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摘要刑事诉讼法规定了检察机关的刑事立案监督权,它是法律监督制度的完善和发展。但是,从刑事诉讼法及相关规定来看,这一制度在诸多方面都还存在明显疏漏,本文就其存在的缺陷及其完善发表了相关见解。
关键词刑事诉讼 立案 监督
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-035-03
一、刑事立案监督的概念
刑事立案监督是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能,是整个刑事诉讼过程中强化和完善法律监督的第一环节,对保障刑事诉讼的正常进行十分关键。关于刑事立案监督的概念,目前主要有以下三种观点:第一种观点认为,立案监督是指人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行的监督。第二种观点认为,立案监督是指对立案程序是否合法所实行的监督,有广义和狭义之分。狭义的立案监督是指检察机关对立案实行的法律监督,广义的立案监督还包括其他单位和个人对立案进行的监督。第三种观点认为,立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。
笔者认为,第一种观点有失偏颇,刑事立案监督的对象应当是刑事立案活动的主体,《刑事诉讼法》第八十六条规定:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案。”也就是说,人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权,都是刑事立案活动的主体,也就都是刑事立案监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关,那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就不受刑事立案监督的约束。第二种观点过于宽泛,错误地将不同种类的监督混为一谈。人民检察院是我国唯一的检察机关,独立行使检察权,刑事诉讼监督权是检察权的一项重要内容,刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。其他单位和个人不具有刑事立案监督权,他们对立案的监督只能是作为人民检察院刑事立案监督的材料来源由人民检察院依法启动刑事立案监督程序。另外,这一观点将刑事立案监督做广义和狭义划分并无实际意义。第三种观点是比较可取的,从理论法学角度上来看,所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督,它既是法律赋予检察机关的一项重要职能,又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。只有将人民法院和人民检察院列为刑事立案监督的对象,刑事立案监督制度会更加科学、全面。
二、刑事立案监督的对象范围
依照现行《刑事诉讼法》的规定,公安机关、检察机关、法院、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关、边防等都有相应的立案权,从权力制约与监督的角度,检察机关应对以上所有机关的立案活动进行监督。但《刑事诉讼法》第87条却仅仅规定了针对公安机关的立案监督。笔者着重讨论对人民法院和人民检察院的立案监督,对于其他侦查机关的立案监督争议不大,或最高人民检察院曾作出明确规定,在此不作讨论。
(一)对人民法院的立案监督
