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摘 要 当前，我国正处于经济发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，化解社会矛盾、构建和谐社会是社会发展的重要任务。新形势下，公诉工作在依法指控犯罪、强化诉讼监督的基础上，需要赋予更多化解社会矛盾的内涵。在公诉环节建立风险预警制度，是建立整个检察机关涉检信访评估预警机制的关键，更是有效掌握并及时化解公诉案件中存在的社会矛盾的基础。
关键词 风险预警处置 社会矛盾 涉检信访
作者简介：徐莎莎，温州市鹿城区人民检察院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-205-02
公诉案件风险预警机制，是指以办案为基础，在案件审查过程中进行风险评估，对发生信访以及其他不稳定动向的可能性进行预测，评定风险等级，制定相应的工作预案，及时提出对策和建议，化解矛盾，消除不稳定因素，积极参与社会管理创新，确保公诉工作达到法律效果和社会效果有机统一的长效工作机制 。公诉案件风险评估预警机制有利于从源头上发现矛盾、化解矛盾，及时消除涉检信访风险隐患，对深层次化解社会矛盾、实现执法办案法律效果和社会效果的统一发挥了积极作用。但是在具体施行过程中，由于该机制是在理论的基础上提出的，运用中存在具体实际问题无法找到依据去处置的矛盾。
一、现行的风险预警机制存在的不足
（一）需要风险评估的案件范围过于抽象化、概括化
浙江省人民检察院印发的《公诉案件风险预警处置意见》提出七类案件需要进行风险评估。但该七类案件仅仅是围绕社会影响力较大的案件的性质，即化解社会矛盾的风险而展开的，忽视了办案风险这块。在具体案件处理中，由于每个经办人的办案水平不同，每个案件的内容不同，存在的风险就不同，应注重从案件的事实和证据的角度处置案件的风险。例如，零口供的案件，全部依据间接证据起诉的案件等存在证据采信风险的案件应该纳入风险评估机制中去。
（二）缺失风险预警处置的办法
本意见针对公诉案件存在风险的轻重缓急以及办案过程中出现的具体情况，对存在风险的案件分为三个等级，即已经引发公诉风险的案件、极易引发公诉风险的案件和容易引发公诉风险的案件。该点分类仅仅是从风险事件和因素，提出风险评估等级，但是对已经分好等级的不同风险的案件的处置预案却没有提出具体的处理原则和方法。
（三）缺少对个人办案失误造成风险的惩罚机制
根据本意见，因办案人员工作严重失误，导致发生群体性事件、极端事件、重大舆情、缠访闹访等重大事件的，应依法依纪追究相应责任。另外，对于准确预警风险，成功排除风险，有效化解矛盾的，依照年度考核，记功评优，优先予以表彰。但具体惩罚措施没有明细化，让人怀疑风险预警机制的实际奖惩作用。
二、完善公诉案件风险预警机制的思路
由于公诉案件风险预警机制是在最高院要求化解社会矛盾的前提下提出的，各省市院和基层检察院对该机制也在探索和学习中，没有任何可以参照执行的相关文件或者相关的评估机制去执行。所以，在摸索中的运作会相对困难。笔者在此建议在进行风险预警时，可以参照死刑案件质量风险预警机制。浙江省检察院近年先后出台了《关于办理死刑二审案件复核存疑证据的若干规定》、《浙江省检察机关公诉部门关于死刑案件质量风险评估预警机制的规定（试行）》，要求办案人员在审查案件过程中，对证据、程序、实务方面存在可能影响案件质量的问题全面进行风险评估预警，确定案件质量风险等级，在《质量风险评估预警表》上逐一打钩，并提出化解风险对策。 而该《质量风险评估预警表》细化了涉及证据、程序、实务三个方面的具体项目，这些内容也是长期办案经验的总结，可以为公诉案件风险预警机制提供一个参照和指导。
三、完善公诉案件风险预警机制的建议
（一）实行风险评级制度
