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章文凤 译
［摘 要］ 过去的15年里，发达国家的公共事业管理，尤其教育管理发生了很大变化。公共部门 逐渐采用了私立部门的一些管理原则和方法，如引入绩效管理。英格兰小学绩效管理始于20 世纪80年代撒切尔政府在全国公立教育系统内启动的一项针对学校管理和课程的改革，2000 年绩效管理终以法令形式确立下来。目标设定理论被广泛应用于英格兰小学绩效管理目标的 设置。在应用这一理论设置绩效管理目标时需要从理论上对以下三个问题作出探讨：在设置 目标时是以结果为导向，还是以过程为导向，或是二者兼顾；考虑英格兰小学的实际情况， “难实现的或有挑战性的目标能激励人们取得更好绩效”这一原则能在多大程度上适用；当 面临不确定的管理环境时，目标设定理论的适用性有多大。实践中，在确定绩效考评的考评 内容，可考评内容以及考评主体时可能面临一些困难，并且还可能产生无效考评结果。
［关键词］英格兰小学；绩效管理；目标设定；绩效测评
［中图分类号］G6291［文献标识码］Ａ［文章编号］1672-0717（２００９）０１-0084-08
文中使用的缩略词
DfEE：Department for Education and Employment(教育和就业部)
DfES：Department for Education and Skills(教育和技能部)
LEA：Local Education Authority(地方教育局)
NAHT：National Association of Head Teachers(中小学校长联合会)
OFSTED：Office for Standards in Education(教育标准办公室)
一、导入：历史视角
1公共部门管理的全球化革命
过去的15年见证了一场世界范围的公共管理的革命。尽管各国都给他们各不相同的公共管理 改革贴上了不同的标签，如“新公共管理”（Hood, 1991）和“改头换面的政府”(Osborne和Gaebler, 1992)，然而这些大多有着相似的特征。其中Kettl (2000)就概括出了 六项主要的共同特征：对更高效率的追求；对私有市场的更大依赖；更强的服务意识；从中 央集权向地方分权转化；更强的制定并实施公共政策的能力；以及问责机制的更高策略性。 公共部门改革的一个大趋势是政府日益采用原本为私立部门所用的一些管理方法和技巧。实 际上，“新公共管理”一词在Lane的与此相关的一书中被定义为“描述私立部门的管理技巧 正如何被运用于公共服务领域的主题词”。
关于国家教育体系的背景，Moos和Dempster (1998：102)认为，不同国家以及这些国家的不 同公共服务部门引入了各自的“新公共管理”形式，它们受各自的历史和文化传统、政治气 候以及经济环境的影响而形成不同的“版本”。然而，通过对英国、苏格兰、澳大利亚和丹 麦的学校体系的分析，他们又得出结论，新公共管理在这四个国家都有以下五种趋势：学校 管理自主化，重视财政问责，扩大消费者对学校运行的监管范围，期盼学校管理透明化，以 及以产出为基准的生师评价机制带来的压力更大。Gleeson 和 Husbands (2001：1)同样强 调了更高层次的问责机制：大多数改革（尤其西方的）的普遍趋势是日益关注学校的运行绩效，校长对该运行的把握能 力，以及通过奖惩使教师承担更直接的责任。
2英格兰小学绩效管理溯源
英格兰小学绩效管理的发端可以追溯到20世纪80年代。当时撒切尔政府从管理和课程两方面 在全国的公立教育系统进行了大范围的改革。国家课程(例如, Riley, 1992)的引入意味着 从法律上讲，所有公立学校都不得不开始遵循一个统一的课程大纲。而紧随其后的国家考试 系统(例如, Conner, 1999)及小学实绩的年度报告或一些“分类”表格(例如, Foxman, 199 7)，使得各学校的教学成效有了一个更直观的(尽管很多人认为是误导性的)比较。新近更 名的“成就获得”表在引入了一些有价值的“附加信息”后，一定程度上降低了其不公平性 。
学校监察体制在1992年随着教育标准办公室的成立发生了大的变化（例如：Gray和Wilcox,1995）。此后便采用标准化模型对公办学校进行评估，并通过发布检查报告为有关人士提 供另一了解、比较学校实绩的途径。《地方学校管理》(例如, Fidler和 Bowles, 1989) 率先打破学校和地方教育当局管理责任的平衡而向校长和主管人员倾斜。
政府拨款(例如, Fitz 等人, 1993)计划旨在进一步加强校长和地方教育当局主管人员的管 理能力，但是这项计划的影响甚微，因为接受财政拨款的学校比例甚少，所以其对整个教育 系统的作用不明显。1997年工党上台后，新政府废止了该项财政拨款计划，新执政的工党政 府在加紧促进学业成绩和标准，并在全国范围内推行“读写和计算战略”方面，至少表现得 像其前任保守党政府一样坚决，其直接目的在于提高学生的英语和数学成绩。
绩效管理产生之八年前，提出了一个全国范围的强制性教师（包括校长）评估计划，(如, F idler, 1995)。虽然有报道称一些学校从中受益，但其整体效应却受到强烈批评(例如, DfE E, 1997)。正如Hellawell和Hancock (1998：227)所指出的，教育和就业部声称：
当前的评估设置无法充分检验教师的工作表现和标准(DfEE, 1997：49)。
Hellawell和Hancock (1998：225-6)认为，政府制定了校长评价机制，但它最终很可能在大 多数学校演变成这一制度设定初衷的“柔和版”。校长们能进行所谓的“互评”并且能在一 定程度上选择自己的评价者，尽管Hellawell和Hancock等作者报告了这样做的一些好处（他 们认为益处包括给校长的个人和专业发展提供了机会），然而其他人更多持怀疑态度。实际 上，Hellawell和Hancock他们自己也引用了一些校长作为例子，这些校长认为现行的评价机 制“针对性不强”，“分析性不够”，甚至“没什么用”。
3英格兰小学绩效管理介绍
2000年，绩效管理以法定形式被强制引入所有英格兰公立小学和中学(例如, DfEE, 2000a-d )。现在要求学校管理方确保对所有老师（包括校长）进行年度评估。这项新创的所谓的学 校绩效管理被说成是世界上最大的绩效管理系统(例如, NAHT, 1999：21, 为Mahony和Hexta ll, 2001：182所引用)。这很可能是真的，因为它覆盖了大约18 000所小学，3 500所中学 ，1 100所特殊学校，500所护士学校，23 000位校长，400 000名教师，以及数量不明的其 他员工。
绩效管理引入英格兰学校之初，它侧重于给老师和校长设定少数（通常为三到六项）特别选 定的年度考核目标(例如：DfEE, 2000a-d)。而这些目标其后的实现情况将在很大程度上决 定个人年度考评的结果。然而，最近它却转而侧重教师和校长的整体工作绩效，当然目标设 定和测评在整个评价流程中仍占一席之地(例如：DfES, 2000a-b; DfES, 2006)。
二、理论视角
1什么是绩效管理？
或许因为研究人员和实际操作人员对“绩效管理”（performance management）的定义尚未 达成共识，很多书至少用部分章节来讨论这个问题(例如：Armstrong和Baron,1998：49-51 ；Bacal,1999：3-4；Hartle等人,2001：3；Torrington等人,2003：90-3)，同时，其他如R ogers(1999)和Williams(2002)的书用了整整一章来讨论该问题。由于有关定义太多（仅Arm strong和Baron就收集了十条定义），一些作者对“绩效管理”是否成其为一种独立的管理 哲学或技巧提出质疑，因为它不像是一个涵盖一系列管理理念和方法的体系化的统括性术语 ，而我们的组织机构正是采用这些理念和方法来进行自我管理和提升绩效的。实际上，Torr ington(2003：89)指出：绩效管理不是什么独家的管理秘笈，并非拥有一套所谓的“身经百炼”的、万能的具体管理 方法。它也绝不像复式簿记和关键路径分析，成其为一套标准化的管理技巧。就像大多数高 效的管理实践一样，它更多地是一种任何组织都可采用的一种管理的方式（approach）或 是管理风格。
