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摘 要：近年来，创新城市社会管理，有序推进农业转移人口融入城市已成为学术界和各级政府关注的重要课题。国家城镇化发展规划提出，要创新城市社会治理，提高治理水平，必须“以人为核心”，有序推进农业转移人口的“四融入”。目前安徽大多数农业转移人口未享受“市民待遇”，城乡“两栖”，是游离于城乡之间的“边缘人”，这是城市社会治理的“肠梗阻”。课题组拟从农业转移人口融入城市现状入手，分析制约安徽农业转移人口融入城市的多种因素，期望创新城市的社会治理，改革政府的体制机制，探寻有序推进安徽农业转移人口融入城市的有效路径。
关键词：城市；社会治理；农业转移人口；城市；“边缘人”
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0129-03
城市社会治理是政府为了维护社会秩序，对城市领域的组织和社会公共事务进行规范和协调的过程，也是政府对行政管理和市场工商管理所“不管” 和“管不到” 的城市社会公共领域的管理。它既强调政府和城市居民都是主体，要多方参与，又强调政府应对城市自上而下的管理体制创新。创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。只有市民与农业转移人口共享“市民待遇”，社会才能安定有序。农业转移人口融入城市是农业转移人口在城市实现职业转变的基础上，获得与城市居民均等的身份和权利，能公平享受城市的公共资源和社会福利，全面融入城市社会生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。农业转移人口融入城市需要一个过程。它既需要农业转移人口自身素质的提高，更需要城市社会治理的制度创新。改革开放三十多年来，安徽城市中的农业转移人口始终有个特殊而尴尬的身份：他们不是普通的农民，因为他们已离开土地进城从事非农生产；他们又不是市民，因为没有城市户口，难享“市民待遇”；他们或因农村土地财产等原因不愿变为市民——这就是“边缘人”，既带有“农村味”又带有“城市味”，既不利于城市社会治理，也不利于有序推进农业转移人口融入城市。
一、安徽农业转移人口融入城市社会的近况
安徽是农业转移人口的大省，2013年人口城镇化率为47.86%，与全国平均水平比差5.87%。目前全省有农业转移人口1 788万人，其中近三分之一在省内流动，有六个地市的农业转移人口比重在15%以上，阜阳市的人口最多，达32%。虽然安徽已进入城镇化加速期，但土地城镇化仍大于人口城镇化。如何有序推进上百万的农业转移人口成为市民，融入城市社会，不再过着“年轻在城市、年老回农村；工作在城市、保障靠农村”的“半城镇化”生活，已然成为安徽各级政府迫在眉睫的重要议题。我们课题组拟从城市社会治理角度，通过实地调研与抽样调查，探寻如何改革政府主导的城镇化体制机制，创新城市社会治理，有序推进安徽农业转移人口融入城市社会。
（一）调查数据来源
本次调查共发问卷700份，有效600份，合格率85.7%。问卷设计主要从社会治理的角度考察安徽农业转移人口基本情况和融入城市的情况，对合肥、芜湖、马鞍山等市进行了实地调查。采集对象是农业转移人口的主体——农民工及家庭成员。从我们调查样本的基本情况分析可以看出，男性农民工占75.1%，女性占24.9%，农民工的平均年龄为33岁，平均居留时间为7年。农民工已婚者的比例最高，为64%，其余约27.8%为未婚、离婚和丧偶人士。受教育程度以初中为主，占55.8%，其次为小学及以下，占18.8%，高中、大专所占比重为17.3%。月均收入为1 501元～3 000元人群最多，为52.6%，3 001元～5 000元的人群次之，为31.4%，1 500元及以下的人群为10.2%，5 000元以上的人群最少，仅为5.8%。农民工个人迁移的比重比较小，为29.6%，其余超过七成的人都是家庭化迁移（包括部分家庭成员同住和举家迁移）。
（二）安徽农业转移人口融入社会的现状
