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若非立法或修法在先，由专门的法律来确定新机构的“三定”方案，机构改革恐怕难以取得真正意义上的制度创新。从长远来讲，只有建立有效的法律框架以后，行政机构改革才能在一个大的框架下推进。
中央机构编制委员会日前确定，在今后行政体制和政府机构改革中，要逐步完成由部门“三定”方案形式向行政立法形式转变。
据了解，按照中央部署，由中央编办政策法规司、审计署科研所等单位的厅局级官员组成的调研组，近期分赴陕西西安、四川成都等地，就部门组织条例模本、《审计署组织条例》初稿征求了基层单位意见建议。《条例》规定了审计署的职能配置、机构设置和人员编制等。中央编办及审计署的联合调研组将形成调研报告，对第一批试点的《审计署组织条例》初稿进行修订，上报中央编委高层。如果试点成熟，将进一步扩大立法范围。
此举表明，面对行政机构改革蹭蹬不前、易反易复的情势，主事者试图通过法制化的途径来规范部门设置和职权划分，以确保机构改革的权威性、严肃性、稳定性。
中国政法大学教授马怀德认为，从法治国家的根本要求来看，“三定”缺乏法律权威，不是法律，不能有效保证行政体制改革的成果。在“三定”方案基础上制定各个部门的组织通则或组织条例，势在必行。
部门利益无序争夺
部门职责交叉和关系不顺，是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题，亦是历次机构改革的重点。但改来改去，各行各业的经营者们仍然不得不面对一个挠头的问题：应该先找谁审批，到底谁说了算?一方面，有许多事项确需多个部门分别把守各个环节，另一方面不同部门之间的监管职责实际上并不明确，有利可图之事则多家争相监督，有责无利或责大于利则极尽推诿扯皮之能事。所造成的后果，正如全国人大常委会组成人员审议食品安全法草案时所批评的：“十个大盖帽管不好一桌饭、八个部门管不好一头猪”!
新近发生的魔兽世界事件，即再次充分暴露出部门利益争夺的无序化状态。在新闻出版总署与文化部两部门的“三定”方案中，前者有网络游戏的网上出版前置审批权，而后者则把持网络游戏管理、产业规划、市场监管等权力。尽管有所区别，但一旦牵涉现实利益，则各执一词，互不买账。
“我们的政府机关和工作人员始终把行政许可看作是一项重要的行政权力，于是实践中不断出现抢夺许可发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，同时也产生了层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。权力政府在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。”中国政法大学教授马怀德说。
中共中央党校公共管理教研室主任王军表示，一些部门之所以能堂而皇之把住这些利益不放弃，与当前中国的社会环境有关。由于政府在经济发展中承担了很大的责任，这就使得一些部门利益往往通过与某种公共利益或者国家前途命运有密切关系这样一种形式表现出来，进而有理由延续下来。
“其中最大的问题就是，作为一种抽象行政行为的行政审批，在其借助法律法规甚至规章、命令等面目出台之际，至今缺乏一种实际有效的制衡机制，对其合理性和合法性进行审查。”王军说。
他表示，游离于法制框架之外的行政体制改革模式，无法构筑起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，相反引发了行政管理法律关系的混乱，在一定程度上加剧了权责不清、政事不分的趋势。
以中央部委“三定”改革为例，按照现行模式，一般是先由该部门起草“三定”方案初稿，然后报请中央机构编制委员会下设办事机构中央编办和国务院法制办进行协调协商，最后经国务院批准，形成一份该部门的《主要职责内设机构和人员编制规定》。有学者指出，按照“三定”方案确定的部门职能，呈现的是片状布局，各部门在现有的行政管理领域中，各占一块地盘，由部门自己决定管什么、不管什么。如此虽然能够取得近似行政组织法的地位，而它的随意性和常变性又使得它很难具备行政组织法的严肃胜和权威性。若非立法或修法在先，由专门的法律来确定新机构的“三定”方案，机构改革恐怕难以取得真正意义上的制度创新。