人民法院依照刑事诉讼法的规定直接受理自诉案件,从目前的司法实践看,自诉案件从受理立案到调解或者审判,都是由人民法院负责到底,由于单位内部分工,有的甚至是由人民法院某一部门或某一承办人全盘负责。如有的法庭,由于只有两三个工作人员,具有办案资格的就只有一两个人。因此,自诉案件从受案、立案到调解或按简易程序审判再到作出判决均为一人负责,导致立审不分。这样的情况下,自诉案件的立案监督就成了盲区,因为人民检察院既不能出庭,又不能通过审查已经发生法律效力的调解书、判决书来实行立案监督和审判监督,发现和纠正立案违法和审判违法。所以,笔者建议立法应将人民法院自诉案件的受理、立案活动纳入人民检察院刑事立案监督的范围。
如果在纳入范围后,是否人民法院受理所有的自诉案件都应纳入检察院的立案监督范围呢?笔者认为应区别对待。现行刑事诉讼法将自诉案件分为三种情况:1.告诉才处理的案件;2.被害人有证据证明的轻微刑事案件;3.被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,而公安机关或检察机关不予追究被告人刑事责任的案件。总体而言,大多数自诉案件事实清楚,证据充分,不需要侦查,只要立案就可以进入审判程序,人民法院没有侦查权。就自诉案件本身的特点和审理程序看,暂时可不将前两种自诉案件纳入立案监督的范围。但是第三种自诉案件却是一个例外,因为这类案件本应进入侦查、公诉程序,却因侦查、检察机关的原因造成当事人只能自诉维权,法律特赋予其自诉权作为公力救济无效的补救。由于其区别于第一和第二种自诉案件,《刑事诉讼法》规定对第三种案件不适用调解。在第三种案件人民法院不予立案,或裁定驳回自诉,或人民法院移交公安机关受理,而公安机关应当立案而不立案的,自诉人认为人民法院或公安机关应当立案而不立案的,向人民检察院提出时,人民检察院应当对人民法院和公安机关选择行使立案监督权,以保障法律的统一正确实施。
(二)对人民检察院的立案监督
权力都应该受到监督,没有监督的权力必然导致腐败,即使享有监督权的检察机关也不能例外,因为它享有自己的自侦权。对人民检察院如何进行立案监督是长期困扰检察机关的“监督者如何被监督”的思考在立案监督领域的延伸。笔者认为,对自侦案件的立案监督与对公安机关的立案监督有两个明显的不同:1.自侦部门和立案监督部门都属于检察机关的内设机构,都是在检察长的统一领导下开展工作。如果对于一些重要线索本应报请检察长决定立案,但侦查部门没有报请,或者虽然报请但检察长决定不予立案,实际上造成了该立的案件没有立。因此,对自侦案件的立案监督是立案监督部门对本院侦查部门应当立案侦查而没有报请立案侦查行为的监督及检察长决定不立案的监督。 2.对自侦部门的立案监督方式可以不同于对其它机关的立案监督。在人民检察院内部,立案监督部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应建议侦查部门报请立案侦查,建议不被接受,应当报请检察长决定。对检察长决定不立案的监督,只能通过检察委员会集体讨论来进行,在发生分歧或意见不一致时,必须提交上级检察院决定。因此,对自侦案件的监督是一种内部监督,不宜采用通知立案的方式,也无需由《刑事诉讼法》来规定,只要由最高人民检察院作出规定即可。
三、刑事立案模式与立案监督的关系
从《刑事诉讼法》第83条、86条规定的立法原意看,立案包括“以人立案”和“以事立案”两种方式。所谓“以人立案”即以一定的犯罪嫌疑人为立案对象的立案;“以事立案”即以已经发生的犯罪事实或涉嫌犯罪的事实作为立案对象的立案。依照《刑事诉讼法》的规定,本应根据案件的特点,灵活决定采用哪种方式立案侦查,实现两条腿走路。但在具体的司法实践中,却往往将二者人为地割裂开来,具体表现为公安机关的刑事案件采取以事立案的方式,检察机关自侦部门则采取以人立案的方式。
(一)公安机关采取以事立案方式存在的问题