我们认为，城市社会融入是一个多维概念，指农业转移人口与城市经济、社会、文化、心理等界限不断模糊、融合的过程。我们把安徽农业转移人口城市融入细分为“经济融入”、“社会融入”、“文化融入”和“心理融入”四部分来测定。内容是：（1）工作是否满意；（2）是否办理本地社会保险；（3）是否掌握本地语言；（4）是否认同本地文化；（5）是否认同城市价值观；（6）收入是否满意；（7）是否有居留意愿；（8）与市民交往范围。
从我们的调查分析中得出：工作满意度76.2%、办理本地社会保险61.3%、收入满意度74.3%，这三项指标是与农业转移人口的“经济融入”密切相关；本地语言掌握程度84.7%、社会交往范围76.5%与“社会融入”密切相关；本地文化认同程度64.3%、城市价值观认同74.2%与“文化融入”密切相关；未来居留意愿21.6%，与“心理融入”密切相关。我们以各个方面的信息采集贡献率作为权重，对每种“融入”得分进行加权，然后加总得出“城市融入”总分，即城市融入度，约为73.21%的农业转移人口愿意融入城市社会。
二、分析安徽农业转移人口融入城市面临的多种制约因素
安徽农业转移人口融入城市的制约因素既有农业转移人口、市民自身的因素，又有政府社会治理的体制机制、制度和政策性的因素，其中，根植于城乡二元经济结构制度性因素是起决定作用的。
（一）从农业转移人口、市民自身的因素来分析
1.农业转移人口对融入城市，思想认识上有误区。大多数农业转移之人认为自己生活在被歧视、被排斥、工作没有保障的城市里，主要是受经济利益驱动。他们没有安全感、成就感，更无归属感，真正使他们具有心理归属感的还是乡村。在我们的调查对象中，认为自己“还是农村人”的占51% ，认为自己“已经是城里人”的占18.2% ，“说不清楚”的占10.8%，这说明大部分农业转移之人还把自己定位为农民。另有5%左右的城市郊区农业转移人口“不欢迎城镇化”，基于土地承包、粮农补贴和安全等因素。 2.农业转移人口自身文化、技能普遍不高，难在城市稳定就业。这首先表现在安徽农业转移人口文化程度低，平均受教育年限只有7年，其次表现在缺乏岗位培训，技能素质低。在我们调查的农民工中，小学文化程度的占18.8%，初中占55.8%，高中占17.3%，大专以上学历的仅占8.5%。接受过政府组织的技能培训占比不超过30%。随着城市发展水平的提高和新兴产业的快速发展，对农业转移人口的素质要求也“水涨船高”，一些缺乏岗位技能的农业转移人口就业难度也会越来越大。
（二）我们从政府的制度、体制因素来分析：
1.城乡二元经济结构下的体制机制依然是阻碍了农业转移人口融入城市的主要因素。城乡二元经济结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。虽然今年国务院已出台政策取消城乡户籍管理，但附属于城乡户籍上的差别依然存在，它使得农业转移人口无法与城市居民享有同等的“市民待遇”。农业转移人口只能在城市奉献劳作，却不能在城市共享发展“红利”，这种城乡分割的体制机制也越来越不适应城市社会治理的需要，已成为农业转移人口融入城市的最大制度成本，也是他们融入城市社会的巨大障碍。从我们调查的情况来看，2013年，安徽城镇人口比重虽然已达47.86%，但非农业人口占户籍人口比重仅为22.9%，两者相差近25个百分点，这表明目前相当一部分人群虽然居住在城镇，但没有同步享受城镇的就业、教育、医疗、住房保障等市民化待遇，有序推进“以人为核心”的城镇化发展仍处于较低水平。
2.城市就业制度没有实质性变化，城乡劳动者平等就业远未实现。农业转移人口进城首先遭遇的是就业歧视。因为很多城市在就业制度设计上把农业转移人口排除在岗位之外，迫使他们只能在“体制外”寻找那些没限制、几乎没有任何劳动保护的边缘职业和底层职业，即收入低、劳动强度大、工作环境差、就业没有保障的最底层劳务市场。这无疑加大了他们的职业风险。即便如此，许多农民工还会面临着随时被解雇的命运。虽然目前安徽的城市就业政策已逐步放宽，但城市内部传统的就业方式、就业观念等并未实质改变，城乡劳动者的平等就业还远没实现。目前，农业转移人口务工还须办理“居住证”、“城市增容费”等各项收费。