比如，裁减国务院议事与协调机构是最近一次“三定”的目标，但是，由于国务院议事与协调机构在法律地位上的模糊性，“三定”的权威性受到挑战。这就需要在条件成熟的情况下修改《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，使国务院议事协调机构的设置法定化。
国务院行政复议司副司长方军指出，法律授予行政机关的权力必须详细具体，在此基础上，明确凡是法律法规未赋予行政机关的权力，行政机关都不得行使，凡是法律法规未禁止老百姓从事的事项，老百姓都享有相应的权利。对以前法律法规规定的行政管理部门行使的职责，要按照社会主义市场经济的要求重新审查，该归并的予以归并，该削减的予以削减，需要保留的也要按照《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚权制度，同一领域和同一事项，原则上只确定一个主管部门，做到职权配置合理化。
以超前立法推进改革
另外，应摒弃以改革需要为名主张“突破”法律法规的法律虚无主义观念和做法，禁止行政管理部门超越法律法规规定自己给自己授权的行为。
行政改革中的立法滞后和“一刀切”的做法，其结果导致立法机构和行政司法监督机构的权力长期薄弱，而行政机构则大权独揽，尾大不掉。针对此，有学者提出在过去的“行政主导型改革”之外，强化“人民代表大会主导型改革”。
中国社科院工业经济研究所研究员余晖建议由人大常委会产生一个专门的行政改革调查委员会，由它对现存行政审批事项进行彻底的梳理和提出清除的建议，并对现存政府机构职能配置的不合理状态进行研究，同时提出下一轮行政机构改革的建议。这个专门机构同时承当行政相对人对各种行政审批提出的审查要求，并有权采取听证的形式，对行政机构设定和保留行政审批项目听取行政机构和行政相对人的答辩。除了吸收专家学者，该委员会还应该吸收有关行政相对人(企业家、行业组织、社会群体和自然人)的代表参与行政管理体制改革，以解决官员、学者和行政相对人之间的信息不对称。除此之外，还应建立网站和信息公开及信访制度，使社会各界能够及时了解改革的进程，并积极地对不合理的行政审批和违反合理原则的现有法律提出申诉和质疑。
广州市白云区政协委员、信孚教育集团董事长信力建表示，长期以来，由于代表人民行使国家权力的人大及其常委会较少介入，行政机关自身成为行政机构改革的主导者和实践者。这种改革的思路往往产生于某些行政领导者的一念之中或者产生于行政领导群体的合意之中，在“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”日益突出和严重的情况下，行政主导的改革容易疏离于社会大众的意愿之外，极易脱离法律的框架，结果背离依法行政的改革方向而导致行政权力的新一轮扩张。行政管理体制改革不能由行政权力自己来主导，更不能由少数强势行政部门及其官员垄断。如果没有社会公众的广泛参与，并通过代表人民行使国家权力的人大及其常委会发挥主导作用，行政管理体制改革就不可能保持正确的方向。
而国家行政学院教授汪玉凯表示，从国外的改革经验来看，每一次的机构改革，都必然伴随着一系列法律法规的修改与规范。在大部制改革的背景下，新老机构之间有大量的职能需要调整，其中亦涉及大量需要调整或废立的行政审批项目。无论是行政审批改革还是行政机构改革，都绕不开法律的调整和废立。
“从长远来讲，只有建立有效的法律框架以后，行政机构改革才能在一个大的框架下推进。”汪玉凯说。
有学者指出，当前中国社会结构发生着巨大的变迁，其中必然涉及对既有利益关系的调整。如果单纯依靠一些调整性、过渡性政策和临时性变通办法推进改革，既与建立新体制的目标要求不相适应，又由于改革措施缺乏权威性，很难落实。
