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国务院《社会救助暂行办法》（以下简称《办法》）于2014年5月1日正式施行。这是我国第一部社会救助制度方面的行政法规，标志着我国以法治方式推进社会救助工作的法律制度已经建立，对于进一步统筹社会救助体系建设，不断完善托底线、救急难、可持续的社会救助制度，切实保障困难群众基本生活，具有非常积极的意义。宁夏地处西部经济欠发达地区，贫困人口多、程度深，加之南部山区自然灾害频繁严重，城乡社会救助任务十分艰巨。贯彻实施好《办法》，并以此为契机下大力推进解决宁夏社会救助工作中的重点难点问题，对于保障全区困难群众共享改革成果，建设开放、富裕、和谐、美丽宁夏，具有非常重要的作用。
一、加强统筹协调，形成工作合力
《办法》明确将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度和社会力量参与作为基本内容，统一到一部行政法规之中，使各项救助制度之间相互衔接，统筹兼顾，确立了完整清晰的社会救助制度体系。同时规定国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，各部门按照各自职责做好相应的社会救助管理工作，规定县级以上人民政府建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。这对构建一个分工负责、相互衔接、协调实施的社会救助统筹协调机制提出了明确要求，有利于统筹解决社会救助工作面临的问题，实现各项制度之间的协调发展和衔接。从宁夏的实际工作看，社会救助工作还存在多头管理、条块分割、救助力量分散、信息共享渠道不畅等问题。一方面，救助主体多头，政出多门，标准各异，容易导致社会救助工作无序开展，增加救助成本，降低救助效率。另一方面，由于信息不共享，缺乏统筹，容易导致施救对象过于集中，少数贫困户多头受助，产生新的社会不公。这些问题的存在，也极易造成人力、物力、财力等救助资源重复和浪费，影响社会救助的整体效应。
以《办法》的实施为契机推进宁夏的社会救助工作，应结合区情，认真研究制定符合本区实际的实施意见，逐步完善社会救助制度，力争使困难群众不为饥寒所迫、大病所困、失业所忧、灾害所难。以建立完善政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的统筹协调机制为重点，重点抓好“三个整合”：一是资源整合。按照《办法》的规定，成立自治区社会救助工作领导小组，统揽各项救助政策，整合各项救助资源，协调整体救助工作。对用于救助的资金、物资、设施、人力、信息进行统一的调度、安排、使用，规范救助行为和流程，提高救助资源的使用效率。二是制度整合。建立与低保制度有机结合的医疗、教育、住房、就业等专项救助制度体系，做到低保制度与其他专项救助制度相互衔接和有机配合。比如，对于持有低保证的人员，可凭证享受子女教育救助、医疗减免、大病救助、公交车费减免等等。三是信息整合。结合自治区智慧城市建设和网络化管理，建设城乡一体的社会救助管理信息系统，实现社会救助资源信息互联互通、资源共享，运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的基本信息，提高社会救助工作效率。
二、堵住“漏、错、骗、滥”，维护公平公正
《办法》专设监督管理一章，对社会救助工作的监督管理、申请社会救助的家庭经济状况信息核查、社会救助使用情况公示等多方面进行了规范，从申请人、救助机关、相关单位三个角度，规定了相关权利义务。比如，受助人应当按规定如实申报家庭收入状况、财产状况，有关单位和金融机构应当对有关查询、核对予以配合；在履行社会救助职责的过程中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，也明确对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分等。这些规定的目的是防止“漏助、错助、骗助、滥助”等行为，确保宝贵的社会救助资源真正用于需要救助的困难群众身上。与全国大多省份一样，宁夏在社会救助工作中也存在“错助漏助”“入易出难”等问题，有的地方还存在“滥助”现象。比如，个别地方随意将国家低保政策运用在“缠诉缠访”群众、“钉子户”、“征地农民”身上，引起新的不稳定和社会不公，影响了社会救助的整体效果。
