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长期以来,作为量化检察业务工作的数据载体、评价体系等检察业务考评机制给检察工作规范化、制度化管理注入了活力,有力推动了检察工作的科学持续发展。但是,也应该看到检察业务考评机制的构建刚刚开始,全国各地都在积极探索,因此对检察业务考评机制本质特征的把握有待深入研究,还需要一个渐进式地发展过程。作为全国唯一的仫佬族自治县检察机关——罗城仫佬族自治县人民检察院,在检察业务量化考评工作中树立科学发展观思想,准确把握考评目标意义,确立考评重点和特点,按照“强化法律监督,维护公平正义”工作主题的要求,不断完善检察业务考评工作机制,使其真正成为规范和衡量检察业务工作的重要模式,成为推动检察业务工作的内在动力,2007、2008、2009连续三年上级业务考评成绩位居全区12个少数民族自治县检察院第一名、全区C类院前两名、河池市基层检察院第一名,促进了仫佬山乡检察事业的科学发展。
一、正确把握民族地区检察工作特点及其量化考核机制的出发点
民族地区,特指我国实行民族区域自治制度的地方。民族区域自治地方包括自治区、自治州、自治县。它是我国统一的多民族国家不可分割的组成部分,是根据我国少数民族分布的特点,以少数民族聚居区域为基础建立。少数民族自治地区检察机关是我国检察机关的重要组成部分,代表国家依据《中华人民共和国宪法》、法律和《中华人民共和国民族区域自治法》,在少数民族自治地区依法履行法律监督职能,是维护国家统一和民族团结,保障民族地区经济发展和社会稳定的一支重要力量。但是少数民族地区检察机关受自然条件、经济贫困、发展滞后、思想观念保守等诸多因素的影响与制约,又与非少数民族地区检察机关有着不同的地方,主要表现在以下几个方面:
第一,肩负维护国家统一、民族团结政治重任。我国是统一的多民族的社会主义国家,民族地区的检察机关负有维护祖国统一,反对民族分裂,促进民族地区和谐稳定的政治责任。当前,境外一些组织借宗教之名进行渗透颠覆活动,同时“法轮功”、“门徒会”等邪教组织地下活动频繁,民族地区严重暴力犯罪和严重影响人民群众安全感的多发性犯罪在一些地方还有较大幅度反弹,维护民族地区社会稳定的任务十分艰巨。民族地区检察机关要牢固树立“稳定压倒一切”的思想,在全面正确履行检察职责中,一要提高认识,增强反对分裂、维护国家统一的大局意识;二要加强对少数民族群众的法制宣传教育和党的民族政策的教育;三要坚持严厉打击民族分裂主义分子和其他破坏祖国统一,影响民族地区稳定的严重刑事犯罪分子,贯彻党的刑事政策,按照宽严相济的刑事司法政策区别对待,努力创造民族地区和谐稳定的社会治安环境。
第二,体现执行国家法律与执行党的民族政策相结合。把执行国家法律与执行党的民族政策结合起来,是民族地区检察工作的又一大特点。国家法律是在全国具有普遍约束力的行为规范;党的民族政策以执行国家法律为基础、前提,以执行党对少数民族的政策为补充。实际工作中,我们要充分认识执行国家法律和执行党的民族政策的统一性,坚持把二者有机地统一起来。对涉及少数民族的犯罪,要认真对照法律和党的民族政策规定,严格区分政策界限,做出正确处理。近年来的司法实践证明,对少数民族公民与其民族特点直接关联的危害行为按照党的民族政策从宽定罪量刑,能为当地绝大多数公民所理解和接受,有利于逐步增强少数民族公民的法制观念,这样不但不会因此而增长犯罪,还会有助于预防和减少犯罪,有效地发挥刑罚惩罚、改造、惩戒、教育的综合功能,达到预防犯罪的目的。这对于保障少数民族地区经济发展,促进民族团结和社会建设都有重要意。民族自治地方检察机关要切实发挥检察职能,在执法中必须摆正法律与党的政策的关系,坚持法律与党的民族政策的统一,只有这样才能使案件得到正确的处理,取得良好的法律效果和社会效果。