根据事态的轻重缓急，将涉检信访评估案件的风险等级分为一，二，三，四级预警，一级预警为特别重大风险等级，指案件存在现实危害突出的人员，包括组织实施暴力恐怖活动，大规模群体性事件或进行极端个人行为的人员，以及案件当事人或亲属对检察机关拟作决定有强烈意见，有明确的信访苗头，存在息诉困难的；二级预警为重大风险等级，指尚没有直接现实危害，但潜在社会危害性较大，有较大风险隐患的人员，包括企图组织，串联，煽动群体性非正常上访活动的人员；借各种热点敏感案件，炒作煽动，捣乱滋事，企图干扰检察机关工作秧序的人员。三级预警为大风险，指总体较平稳，但存在可能影响干扰检察机关工作秧序的人员。包括案件当事人或亲属对检察机关拟作决定及接受倾向，但有疑虑和意见，没有明确息诉表示，存在不确定信访因素的；四级预警为一般风险等级，主要指曾存在三级以上风险隐患，需密切关注的人员。包括案件当事人对检察机关拟作决定基本同意，不存在严重分歧性意见，没有信访可能或者可能性很小的案件。
（二）划分公诉环节风险评估预警的途径
公诉环节风险评估预警的途径分为内部途径和外部途径。外部途径主要通过加强公诉工作与行政执法工作的衔接和加强公诉工作与民事诉讼的衔接方式与外部进行公诉办案风险评估预警及社会矛盾处置的沟通与协调。内部途径主要通过：（1）依法介入侦查活动。公诉工作依法介入侦查，有利于及时了解案件各方当事人的诉求，提前掌握案件中的矛盾点并有计划地及时化解社会矛盾；公诉工作依法介入侦查，有利于及时掌握涉案赃款赃物的扣押、冻结和处理情况；公诉工作依法介入侦查，有利于对侦查工作的合法性进行监督，有利于避免犯罪嫌疑人及其家属因刑讯逼供或犯罪嫌疑人合法权益被侵害而产生新的社会矛盾；公诉工作依法介入侦查，有利于对重大敏感及社会关注度高的案件提早评估，合理引导舆情。（2）与控申部门密切配合。
（三）明确公诉案件风险评估预警机制的程序
公诉办案风险评估预警的程序我认为应包括以下几方面：（1）在受理侦查机关案件后，由内勤通过审阅案卷文书，初步估定风险。对存有风险的案件优先办理，其中风险较大的案件由部门负责人及业务骨干办理；（2）案件承办人发现自己所承办的案件属于公诉办案风险评估预警机制的适用范围时，承办人要及时收集风险信息，提出风险评估意见，填制《执法办案风险评估表》，对存在风险的理由逐一说明，注明风险等级，制作《执法办案风险预警报告》并于案件案件受理后在3日内分别报部门负责人审核和分管副检察长审批，情况紧急的于当日报请审批；（3）部门负责人及分管副检察长应及时召集风险评估会议进行分析论证，研究确定相应的防范、控制与化解措施；（4）检察委员会在讨论研究案件时，一并讨论风险评估意见及化解方案，并确定执法办案风险等级及化解方案；（5）经评定风险等级后，对可能存在涉检信访的情形的，公诉部门应与控申部门、政工部门、技术部门做好网络舆情监测及相关人员的劝导工作，使涉检信访关口迁移，将矛盾尽量化解在源头；（6）对办案风险涉及检察机关以外的单位，应向相关部门发出《公诉案件风险预警函》。
（四）建立公诉办案风险评估预警制度的考评及监督应对体系
《公诉办案风险评估预警报告》、《执法办案风险评估表》应作为审结报告的附件归档备查，开展执法质量案件评查时应予作为考评的主要依据之一。未进行公诉办案风险评估预警，填写《公诉办案风险评估预警报告》、《执法办案风险评估表》导致发生群体性事件、极端事件、重大舆情、缠访闹访等重大事件的，应依法依纪追究相应责任。对准确预警风险，成功排除风险，有效化解矛盾的，按照年度考核、评优应予优先考虑表。《公诉办案风险评估预警报告》、《执法办案风险评估表》对确定风险等级在黄色以上级别的，公诉部门应在确定等级之日起3日内上报上一级人民检察院主管部门；案件承办的检察院应予3日内将《公诉办案风险评估预警报告》报送本级党委、人大、政府，必要商请党委、政府协调处理已经发生的涉检信访、群体性事件、以及负面网络舆情。
公诉案件风险预警机制应该在具体办案中不断完善，不断推进，才能真正的建立长效机制，把办案风险评估推广到所有办案环节，逐步形成以预测评估为先导，以预警化解为核心，以和谐稳定为目标的执法办案风险评估工作机制，实现检察机关化解矛盾从“事后处置”向“事前防范”、从“被动应急”到“主动化解”的转变，实现了法律效果和社会效果的统一，维护了社会的和谐稳定。
注释：
陆辉，甘丽娜.刑事司法化解矛盾的策略与模式.中国检察官.2011（1）.