社会救助的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。因此，从根本上消除“亲情保”“关系保”等行为，确保公开公平公正，是开展社会救助工作的核心要求。因此，要以《办法》的实施为契机，以加强动态化管理、建立和完善家庭财产核查比对机制等为重点，提高社会救助的规范化、科学化水平。一是加强监督检查。按照《办法》规定，建立和完善社会救助监督检查制度，加强社会救助工作事前、事中监督，规范从业人员职务行为，推进社会救助监督管理常态化，从制度上杜绝救助对象认定不准确、审批流程不规范、工作责任不落实、监管机制不健全等问题。二是规范审批流程。对申请社会救助的对象，在申请流程和审核审批程序中，要进行所在社区（村居）的公示，保证对象审核、审定的准确性，资金使用的合理性。严格落实县、乡镇（街道）、村（居）委会“三级审批和三榜公示”制度，主动接受社会和群众监督。三是加强动态化管理。尽快建立核查认定比对机制，加快建设宁夏家庭经济状况核对信息平台，并且按照《办法》规定，准确查询、核对受助家庭财产、收入状况的信息，科学、准确认定社会救助对象并完善退出机制，确保社会救助公平、公正实施。
三、强化保障作用，拓宽救助途径
保障社会救助实施，必须有一定的财力、物力作支撑。《办法》突出强调社会救助水平与经济社会发展水平相适应，明确要求完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算，实行专项管理、分账核算、专款专用等。另外，《办法》还规定“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，并对社会力量参与社会救助的方式以及社会力量参与社会救助按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策作了专章规定。以法律的形式来确定救助是全社会的事，不由政府一方面承担，把大门向社会敞开，这是《办法》的一大亮点，也说明社会力量在社会救助中具有独特的地位和作用。宁夏社会救助资金主要依靠上级拨款和本级财政配套，资金来源渠道较为单一。由于地方财政财力有限，难以满足不断增加的社会救助资金的需求，随着社会救助项目的增加、社会救助覆盖面的扩大、救助标准的提高，资金缺口将逐步增大。比如，随着宁夏医疗救助制度的全面推进，部分市县医疗救助资金存在缺口；宁夏南部山区贫困人口数量多、旱灾等灾害频次高，有限的救灾资金还难以满足受灾群众的生产生活需求。 解决好社会救助所需要的资金、物资等问题，是宁夏开展社会救助工作的重点和难点，要加强研究，探索实践，下大力解决。一是积极发挥政府在社会救助组织、管理、监督和财政投入等方面的主体作用。通过进一步调整财政支出结构，将社会救助资金及必要的工作经费列入财政预算，加大对城乡社会救助工作的财政资金投入力度，加大对南部山区财政转移支付力度，保证涉及社会救助方面的资金及时、足额到位。二是充分发挥政府主导和政策引导作用，鼓励社会力量参与社会救助事业。积极探索优化社会组织发展环境，激发社会组织活力，充分发挥社会组织提供多样专业化帮扶服务的优势，弥补政府资金、物质救助等的不足。逐步建立公共财政投入与吸引社会资本投入、社会力量参与救助的多元化格局，形成政府投入为主、社会共同参与的救助机制。三是加强《办法》与宁夏《慈善事业促进条例》贯彻实施的有机结合。充分利用现有社会慈善企业发展园区的功能，激励和扶持发展社会慈善事业，在帮助受助人创业就业、能力提升等方面发挥作用，切实增强社会救助反贫功能，协助受助人通过工作变“福利依赖”为脱离贫穷，让受助人群真正得到帮助。
四、统筹城乡救助，共享发展成果
《办法》首次明确了“社会救助要突破城乡二元思维，统筹城乡发展，努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平”。《办法》坚持统筹城市和农村社会救助制度，无论在最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、教育、住房、就业、临时救助和社会力量参与等专章中，还是在社会救助经办机构职责、监督管理、法律责任等综合性条款中，都坚持了城乡覆盖、城乡统筹推进的要求，贯穿了“统筹城乡社会救助制度”的立法理念，确保了党和政府的关怀和温暖惠及城乡全体居民。受财力等多方面影响，宁夏除90岁以上老人高龄津贴不分城乡统一为每人每月350元外，还没有出台统筹城乡救助方面的制度。宁夏贺兰、永宁、灵武、大武口、青铜峡等县（市、区）作为全区统筹城乡低保试点，在统筹城乡救助方面进行了一些探索，取得了一些有益的经验。