第三,受制于经济基础薄弱影响突出。首先,地理位置偏僻。从我国行政区划上来看,少数民族地区一般地处边远,地广人稀,交通不便。以罗城县院所在的河池市为例,境内居住着壮族、仫佬族、毛南族、瑶族、苗族、侗族、水族等少数民族。少数民族人口321万人,占全市总人口的83.67%,为广西少数民族聚居最多的地区之一。全市总面积3.35万平方公里,辖区内的4个少数民族自治县,大多地处边远山区,交通不便,这些条件使得基层检察机关开展工作时,相对于人口密集、交通便利的城市和农村来说,服务半径大,管辖任务重,办案条件落后,发展步伐缓慢。其次,基础业务薄弱。一个突出的问题是少数民族地区基层检察机关的有效警力不足。缺乏侦查、公诉、计算机方面的专业人才,由于受地方条件限制,引进高学历的法律专业人才十分困难,以罗城县院为例,在40名干警中,仅有4名干警拥有全日制法学本科学历,占10%。导致监督水平不高,监督手段不多,监督力度不够,严重制约了诉讼监督工作的开展;职务犯罪查处大案要案力度不够,侦查水平低,科技含量不高。第四,管理机制不规范。在队伍管理、机关建设等方面仍然沿用行政管理模式,缺乏与《检察官法》相配套的改革措施;在办案、监督制约方面的运行过程中,人的主观因素较重,随意性较大,缺乏一套科学、严谨的规范化管理机制。
客观地说,上级检察业务考评在促进民族地区检察职能充分发挥,促进检察权在民族地区依法客观公正行使,促进检察机关维护法律统一正确实施和社会公平正义起到了积极作用。在看到考评机制积极作用的同时,也应该看到现行考评机制还有不符合民族地区检察工作科学发展观要求的地方。主要表现在:
(一)考评机制行政化管理色彩过于浓厚。当前,民族地区检察业务考评沿用于上级院的考评标准,对考评结果的反馈与激励,均不可避免地具有行政色彩,基本上是一种行政化的管理模式,与检察业务工作特点有所不相称。
(二)部分考评指标设置不合理。这主要体现在:有些考评指标的设置不能完全体现民族地区检察业务工作的特点、重点以及质量和效率;有些业务考评分值设置不尽合理,存在加分过多导致分值设计严重失衡的问题;在考评标准的具体执行中还存在一些盲目追求考评结果,忽视了考评的初衷,背离了科学发展观的要求,不利于检察业务工作的科学发展,影响民族地区检察工作的积极参与的可能。
(三)检察考评机制未能体现地区差异。现行上级检察业务考评对各地城乡经济社会、法制环境和检察工作发展情况的实际考察不够,很少有区别对待,不利于调动参加考评的民族地区检察机关及检察人员的积极性。
二、民族区域自治地区检察工作量化考核机制构建
笔者认为,在民族区域地区检察业务考评机制应使检察机关的案件办理体现出公正和效率,体现出社会和谐,使案件质量目标符合司法规律,应在新形式下,重新审视目前目标量化考评制度,结合上级院的检察业务考评办法,有针对性地进行研究。
(一)明确把握量化考评的具体目的。建立健全科学发展观和正确政绩观要求的检察业务考评机制,是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。考评工作是一种管理手段,有自身的特点和作用范围。对检察工作实行考评,根本目的在于引导和促进检察工作科学发展。民族地区检察机关应把维护民族地区社会和谐稳定作为首要任务,在充分发挥起诉职能作用,依法打击各类刑事犯罪活动的同时,通过实施绩效考评、案件质量定期分析通报、召开案例分析会等形式,引导检察干警不断强化证据意识,积极采取措施,努力提高办案质量,在执法办案中努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。笔者以罗城县院为例,罗城是少数民族自治县,壮族歌仙刘三姐就出生在此,而刘三姐是当地“穷与富斗”的典型象征,加之受仫佬族传统的骠悍的民俗民风的影响,大小问题都是以武力解决的多,诉求法律的少,群体性斗殴事件时有发生,这也成为了影响该县民族团结和社会和谐的不稳定因素。作为打击刑事犯罪的检察机关,如何在此种背景下贯彻宽严相济刑事政策,为当地党委、政府维护少数民族地区稳定和社会和谐工作排忧解难,既体现出严厉打击刑事犯罪的力度,震慑犯罪,又能让人民群众切实感受到检察机关通过办案为民、惠民的法治力量和温暖,增进民族团结。正是有了这种服务大局的执法理念,该院在执法活动中处处显现惠民为民的检察真情,最大限度增加社会和谐因素,减少不和谐因素,较好地发挥了业务考评机制在民族地区检察工作的作用。