在具体的司法实践中,公安机关往往采取以事立案的做法。而且公安部《刑事办案程序规范》第162条的规定也认为有犯罪事实需要追究刑事责任,属于自己管辖的应当立案;如果犯罪情节显著轻微或者没有犯罪事实存在应当撤销案件。可见这一规定也是采取以事立案的标准。具体而言,一个刑事案件发生后,公安机关就刑事案件发生这一事实进行立案,在一个犯罪事实发生后并且不知是何人实施该犯罪行为的情况下,应该说公安机关采取以事立案操作性比较强。但这种做法也有一些问题,具体表现为会导致放纵犯罪嫌疑人。比较明显的是在有多名嫌疑人参与作案的共同犯罪中,由于公安机关采取以事立案的做法,只对几名嫌疑人的犯罪事实进行了侦查,对其他的人没有追究,在提请批捕、移送审查起诉时也未将其列为犯罪嫌疑人。由于侦查机关未对所谓的“漏犯”进行有效的侦查,使其参与犯罪的证据在法律层面变得非常薄弱。检察机关在批捕、起诉阶段即使发现应当追究这些“漏犯”的刑事责任,但由于证实其犯罪的证据淡薄,达不到追捕、追诉的条件,检察机关比较难以纠正,即使在审查起诉階段退回补充侦查,侦查机关往往应付了事,致使检察机关无计可施。对于这种对事立案对人不立案存在的问题,笔者认为应采取对人立案,检察机关应当启动立案监督程序,督促侦查机关对遗漏的嫌疑人进行侦查,收集证据,做出正确处理。
(二)检察机关采取以人立案方式存在的问题
而在检察机关的自侦案件中,则常常采用“以人立案”的模式。职务犯罪由于通常具有犯罪隐蔽、举报事实不确定的特点,这就造成了职务犯罪案件往往不能像普通刑事案件那样通常都具有明显的后果,如杀人、放火、投毒等,而一旦职务犯罪被发觉,往往是和具体的有职务的嫌疑人相联系的,所以检察机关通常以“以人立案”方式来立查自侦案件。但是在实践中仅仅采用这一种方式立案已经显示出其局限性,一是往往令许多具有明显的犯罪事实的线索因犯罪嫌疑人不明确而被束之高阁,既放纵了犯罪人又导致人民群众对检察机关失去信任,与《刑事诉讼法》要求“保证准确、及时地查明犯罪事实”的任务不相符。“以人立案”方式的另一个弊端是由于要求明确犯罪嫌疑人,导致案件立案前依赖大量的初查工作来确立立案对象,耗费司法资源过大。笔者认为,《刑事诉讼法》既然规定了两种立案方式,而在实践中却畸重于其中一种,显然不符合实际办案需要的。在这种情况下,如果立案监督部门认为“以事立案”更利于查清犯罪事实、获取证据、确定犯罪嫌疑人的,应当根据相应的程序行使立案监督权,督促自侦部门立案。
四、刑事立案监督的延伸问题
(一)向前延伸
立案活动,应当包括立案机关对立案材料的受理、审查、审批、立案决定和立案结果等过程。而《刑事诉讼法》第87条的明显缺陷就是把对公安机关“应当立案而不立案”的部分监督,混同于对立案活动的全部监督,后者包括前者,并且外延比前者广泛。根据《刑事诉讼法》第87条的规定,立案监督线索来源有两个:一是人民检察院通过办案自己发现问题;二是被害人向人民检察院提出控告。《刑事诉讼法》并没有规定公安机关应当将发案、受案、立案或不立案的情况通知人民检察院,检察机关缺乏对其他司法机关立案活动的知情权。如果人民检察院未发现或被害人未提出控告,立案监督就无从谈起。正是因为检察机关对侦查机关的受案、立案、破案及处理情况不掌握,造成事前不明,导致立案监督的局限性。在具体司法实践中,检察机关也往往片面理解立法规定,通常把主要精力放在对应当立案而不立案的监督上,而对立案活动的其他方面很少过问。作为被监督者的公安机关也出于同样的片面理解,认为检察机关的监督范围也仅仅局限于对应当立案而不立案的监督,其他立案活动则不在检察机关的监督范围内,从而不配合检察机关对其他立案活动情况的了解,最典型的表现就是以种种理由和借口拒绝检察机关查阅相关的立案卷宗。
鉴于此,笔者认为应明确规定立案监督的主要内容为:1.是否按照有关规定进行立案管辖,有无应受理而不受理或不应受理而受理的情况;2.立案材料的审查措施是否合法,有无以审查代替侦查和滥用侦查措施的行为;3.有无涂改、伪造、隐匿证据材料的行为;4.立案决定、不立案决定是否正确,有无应立案而不立案,不应立案而立案的情况;5.有无受贿、徇私舞弊、放纵包庇犯罪嫌疑人或有意制造冤假错案行为。同时,建议完善以下立案监督程序:一是建立公安机关、法院、检察院侦查部门作出立案决定或不决定立案后,应将相应法律文书送检察院的备案制度。同时建立当事人申请复议复核制度。