关键词 风险预警处置 社会矛盾 涉检信访
作者简介：徐莎莎，温州市鹿城区人民检察院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2012）11-205-02
公诉案件风险预警机制，是指以办案为基础，在案件审查过程中进行风险评估，对发生信访以及其他不稳定动向的可能性进行预测，评定风险等级，制定相应的工作预案，及时提出对策和建议，化解矛盾，消除不稳定因素，积极参与社会管理创新，确保公诉工作达到法律效果和社会效果有机统一的长效工作机制 。公诉案件风险评估预警机制有利于从源头上发现矛盾、化解矛盾，及时消除涉检信访风险隐患，对深层次化解社会矛盾、实现执法办案法律效果和社会效果的统一发挥了积极作用。但是在具体施行过程中，由于该机制是在理论的基础上提出的，运用中存在具体实际问题无法找到依据去处置的矛盾。
一、现行的风险预警机制存在的不足
（一）需要风险评估的案件范围过于抽象化、概括化
浙江省人民检察院印发的《公诉案件风险预警处置意见》提出七类案件需要进行风险评估。但该七类案件仅仅是围绕社会影响力较大的案件的性质，即化解社会矛盾的风险而展开的，忽视了办案风险这块。在具体案件处理中，由于每个经办人的办案水平不同，每个案件的内容不同，存在的风险就不同，应注重从案件的事实和证据的角度处置案件的风险。例如，零口供的案件，全部依据间接证据起诉的案件等存在证据采信风险的案件应该纳入风险评估机制中去。
（二）缺失风险预警处置的办法
本意见针对公诉案件存在风险的轻重缓急以及办案过程中出现的具体情况，对存在风险的案件分为三个等级，即已经引发公诉风险的案件、极易引发公诉风险的案件和容易引发公诉风险的案件。该点分类仅仅是从风险事件和因素，提出风险评估等级，但是对已经分好等级的不同风险的案件的处置预案却没有提出具体的处理原则和方法。
（三）缺少对个人办案失误造成风险的惩罚机制
根据本意见，因办案人员工作严重失误，导致发生群体性事件、极端事件、重大舆情、缠访闹访等重大事件的，应依法依纪追究相应责任。另外，对于准确预警风险，成功排除风险，有效化解矛盾的，依照年度考核，记功评优，优先予以表彰。但具体惩罚措施没有明细化，让人怀疑风险预警机制的实际奖惩作用。
二、完善公诉案件风险预警机制的思路
由于公诉案件风险预警机制是在最高院要求化解社会矛盾的前提下提出的，各省市院和基层检察院对该机制也在探索和学习中，没有任何可以参照执行的相关文件或者相关的评估机制去执行。所以，在摸索中的运作会相对困难。笔者在此建议在进行风险预警时，可以参照死刑案件质量风险预警机制。浙江省检察院近年先后出台了《关于办理死刑二审案件复核存疑证据的若干规定》、《浙江省检察机关公诉部门关于死刑案件质量风险评估预警机制的规定（试行）》，要求办案人员在审查案件过程中，对证据、程序、实务方面存在可能影响案件质量的问题全面进行风险评估预警，确定案件质量风险等级，在《质量风险评估预警表》上逐一打钩，并提出化解风险对策。 而该《质量风险评估预警表》细化了涉及证据、程序、实务三个方面的具体项目，这些内容也是长期办案经验的总结，可以为公诉案件风险预警机制提供一个参照和指导。
三、完善公诉案件风险预警机制的建议
（一）实行风险评级制度
根据事态的轻重缓急，将涉检信访评估案件的风险等级分为一，二，三，四级预警，一级预警为特别重大风险等级，指案件存在现实危害突出的人员，包括组织实施暴力恐怖活动，大规模群体性事件或进行极端个人行为的人员，以及案件当事人或亲属对检察机关拟作决定有强烈意见，有明确的信访苗头，存在息诉困难的；二级预警为重大风险等级，指尚没有直接现实危害，但潜在社会危害性较大，有较大风险隐患的人员，包括企图组织，串联，煽动群体性非正常上访活动的人员；借各种热点敏感案件，炒作煽动，捣乱滋事，企图干扰检察机关工作秧序的人员。三级预警为大风险，指总体较平稳，但存在可能影响干扰检察机关工作秧序的人员。包括案件当事人或亲属对检察机关拟作决定及接受倾向，但有疑虑和意见，没有明确息诉表示，存在不确定信访因素的；四级预警为一般风险等级，主要指曾存在三级以上风险隐患，需密切关注的人员。包括案件当事人对检察机关拟作决定基本同意，不存在严重分歧性意见，没有信访可能或者可能性很小的案件。