(二)突出案件质量和效果,以质量和效果取胜。在民族地区检察机关办案,在数量和案值上是不可能与其他发达地区相比,能比的只能是办理案件的质量和效果。民族地区检察工作量化考评就要体现民族地区检察机关办案质量和效果的统一。就以笔者所在的罗城县院为例,自从检察机关已恢复重建以来,因为是少数民族基层检察院,受经济发展等多种因素的制约,多年来,该院各项工作自己与自比是一年比一年在进步,但与全市、全区兄弟县市院相比,总是有那么一截差距甚至位于偏下游水平。从2006年以来,该院以创“四化”建设为出发点,突出“干”字,充分发挥检察职能,坚持“100-1=0”的办案质量公式,即办理100案件,如果出现一件错案,办案工作就意味着失败。该院把提高案件质量作为公正执法的基础,结合本院实际,开展“三比三看三无”百日竞赛活动,即比完成任务,看谁办案质量好、效率高,无错、劣、超期、延误办案;比执法作风,看谁好学肯钻,精神面貌好,工作状态佳,对所办案件认真负责,精益求精,无敷衍塞责,马虎拖沓,无对群众霸道、逞威风,“冷、硬、横、推”等作风;比遵守纪律,看谁党性观念强,执行纪律制度严,廉洁自律好,无违法办案,违反法规、党纪、政纪。通过开展活动,该院办案质量明显提高,所捕、所诉案件无一错案和国家赔偿案件发生,排除了案件质量风险。
(三)以上级院考评与本院实际相结合,推进创先争优活动。建立健全符合科学发展观和正确政绩观要求的检察业务考评机制,是上级检察院加强业务领导、指导和管理的有效手段。为此,笔者所在的罗城县院,在贯彻落实上级院考评机制工作中,与本院实际相结合,以创先争优活动为抓手,提出了“三级考核”为主体的工作措施。即:一级绩效考核是以市、区对该院绩效考核内容为依据,统筹全院各项工作;二级绩效考核是指科室以院绩效考核结果为依据,客观评价科室工作业绩;三级绩效考核重在将责任落实到干警个人,强化对个人的考核。
参考文献:
[1]马日梧、谢力:《检察管理:从量化考评到检察再造》,载张少康主编:《南国检察探索》(下册),接力出版社。
[2]崔伟、满铭安《检察业务考评机制存在的问题及完善》,载《人民检察》2010年8月(下半月)第16期。
[3]《正义网》直播间,2009年7月31日,第五届国家高级检察官论坛:检察业务工作考评机制。
(作者通讯地址:广西壮族自治区罗城仫佬族自治县人民检察院,广西 罗城 546400)
一、正确把握民族地区检察工作特点及其量化考核机制的出发点
民族地区,特指我国实行民族区域自治制度的地方。民族区域自治地方包括自治区、自治州、自治县。它是我国统一的多民族国家不可分割的组成部分,是根据我国少数民族分布的特点,以少数民族聚居区域为基础建立。少数民族自治地区检察机关是我国检察机关的重要组成部分,代表国家依据《中华人民共和国宪法》、法律和《中华人民共和国民族区域自治法》,在少数民族自治地区依法履行法律监督职能,是维护国家统一和民族团结,保障民族地区经济发展和社会稳定的一支重要力量。但是少数民族地区检察机关受自然条件、经济贫困、发展滞后、思想观念保守等诸多因素的影响与制约,又与非少数民族地区检察机关有着不同的地方,主要表现在以下几个方面:
第一,肩负维护国家统一、民族团结政治重任。我国是统一的多民族的社会主义国家,民族地区的检察机关负有维护祖国统一,反对民族分裂,促进民族地区和谐稳定的政治责任。当前,境外一些组织借宗教之名进行渗透颠覆活动,同时“法轮功”、“门徒会”等邪教组织地下活动频繁,民族地区严重暴力犯罪和严重影响人民群众安全感的多发性犯罪在一些地方还有较大幅度反弹,维护民族地区社会稳定的任务十分艰巨。民族地区检察机关要牢固树立“稳定压倒一切”的思想,在全面正确履行检察职责中,一要提高认识,增强反对分裂、维护国家统一的大局意识;二要加强对少数民族群众的法制宣传教育和党的民族政策的教育;三要坚持严厉打击民族分裂主义分子和其他破坏祖国统一,影响民族地区稳定的严重刑事犯罪分子,贯彻党的刑事政策,按照宽严相济的刑事司法政策区别对待,努力创造民族地区和谐稳定的社会治安环境。