对公安机关不立案理由或不应立案而立案的刑事案件,当事人可以提请复议,如果公安机关维持原决定后,当事人仍不服的,可以向人民檢察院进行复核,人民检察院可以调查复核,并将复核的决定通知公安机关。二是规定检察院应在规定时限内对备案审查材料进行审查制度:(1)经审查,对公安机关、法院、检察院侦查部门立案决定或不立案决定无异议的,不须作批准决定,只要一过审查期限,立案监督程序就告结束。(2)经审查发现应当立案而不立案或者不应当立案而立案等情况,检察院应当要求立案机关说明理由,立案机关说明不立案或者是立案的理由不能成立,检察院应当通知立案机关立案或不立案,并将结果送检察院。(3)经审查,人民检察院发现立案机关在立案活动中有违法行为,应当书面通知立案机关纠正,立案机关应在规定时限内将纠正情况报告人民检察院。(下转第52页)(上接第36页)三是规定立案机关对人民检察院通知立案或不立案以及纠正违法的意见有异议时的申请复议和复核制度。复议、复核均应在一定期限内明确答复。
(二)向后延伸
立案监督向前延伸是解决事前不明的问题,立案监督向后延伸则是立案监督与侦查监督如何有效衔接的问题,二者相辅相成,缺一不可。实践中,公安机关接到检察机关的通知立案书后仅作立案处理,而不积极开展侦查活动,不主动收集证据,使案件迟迟不能进入审查起诉阶段,影响了立案监督的效果,这就是立而不侦、消极侦查的问题。对此,《刑事诉讼法》第87条只规定了检察机关监督公安机关立案,而未对公安机关立案后久拖不决如何监督作出规定,《人民检察院刑事诉讼规则》第376条对此仅作了笼统规定,操作性差,公安机关也往往以其为部门规章对己无效来搪塞。这样就会带来多方面的负效应:一是打击不力,放纵犯罪。立案后不采取侦查措施,就会使证据因时过境迁而流失,最终导致犯罪分子逍遥法外。二是有损法律的严肃性。立案后如果不及时侦查取证,就会使案件流产,最后作撤案处理,严重影响立案的严肃性。三是有损检察机关的威望,不利于公正执法。立案监督作为检察机关法律监督职能的重要方面,因没有相应的配套保障措施,造成立案后无法进入后续诉讼程序的被动局面。
同时,《刑事诉讼法》还缺乏对刑事立案监督的法律保障措施的具体规定。如人民检察院在立案监督中对违法行为提出纠正意见,而相关机关或部门拒绝纠正该如何处理;认为相关机关或部门说明不立案的理由不能成立,发出通知立案书后,其拒不执行该如何处理等问题,《刑事诉讼法》均未作出明确规定。这是刑事立案监督制度的又一重大缺陷。刑事法律监督缺乏法律保障措施,是长期以来困扰检察机关立案监督工作的问题。从一定意义上看,没有相应法律保障措施的法律监督只是纸上谈兵,检察机关作为国家法律监督机关的作用也难以真正发挥。为确保刑事立案监督工作收到实效,笔者认为应明确以下法律保障措施:1.明确规定人民检察院有刑事立案监督的调卷权、调查权。要弄清刑事立案活动是否合法,所作出的决定是否正确,检察院只有通过必要的调查和审查,才能得到出公安机关应当立案侦查而不立案侦查或公安机关不立案的理由不能成立的正确结论,才能依法纠正违法,保证法律的正确实施。2.明确规定人民检察院有刑事立案决定的变更权。《刑事诉讼法》第87条赋予人民检察院刑事立案的监督权,因此应规定人民检察院不仅有权变更公安机关、人民法院应立案而不立案决定,也有权变更不应立案而立案的决定,并且这种决定应是刚性的,立案机关必须执行。3.明确规定人民检察院有刑事立案监督实体处分权:(1)警告权,对违法性质较轻、首次拒不纠正违法的立案人员提出警告。(2)停止办案权。对违法性质严重,或警告后仍拒不纠正的办案人员,人民检察院有权依照监督处罚程序,停止其承办该案的权力。立案机关有异议,可申请复议复核。(3)行政处罚、处分建议权。检察机关在纠正违法过程中,认为需要给予违法责任人员行政处罚时,有权向有关部门提出行政处罚意见书。(4)撤销法律职务建议权。对因违法行为而应受行政处分的人民警察和可能丧失审判员、检察员任职条件的,人民检察院有权建议主管机关按照规定降低或取消警衔,或建议同级人大常委会依法免去其审判员、检察员职务。