为了更好地理解并明晰绩效管理的概念意义，Williams(2002：10)发现以下三个视角将有助 于理解这一概念：
作为组织绩效的管理体系；
作为员工绩效的管理体系；
作为联合组织绩效和员工绩效的管理体系。
例如，在Bredrup(1995)设计的相关模型中，绩效管理的概念被归纳为一个计划、改进和评 价整体组织绩效的系统。计划是指构建组织理念和战略目标，改进涉及多个环节，包括对竞 争对手产品的检测，确定赶超的基本标准和整体质量管理，评价则包括了测评员工在所有这 些管理过程中受到的影响，但用Williams'(2002：13)的话来说，它们不是管理所关注的焦 点。
Williams(2002：13-14)的意思是Ainsworth & Smith(1993)，Guinn(1987)，以及Torringto n & Hall(1995)等人设计的模型中同样包含了类似的“三部曲”，即计划、管理/支撑和 评价，但它关注的焦点在员工而非组织整体。它的计划阶段所涉及的评价者和被评价者双方 共同商定一致的绩效管理目标；第二阶段管理/支撑，要求员工作出期许行为并承担义务， 以实现发展目标；评价阶段则关注对员工绩效的测评。
Costello(1994)，Kaplan & Norton(1996;2001)等人倡导联合型绩效管理，例如Costello认 为绩效管理应把不同层次的员工个体工作与组织中各部门或组织整体的使命结合起 来，以实现组织目标。Kaplan和Norton也提出类似的观点，认为必须对组织使命进行转化，使之落实到员工个体，这样组织才能得到员工的合力支持。 管理体系应该保障转化的有效进行。在一个组织将其高位的组织使命转化为它的一线员工和 后台工作人员的具体工作这一逻辑进程中，战略便是其中一步。
这些作者例举了很多企业的例子，她们都竭力促成了员工同心协力的局面。前面讨论过的绩 效管理的视角和管理环节，在转而审视绩效管理目标时，Williams(2002：219-24)，Poiste r(2003：9-15)等人发现组织机构在引入绩效管理（或测评）时，其目的各不相同，主要有 以下一些：
了解组织管理或员工工作实效；
提升组织或员工绩效；
引导员工关注最紧要事情；
提高员工的动机水平；
使薪酬与工作表现（实效）挂钩；
提高员工培训和发展的质量；
强化员工责任；
使员工个体目标与组织总体目标趋于一致；
提高客户服务质量；
协组组织使命的履行和组织战略的实施；
在绩效型组织文化的发展过程中起杠杆作用。
然而，Williams(2002：221)也发现，众多目标之间可能存在对立和冲突。
2目标设定理论
Peter Drucker (例如, Drucker, 1954)发展了“目标管理”理论，Douglas McGregor (Str aus, 1972)将它与绩效评估联系起来。然而，将少数特定目标并入个体绩效管理的安排，这 种做法似乎主要是建立在Edwin Locke和Gary Latham (例如：Locke, 1968; Locke和Latham , 1990)等人在其著作中提出的目标设定理论之上的。该理论的基本组成部分包括以下假设 ：
比起那些难实现的或有挑战性的目标，容易实现的目标、没有目标或是目标不明确(如仅仅 要求人们做到最好)，能激励人们取得更好的绩效。
为使目标设定效果最大化，应注意把握好目标实现进程中的各个环节，使其始终与目标保 持一致。
如果没有反馈（考虑到要对目标实现程度进行测评），那么目标设定的积极意义将减至最小 。
一定时间期限内，困难目标的实现，其单时间内付出的努力更多。
目标一旦设定，应寻求多方的支持，没有对目标的付出和奉献，目标设定便变得毫无意义。
组织必须对其成员进行必要的培训，使她们掌握一些实现目标所需的知识和技能。
目标设定理论的许多方面似乎都得到了研究者(例如, Buchanan和Huczynski, 2004：257-8) 的支持。实际上，Latham (2004：107)的研究表明，目标设定理论能够用于预测、影响和解 释人的行为。研究者在多个国家（包括澳大利亚、加拿大、加勒比海岛国、英格兰、德国、 以色列、日本和美国），通过实验和实地考察的方式对4万多人进行了研究，至少涉及伐木 、文字处理和工程建设等多个职业领域里的88种工作任务。Latham甚至宣称，在职场没有哪 种动机理论的效用能与目标设定理论相提并论。
3由“绩效”和“目标”的模糊含义而引发的相关问题
评价者和被评价者在商定双方都能接受的绩效目标前，应首先准确理解“绩效”和“目标” 的意义并形成统一认识。这在操作中可能会有很多问题。比如，关于“绩效”，人们 常有疑惑 ，无法确定其含义是更多关乎结果，还是更强调过程和行为。很多研究者都对此作出了区分 ，如Williams (2002：70)。
绩效管理目标究竟是以结果为导向，行为/过程为导向，或是二者兼顾？由此也引发了管理 理念的分歧。例如，Bacal (1999：61)将目标定义为“要求员工创造或作出贡献的一个特定 结果”， Torrington 等人 (2003：93)则更进一步，认为“关键在于实现了什么：是结果 而不是行为说了算”。而Armstrong (2000：33-4)则声称， “Objectives”和“goals”二 者是可以互换的，它们可以是“目标(targets)”也可以是“任务(task)” ，或者“项目(p rojects)”，要去实现的目标是可以量化的结果，任务或项目则是为达成目标，在给定期限 内要完成的工作的组成部分。
给员工设定目标时，以结果为导向的话，评估中的绩效测评会更简易，更少受主观判断的影 响。而这样做的主要问题则在于员工常常无法完全控制对自己进行的测评的结果，比如，工 厂里机器坏了，营销中竞争对手的决策和行为带来的影响，课堂上孩子们捣乱诸如此类都将 对评估结果产生负面影响。但是以任务、过程或行为为导向同样也带来问题，因为虽然这种 测评在评估过程中受到的监控更多，但它常常依赖人的主观评价，从而不那么可靠和准确。
4困难或有挑战性目标设定的相关问题
Locke和Latham提出了“容易实现的目标、没有目标或是目标不明确（如仅仅要求人们做到 最好）比困难或有挑战性的目标更能激励人们取得好的绩效” (Latham, 2004：107)，英国 政府教育就业部也同样建议给老师和校长设定的绩效目标应具有挑战性——不让人过于轻松 地实现，也不能不切实际而使人畏缩。然而，老师、校长和他们的头头们对于什么样的目标 才是足够“有挑战性的”，有时候却各持己见。
Hellriegel等人 (1995：209-10; 429)意识到，评估过程中，评价者和被评价者之间可能产 生对立和分歧，而绩效管理目标便在这一过程中形成。他指出，目标以及目标设定常常是这 种分歧和对立的矛头所在。这点很重要，因为如无法很好地在目标内容上达成一致，那将影 响到既定目标的实现，就如Latham (2004：109)所说，“没有对目标的付出和奉献，目标设 定将毫无意义”。在目标设定过程中教师与他们的领导之间产生冲突的可能性大小会受到这 类因素的影响，即“一元冲突理论”与“多元冲突理论”（见Buchanan 和 Huczy nski, 2004：792-6)）二者之间，谁更切合英格兰小学的实际。
因为一元主义认为组织管理和员工利益是一致的，而多元主义则认为组织中包含了多个不同 的利益群体，每一群体都有其自身的合理利益，从而无可避免地产生冲突。
“容易实现的目标、没有目标或是目标不明确（如仅仅要求人们做到最好）比困难或有挑战 性的目标更能激励人们取得好的绩效”，如考虑小学教育的实际情况，则会出现另一个问题 ，即这种目标设定理论对于目标实现的考虑欠充分，比如目标未能实现，更准确地说是员工 对达不成目标的担忧。而英格兰小学所采用的特殊绩效管理形式似乎更是给老师和校长们平 添了几分忧虑。原因至少有三，首先，因为学生的成绩大多被公开发布在报纸上，很多老师 尤其校长担心如未能达成学生进步指标中规定百分比，其窘迫是不言而喻的。其次，学校采 用的绩效管理系统中，有一项是绩效与薪水挂钩，因而，老师和校长们会担心他们的薪 水没有保障。再次，由于担心学校被扣上“不合格”的帽子或进入“特别评估”程序，甚至 被关门大吉，很多老师可能会担心如未能达成学生成绩指标的要求，不仅目前饭碗不保， 而且整个职业生涯也将受到影响。