3.城市教育制度对农民工及子女的教育有歧视现象。我们在合肥、芜湖、马鞍山的调查显示：有32%的人在工作之余选择继续学习，55%的人希望城市有关部门能组织技能培训，只有10%的人对学习兴趣不大，时常有看电影、电视等低层次的文化消费，他们缺乏父辈那种吃苦耐劳的精神，既看不上低收入的体力活，又没有能力找到高收入工作。另外，有55%的农业转移人口子女反映受到过城市学校老师的冷眼、同学的奚落和嘲笑。主要表现在：一是安徽各城市虽然都开展了针对农民工岗位技术培训，但多数走过场，农民工受益很少。二是城市的教育体制是“分级办学，属地管理”，虽然政府也出台了市民与农业转移人口子女“一视同仁”的教育政策，但实际落实却有各种“玻璃门”、“弹簧门”阻挡。
4.农业转移人口没有城市社保和公共服务，阻碍了他们融入城市。从我们的调查资料来看：有65%以上的农民工被克扣和拖欠过工资，被拖欠工资最短的有1个月，最长的八年，平均被拖欠了4个月，并且没有加班补贴；40%的农民工得不到工伤补偿；50%的农民工未与用工单位签订合同或协议。更谈不上什么住房公积金、养老保险等。而城镇职工却普遍享受医疗、养老、失业、工伤等社保待遇和基本公共服务。农业转移人口几乎都被排斥在城市社会保障和公共服务之外。尤其是“无地农民工”，除劳动报酬外，他们既无“土地保障”，又没有城市社保。因为安徽最低工资制度、医疗、工伤、养老等社保制度设计从一开始就是针对城镇居民制订的，对于农业转移人口的社保几乎没有政府的制度安排。
（三）我们从城市社会治理方面来分析
1.政府是城市社会治理的主体，都根植于城市，习惯于从城市市民角度上来制定政策，作为市民利益集团的“代表”，势必以保证市民的充分就业、市民收入、生活水平提高以及城市社保的完善作为重要目标，不愿与农业转移人口共享城市发展“红利”，自然会对具有潜在“威胁”的农业转移人口实行各种排斥和歧视性的政策。同时，长期以来政府并没重视农业转移人口也是社会治理的重要组成部分。
2.由于安徽城市社会治理组织体系是通过“单位”来实现的，没有单位的人基本上不能组建民间组织，国家规定：民间组织只有挂靠在正式的单位，否则得不到批准。据我们调查，安徽农业转移人口只有不到 7%的人加入了城市中有亲缘和乡缘关系的“商会”组织 。大多数农业转移人口没有城市户口，他们就没有资格在城市组建自己的组织，也没有城市社会组织给他们“撑腰”，他们是没有话语权的弱势群体。这使得农业转移人口的合法权益常常得不到保障。近年来，就有不少城市用工单位肆意违反《劳动工资条例》，任意克扣、拖欠农民工工资；城市各种侵犯农业转移人口权益的现象屡见不鲜。
三、创新城市社会治理，有序推进安徽农业转移人口融入城市的路径
1.在农业转移人口融入城市过程中，要真正打破城乡二元经济结构，消除城市户籍基础上产生的如就业、社保、教育等制度性的弊端，给予符合条件的农业转移人口平等的市民待遇。
首先，改革城市户籍制度，取消以居住地和职业来划分农业居民和城镇居民的制度，保障公民正常迁移和自由择业，使城乡居民不分地域享受平等的待遇。其次，逐步统一城乡劳动力市场，取消对农业转移人口的各种限制，形成城乡劳动者平等就业制度；加强对农业转移人口就业的引导和社会管理。再次，有条件地将农业转移人口转为城市居民，要纳入到城市的各项社会保障中，消除对农业转移人口直接或间接的歧视，给他们“市民待遇”。
2.在农业转移人口融入城市社会过程中，他们要努力提高自身素质，提升技能水平和自身价值，扩展社会交往，努力适应城市生活。 在实现农业转移人口融入城市过程中，农民工自身的素质、技能发挥着重要作用。农民工自身应该具备城市定居的意愿、稳定的就业与拥有城市平均生活水平的能力等三个基本条件，其中，稳定就业最为关键。
随着安徽“以人为核心”的城镇化发展，大量的农业转移人口进城，城市的就业形势日益严峻。农业转移人口只有积极主动地学习城市生活所必需的生活能力、生产技能以及城市社会规范与行为方式，努力提高自身的科学文化水平和专业技能，克服不良习俗，提升自己的人力资本的价值含金量，才能拥有城市基本生活的能力。