参考文献:
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关键词刑事诉讼 立案 监督
中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-035-03
一、刑事立案监督的概念
刑事立案监督是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能,是整个刑事诉讼过程中强化和完善法律监督的第一环节,对保障刑事诉讼的正常进行十分关键。关于刑事立案监督的概念,目前主要有以下三种观点:第一种观点认为,立案监督是指人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行的监督。第二种观点认为,立案监督是指对立案程序是否合法所实行的监督,有广义和狭义之分。狭义的立案监督是指检察机关对立案实行的法律监督,广义的立案监督还包括其他单位和个人对立案进行的监督。第三种观点认为,立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督。
笔者认为,第一种观点有失偏颇,刑事立案监督的对象应当是刑事立案活动的主体,《刑事诉讼法》第八十六条规定:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案。”也就是说,人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权,都是刑事立案活动的主体,也就都是刑事立案监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关,那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就不受刑事立案监督的约束。第二种观点过于宽泛,错误地将不同种类的监督混为一谈。人民检察院是我国唯一的检察机关,独立行使检察权,刑事诉讼监督权是检察权的一项重要内容,刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。其他单位和个人不具有刑事立案监督权,他们对立案的监督只能是作为人民检察院刑事立案监督的材料来源由人民检察院依法启动刑事立案监督程序。另外,这一观点将刑事立案监督做广义和狭义划分并无实际意义。第三种观点是比较可取的,从理论法学角度上来看,所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督,它既是法律赋予检察机关的一项重要职能,又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。只有将人民法院和人民检察院列为刑事立案监督的对象,刑事立案监督制度会更加科学、全面。
二、刑事立案监督的对象范围
依照现行《刑事诉讼法》的规定,公安机关、检察机关、法院、国家安全机关、军队保卫部门、监狱、海关、边防等都有相应的立案权,从权力制约与监督的角度,检察机关应对以上所有机关的立案活动进行监督。但《刑事诉讼法》第87条却仅仅规定了针对公安机关的立案监督。笔者着重讨论对人民法院和人民检察院的立案监督,对于其他侦查机关的立案监督争议不大,或最高人民检察院曾作出明确规定,在此不作讨论。
(一)对人民法院的立案监督
人民法院依照刑事诉讼法的规定直接受理自诉案件,从目前的司法实践看,自诉案件从受理立案到调解或者审判,都是由人民法院负责到底,由于单位内部分工,有的甚至是由人民法院某一部门或某一承办人全盘负责。如有的法庭,由于只有两三个工作人员,具有办案资格的就只有一两个人。因此,自诉案件从受案、立案到调解或按简易程序审判再到作出判决均为一人负责,导致立审不分。这样的情况下,自诉案件的立案监督就成了盲区,因为人民检察院既不能出庭,又不能通过审查已经发生法律效力的调解书、判决书来实行立案监督和审判监督,发现和纠正立案违法和审判违法。所以,笔者建议立法应将人民法院自诉案件的受理、立案活动纳入人民检察院刑事立案监督的范围。