第二,体现执行国家法律与执行党的民族政策相结合。把执行国家法律与执行党的民族政策结合起来,是民族地区检察工作的又一大特点。国家法律是在全国具有普遍约束力的行为规范;党的民族政策以执行国家法律为基础、前提,以执行党对少数民族的政策为补充。实际工作中,我们要充分认识执行国家法律和执行党的民族政策的统一性,坚持把二者有机地统一起来。对涉及少数民族的犯罪,要认真对照法律和党的民族政策规定,严格区分政策界限,做出正确处理。近年来的司法实践证明,对少数民族公民与其民族特点直接关联的危害行为按照党的民族政策从宽定罪量刑,能为当地绝大多数公民所理解和接受,有利于逐步增强少数民族公民的法制观念,这样不但不会因此而增长犯罪,还会有助于预防和减少犯罪,有效地发挥刑罚惩罚、改造、惩戒、教育的综合功能,达到预防犯罪的目的。这对于保障少数民族地区经济发展,促进民族团结和社会建设都有重要意。民族自治地方检察机关要切实发挥检察职能,在执法中必须摆正法律与党的政策的关系,坚持法律与党的民族政策的统一,只有这样才能使案件得到正确的处理,取得良好的法律效果和社会效果。
第三,受制于经济基础薄弱影响突出。首先,地理位置偏僻。从我国行政区划上来看,少数民族地区一般地处边远,地广人稀,交通不便。以罗城县院所在的河池市为例,境内居住着壮族、仫佬族、毛南族、瑶族、苗族、侗族、水族等少数民族。少数民族人口321万人,占全市总人口的83.67%,为广西少数民族聚居最多的地区之一。全市总面积3.35万平方公里,辖区内的4个少数民族自治县,大多地处边远山区,交通不便,这些条件使得基层检察机关开展工作时,相对于人口密集、交通便利的城市和农村来说,服务半径大,管辖任务重,办案条件落后,发展步伐缓慢。其次,基础业务薄弱。一个突出的问题是少数民族地区基层检察机关的有效警力不足。缺乏侦查、公诉、计算机方面的专业人才,由于受地方条件限制,引进高学历的法律专业人才十分困难,以罗城县院为例,在40名干警中,仅有4名干警拥有全日制法学本科学历,占10%。导致监督水平不高,监督手段不多,监督力度不够,严重制约了诉讼监督工作的开展;职务犯罪查处大案要案力度不够,侦查水平低,科技含量不高。第四,管理机制不规范。在队伍管理、机关建设等方面仍然沿用行政管理模式,缺乏与《检察官法》相配套的改革措施;在办案、监督制约方面的运行过程中,人的主观因素较重,随意性较大,缺乏一套科学、严谨的规范化管理机制。
客观地说,上级检察业务考评在促进民族地区检察职能充分发挥,促进检察权在民族地区依法客观公正行使,促进检察机关维护法律统一正确实施和社会公平正义起到了积极作用。在看到考评机制积极作用的同时,也应该看到现行考评机制还有不符合民族地区检察工作科学发展观要求的地方。主要表现在:
(一)考评机制行政化管理色彩过于浓厚。当前,民族地区检察业务考评沿用于上级院的考评标准,对考评结果的反馈与激励,均不可避免地具有行政色彩,基本上是一种行政化的管理模式,与检察业务工作特点有所不相称。
(二)部分考评指标设置不合理。这主要体现在:有些考评指标的设置不能完全体现民族地区检察业务工作的特点、重点以及质量和效率;有些业务考评分值设置不尽合理,存在加分过多导致分值设计严重失衡的问题;在考评标准的具体执行中还存在一些盲目追求考评结果,忽视了考评的初衷,背离了科学发展观的要求,不利于检察业务工作的科学发展,影响民族地区检察工作的积极参与的可能。
(三)检察考评机制未能体现地区差异。现行上级检察业务考评对各地城乡经济社会、法制环境和检察工作发展情况的实际考察不够,很少有区别对待,不利于调动参加考评的民族地区检察机关及检察人员的积极性。
二、民族区域自治地区检察工作量化考核机制构建
笔者认为,在民族区域地区检察业务考评机制应使检察机关的案件办理体现出公正和效率,体现出社会和谐,使案件质量目标符合司法规律,应在新形式下,重新审视目前目标量化考评制度,结合上级院的检察业务考评办法,有针对性地进行研究。