职场中，人的动机水平是参差不齐的，一些人面对困难和挑战奋勇直前，而另一些人从一开 始就因惧怕失败而被压倒。同样地，当人们对评估有畏惧感时，他们就会过分关注并仅仅潜 心于取得那些“表面上”的高绩效，而花经历做“表面功夫”势必会影响到绩效的真正提高 。Fitz-Gibbon (1996：74)引用了Deming (1980)的一句话：一旦对评估有畏惧感，评估数据就会变得不真实。
人们在工作中作出某些特定行为，看上去似乎绩效很高，但这同时也掩盖了真实的绩效水平 ，这样一种现象常被称为非预期行为/无效结果(unintended/dysfunctional behaviour/con sequences)，在本文的最后将对此作进一步探讨。而此处要阐明的关键在于，对小学教师和 校长的评估在一种潜在的畏惧气氛中进行，在这样一种背景之下，“容易实现的目标、没有 目标或是目标不明确（如仅仅要求人们做到最好）比困难或有挑战性的目标更能激励人们取 得好的绩效”这一观点适合与否以及能在多大程度上被适用仍然还是一个问题。
5目标设定理论，管理环境不确定性和对绩效的控制
Latham认为，目标设定理论的原理如被恰当运用，便能提高个体的工作绩效。但他同时提 醒，也有一些例外的情况发生，其中之一便是环境的不确定性：目标设定的最大障碍之一便是环境的不确定性。这是因为可能无法获得设定学习目标和结果 目标所需的一些信息。即便是能获得这些信息，它也会因环境的迅速改变而过时，因此，随 着这一不确定性因素的增加，制定并实现长期目标的难度也随之增大（Latham, 2004：11 4）。换句话说，目标设定理论的可适应性会在以下情况下大打折扣：设定适当结果性目标所需的 信息不充分时；环境容易发生变化时；以及无法对环境进行预测以至个体不能很好掌控结果 时。而我们的小学管理环境则可能兼具以上三种情形。
第一，正如后面所讨论到的，为促使学生的学年进步而设置合适有效的结果性目标时需要一 种与上年度同期数据相比的绩效增值数据，而在所有这些学校中，并非总有这类数据。第二 ，政权更迭看似连贯，却常常意味着在某一学年的开头还关心某一目标，几个月后就不是那 么回事了。第三，小学教师能在何种程度上控制学生的学习进展也是一个问题。尽管学校效 能研究表明对学生学业成就获得的最大单项预测值往往是学生的前期学业成绩（如Gray等人 , 1996; 1999），但其他因素同样会产生影响。这些包括，父母在家中对阅读和算术的辅导 程度，父母对教育的态度，课外时间是否请家教辅导，孩子的健康问题，以及多种社会的和 心里的因素对孩子的影响，如家庭破裂。
三、实践性视角：绩效测评
1应该测评什么？
考虑绩效一词的意义主要关乎行为/过程，还是侧重结果/产生，前一部分已概述了由此引发 的与目标设定有关的一些问题。对绩效的测评也存在同样的问题。实际上，当引入一些附加 概念时，如：“绩效标准”和“能力”，应该测评什么的问题就变得更加复杂和晦涩了。如 ，Armstrong 和 Baron (1998：292-5)把绩效标准定义为“工作被有效进行时存在的一种情 形状态”，并例举了很多例子，这些例子综合了绩效概念的行为取向和结果取向，结合了定 性和定量方法，其测评结果也是建立在综合分析主观和客观数据的基础之上。工作技能和/ 或行为常常与“能力”一词有关，“能力”被人们认为是绩效应当被测评的其它方面。然而 ，这些概念常常引起混淆，人们无法对其意义进行准确把握。比如，Williams (2002：100- 7)就提出质疑，这几个词是否为同义词，能力到底是一种行为还是人的一种能促成或预知行 为和绩效的潜在个性特征？
2能够测评什么？
在实际中，应该测评什么的问题似乎被忽略或被能够测评什么的问题取而代之。Armstrong(2000：53)似乎就支持此种观点：实际中被测评的往往是那些容易测评的；他还认为，在一些工作中，有意义的工作表现无法测评，而能够测评的往往又没有意义……所有工作 中都包含有难以测评的元素。但所有工作都有结果产生，而这些结果是能够被测评的。
把这种观点适用于小学教学工作似乎再合适不过了，因为对某一个班级在全国性考试中有多 少学生达标进行测评要相对容易， 但对老师教学生如何礼貌待人，使其学会自我激励及培 养学生成为一个有好奇心的、独立思考的学习者等方面的教育成效的测评，便不那么容易了 。
与能够测评什么有关的另一个问题是，一些情况下个体绩效很受一些自己无法控制的因素的 影响，比如其他人的行为和绩效。Bacal (1999：93-5)便持这种观点，它举了两个例子，一 名歌剧演唱者因差劲的指挥和乐队而使其表演遭受影响，一个技艺特别高超的篮球运动员为 一个最差的球队效力。与此类似，小学老师和校长的个人工作绩效也受到其他人的影响，比 如同事的工作绩效、学生们的行为表现，对这些的控制是有限的。对此种情形下的个体绩效 进行准确公平的测评难免成问题。
比起小学教师，对小学校长的个人绩效进行测评时，能够被测评的程度和范围可能就更有限 了。其原因是，老师的工作表现能经常被每天与他（她）一起工作的人（同时也是评价者） 所目睹，并且他们也非常熟悉老师的工作性质；而校长们的工作表现就鲜有被他们的评价者 （学校主管人员）所观察的机会，因为通常这些主管们不常与校长在正常的学校上班时间会 面。
3谁来进行测评？
对人们工作绩效进行评估的过程一直以来被认为是主要包括评价者和被评价者两方。在这种 情形下，被评价一方很容易遭受不准确和不公正的评价，尤其是绩效评估常常需要相当多的 主观评价。
自评一直以来都是个体绩效测评过程中的一个重要方面。然而，分开来看，只受直接上级的 考评会使评价的准确性不高和主观性过强，而自评往往也存在同样的问题，例如Williams ( 2002：165)就引导人们关注Fletcher和Baldry (1999)二人所做的一项研究，该研究表明雇 员们给自己的打分往往要高于给自己的同事和上司的打分。
近年来，一系列的评估方法、技巧和系统得到提倡，它们融汇了绩效意义的各种视角，囊括 了多方评价主体，这不仅使得绩效测评更折衷化，也有助于缓解测评中的主观性过强的问题 。这其中的一种便是“平衡计分卡”（例如Kaplan 和 Norton, 1996）。尽管它的初衷是用 于组织绩效的测评，但它的设计者声称，通过使用一种所谓的个人计分卡(personal scorec ards)，它同样可用于对个体绩效的测评(见Kaplan 和 Norton, 1996：216; 2001：72-3)。 然而，如考虑顾客的评价，员工的学习和成长，财务和内部运作过程等方面因素，这个测评 框架如被用于个体绩效测评便显得太过死板。
近来，与“平衡计分卡”一相高下的另一评估框架是“绩效棱柱模型”，尽管它的设计初衷 也是用于组织绩效的测评，但亦有很大的可能被用于个体绩效测评。“绩效棱柱模型”特别 强调绩效测评中囊括多方评价主体的重要性，包括顾客、雇员、投资方、供应方和社区。将 “绩效棱柱模型”改适用于对校长的绩效测评值得特别考虑，因为校长的个人绩效评估应与 组织（学校）总体绩效评估紧密相联。
尽管在教师和校长绩效评估中引入“顾客评价”的想法一开始很另类，之后却得到广泛响应 。例如，教育标准办公室（见：OFSTED, 2003a：31; 2003b：30-31）就呼吁在学校评估中 引入学生和家长的评价。另外，教育研究者（见：Rudduck等人, 1996; Fielding 等人, 19 99; MacBeath等人, 2003）也已对“学生的心声”之于学校绩效提升的价值作了广泛探讨。近年来出现的与个体绩效评估有关的另一流行概念是“360度反馈”（ 见：Lepsinger 和 L ucia, 1997），其同样涉及到由同事、下属、上司和顾客等多方评估主体对个体绩效的评价 。这种方法能对被评价者的总体绩效作出更全面的评判，但其评估过程则相当耗时和费钱。 同时，Bernardin (1986) 提出(由Williams总结, 2002：166)，当由下属来评价上司时，后 者常常缺乏作出有效评判所需的知识和技能；可能没有评估经验；可能未受过训练而不能作 准确评判；可能为避免上司报复而对其作虚高评价；可能对平日要求严格的上司作苛刻评判 ，以及可能会偏袒、支持受欢迎的而不是有效率的上司。Bernardin还认为，这种做法还将 促使上司花更多精力去讨好下属，并以牺牲更广泛的组织利益为代价。一些经理可能也会因 此而选择不加入此种由下属评价的组织机构，从而给它们留下了难以招募和留用人才的难题 。因此，由下属来评价的方法，如处理不当，对上司的效率和组织总体绩效都会产生负面 影响。