立足宁夏实际推进城乡社会救助，要区分轻重缓急，加强经验推广，重点做好三项工作。一是贯彻渐进、适当的指导思想。宁夏城乡之间、川区和南部山区之间，经济发展还有一定差距，实现城乡和区域之间救助标准完全统一还有一个过程，应当坚持把低保等救助标准与经济发展水平相适应，与人均消费水平相挂钩，统筹考虑城乡、区域等因素，逐步缩小城乡差距、区域差距。二是在重点领域有所突破。要研究贺兰、永宁、青铜峡等县（市、区）在统筹城乡社会方面的经验，重点在没有城乡差别的救助项目上，在支出标准相对一致的救助项目上寻求突破。比如，医疗救助、80岁以上老年人高龄津贴、重点优抚对象“三属”抚恤补助、城市“三无”人员与五保供养等，坚持做到“城乡并轨，城乡一体，城乡同标”。三是制定统筹城乡社会救助标准。按照“城乡并轨，就高不就低”，分类施保、补差有别的原则，准确界定保障对象，合理确定分类施保对象。尤其要科学界定城乡低保、特困人员供养的分类标准，尽可能实现城乡标准的统筹和缩小差距。
五、加强宣传工作，增强贯彻效果
制度的生命力在于执行。要真正让法律规定发挥应有的作用，让已经形成的制度服务于社会救助工作、服务于困难群众，当务之急是要抓好《办法》的学习宣传和贯彻落实，努力在全社会形成用制度规范救助行为、靠制度履行救助职责的良好机制。一是将学习宣传《办法》与全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，与深入开展党的群众路线教育实践活动、机关干部下基层活动相结合，深入基层，深入群众，扎实开展形式多样、内容丰富、群众喜闻乐见的宣传活动，既要宣传和解读社会救助政策法规，也要充分展示社会救助工作成效，主动回应社会关切，真正使《办法》家喻户晓、深入人心。二是将《办法》的宣传与解决宁夏社会救助工作中的难点、热点问题相结合。要宣传政府社会救助的法定责任，实现救助政策公开、程序公开、对象公开、资金公开，维护群众的知情权、参与权、监督权；要宣传救助对象的法定义务，促进救助对象诚信申报、自我监督、自我管理，推动社会诚信体系建设；要宣传动员社会力量广泛参与，推动社会救助向坚持政府救助与动员社会力量救助并举的工作格局转变，努力形成良好的社会舆论和工作氛围。三是加大对《办法》执法力度，坚决防止“漏助、错助、骗助、滥助”行为和救助不力的“冷漠病”，杜绝盲目攀比和“养懒汉”现象，确保社会救助资源真正用于需要救助的困难群众。
（作者单位：自治区人大常委会内务司法工作委员会）
责任编辑：冯学娟
一、加强统筹协调，形成工作合力
《办法》明确将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度和社会力量参与作为基本内容，统一到一部行政法规之中，使各项救助制度之间相互衔接，统筹兼顾，确立了完整清晰的社会救助制度体系。同时规定国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设，各部门按照各自职责做好相应的社会救助管理工作，规定县级以上人民政府建立健全政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社会力量参与的社会救助工作协调机制。这对构建一个分工负责、相互衔接、协调实施的社会救助统筹协调机制提出了明确要求，有利于统筹解决社会救助工作面临的问题，实现各项制度之间的协调发展和衔接。从宁夏的实际工作看，社会救助工作还存在多头管理、条块分割、救助力量分散、信息共享渠道不畅等问题。一方面，救助主体多头，政出多门，标准各异，容易导致社会救助工作无序开展，增加救助成本，降低救助效率。另一方面，由于信息不共享，缺乏统筹，容易导致施救对象过于集中，少数贫困户多头受助，产生新的社会不公。这些问题的存在，也极易造成人力、物力、财力等救助资源重复和浪费，影响社会救助的整体效应。