如果在纳入范围后,是否人民法院受理所有的自诉案件都应纳入检察院的立案监督范围呢?笔者认为应区别对待。现行刑事诉讼法将自诉案件分为三种情况:1.告诉才处理的案件;2.被害人有证据证明的轻微刑事案件;3.被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任,而公安机关或检察机关不予追究被告人刑事责任的案件。总体而言,大多数自诉案件事实清楚,证据充分,不需要侦查,只要立案就可以进入审判程序,人民法院没有侦查权。就自诉案件本身的特点和审理程序看,暂时可不将前两种自诉案件纳入立案监督的范围。但是第三种自诉案件却是一个例外,因为这类案件本应进入侦查、公诉程序,却因侦查、检察机关的原因造成当事人只能自诉维权,法律特赋予其自诉权作为公力救济无效的补救。由于其区别于第一和第二种自诉案件,《刑事诉讼法》规定对第三种案件不适用调解。在第三种案件人民法院不予立案,或裁定驳回自诉,或人民法院移交公安机关受理,而公安机关应当立案而不立案的,自诉人认为人民法院或公安机关应当立案而不立案的,向人民检察院提出时,人民检察院应当对人民法院和公安机关选择行使立案监督权,以保障法律的统一正确实施。
(二)对人民检察院的立案监督
权力都应该受到监督,没有监督的权力必然导致腐败,即使享有监督权的检察机关也不能例外,因为它享有自己的自侦权。对人民检察院如何进行立案监督是长期困扰检察机关的“监督者如何被监督”的思考在立案监督领域的延伸。笔者认为,对自侦案件的立案监督与对公安机关的立案监督有两个明显的不同:1.自侦部门和立案监督部门都属于检察机关的内设机构,都是在检察长的统一领导下开展工作。如果对于一些重要线索本应报请检察长决定立案,但侦查部门没有报请,或者虽然报请但检察长决定不予立案,实际上造成了该立的案件没有立。因此,对自侦案件的立案监督是立案监督部门对本院侦查部门应当立案侦查而没有报请立案侦查行为的监督及检察长决定不立案的监督。 2.对自侦部门的立案监督方式可以不同于对其它机关的立案监督。在人民检察院内部,立案监督部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的,应建议侦查部门报请立案侦查,建议不被接受,应当报请检察长决定。对检察长决定不立案的监督,只能通过检察委员会集体讨论来进行,在发生分歧或意见不一致时,必须提交上级检察院决定。因此,对自侦案件的监督是一种内部监督,不宜采用通知立案的方式,也无需由《刑事诉讼法》来规定,只要由最高人民检察院作出规定即可。
三、刑事立案模式与立案监督的关系
从《刑事诉讼法》第83条、86条规定的立法原意看,立案包括“以人立案”和“以事立案”两种方式。所谓“以人立案”即以一定的犯罪嫌疑人为立案对象的立案;“以事立案”即以已经发生的犯罪事实或涉嫌犯罪的事实作为立案对象的立案。依照《刑事诉讼法》的规定,本应根据案件的特点,灵活决定采用哪种方式立案侦查,实现两条腿走路。但在具体的司法实践中,却往往将二者人为地割裂开来,具体表现为公安机关的刑事案件采取以事立案的方式,检察机关自侦部门则采取以人立案的方式。
(一)公安机关采取以事立案方式存在的问题
