在加强案件管理和监督上多做文章，尤其是通过对办案情况的宏观管理、跟蹤监督、质量评估和问题预警，实现由单一的统计职能，逐步向参谋助手、督办检查、剖析典型、发布案件及警示教育等综合职能转变。
3．要依托计算机技术、网络技术、信息技术等先进科技，紧密结合工作实际，开发具有较强实用性的案管平台，形成常规化的工作流程和运作机制，提升工作效率，凸显管理、服务职能。
（二）案件管理中心建设需要注意的问题
案件管理中心建设工作正在如火如荼的开展，在建设工作中除了要做到领导重视，业务部门积极配合之外，还要注意避免过犹不及的问题：
1．案件管理工作主要是纯程序性地管理案件，既不能决定案件最终的处理结果，也不能干涉办案的具体过程，其具体指向仅仅限于在程序上控制案件的流程及考评办案是否依法进行。有论者认为案管中心应对案件实体把关，统一监督和考评案件，比如对不立案、不批捕、不起诉、撤案等案件进行实体复查，并提出复查意见，⑥对此笔者不敢苟同，果真如此的话，案管中心势必成为一个凌驾于业务部门之上的机构，需要配备数量庞大的高素质检察人员，这对于业务部门的工作而言既是越俎代庖，同时也极不现实。
2．案件管理工作的核心价值虽然是通过流程控制以加强案件的内部监督制约，保障办案质量，但同时更要立足服务，提高办案效率，而不应使程序过于繁琐，为办案设置障碍。案件管理中心必须摆脱管理部门权力膨胀的弊病，为检察系统的改革多作有益的探索。
总之，案件管理中心作为检察机关管理案件的中心控制环节，应对检察长或者检察委员会负责，并与其他业务部门保持平等地位，在此基础上形成以检察长和检察委员会为核心的、业务部门和案件管理中心两条线交叉管理的体系。具体办案部门以维护办案秩序完成办案任务为工作核心，案件管理中心以控制案件流程、监督管理案件质量为工作核心，⑦二者相互配合、相互制约，从而真正加强检察案件的内部监督制约。注释：
①⑥苏志广，余斌．案件管理的长效机制探索．人民检察．2009（18）．
②郭洪平．山西90%检察院成立案管中心内部监督再加‘保险’．检察日报．2011年6月18日．
③戴景田，张文娟．检察机关案件管理中心论要．人民检察．2009（18）；李大．创新管理机制，提升执法水平——湖南省株洲市石峰区检察院运用ISO9001质量管理体系提升执法质量的探索．人民检察．2007（16）．
④单民．检察机关案件管理探讨．人民检察．2009（18）．
⑤案件管理中心何以受到专家好评．检察日报．2006年1月6日．
⑦陈凤超，吴海光．新型案件质量管理机制的理论模型与制度重构．人民检察．2006年