4个人总体绩效评估的有关问题
对教师和校长的个人绩效的评估设置有两个维度，其中一个是对他们达成绩效管理目标的 程 度进行的评估，这在之前讨论过。另一个维度则是关于他们的个人总体绩效的测评（见, Df ES, 2003a-b; DfES, 2006：5）。然而，有关怎样准确测评校长的个人总体绩效的指导不但 含糊不清，而且可以说是不切实际的。例如，对校长们的个人总体绩效评价，除了其它评判 条目外，要求以他们的工作描述为大背景；而“全国性校长标准”（National Standards f or Headteachers）文件（DfES, 2004）（一份描述校长核心目标的文件）却列举了149种校 长应涉猎的知识领域和应具备的专业素养和行为。而且，许多东西似乎连意义都不明确，更 不用说对其进行测评了。
5使用学生成绩数据来测评教师和校长绩效
英格兰小学中，在使用学生成绩数据测评教师和校长的绩效时，出现多种问题（见Brown, 2 007）。首先是关于为测评目的而使用的此类数据的适当性；很多学校都缺乏更合适的数据 。例如，对某一学校从一年到下一年里某一科目的教学成效进行公正评价，应有该校所有学 习该科目的学生与上年同期相比所取得的进步的数据。然而，情况往往是，一个学校某一科 目的年度教学成效仅仅根据该校毕业生的该科成绩而作出，这更多地反映了某一群体学生 多年以来在科目上所取得的学业进展，而无法反映整个学校在某一年里某一科目的教学成效 。
与使用学生成绩数据来测评教师和校长绩效有关的第二个问题是，这些数据仅仅涉及小学 里教授的三门学科（英语、数学和科学），这导致在一些学校非考试科目不被重视，同时也 忽视了小学教育中那些难以测评的方面，比如孩子们的道德和社会教育。
第三，仍存在一点争议，即小学生在校外的考试中所取得的成绩在多大程度上必能公正准确 地反映教师和校长的绩效。除了班主任的影响以外，很多其它因素也会影响学生的考试成绩 ，这包括父母在家中对孩子的辅导程度，家长对教育的态度，课外时间是否请家教辅导，孩 子的健康问题以及多种社会的和心理的因素(如家庭破裂)对孩子的影响。
6绩效测评结果的非预期性和无效性
与小学教师和校长绩效测评有关的责任风险似乎相当高，因考虑到测评结果可能会给他们的 职业自尊、薪水以及他们未来的职业发展带来影响。或许，正因为此，出现非预期和无效测 评结果的可能性似乎也随之增大，而被测评者则又依据这些结果而过分关注并潜心于取得那 些“表面上的”高绩效，从而忽略了真正绩效的提高。事实上，大量研究成果表明，无论是 小学的还是中学的教师和校长们都已经加入了这一行列，并且其非预期性和无效行为的形式 多样（见：Gray等人, 1999; Vischer 等人, 2000; Karsten 等人, 2001; Wiggins 和 Tym ms, 2002）。这在小学里表现为：缩小课程设置范围而偏向于那些要考试的科目；过量灌输 和复习；应试教学；不够关注处于达标边缘的学生以及给学生虚高打分。
四、结 语
本文的目的在于从历史、理论和实践三个视角介绍英格兰小学的绩效管理。文章开篇概述了 在过去的15年里，发达国家的公共事业管理，尤其教育管理发生根本改变的多种方式。随后 ，文章对英格兰学校的绩效管理的起源进行了讨论，这可以追溯到20世纪80年代的玛格丽特 •撒切尔政府。
考虑到绩效管理含义的模糊性，文章第二部分从理论方面对其进行了探讨，包括对目标设定 理论的本质的讨论，及其作为英格兰小学绩效管理实施的辅助手段的适当性的讨论。
第三部分，也就是最后一部分，阐述了在将理论应用于实践时可能面临的一些困难。并以英 格兰小学为例，对实际中的行为测评的相关问题给予了特别关注。
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(责任编辑 李震声)
The Introduction of Performance Management into England's
Primary Schools: Historical, Theoretical and Practical Perspectives
Andrew Brown１，ZHANG Wen-feng２
(1.Cambridge Educational Solutions Ltd. Cambridge；２．Hunan InformationScience Vocational College, Hunan Changsha 410151，Ｃhina）Abstract:The management of public services in general, and that of education inparticular, has radically changed throughout the developed world during the cou rse of the past fifteen years. There has been an increasing willingness of publi c sectors to adopt a variety of management approaches and techniques that have t raditionally been used by private sectors, such as the introduction of performan ce management. The origins of performance management in England's primary school s can be traced back to the late 1980s when the Thatcher government began makingwidespread changes to the management and curriculum of the state maintained edu cation system. And performance management was introduced by statutory force intoall of England's state maintained primary and secondary schools in 2000. Goal s etting theory was adopted to set performance goals for individuals and organizat ions. And three problems need to be discussed in setting performance goals. Firs tly, should performance management objectives be primarily oriented towards resu lts/outputs/outcomes, behaviors/processes, either or both? Secondly, to what ext ent the principle ''difficult specific goals lead to significantly higher perfor mance than easy goals, no goals or vague goals' can be applied? Thirdly, how isthe applicability of goal setting theory when confronted with environmental unce rtainty? Problems would also arise in measuring performance practically, involvi ng what should be measured, what can be measured, and who should do the measurin g.