以《办法》的实施为契机推进宁夏的社会救助工作，应结合区情，认真研究制定符合本区实际的实施意见，逐步完善社会救助制度，力争使困难群众不为饥寒所迫、大病所困、失业所忧、灾害所难。以建立完善政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的统筹协调机制为重点，重点抓好“三个整合”：一是资源整合。按照《办法》的规定，成立自治区社会救助工作领导小组，统揽各项救助政策，整合各项救助资源，协调整体救助工作。对用于救助的资金、物资、设施、人力、信息进行统一的调度、安排、使用，规范救助行为和流程，提高救助资源的使用效率。二是制度整合。建立与低保制度有机结合的医疗、教育、住房、就业等专项救助制度体系，做到低保制度与其他专项救助制度相互衔接和有机配合。比如，对于持有低保证的人员，可凭证享受子女教育救助、医疗减免、大病救助、公交车费减免等等。三是信息整合。结合自治区智慧城市建设和网络化管理，建设城乡一体的社会救助管理信息系统，实现社会救助资源信息互联互通、资源共享，运用现代信息技术，及时、准确、动态地汇集城乡各类困难群众的基本信息，提高社会救助工作效率。
二、堵住“漏、错、骗、滥”，维护公平公正
《办法》专设监督管理一章，对社会救助工作的监督管理、申请社会救助的家庭经济状况信息核查、社会救助使用情况公示等多方面进行了规范，从申请人、救助机关、相关单位三个角度，规定了相关权利义务。比如，受助人应当按规定如实申报家庭收入状况、财产状况，有关单位和金融机构应当对有关查询、核对予以配合；在履行社会救助职责的过程中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，也明确对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分等。这些规定的目的是防止“漏助、错助、骗助、滥助”等行为，确保宝贵的社会救助资源真正用于需要救助的困难群众身上。与全国大多省份一样，宁夏在社会救助工作中也存在“错助漏助”“入易出难”等问题，有的地方还存在“滥助”现象。比如，个别地方随意将国家低保政策运用在“缠诉缠访”群众、“钉子户”、“征地农民”身上，引起新的不稳定和社会不公，影响了社会救助的整体效果。
社会救助的目的是扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求。因此，从根本上消除“亲情保”“关系保”等行为，确保公开公平公正，是开展社会救助工作的核心要求。因此，要以《办法》的实施为契机，以加强动态化管理、建立和完善家庭财产核查比对机制等为重点，提高社会救助的规范化、科学化水平。一是加强监督检查。按照《办法》规定，建立和完善社会救助监督检查制度，加强社会救助工作事前、事中监督，规范从业人员职务行为，推进社会救助监督管理常态化，从制度上杜绝救助对象认定不准确、审批流程不规范、工作责任不落实、监管机制不健全等问题。二是规范审批流程。对申请社会救助的对象，在申请流程和审核审批程序中，要进行所在社区（村居）的公示，保证对象审核、审定的准确性，资金使用的合理性。严格落实县、乡镇（街道）、村（居）委会“三级审批和三榜公示”制度，主动接受社会和群众监督。三是加强动态化管理。尽快建立核查认定比对机制，加快建设宁夏家庭经济状况核对信息平台，并且按照《办法》规定，准确查询、核对受助家庭财产、收入状况的信息，科学、准确认定社会救助对象并完善退出机制，确保社会救助公平、公正实施。
三、强化保障作用，拓宽救助途径
保障社会救助实施，必须有一定的财力、物力作支撑。《办法》突出强调社会救助水平与经济社会发展水平相适应，明确要求完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算，实行专项管理、分账核算、专款专用等。另外，《办法》还规定“国家鼓励、支持社会力量参与社会救助”，并对社会力量参与社会救助的方式以及社会力量参与社会救助按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策作了专章规定。以法律的形式来确定救助是全社会的事，不由政府一方面承担，把大门向社会敞开，这是《办法》的一大亮点，也说明社会力量在社会救助中具有独特的地位和作用。宁夏社会救助资金主要依靠上级拨款和本级财政配套，资金来源渠道较为单一。由于地方财政财力有限，难以满足不断增加的社会救助资金的需求，随着社会救助项目的增加、社会救助覆盖面的扩大、救助标准的提高，资金缺口将逐步增大。比如，随着宁夏医疗救助制度的全面推进，部分市县医疗救助资金存在缺口；宁夏南部山区贫困人口数量多、旱灾等灾害频次高，有限的救灾资金还难以满足受灾群众的生产生活需求。 