在具体的司法实践中,公安机关往往采取以事立案的做法。而且公安部《刑事办案程序规范》第162条的规定也认为有犯罪事实需要追究刑事责任,属于自己管辖的应当立案;如果犯罪情节显著轻微或者没有犯罪事实存在应当撤销案件。可见这一规定也是采取以事立案的标准。具体而言,一个刑事案件发生后,公安机关就刑事案件发生这一事实进行立案,在一个犯罪事实发生后并且不知是何人实施该犯罪行为的情况下,应该说公安机关采取以事立案操作性比较强。但这种做法也有一些问题,具体表现为会导致放纵犯罪嫌疑人。比较明显的是在有多名嫌疑人参与作案的共同犯罪中,由于公安机关采取以事立案的做法,只对几名嫌疑人的犯罪事实进行了侦查,对其他的人没有追究,在提请批捕、移送审查起诉时也未将其列为犯罪嫌疑人。由于侦查机关未对所谓的“漏犯”进行有效的侦查,使其参与犯罪的证据在法律层面变得非常薄弱。检察机关在批捕、起诉阶段即使发现应当追究这些“漏犯”的刑事责任,但由于证实其犯罪的证据淡薄,达不到追捕、追诉的条件,检察机关比较难以纠正,即使在审查起诉階段退回补充侦查,侦查机关往往应付了事,致使检察机关无计可施。对于这种对事立案对人不立案存在的问题,笔者认为应采取对人立案,检察机关应当启动立案监督程序,督促侦查机关对遗漏的嫌疑人进行侦查,收集证据,做出正确处理。
(二)检察机关采取以人立案方式存在的问题
而在检察机关的自侦案件中,则常常采用“以人立案”的模式。职务犯罪由于通常具有犯罪隐蔽、举报事实不确定的特点,这就造成了职务犯罪案件往往不能像普通刑事案件那样通常都具有明显的后果,如杀人、放火、投毒等,而一旦职务犯罪被发觉,往往是和具体的有职务的嫌疑人相联系的,所以检察机关通常以“以人立案”方式来立查自侦案件。但是在实践中仅仅采用这一种方式立案已经显示出其局限性,一是往往令许多具有明显的犯罪事实的线索因犯罪嫌疑人不明确而被束之高阁,既放纵了犯罪人又导致人民群众对检察机关失去信任,与《刑事诉讼法》要求“保证准确、及时地查明犯罪事实”的任务不相符。“以人立案”方式的另一个弊端是由于要求明确犯罪嫌疑人,导致案件立案前依赖大量的初查工作来确立立案对象,耗费司法资源过大。笔者认为,《刑事诉讼法》既然规定了两种立案方式,而在实践中却畸重于其中一种,显然不符合实际办案需要的。在这种情况下,如果立案监督部门认为“以事立案”更利于查清犯罪事实、获取证据、确定犯罪嫌疑人的,应当根据相应的程序行使立案监督权,督促自侦部门立案。
四、刑事立案监督的延伸问题
(一)向前延伸
立案活动,应当包括立案机关对立案材料的受理、审查、审批、立案决定和立案结果等过程。而《刑事诉讼法》第87条的明显缺陷就是把对公安机关“应当立案而不立案”的部分监督,混同于对立案活动的全部监督,后者包括前者,并且外延比前者广泛。根据《刑事诉讼法》第87条的规定,立案监督线索来源有两个:一是人民检察院通过办案自己发现问题;二是被害人向人民检察院提出控告。《刑事诉讼法》并没有规定公安机关应当将发案、受案、立案或不立案的情况通知人民检察院,检察机关缺乏对其他司法机关立案活动的知情权。如果人民检察院未发现或被害人未提出控告,立案监督就无从谈起。正是因为检察机关对侦查机关的受案、立案、破案及处理情况不掌握,造成事前不明,导致立案监督的局限性。在具体司法实践中,检察机关也往往片面理解立法规定,通常把主要精力放在对应当立案而不立案的监督上,而对立案活动的其他方面很少过问。作为被监督者的公安机关也出于同样的片面理解,认为检察机关的监督范围也仅仅局限于对应当立案而不立案的监督,其他立案活动则不在检察机关的监督范围内,从而不配合检察机关对其他立案活动情况的了解,最典型的表现就是以种种理由和借口拒绝检察机关查阅相关的立案卷宗。
鉴于此,笔者认为应明确规定立案监督的主要内容为:1.是否按照有关规定进行立案管辖,有无应受理而不受理或不应受理而受理的情况;2.立案材料的审查措施是否合法,有无以审查代替侦查和滥用侦查措施的行为;3.有无涂改、伪造、隐匿证据材料的行为;4.立案决定、不立案决定是否正确,有无应立案而不立案,不应立案而立案的情况;5.有无受贿、徇私舞弊、放纵包庇犯罪嫌疑人或有意制造冤假错案行为。同时,建议完善以下立案监督程序:一是建立公安机关、法院、检察院侦查部门作出立案决定或不决定立案后,应将相应法律文书送检察院的备案制度。同时建立当事人申请复议复核制度。对公安机关不立案理由或不应立案而立案的刑事案件,当事人可以提请复议,如果公安机关维持原决定后,当事人仍不服的,可以向人民檢察院进行复核,人民检察院可以调查复核,并将复核的决定通知公安机关。