Key words:England's primary schools; performance management; goa l setting; performance measuring
［摘 要］ 过去的15年里，发达国家的公共事业管理，尤其教育管理发生了很大变化。公共部门 逐渐采用了私立部门的一些管理原则和方法，如引入绩效管理。英格兰小学绩效管理始于20 世纪80年代撒切尔政府在全国公立教育系统内启动的一项针对学校管理和课程的改革，2000 年绩效管理终以法令形式确立下来。目标设定理论被广泛应用于英格兰小学绩效管理目标的 设置。在应用这一理论设置绩效管理目标时需要从理论上对以下三个问题作出探讨：在设置 目标时是以结果为导向，还是以过程为导向，或是二者兼顾；考虑英格兰小学的实际情况， “难实现的或有挑战性的目标能激励人们取得更好绩效”这一原则能在多大程度上适用；当 面临不确定的管理环境时，目标设定理论的适用性有多大。实践中，在确定绩效考评的考评 内容，可考评内容以及考评主体时可能面临一些困难，并且还可能产生无效考评结果。
［关键词］英格兰小学；绩效管理；目标设定；绩效测评
［中图分类号］G6291［文献标识码］Ａ［文章编号］1672-0717（２００９）０１-0084-08
文中使用的缩略词
DfEE：Department for Education and Employment(教育和就业部)
DfES：Department for Education and Skills(教育和技能部)
LEA：Local Education Authority(地方教育局)
NAHT：National Association of Head Teachers(中小学校长联合会)
OFSTED：Office for Standards in Education(教育标准办公室)
一、导入：历史视角
1公共部门管理的全球化革命
过去的15年见证了一场世界范围的公共管理的革命。尽管各国都给他们各不相同的公共管理 改革贴上了不同的标签，如“新公共管理”（Hood, 1991）和“改头换面的政府”(Osborne和Gaebler, 1992)，然而这些大多有着相似的特征。其中Kettl (2000)就概括出了 六项主要的共同特征：对更高效率的追求；对私有市场的更大依赖；更强的服务意识；从中 央集权向地方分权转化；更强的制定并实施公共政策的能力；以及问责机制的更高策略性。 公共部门改革的一个大趋势是政府日益采用原本为私立部门所用的一些管理方法和技巧。实 际上，“新公共管理”一词在Lane的与此相关的一书中被定义为“描述私立部门的管理技巧 正如何被运用于公共服务领域的主题词”。
关于国家教育体系的背景，Moos和Dempster (1998：102)认为，不同国家以及这些国家的不 同公共服务部门引入了各自的“新公共管理”形式，它们受各自的历史和文化传统、政治气 候以及经济环境的影响而形成不同的“版本”。然而，通过对英国、苏格兰、澳大利亚和丹 麦的学校体系的分析，他们又得出结论，新公共管理在这四个国家都有以下五种趋势：学校 管理自主化，重视财政问责，扩大消费者对学校运行的监管范围，期盼学校管理透明化，以 及以产出为基准的生师评价机制带来的压力更大。Gleeson 和 Husbands (2001：1)同样强 调了更高层次的问责机制：大多数改革（尤其西方的）的普遍趋势是日益关注学校的运行绩效，校长对该运行的把握能 力，以及通过奖惩使教师承担更直接的责任。
2英格兰小学绩效管理溯源
英格兰小学绩效管理的发端可以追溯到20世纪80年代。当时撒切尔政府从管理和课程两方面 在全国的公立教育系统进行了大范围的改革。国家课程(例如, Riley, 1992)的引入意味着 从法律上讲，所有公立学校都不得不开始遵循一个统一的课程大纲。而紧随其后的国家考试 系统(例如, Conner, 1999)及小学实绩的年度报告或一些“分类”表格(例如, Foxman, 199 7)，使得各学校的教学成效有了一个更直观的(尽管很多人认为是误导性的)比较。新近更 名的“成就获得”表在引入了一些有价值的“附加信息”后，一定程度上降低了其不公平性 。
学校监察体制在1992年随着教育标准办公室的成立发生了大的变化（例如：Gray和Wilcox,1995）。此后便采用标准化模型对公办学校进行评估，并通过发布检查报告为有关人士提 供另一了解、比较学校实绩的途径。《地方学校管理》(例如, Fidler和 Bowles, 1989) 率先打破学校和地方教育当局管理责任的平衡而向校长和主管人员倾斜。
政府拨款(例如, Fitz 等人, 1993)计划旨在进一步加强校长和地方教育当局主管人员的管 理能力，但是这项计划的影响甚微，因为接受财政拨款的学校比例甚少，所以其对整个教育 系统的作用不明显。1997年工党上台后，新政府废止了该项财政拨款计划，新执政的工党政 府在加紧促进学业成绩和标准，并在全国范围内推行“读写和计算战略”方面，至少表现得 像其前任保守党政府一样坚决，其直接目的在于提高学生的英语和数学成绩。
绩效管理产生之八年前，提出了一个全国范围的强制性教师（包括校长）评估计划，(如, F idler, 1995)。虽然有报道称一些学校从中受益，但其整体效应却受到强烈批评(例如, DfE E, 1997)。正如Hellawell和Hancock (1998：227)所指出的，教育和就业部声称：
当前的评估设置无法充分检验教师的工作表现和标准(DfEE, 1997：49)。
Hellawell和Hancock (1998：225-6)认为，政府制定了校长评价机制，但它最终很可能在大 多数学校演变成这一制度设定初衷的“柔和版”。校长们能进行所谓的“互评”并且能在一 定程度上选择自己的评价者，尽管Hellawell和Hancock等作者报告了这样做的一些好处（他 们认为益处包括给校长的个人和专业发展提供了机会），然而其他人更多持怀疑态度。实际 上，Hellawell和Hancock他们自己也引用了一些校长作为例子，这些校长认为现行的评价机 制“针对性不强”，“分析性不够”，甚至“没什么用”。
3英格兰小学绩效管理介绍
2000年，绩效管理以法定形式被强制引入所有英格兰公立小学和中学(例如, DfEE, 2000a-d )。现在要求学校管理方确保对所有老师（包括校长）进行年度评估。这项新创的所谓的学 校绩效管理被说成是世界上最大的绩效管理系统(例如, NAHT, 1999：21, 为Mahony和Hexta ll, 2001：182所引用)。这很可能是真的，因为它覆盖了大约18 000所小学，3 500所中学 ，1 100所特殊学校，500所护士学校，23 000位校长，400 000名教师，以及数量不明的其 他员工。
绩效管理引入英格兰学校之初，它侧重于给老师和校长设定少数（通常为三到六项）特别选 定的年度考核目标(例如：DfEE, 2000a-d)。而这些目标其后的实现情况将在很大程度上决 定个人年度考评的结果。然而，最近它却转而侧重教师和校长的整体工作绩效，当然目标设 定和测评在整个评价流程中仍占一席之地(例如：DfES, 2000a-b; DfES, 2006)。
二、理论视角
1什么是绩效管理？
或许因为研究人员和实际操作人员对“绩效管理”（performance management）的定义尚未 达成共识，很多书至少用部分章节来讨论这个问题(例如：Armstrong和Baron,1998：49-51 ；Bacal,1999：3-4；Hartle等人,2001：3；Torrington等人,2003：90-3)，同时，其他如R ogers(1999)和Williams(2002)的书用了整整一章来讨论该问题。由于有关定义太多（仅Arm strong和Baron就收集了十条定义），一些作者对“绩效管理”是否成其为一种独立的管理 哲学或技巧提出质疑，因为它不像是一个涵盖一系列管理理念和方法的体系化的统括性术语 ，而我们的组织机构正是采用这些理念和方法来进行自我管理和提升绩效的。实际上，Torr ington(2003：89)指出：绩效管理不是什么独家的管理秘笈，并非拥有一套所谓的“身经百炼”的、万能的具体管理 方法。它也绝不像复式簿记和关键路径分析，成其为一套标准化的管理技巧。就像大多数高 效的管理实践一样，它更多地是一种任何组织都可采用的一种管理的方式（approach）或 是管理风格。