3.在农业转移人口融入城市过程中，政府和城市市民都要转变观念，尊重、关心、帮助农业转移人口，同时也要发挥媒体的宣传功能，树立农业转移人口的正面形象。
首先，城市政府和市民要转变观念，尊重、关心农业转移人口，要把他们的教育培训、子女教育、劳动保障等，纳入城市的财政预算。剔除歧视、排斥农业转移人口的政策与心态，优先给予有技能和专长的农业转移人口平等的“市民待遇”。其次，各级政府要主动帮扶农业转移人口，为他们“撑腰”、“打气”。比如，建立健全企业欠薪应急周转金制度。专门用于应付突发性、群体性的欠薪纠纷；建立健全企业支付农民工工资的约束保障机制，提高农民工维权意识。再次，媒体要加强对农民工的正面宣传，客观介绍农民工在城市建设中的突出贡献，打消市民对农民工的排斥误会，使农民工没有城市“过客”心态。
4.多渠道推进农民工市民化进程，让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向家乡城市“回归”，让其在户籍所在地“中小城市市民化”。
在新型城镇化发展中，安徽应多渠道推进农民工市民化，让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向家乡城市“回归”，改变农民工长期城乡两栖的流动方式，避免农民工流动带来的诸如“留守儿童”等社会问题。政府要多渠道投资、引资，建设一批10万～30万人的城镇，让农民工在户籍所在地的“县城市民化”。实现进城农民工与县城居民的平等权，逐步实现进城农民工与县城居民在就业、教育、医疗等方面的公共服务均等化。
5.各级政府要鼓励、帮助农民工实现“创业梦”，大力发展中小微企业，推动农民工以创业带动就业，并加快城镇安居工程建设，让进城农民工安居乐业。政府要把中小城市和县城作为农民工自主创业的重要载体，积极鼓励农民工返乡就地创业，帮助一批具有创业潜能的农民工实现“创业梦”，把城镇化建立在坚实的基础上，避免“空城计”。一是政府要提供创业指导，提高农民工创业能力，降低创业风险和创业成本。二是政府创建各类返乡农民工创业园区，提高农民工创业的组织化程度，使更多的打工者成为创业者，就地城镇化市民化。三是推进农民工城镇安居工程建设，政府要运用土地、财税、金融等多种政策工具，完善多层次城镇住房保障体系。逐步将农民工纳入城镇住房保障范围，让进城农民工安家乐业，“自身融入企业、家庭融入社区、子女融入学校”。
[责任编辑 吴明宇]
关键词：城市；社会治理；农业转移人口；城市；“边缘人”
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）04-0129-03
城市社会治理是政府为了维护社会秩序，对城市领域的组织和社会公共事务进行规范和协调的过程，也是政府对行政管理和市场工商管理所“不管” 和“管不到” 的城市社会公共领域的管理。它既强调政府和城市居民都是主体，要多方参与，又强调政府应对城市自上而下的管理体制创新。创新社会治理，关键在体制创新，核心是人。只有市民与农业转移人口共享“市民待遇”，社会才能安定有序。农业转移人口融入城市是农业转移人口在城市实现职业转变的基础上，获得与城市居民均等的身份和权利，能公平享受城市的公共资源和社会福利，全面融入城市社会生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。农业转移人口融入城市需要一个过程。它既需要农业转移人口自身素质的提高，更需要城市社会治理的制度创新。改革开放三十多年来，安徽城市中的农业转移人口始终有个特殊而尴尬的身份：他们不是普通的农民，因为他们已离开土地进城从事非农生产；他们又不是市民，因为没有城市户口，难享“市民待遇”；他们或因农村土地财产等原因不愿变为市民——这就是“边缘人”，既带有“农村味”又带有“城市味”，既不利于城市社会治理，也不利于有序推进农业转移人口融入城市。
一、安徽农业转移人口融入城市社会的近况