（二）划分公诉环节风险评估预警的途径
公诉环节风险评估预警的途径分为内部途径和外部途径。外部途径主要通过加强公诉工作与行政执法工作的衔接和加强公诉工作与民事诉讼的衔接方式与外部进行公诉办案风险评估预警及社会矛盾处置的沟通与协调。内部途径主要通过：（1）依法介入侦查活动。公诉工作依法介入侦查，有利于及时了解案件各方当事人的诉求，提前掌握案件中的矛盾点并有计划地及时化解社会矛盾；公诉工作依法介入侦查，有利于及时掌握涉案赃款赃物的扣押、冻结和处理情况；公诉工作依法介入侦查，有利于对侦查工作的合法性进行监督，有利于避免犯罪嫌疑人及其家属因刑讯逼供或犯罪嫌疑人合法权益被侵害而产生新的社会矛盾；公诉工作依法介入侦查，有利于对重大敏感及社会关注度高的案件提早评估，合理引导舆情。（2）与控申部门密切配合。
（三）明确公诉案件风险评估预警机制的程序
公诉办案风险评估预警的程序我认为应包括以下几方面：（1）在受理侦查机关案件后，由内勤通过审阅案卷文书，初步估定风险。对存有风险的案件优先办理，其中风险较大的案件由部门负责人及业务骨干办理；（2）案件承办人发现自己所承办的案件属于公诉办案风险评估预警机制的适用范围时，承办人要及时收集风险信息，提出风险评估意见，填制《执法办案风险评估表》，对存在风险的理由逐一说明，注明风险等级，制作《执法办案风险预警报告》并于案件案件受理后在3日内分别报部门负责人审核和分管副检察长审批，情况紧急的于当日报请审批；（3）部门负责人及分管副检察长应及时召集风险评估会议进行分析论证，研究确定相应的防范、控制与化解措施；（4）检察委员会在讨论研究案件时，一并讨论风险评估意见及化解方案，并确定执法办案风险等级及化解方案；（5）经评定风险等级后，对可能存在涉检信访的情形的，公诉部门应与控申部门、政工部门、技术部门做好网络舆情监测及相关人员的劝导工作，使涉检信访关口迁移，将矛盾尽量化解在源头；（6）对办案风险涉及检察机关以外的单位，应向相关部门发出《公诉案件风险预警函》。
（四）建立公诉办案风险评估预警制度的考评及监督应对体系
《公诉办案风险评估预警报告》、《执法办案风险评估表》应作为审结报告的附件归档备查，开展执法质量案件评查时应予作为考评的主要依据之一。未进行公诉办案风险评估预警，填写《公诉办案风险评估预警报告》、《执法办案风险评估表》导致发生群体性事件、极端事件、重大舆情、缠访闹访等重大事件的，应依法依纪追究相应责任。对准确预警风险，成功排除风险，有效化解矛盾的，按照年度考核、评优应予优先考虑表。《公诉办案风险评估预警报告》、《执法办案风险评估表》对确定风险等级在黄色以上级别的，公诉部门应在确定等级之日起3日内上报上一级人民检察院主管部门；案件承办的检察院应予3日内将《公诉办案风险评估预警报告》报送本级党委、人大、政府，必要商请党委、政府协调处理已经发生的涉检信访、群体性事件、以及负面网络舆情。
公诉案件风险预警机制应该在具体办案中不断完善，不断推进，才能真正的建立长效机制，把办案风险评估推广到所有办案环节，逐步形成以预测评估为先导，以预警化解为核心，以和谐稳定为目标的执法办案风险评估工作机制，实现检察机关化解矛盾从“事后处置”向“事前防范”、从“被动应急”到“主动化解”的转变，实现了法律效果和社会效果的统一，维护了社会的和谐稳定。
注释：
陆辉，甘丽娜.刑事司法化解矛盾的策略与模式.中国检察官.2011（1）.