为了更好地理解并明晰绩效管理的概念意义，Williams(2002：10)发现以下三个视角将有助 于理解这一概念：
作为组织绩效的管理体系；
作为员工绩效的管理体系；
作为联合组织绩效和员工绩效的管理体系。
例如，在Bredrup(1995)设计的相关模型中，绩效管理的概念被归纳为一个计划、改进和评 价整体组织绩效的系统。计划是指构建组织理念和战略目标，改进涉及多个环节，包括对竞 争对手产品的检测，确定赶超的基本标准和整体质量管理，评价则包括了测评员工在所有这 些管理过程中受到的影响，但用Williams'(2002：13)的话来说，它们不是管理所关注的焦 点。
Williams(2002：13-14)的意思是Ainsworth & Smith(1993)，Guinn(1987)，以及Torringto n & Hall(1995)等人设计的模型中同样包含了类似的“三部曲”，即计划、管理/支撑和 评价，但它关注的焦点在员工而非组织整体。它的计划阶段所涉及的评价者和被评价者双方 共同商定一致的绩效管理目标；第二阶段管理/支撑，要求员工作出期许行为并承担义务， 以实现发展目标；评价阶段则关注对员工绩效的测评。
Costello(1994)，Kaplan & Norton(1996;2001)等人倡导联合型绩效管理，例如Costello认 为绩效管理应把不同层次的员工个体工作与组织中各部门或组织整体的使命结合起 来，以实现组织目标。Kaplan和Norton也提出类似的观点，认为必须对组织使命进行转化，使之落实到员工个体，这样组织才能得到员工的合力支持。 管理体系应该保障转化的有效进行。在一个组织将其高位的组织使命转化为它的一线员工和 后台工作人员的具体工作这一逻辑进程中，战略便是其中一步。
这些作者例举了很多企业的例子，她们都竭力促成了员工同心协力的局面。前面讨论过的绩 效管理的视角和管理环节，在转而审视绩效管理目标时，Williams(2002：219-24)，Poiste r(2003：9-15)等人发现组织机构在引入绩效管理（或测评）时，其目的各不相同，主要有 以下一些：
了解组织管理或员工工作实效；
提升组织或员工绩效；
引导员工关注最紧要事情；
提高员工的动机水平；
使薪酬与工作表现（实效）挂钩；
提高员工培训和发展的质量；
强化员工责任；
使员工个体目标与组织总体目标趋于一致；
提高客户服务质量；
协组组织使命的履行和组织战略的实施；
在绩效型组织文化的发展过程中起杠杆作用。
然而，Williams(2002：221)也发现，众多目标之间可能存在对立和冲突。
2目标设定理论
Peter Drucker (例如, Drucker, 1954)发展了“目标管理”理论，Douglas McGregor (Str aus, 1972)将它与绩效评估联系起来。然而，将少数特定目标并入个体绩效管理的安排，这 种做法似乎主要是建立在Edwin Locke和Gary Latham (例如：Locke, 1968; Locke和Latham , 1990)等人在其著作中提出的目标设定理论之上的。该理论的基本组成部分包括以下假设 ：
比起那些难实现的或有挑战性的目标，容易实现的目标、没有目标或是目标不明确(如仅仅 要求人们做到最好)，能激励人们取得更好的绩效。
为使目标设定效果最大化，应注意把握好目标实现进程中的各个环节，使其始终与目标保 持一致。
如果没有反馈（考虑到要对目标实现程度进行测评），那么目标设定的积极意义将减至最小 。
一定时间期限内，困难目标的实现，其单时间内付出的努力更多。
目标一旦设定，应寻求多方的支持，没有对目标的付出和奉献，目标设定便变得毫无意义。
组织必须对其成员进行必要的培训，使她们掌握一些实现目标所需的知识和技能。
目标设定理论的许多方面似乎都得到了研究者(例如, Buchanan和Huczynski, 2004：257-8) 的支持。实际上，Latham (2004：107)的研究表明，目标设定理论能够用于预测、影响和解 释人的行为。研究者在多个国家（包括澳大利亚、加拿大、加勒比海岛国、英格兰、德国、 以色列、日本和美国），通过实验和实地考察的方式对4万多人进行了研究，至少涉及伐木 、文字处理和工程建设等多个职业领域里的88种工作任务。Latham甚至宣称，在职场没有哪 种动机理论的效用能与目标设定理论相提并论。
3由“绩效”和“目标”的模糊含义而引发的相关问题
评价者和被评价者在商定双方都能接受的绩效目标前，应首先准确理解“绩效”和“目标” 的意义并形成统一认识。这在操作中可能会有很多问题。比如，关于“绩效”，人们 常有疑惑 ，无法确定其含义是更多关乎结果，还是更强调过程和行为。很多研究者都对此作出了区分 ，如Williams (2002：70)。
绩效管理目标究竟是以结果为导向，行为/过程为导向，或是二者兼顾？由此也引发了管理 理念的分歧。例如，Bacal (1999：61)将目标定义为“要求员工创造或作出贡献的一个特定 结果”， Torrington 等人 (2003：93)则更进一步，认为“关键在于实现了什么：是结果 而不是行为说了算”。而Armstrong (2000：33-4)则声称， “Objectives”和“goals”二 者是可以互换的，它们可以是“目标(targets)”也可以是“任务(task)” ，或者“项目(p rojects)”，要去实现的目标是可以量化的结果，任务或项目则是为达成目标，在给定期限 内要完成的工作的组成部分。
给员工设定目标时，以结果为导向的话，评估中的绩效测评会更简易，更少受主观判断的影 响。而这样做的主要问题则在于员工常常无法完全控制对自己进行的测评的结果，比如，工 厂里机器坏了，营销中竞争对手的决策和行为带来的影响，课堂上孩子们捣乱诸如此类都将 对评估结果产生负面影响。但是以任务、过程或行为为导向同样也带来问题，因为虽然这种 测评在评估过程中受到的监控更多，但它常常依赖人的主观评价，从而不那么可靠和准确。
4困难或有挑战性目标设定的相关问题
Locke和Latham提出了“容易实现的目标、没有目标或是目标不明确（如仅仅要求人们做到 最好）比困难或有挑战性的目标更能激励人们取得好的绩效” (Latham, 2004：107)，英国 政府教育就业部也同样建议给老师和校长设定的绩效目标应具有挑战性——不让人过于轻松 地实现，也不能不切实际而使人畏缩。然而，老师、校长和他们的头头们对于什么样的目标 才是足够“有挑战性的”，有时候却各持己见。
Hellriegel等人 (1995：209-10; 429)意识到，评估过程中，评价者和被评价者之间可能产 生对立和分歧，而绩效管理目标便在这一过程中形成。他指出，目标以及目标设定常常是这 种分歧和对立的矛头所在。这点很重要，因为如无法很好地在目标内容上达成一致，那将影 响到既定目标的实现，就如Latham (2004：109)所说，“没有对目标的付出和奉献，目标设 定将毫无意义”。在目标设定过程中教师与他们的领导之间产生冲突的可能性大小会受到这 类因素的影响，即“一元冲突理论”与“多元冲突理论”（见Buchanan 和 Huczy nski, 2004：792-6)）二者之间，谁更切合英格兰小学的实际。
因为一元主义认为组织管理和员工利益是一致的，而多元主义则认为组织中包含了多个不同 的利益群体，每一群体都有其自身的合理利益，从而无可避免地产生冲突。
“容易实现的目标、没有目标或是目标不明确（如仅仅要求人们做到最好）比困难或有挑战 性的目标更能激励人们取得好的绩效”，如考虑小学教育的实际情况，则会出现另一个问题 ，即这种目标设定理论对于目标实现的考虑欠充分，比如目标未能实现，更准确地说是员工 对达不成目标的担忧。而英格兰小学所采用的特殊绩效管理形式似乎更是给老师和校长们平 添了几分忧虑。原因至少有三，首先，因为学生的成绩大多被公开发布在报纸上，很多老师 尤其校长担心如未能达成学生进步指标中规定百分比，其窘迫是不言而喻的。其次，学校采 用的绩效管理系统中，有一项是绩效与薪水挂钩，因而，老师和校长们会担心他们的薪 水没有保障。再次，由于担心学校被扣上“不合格”的帽子或进入“特别评估”程序，甚至 被关门大吉，很多老师可能会担心如未能达成学生成绩指标的要求，不仅目前饭碗不保， 而且整个职业生涯也将受到影响。