安徽是农业转移人口的大省，2013年人口城镇化率为47.86%，与全国平均水平比差5.87%。目前全省有农业转移人口1 788万人，其中近三分之一在省内流动，有六个地市的农业转移人口比重在15%以上，阜阳市的人口最多，达32%。虽然安徽已进入城镇化加速期，但土地城镇化仍大于人口城镇化。如何有序推进上百万的农业转移人口成为市民，融入城市社会，不再过着“年轻在城市、年老回农村；工作在城市、保障靠农村”的“半城镇化”生活，已然成为安徽各级政府迫在眉睫的重要议题。我们课题组拟从城市社会治理角度，通过实地调研与抽样调查，探寻如何改革政府主导的城镇化体制机制，创新城市社会治理，有序推进安徽农业转移人口融入城市社会。
（一）调查数据来源
本次调查共发问卷700份，有效600份，合格率85.7%。问卷设计主要从社会治理的角度考察安徽农业转移人口基本情况和融入城市的情况，对合肥、芜湖、马鞍山等市进行了实地调查。采集对象是农业转移人口的主体——农民工及家庭成员。从我们调查样本的基本情况分析可以看出，男性农民工占75.1%，女性占24.9%，农民工的平均年龄为33岁，平均居留时间为7年。农民工已婚者的比例最高，为64%，其余约27.8%为未婚、离婚和丧偶人士。受教育程度以初中为主，占55.8%，其次为小学及以下，占18.8%，高中、大专所占比重为17.3%。月均收入为1 501元～3 000元人群最多，为52.6%，3 001元～5 000元的人群次之，为31.4%，1 500元及以下的人群为10.2%，5 000元以上的人群最少，仅为5.8%。农民工个人迁移的比重比较小，为29.6%，其余超过七成的人都是家庭化迁移（包括部分家庭成员同住和举家迁移）。
（二）安徽农业转移人口融入社会的现状
我们认为，城市社会融入是一个多维概念，指农业转移人口与城市经济、社会、文化、心理等界限不断模糊、融合的过程。我们把安徽农业转移人口城市融入细分为“经济融入”、“社会融入”、“文化融入”和“心理融入”四部分来测定。内容是：（1）工作是否满意；（2）是否办理本地社会保险；（3）是否掌握本地语言；（4）是否认同本地文化；（5）是否认同城市价值观；（6）收入是否满意；（7）是否有居留意愿；（8）与市民交往范围。
从我们的调查分析中得出：工作满意度76.2%、办理本地社会保险61.3%、收入满意度74.3%，这三项指标是与农业转移人口的“经济融入”密切相关；本地语言掌握程度84.7%、社会交往范围76.5%与“社会融入”密切相关；本地文化认同程度64.3%、城市价值观认同74.2%与“文化融入”密切相关；未来居留意愿21.6%，与“心理融入”密切相关。我们以各个方面的信息采集贡献率作为权重，对每种“融入”得分进行加权，然后加总得出“城市融入”总分，即城市融入度，约为73.21%的农业转移人口愿意融入城市社会。
二、分析安徽农业转移人口融入城市面临的多种制约因素
安徽农业转移人口融入城市的制约因素既有农业转移人口、市民自身的因素，又有政府社会治理的体制机制、制度和政策性的因素，其中，根植于城乡二元经济结构制度性因素是起决定作用的。
（一）从农业转移人口、市民自身的因素来分析
1.农业转移人口对融入城市，思想认识上有误区。大多数农业转移之人认为自己生活在被歧视、被排斥、工作没有保障的城市里，主要是受经济利益驱动。他们没有安全感、成就感，更无归属感，真正使他们具有心理归属感的还是乡村。在我们的调查对象中，认为自己“还是农村人”的占51% ，认为自己“已经是城里人”的占18.2% ，“说不清楚”的占10.8%，这说明大部分农业转移之人还把自己定位为农民。另有5%左右的城市郊区农业转移人口“不欢迎城镇化”，基于土地承包、粮农补贴和安全等因素。 2.农业转移人口自身文化、技能普遍不高，难在城市稳定就业。这首先表现在安徽农业转移人口文化程度低，平均受教育年限只有7年，其次表现在缺乏岗位培训，技能素质低。在我们调查的农民工中，小学文化程度的占18.8%，初中占55.8%，高中占17.3%，大专以上学历的仅占8.5%。接受过政府组织的技能培训占比不超过30%。随着城市发展水平的提高和新兴产业的快速发展，对农业转移人口的素质要求也“水涨船高”，一些缺乏岗位技能的农业转移人口就业难度也会越来越大。