二是规定检察院应在规定时限内对备案审查材料进行审查制度:(1)经审查,对公安机关、法院、检察院侦查部门立案决定或不立案决定无异议的,不须作批准决定,只要一过审查期限,立案监督程序就告结束。(2)经审查发现应当立案而不立案或者不应当立案而立案等情况,检察院应当要求立案机关说明理由,立案机关说明不立案或者是立案的理由不能成立,检察院应当通知立案机关立案或不立案,并将结果送检察院。(3)经审查,人民检察院发现立案机关在立案活动中有违法行为,应当书面通知立案机关纠正,立案机关应在规定时限内将纠正情况报告人民检察院。(下转第52页)(上接第36页)三是规定立案机关对人民检察院通知立案或不立案以及纠正违法的意见有异议时的申请复议和复核制度。复议、复核均应在一定期限内明确答复。
(二)向后延伸
立案监督向前延伸是解决事前不明的问题,立案监督向后延伸则是立案监督与侦查监督如何有效衔接的问题,二者相辅相成,缺一不可。实践中,公安机关接到检察机关的通知立案书后仅作立案处理,而不积极开展侦查活动,不主动收集证据,使案件迟迟不能进入审查起诉阶段,影响了立案监督的效果,这就是立而不侦、消极侦查的问题。对此,《刑事诉讼法》第87条只规定了检察机关监督公安机关立案,而未对公安机关立案后久拖不决如何监督作出规定,《人民检察院刑事诉讼规则》第376条对此仅作了笼统规定,操作性差,公安机关也往往以其为部门规章对己无效来搪塞。这样就会带来多方面的负效应:一是打击不力,放纵犯罪。立案后不采取侦查措施,就会使证据因时过境迁而流失,最终导致犯罪分子逍遥法外。二是有损法律的严肃性。立案后如果不及时侦查取证,就会使案件流产,最后作撤案处理,严重影响立案的严肃性。三是有损检察机关的威望,不利于公正执法。立案监督作为检察机关法律监督职能的重要方面,因没有相应的配套保障措施,造成立案后无法进入后续诉讼程序的被动局面。
同时,《刑事诉讼法》还缺乏对刑事立案监督的法律保障措施的具体规定。如人民检察院在立案监督中对违法行为提出纠正意见,而相关机关或部门拒绝纠正该如何处理;认为相关机关或部门说明不立案的理由不能成立,发出通知立案书后,其拒不执行该如何处理等问题,《刑事诉讼法》均未作出明确规定。这是刑事立案监督制度的又一重大缺陷。刑事法律监督缺乏法律保障措施,是长期以来困扰检察机关立案监督工作的问题。从一定意义上看,没有相应法律保障措施的法律监督只是纸上谈兵,检察机关作为国家法律监督机关的作用也难以真正发挥。为确保刑事立案监督工作收到实效,笔者认为应明确以下法律保障措施:1.明确规定人民检察院有刑事立案监督的调卷权、调查权。要弄清刑事立案活动是否合法,所作出的决定是否正确,检察院只有通过必要的调查和审查,才能得到出公安机关应当立案侦查而不立案侦查或公安机关不立案的理由不能成立的正确结论,才能依法纠正违法,保证法律的正确实施。2.明确规定人民检察院有刑事立案决定的变更权。《刑事诉讼法》第87条赋予人民检察院刑事立案的监督权,因此应规定人民检察院不仅有权变更公安机关、人民法院应立案而不立案决定,也有权变更不应立案而立案的决定,并且这种决定应是刚性的,立案机关必须执行。3.明确规定人民检察院有刑事立案监督实体处分权:(1)警告权,对违法性质较轻、首次拒不纠正违法的立案人员提出警告。(2)停止办案权。对违法性质严重,或警告后仍拒不纠正的办案人员,人民检察院有权依照监督处罚程序,停止其承办该案的权力。立案机关有异议,可申请复议复核。(3)行政处罚、处分建议权。检察机关在纠正违法过程中,认为需要给予违法责任人员行政处罚时,有权向有关部门提出行政处罚意见书。(4)撤销法律职务建议权。对因违法行为而应受行政处分的人民警察和可能丧失审判员、检察员任职条件的,人民检察院有权建议主管机关按照规定降低或取消警衔,或建议同级人大常委会依法免去其审判员、检察员职务。
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