职场中，人的动机水平是参差不齐的，一些人面对困难和挑战奋勇直前，而另一些人从一开 始就因惧怕失败而被压倒。同样地，当人们对评估有畏惧感时，他们就会过分关注并仅仅潜 心于取得那些“表面上”的高绩效，而花经历做“表面功夫”势必会影响到绩效的真正提高 。Fitz-Gibbon (1996：74)引用了Deming (1980)的一句话：一旦对评估有畏惧感，评估数据就会变得不真实。
人们在工作中作出某些特定行为，看上去似乎绩效很高，但这同时也掩盖了真实的绩效水平 ，这样一种现象常被称为非预期行为/无效结果(unintended/dysfunctional behaviour/con sequences)，在本文的最后将对此作进一步探讨。而此处要阐明的关键在于，对小学教师和 校长的评估在一种潜在的畏惧气氛中进行，在这样一种背景之下，“容易实现的目标、没有 目标或是目标不明确（如仅仅要求人们做到最好）比困难或有挑战性的目标更能激励人们取 得好的绩效”这一观点适合与否以及能在多大程度上被适用仍然还是一个问题。
5目标设定理论，管理环境不确定性和对绩效的控制
Latham认为，目标设定理论的原理如被恰当运用，便能提高个体的工作绩效。但他同时提 醒，也有一些例外的情况发生，其中之一便是环境的不确定性：目标设定的最大障碍之一便是环境的不确定性。这是因为可能无法获得设定学习目标和结果 目标所需的一些信息。即便是能获得这些信息，它也会因环境的迅速改变而过时，因此，随 着这一不确定性因素的增加，制定并实现长期目标的难度也随之增大（Latham, 2004：11 4）。换句话说，目标设定理论的可适应性会在以下情况下大打折扣：设定适当结果性目标所需的 信息不充分时；环境容易发生变化时；以及无法对环境进行预测以至个体不能很好掌控结果 时。而我们的小学管理环境则可能兼具以上三种情形。
第一，正如后面所讨论到的，为促使学生的学年进步而设置合适有效的结果性目标时需要一 种与上年度同期数据相比的绩效增值数据，而在所有这些学校中，并非总有这类数据。第二 ，政权更迭看似连贯，却常常意味着在某一学年的开头还关心某一目标，几个月后就不是那 么回事了。第三，小学教师能在何种程度上控制学生的学习进展也是一个问题。尽管学校效 能研究表明对学生学业成就获得的最大单项预测值往往是学生的前期学业成绩（如Gray等人 , 1996; 1999），但其他因素同样会产生影响。这些包括，父母在家中对阅读和算术的辅导 程度，父母对教育的态度，课外时间是否请家教辅导，孩子的健康问题，以及多种社会的和 心里的因素对孩子的影响，如家庭破裂。
三、实践性视角：绩效测评
1应该测评什么？
考虑绩效一词的意义主要关乎行为/过程，还是侧重结果/产生，前一部分已概述了由此引发 的与目标设定有关的一些问题。对绩效的测评也存在同样的问题。实际上，当引入一些附加 概念时，如：“绩效标准”和“能力”，应该测评什么的问题就变得更加复杂和晦涩了。如 ，Armstrong 和 Baron (1998：292-5)把绩效标准定义为“工作被有效进行时存在的一种情 形状态”，并例举了很多例子，这些例子综合了绩效概念的行为取向和结果取向，结合了定 性和定量方法，其测评结果也是建立在综合分析主观和客观数据的基础之上。工作技能和/ 或行为常常与“能力”一词有关，“能力”被人们认为是绩效应当被测评的其它方面。然而 ，这些概念常常引起混淆，人们无法对其意义进行准确把握。比如，Williams (2002：100- 7)就提出质疑，这几个词是否为同义词，能力到底是一种行为还是人的一种能促成或预知行 为和绩效的潜在个性特征？
2能够测评什么？
在实际中，应该测评什么的问题似乎被忽略或被能够测评什么的问题取而代之。Armstrong(2000：53)似乎就支持此种观点：实际中被测评的往往是那些容易测评的；他还认为，在一些工作中，有意义的工作表现无法测评，而能够测评的往往又没有意义……所有工作 中都包含有难以测评的元素。但所有工作都有结果产生，而这些结果是能够被测评的。
把这种观点适用于小学教学工作似乎再合适不过了，因为对某一个班级在全国性考试中有多 少学生达标进行测评要相对容易， 但对老师教学生如何礼貌待人，使其学会自我激励及培 养学生成为一个有好奇心的、独立思考的学习者等方面的教育成效的测评，便不那么容易了 。
与能够测评什么有关的另一个问题是，一些情况下个体绩效很受一些自己无法控制的因素的 影响，比如其他人的行为和绩效。Bacal (1999：93-5)便持这种观点，它举了两个例子，一 名歌剧演唱者因差劲的指挥和乐队而使其表演遭受影响，一个技艺特别高超的篮球运动员为 一个最差的球队效力。与此类似，小学老师和校长的个人工作绩效也受到其他人的影响，比 如同事的工作绩效、学生们的行为表现，对这些的控制是有限的。对此种情形下的个体绩效 进行准确公平的测评难免成问题。
比起小学教师，对小学校长的个人绩效进行测评时，能够被测评的程度和范围可能就更有限 了。其原因是，老师的工作表现能经常被每天与他（她）一起工作的人（同时也是评价者） 所目睹，并且他们也非常熟悉老师的工作性质；而校长们的工作表现就鲜有被他们的评价者 （学校主管人员）所观察的机会，因为通常这些主管们不常与校长在正常的学校上班时间会 面。
3谁来进行测评？
对人们工作绩效进行评估的过程一直以来被认为是主要包括评价者和被评价者两方。在这种 情形下，被评价一方很容易遭受不准确和不公正的评价，尤其是绩效评估常常需要相当多的 主观评价。
自评一直以来都是个体绩效测评过程中的一个重要方面。然而，分开来看，只受直接上级的 考评会使评价的准确性不高和主观性过强，而自评往往也存在同样的问题，例如Williams ( 2002：165)就引导人们关注Fletcher和Baldry (1999)二人所做的一项研究，该研究表明雇 员们给自己的打分往往要高于给自己的同事和上司的打分。
近年来，一系列的评估方法、技巧和系统得到提倡，它们融汇了绩效意义的各种视角，囊括 了多方评价主体，这不仅使得绩效测评更折衷化，也有助于缓解测评中的主观性过强的问题 。这其中的一种便是“平衡计分卡”（例如Kaplan 和 Norton, 1996）。尽管它的初衷是用 于组织绩效的测评，但它的设计者声称，通过使用一种所谓的个人计分卡(personal scorec ards)，它同样可用于对个体绩效的测评(见Kaplan 和 Norton, 1996：216; 2001：72-3)。 然而，如考虑顾客的评价，员工的学习和成长，财务和内部运作过程等方面因素，这个测评 框架如被用于个体绩效测评便显得太过死板。
近来，与“平衡计分卡”一相高下的另一评估框架是“绩效棱柱模型”，尽管它的设计初衷 也是用于组织绩效的测评，但亦有很大的可能被用于个体绩效测评。“绩效棱柱模型”特别 强调绩效测评中囊括多方评价主体的重要性，包括顾客、雇员、投资方、供应方和社区。将 “绩效棱柱模型”改适用于对校长的绩效测评值得特别考虑，因为校长的个人绩效评估应与 组织（学校）总体绩效评估紧密相联。
尽管在教师和校长绩效评估中引入“顾客评价”的想法一开始很另类，之后却得到广泛响应 。例如，教育标准办公室（见：OFSTED, 2003a：31; 2003b：30-31）就呼吁在学校评估中 引入学生和家长的评价。另外，教育研究者（见：Rudduck等人, 1996; Fielding 等人, 19 99; MacBeath等人, 2003）也已对“学生的心声”之于学校绩效提升的价值作了广泛探讨。近年来出现的与个体绩效评估有关的另一流行概念是“360度反馈”（ 见：Lepsinger 和 L ucia, 1997），其同样涉及到由同事、下属、上司和顾客等多方评估主体对个体绩效的评价 。这种方法能对被评价者的总体绩效作出更全面的评判，但其评估过程则相当耗时和费钱。 同时，Bernardin (1986) 提出(由Williams总结, 2002：166)，当由下属来评价上司时，后 者常常缺乏作出有效评判所需的知识和技能；可能没有评估经验；可能未受过训练而不能作 准确评判；可能为避免上司报复而对其作虚高评价；可能对平日要求严格的上司作苛刻评判 ，以及可能会偏袒、支持受欢迎的而不是有效率的上司。Bernardin还认为，这种做法还将 促使上司花更多精力去讨好下属，并以牺牲更广泛的组织利益为代价。一些经理可能也会因 此而选择不加入此种由下属评价的组织机构，从而给它们留下了难以招募和留用人才的难题 。因此，由下属来评价的方法，如处理不当，对上司的效率和组织总体绩效都会产生负面 影响。