（二）我们从政府的制度、体制因素来分析：
1.城乡二元经济结构下的体制机制依然是阻碍了农业转移人口融入城市的主要因素。城乡二元经济结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。虽然今年国务院已出台政策取消城乡户籍管理，但附属于城乡户籍上的差别依然存在，它使得农业转移人口无法与城市居民享有同等的“市民待遇”。农业转移人口只能在城市奉献劳作，却不能在城市共享发展“红利”，这种城乡分割的体制机制也越来越不适应城市社会治理的需要，已成为农业转移人口融入城市的最大制度成本，也是他们融入城市社会的巨大障碍。从我们调查的情况来看，2013年，安徽城镇人口比重虽然已达47.86%，但非农业人口占户籍人口比重仅为22.9%，两者相差近25个百分点，这表明目前相当一部分人群虽然居住在城镇，但没有同步享受城镇的就业、教育、医疗、住房保障等市民化待遇，有序推进“以人为核心”的城镇化发展仍处于较低水平。
2.城市就业制度没有实质性变化，城乡劳动者平等就业远未实现。农业转移人口进城首先遭遇的是就业歧视。因为很多城市在就业制度设计上把农业转移人口排除在岗位之外，迫使他们只能在“体制外”寻找那些没限制、几乎没有任何劳动保护的边缘职业和底层职业，即收入低、劳动强度大、工作环境差、就业没有保障的最底层劳务市场。这无疑加大了他们的职业风险。即便如此，许多农民工还会面临着随时被解雇的命运。虽然目前安徽的城市就业政策已逐步放宽，但城市内部传统的就业方式、就业观念等并未实质改变，城乡劳动者的平等就业还远没实现。目前，农业转移人口务工还须办理“居住证”、“城市增容费”等各项收费。
3.城市教育制度对农民工及子女的教育有歧视现象。我们在合肥、芜湖、马鞍山的调查显示：有32%的人在工作之余选择继续学习，55%的人希望城市有关部门能组织技能培训，只有10%的人对学习兴趣不大，时常有看电影、电视等低层次的文化消费，他们缺乏父辈那种吃苦耐劳的精神，既看不上低收入的体力活，又没有能力找到高收入工作。另外，有55%的农业转移人口子女反映受到过城市学校老师的冷眼、同学的奚落和嘲笑。主要表现在：一是安徽各城市虽然都开展了针对农民工岗位技术培训，但多数走过场，农民工受益很少。二是城市的教育体制是“分级办学，属地管理”，虽然政府也出台了市民与农业转移人口子女“一视同仁”的教育政策，但实际落实却有各种“玻璃门”、“弹簧门”阻挡。
4.农业转移人口没有城市社保和公共服务，阻碍了他们融入城市。从我们的调查资料来看：有65%以上的农民工被克扣和拖欠过工资，被拖欠工资最短的有1个月，最长的八年，平均被拖欠了4个月，并且没有加班补贴；40%的农民工得不到工伤补偿；50%的农民工未与用工单位签订合同或协议。更谈不上什么住房公积金、养老保险等。而城镇职工却普遍享受医疗、养老、失业、工伤等社保待遇和基本公共服务。农业转移人口几乎都被排斥在城市社会保障和公共服务之外。尤其是“无地农民工”，除劳动报酬外，他们既无“土地保障”，又没有城市社保。因为安徽最低工资制度、医疗、工伤、养老等社保制度设计从一开始就是针对城镇居民制订的，对于农业转移人口的社保几乎没有政府的制度安排。
（三）我们从城市社会治理方面来分析
1.政府是城市社会治理的主体，都根植于城市，习惯于从城市市民角度上来制定政策，作为市民利益集团的“代表”，势必以保证市民的充分就业、市民收入、生活水平提高以及城市社保的完善作为重要目标，不愿与农业转移人口共享城市发展“红利”，自然会对具有潜在“威胁”的农业转移人口实行各种排斥和歧视性的政策。同时，长期以来政府并没重视农业转移人口也是社会治理的重要组成部分。
2.由于安徽城市社会治理组织体系是通过“单位”来实现的，没有单位的人基本上不能组建民间组织，国家规定：民间组织只有挂靠在正式的单位，否则得不到批准。据我们调查，安徽农业转移人口只有不到 7%的人加入了城市中有亲缘和乡缘关系的“商会”组织 。大多数农业转移人口没有城市户口，他们就没有资格在城市组建自己的组织，也没有城市社会组织给他们“撑腰”，他们是没有话语权的弱势群体。这使得农业转移人口的合法权益常常得不到保障。近年来，就有不少城市用工单位肆意违反《劳动工资条例》，任意克扣、拖欠农民工工资；城市各种侵犯农业转移人口权益的现象屡见不鲜。