解决好社会救助所需要的资金、物资等问题，是宁夏开展社会救助工作的重点和难点，要加强研究，探索实践，下大力解决。一是积极发挥政府在社会救助组织、管理、监督和财政投入等方面的主体作用。通过进一步调整财政支出结构，将社会救助资金及必要的工作经费列入财政预算，加大对城乡社会救助工作的财政资金投入力度，加大对南部山区财政转移支付力度，保证涉及社会救助方面的资金及时、足额到位。二是充分发挥政府主导和政策引导作用，鼓励社会力量参与社会救助事业。积极探索优化社会组织发展环境，激发社会组织活力，充分发挥社会组织提供多样专业化帮扶服务的优势，弥补政府资金、物质救助等的不足。逐步建立公共财政投入与吸引社会资本投入、社会力量参与救助的多元化格局，形成政府投入为主、社会共同参与的救助机制。三是加强《办法》与宁夏《慈善事业促进条例》贯彻实施的有机结合。充分利用现有社会慈善企业发展园区的功能，激励和扶持发展社会慈善事业，在帮助受助人创业就业、能力提升等方面发挥作用，切实增强社会救助反贫功能，协助受助人通过工作变“福利依赖”为脱离贫穷，让受助人群真正得到帮助。
四、统筹城乡救助，共享发展成果
《办法》首次明确了“社会救助要突破城乡二元思维，统筹城乡发展，努力实现城乡居民在社会救助方面权利公平、机会公平、规则公平”。《办法》坚持统筹城市和农村社会救助制度，无论在最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助以及医疗、教育、住房、就业、临时救助和社会力量参与等专章中，还是在社会救助经办机构职责、监督管理、法律责任等综合性条款中，都坚持了城乡覆盖、城乡统筹推进的要求，贯穿了“统筹城乡社会救助制度”的立法理念，确保了党和政府的关怀和温暖惠及城乡全体居民。受财力等多方面影响，宁夏除90岁以上老人高龄津贴不分城乡统一为每人每月350元外，还没有出台统筹城乡救助方面的制度。宁夏贺兰、永宁、灵武、大武口、青铜峡等县（市、区）作为全区统筹城乡低保试点，在统筹城乡救助方面进行了一些探索，取得了一些有益的经验。
立足宁夏实际推进城乡社会救助，要区分轻重缓急，加强经验推广，重点做好三项工作。一是贯彻渐进、适当的指导思想。宁夏城乡之间、川区和南部山区之间，经济发展还有一定差距，实现城乡和区域之间救助标准完全统一还有一个过程，应当坚持把低保等救助标准与经济发展水平相适应，与人均消费水平相挂钩，统筹考虑城乡、区域等因素，逐步缩小城乡差距、区域差距。二是在重点领域有所突破。要研究贺兰、永宁、青铜峡等县（市、区）在统筹城乡社会方面的经验，重点在没有城乡差别的救助项目上，在支出标准相对一致的救助项目上寻求突破。比如，医疗救助、80岁以上老年人高龄津贴、重点优抚对象“三属”抚恤补助、城市“三无”人员与五保供养等，坚持做到“城乡并轨，城乡一体，城乡同标”。三是制定统筹城乡社会救助标准。按照“城乡并轨，就高不就低”，分类施保、补差有别的原则，准确界定保障对象，合理确定分类施保对象。尤其要科学界定城乡低保、特困人员供养的分类标准，尽可能实现城乡标准的统筹和缩小差距。
五、加强宣传工作，增强贯彻效果
制度的生命力在于执行。要真正让法律规定发挥应有的作用，让已经形成的制度服务于社会救助工作、服务于困难群众，当务之急是要抓好《办法》的学习宣传和贯彻落实，努力在全社会形成用制度规范救助行为、靠制度履行救助职责的良好机制。一是将学习宣传《办法》与全面贯彻落实党的十八届三中全会精神，与深入开展党的群众路线教育实践活动、机关干部下基层活动相结合，深入基层，深入群众，扎实开展形式多样、内容丰富、群众喜闻乐见的宣传活动，既要宣传和解读社会救助政策法规，也要充分展示社会救助工作成效，主动回应社会关切，真正使《办法》家喻户晓、深入人心。二是将《办法》的宣传与解决宁夏社会救助工作中的难点、热点问题相结合。要宣传政府社会救助的法定责任，实现救助政策公开、程序公开、对象公开、资金公开，维护群众的知情权、参与权、监督权；要宣传救助对象的法定义务，促进救助对象诚信申报、自我监督、自我管理，推动社会诚信体系建设；要宣传动员社会力量广泛参与，推动社会救助向坚持政府救助与动员社会力量救助并举的工作格局转变，努力形成良好的社会舆论和工作氛围。三是加大对《办法》执法力度，坚决防止“漏助、错助、骗助、滥助”行为和救助不力的“冷漠病”，杜绝盲目攀比和“养懒汉”现象，确保社会救助资源真正用于需要救助的困难群众。
（作者单位：自治区人大常委会内务司法工作委员会）
责任编辑：冯学娟