4个人总体绩效评估的有关问题
对教师和校长的个人绩效的评估设置有两个维度，其中一个是对他们达成绩效管理目标的 程 度进行的评估，这在之前讨论过。另一个维度则是关于他们的个人总体绩效的测评（见, Df ES, 2003a-b; DfES, 2006：5）。然而，有关怎样准确测评校长的个人总体绩效的指导不但 含糊不清，而且可以说是不切实际的。例如，对校长们的个人总体绩效评价，除了其它评判 条目外，要求以他们的工作描述为大背景；而“全国性校长标准”（National Standards f or Headteachers）文件（DfES, 2004）（一份描述校长核心目标的文件）却列举了149种校 长应涉猎的知识领域和应具备的专业素养和行为。而且，许多东西似乎连意义都不明确，更 不用说对其进行测评了。
5使用学生成绩数据来测评教师和校长绩效
英格兰小学中，在使用学生成绩数据测评教师和校长的绩效时，出现多种问题（见Brown, 2 007）。首先是关于为测评目的而使用的此类数据的适当性；很多学校都缺乏更合适的数据 。例如，对某一学校从一年到下一年里某一科目的教学成效进行公正评价，应有该校所有学 习该科目的学生与上年同期相比所取得的进步的数据。然而，情况往往是，一个学校某一科 目的年度教学成效仅仅根据该校毕业生的该科成绩而作出，这更多地反映了某一群体学生 多年以来在科目上所取得的学业进展，而无法反映整个学校在某一年里某一科目的教学成效 。
与使用学生成绩数据来测评教师和校长绩效有关的第二个问题是，这些数据仅仅涉及小学 里教授的三门学科（英语、数学和科学），这导致在一些学校非考试科目不被重视，同时也 忽视了小学教育中那些难以测评的方面，比如孩子们的道德和社会教育。
第三，仍存在一点争议，即小学生在校外的考试中所取得的成绩在多大程度上必能公正准确 地反映教师和校长的绩效。除了班主任的影响以外，很多其它因素也会影响学生的考试成绩 ，这包括父母在家中对孩子的辅导程度，家长对教育的态度，课外时间是否请家教辅导，孩 子的健康问题以及多种社会的和心理的因素(如家庭破裂)对孩子的影响。
6绩效测评结果的非预期性和无效性
与小学教师和校长绩效测评有关的责任风险似乎相当高，因考虑到测评结果可能会给他们的 职业自尊、薪水以及他们未来的职业发展带来影响。或许，正因为此，出现非预期和无效测 评结果的可能性似乎也随之增大，而被测评者则又依据这些结果而过分关注并潜心于取得那 些“表面上的”高绩效，从而忽略了真正绩效的提高。事实上，大量研究成果表明，无论是 小学的还是中学的教师和校长们都已经加入了这一行列，并且其非预期性和无效行为的形式 多样（见：Gray等人, 1999; Vischer 等人, 2000; Karsten 等人, 2001; Wiggins 和 Tym ms, 2002）。这在小学里表现为：缩小课程设置范围而偏向于那些要考试的科目；过量灌输 和复习；应试教学；不够关注处于达标边缘的学生以及给学生虚高打分。
四、结 语
本文的目的在于从历史、理论和实践三个视角介绍英格兰小学的绩效管理。文章开篇概述了 在过去的15年里，发达国家的公共事业管理，尤其教育管理发生根本改变的多种方式。随后 ，文章对英格兰学校的绩效管理的起源进行了讨论，这可以追溯到20世纪80年代的玛格丽特 •撒切尔政府。
考虑到绩效管理含义的模糊性，文章第二部分从理论方面对其进行了探讨，包括对目标设定 理论的本质的讨论，及其作为英格兰小学绩效管理实施的辅助手段的适当性的讨论。
第三部分，也就是最后一部分，阐述了在将理论应用于实践时可能面临的一些困难。并以英 格兰小学为例，对实际中的行为测评的相关问题给予了特别关注。
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(责任编辑 李震声)
The Introduction of Performance Management into England's
Primary Schools: Historical, Theoretical and Practical Perspectives
Andrew Brown１，ZHANG Wen-feng２
(1.Cambridge Educational Solutions Ltd. Cambridge；２．Hunan InformationScience Vocational College, Hunan Changsha 410151，Ｃhina）Abstract:The management of public services in general, and that of education inparticular, has radically changed throughout the developed world during the cou rse of the past fifteen years. There has been an increasing willingness of publi c sectors to adopt a variety of management approaches and techniques that have t raditionally been used by private sectors, such as the introduction of performan ce management. The origins of performance management in England's primary school s can be traced back to the late 1980s when the Thatcher government began makingwidespread changes to the management and curriculum of the state maintained edu cation system. And performance management was introduced by statutory force intoall of England's state maintained primary and secondary schools in 2000. Goal s etting theory was adopted to set performance goals for individuals and organizat ions. And three problems need to be discussed in setting performance goals. Firs tly, should performance management objectives be primarily oriented towards resu lts/outputs/outcomes, behaviors/processes, either or both? Secondly, to what ext ent the principle ''difficult specific goals lead to significantly higher perfor mance than easy goals, no goals or vague goals' can be applied? Thirdly, how isthe applicability of goal setting theory when confronted with environmental unce rtainty? Problems would also arise in measuring performance practically, involvi ng what should be measured, what can be measured, and who should do the measurin g.
Key words:England's primary schools; performance management; goa l setting; performance measuring