三、创新城市社会治理，有序推进安徽农业转移人口融入城市的路径
1.在农业转移人口融入城市过程中，要真正打破城乡二元经济结构，消除城市户籍基础上产生的如就业、社保、教育等制度性的弊端，给予符合条件的农业转移人口平等的市民待遇。
首先，改革城市户籍制度，取消以居住地和职业来划分农业居民和城镇居民的制度，保障公民正常迁移和自由择业，使城乡居民不分地域享受平等的待遇。其次，逐步统一城乡劳动力市场，取消对农业转移人口的各种限制，形成城乡劳动者平等就业制度；加强对农业转移人口就业的引导和社会管理。再次，有条件地将农业转移人口转为城市居民，要纳入到城市的各项社会保障中，消除对农业转移人口直接或间接的歧视，给他们“市民待遇”。
2.在农业转移人口融入城市社会过程中，他们要努力提高自身素质，提升技能水平和自身价值，扩展社会交往，努力适应城市生活。 在实现农业转移人口融入城市过程中，农民工自身的素质、技能发挥着重要作用。农民工自身应该具备城市定居的意愿、稳定的就业与拥有城市平均生活水平的能力等三个基本条件，其中，稳定就业最为关键。
随着安徽“以人为核心”的城镇化发展，大量的农业转移人口进城，城市的就业形势日益严峻。农业转移人口只有积极主动地学习城市生活所必需的生活能力、生产技能以及城市社会规范与行为方式，努力提高自身的科学文化水平和专业技能，克服不良习俗，提升自己的人力资本的价值含金量，才能拥有城市基本生活的能力。
3.在农业转移人口融入城市过程中，政府和城市市民都要转变观念，尊重、关心、帮助农业转移人口，同时也要发挥媒体的宣传功能，树立农业转移人口的正面形象。
首先，城市政府和市民要转变观念，尊重、关心农业转移人口，要把他们的教育培训、子女教育、劳动保障等，纳入城市的财政预算。剔除歧视、排斥农业转移人口的政策与心态，优先给予有技能和专长的农业转移人口平等的“市民待遇”。其次，各级政府要主动帮扶农业转移人口，为他们“撑腰”、“打气”。比如，建立健全企业欠薪应急周转金制度。专门用于应付突发性、群体性的欠薪纠纷；建立健全企业支付农民工工资的约束保障机制，提高农民工维权意识。再次，媒体要加强对农民工的正面宣传，客观介绍农民工在城市建设中的突出贡献，打消市民对农民工的排斥误会，使农民工没有城市“过客”心态。
4.多渠道推进农民工市民化进程，让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向家乡城市“回归”，让其在户籍所在地“中小城市市民化”。
在新型城镇化发展中，安徽应多渠道推进农民工市民化，让一部分农民工率先在所在城市市民化的同时，引导农民工向家乡城市“回归”，改变农民工长期城乡两栖的流动方式，避免农民工流动带来的诸如“留守儿童”等社会问题。政府要多渠道投资、引资，建设一批10万～30万人的城镇，让农民工在户籍所在地的“县城市民化”。实现进城农民工与县城居民的平等权，逐步实现进城农民工与县城居民在就业、教育、医疗等方面的公共服务均等化。
5.各级政府要鼓励、帮助农民工实现“创业梦”，大力发展中小微企业，推动农民工以创业带动就业，并加快城镇安居工程建设，让进城农民工安居乐业。政府要把中小城市和县城作为农民工自主创业的重要载体，积极鼓励农民工返乡就地创业，帮助一批具有创业潜能的农民工实现“创业梦”，把城镇化建立在坚实的基础上，避免“空城计”。一是政府要提供创业指导，提高农民工创业能力，降低创业风险和创业成本。二是政府创建各类返乡农民工创业园区，提高农民工创业的组织化程度，使更多的打工者成为创业者，就地城镇化市民化。三是推进农民工城镇安居工程建设，政府要运用土地、财税、金融等多种政策工具，完善多层次城镇住房保障体系。逐步将农民工纳入城镇住房保障范围，让进城农民工安家乐业，“自身融入企业、家庭融入社区、子女融入学校”。
[责任编辑 吴明宇]