(一)明确把握量化考评的具体目的。建立健全科学发展观和正确政绩观要求的检察业务考评机制,是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。考评工作是一种管理手段,有自身的特点和作用范围。对检察工作实行考评,根本目的在于引导和促进检察工作科学发展。民族地区检察机关应把维护民族地区社会和谐稳定作为首要任务,在充分发挥起诉职能作用,依法打击各类刑事犯罪活动的同时,通过实施绩效考评、案件质量定期分析通报、召开案例分析会等形式,引导检察干警不断强化证据意识,积极采取措施,努力提高办案质量,在执法办案中努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。笔者以罗城县院为例,罗城是少数民族自治县,壮族歌仙刘三姐就出生在此,而刘三姐是当地“穷与富斗”的典型象征,加之受仫佬族传统的骠悍的民俗民风的影响,大小问题都是以武力解决的多,诉求法律的少,群体性斗殴事件时有发生,这也成为了影响该县民族团结和社会和谐的不稳定因素。作为打击刑事犯罪的检察机关,如何在此种背景下贯彻宽严相济刑事政策,为当地党委、政府维护少数民族地区稳定和社会和谐工作排忧解难,既体现出严厉打击刑事犯罪的力度,震慑犯罪,又能让人民群众切实感受到检察机关通过办案为民、惠民的法治力量和温暖,增进民族团结。正是有了这种服务大局的执法理念,该院在执法活动中处处显现惠民为民的检察真情,最大限度增加社会和谐因素,减少不和谐因素,较好地发挥了业务考评机制在民族地区检察工作的作用。
(二)突出案件质量和效果,以质量和效果取胜。在民族地区检察机关办案,在数量和案值上是不可能与其他发达地区相比,能比的只能是办理案件的质量和效果。民族地区检察工作量化考评就要体现民族地区检察机关办案质量和效果的统一。就以笔者所在的罗城县院为例,自从检察机关已恢复重建以来,因为是少数民族基层检察院,受经济发展等多种因素的制约,多年来,该院各项工作自己与自比是一年比一年在进步,但与全市、全区兄弟县市院相比,总是有那么一截差距甚至位于偏下游水平。从2006年以来,该院以创“四化”建设为出发点,突出“干”字,充分发挥检察职能,坚持“100-1=0”的办案质量公式,即办理100案件,如果出现一件错案,办案工作就意味着失败。该院把提高案件质量作为公正执法的基础,结合本院实际,开展“三比三看三无”百日竞赛活动,即比完成任务,看谁办案质量好、效率高,无错、劣、超期、延误办案;比执法作风,看谁好学肯钻,精神面貌好,工作状态佳,对所办案件认真负责,精益求精,无敷衍塞责,马虎拖沓,无对群众霸道、逞威风,“冷、硬、横、推”等作风;比遵守纪律,看谁党性观念强,执行纪律制度严,廉洁自律好,无违法办案,违反法规、党纪、政纪。通过开展活动,该院办案质量明显提高,所捕、所诉案件无一错案和国家赔偿案件发生,排除了案件质量风险。
(三)以上级院考评与本院实际相结合,推进创先争优活动。建立健全符合科学发展观和正确政绩观要求的检察业务考评机制,是上级检察院加强业务领导、指导和管理的有效手段。为此,笔者所在的罗城县院,在贯彻落实上级院考评机制工作中,与本院实际相结合,以创先争优活动为抓手,提出了“三级考核”为主体的工作措施。即:一级绩效考核是以市、区对该院绩效考核内容为依据,统筹全院各项工作;二级绩效考核是指科室以院绩效考核结果为依据,客观评价科室工作业绩;三级绩效考核重在将责任落实到干警个人,强化对个人的考核。
参考文献:
[1]马日梧、谢力:《检察管理:从量化考评到检察再造》,载张少康主编:《南国检察探索》(下册),接力出版社。
[2]崔伟、满铭安《检察业务考评机制存在的问题及完善》,载《人民检察》2010年8月(下半月)第16期。
[3]《正义网》直播间,2009年7月31日,第五届国家高级检察官论坛:检察业务工作考评机制。
(作者通讯地址:广西壮族自治区罗城仫佬族自治县人民检察院,广西 罗城 546400)