在此背景之下，法律作为社会利益关系的调节器，其解决改革中的深层次矛盾和问题的功效更是凸现出来。以立法引导和推动改革发展决策的实施，将改革的“破”与立法的“立”有机结合起来，无疑有助于克服和避免新旧体制交替过程中混乱无序状态的出现。
立法与整个社会的进退关系极大。在某种程度上，今日行政机构改革之步履蹒跚，是由于长期“滞后立法”造成立法空档和断层的结果。这亦表明，立法如果缺乏前瞻性，一看见矛盾就绕着走，则必然造成混乱和损失。超前立法则可以使人们改变旧的行为模式，建立新的行为模式，在一定范围内把落后推向先进，把野蛮推向文明，引导社会向前发展。
值得强调的是，这些立法改革都必须以扩大参与和博弈为前提，通过公众参与、立法审查、审议机关审议以及其他程序进行多方博弈，唯其如此，方能最大限度地反映不同利益阶层的利益和意志。否则又将沦为既得利益集团自导自演的假改革。
中央机构编制委员会日前确定，在今后行政体制和政府机构改革中，要逐步完成由部门“三定”方案形式向行政立法形式转变。
据了解，按照中央部署，由中央编办政策法规司、审计署科研所等单位的厅局级官员组成的调研组，近期分赴陕西西安、四川成都等地，就部门组织条例模本、《审计署组织条例》初稿征求了基层单位意见建议。《条例》规定了审计署的职能配置、机构设置和人员编制等。中央编办及审计署的联合调研组将形成调研报告，对第一批试点的《审计署组织条例》初稿进行修订，上报中央编委高层。如果试点成熟，将进一步扩大立法范围。
此举表明，面对行政机构改革蹭蹬不前、易反易复的情势，主事者试图通过法制化的途径来规范部门设置和职权划分，以确保机构改革的权威性、严肃性、稳定性。
中国政法大学教授马怀德认为，从法治国家的根本要求来看，“三定”缺乏法律权威，不是法律，不能有效保证行政体制改革的成果。在“三定”方案基础上制定各个部门的组织通则或组织条例，势在必行。
部门利益无序争夺
部门职责交叉和关系不顺，是多年来政府运行中存在的突出矛盾和问题，亦是历次机构改革的重点。但改来改去，各行各业的经营者们仍然不得不面对一个挠头的问题：应该先找谁审批，到底谁说了算?一方面，有许多事项确需多个部门分别把守各个环节，另一方面不同部门之间的监管职责实际上并不明确，有利可图之事则多家争相监督，有责无利或责大于利则极尽推诿扯皮之能事。所造成的后果，正如全国人大常委会组成人员审议食品安全法草案时所批评的：“十个大盖帽管不好一桌饭、八个部门管不好一头猪”!
新近发生的魔兽世界事件，即再次充分暴露出部门利益争夺的无序化状态。在新闻出版总署与文化部两部门的“三定”方案中，前者有网络游戏的网上出版前置审批权，而后者则把持网络游戏管理、产业规划、市场监管等权力。尽管有所区别，但一旦牵涉现实利益，则各执一词，互不买账。
“我们的政府机关和工作人员始终把行政许可看作是一项重要的行政权力，于是实践中不断出现抢夺许可发证权、收费权的立法纷争和执法冲突，同时也产生了层层审批、处处盖章、公文旅行、漠视相对人权利的各式官僚主义。权力政府在权力膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。”中国政法大学教授马怀德说。
中共中央党校公共管理教研室主任王军表示，一些部门之所以能堂而皇之把住这些利益不放弃，与当前中国的社会环境有关。由于政府在经济发展中承担了很大的责任，这就使得一些部门利益往往通过与某种公共利益或者国家前途命运有密切关系这样一种形式表现出来，进而有理由延续下来。
“其中最大的问题就是，作为一种抽象行政行为的行政审批，在其借助法律法规甚至规章、命令等面目出台之际，至今缺乏一种实际有效的制衡机制，对其合理性和合法性进行审查。”王军说。
他表示，游离于法制框架之外的行政体制改革模式，无法构筑起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，相反引发了行政管理法律关系的混乱，在一定程度上加剧了权责不清、政事不分的趋势。
以中央部委“三定”改革为例，按照现行模式，一般是先由该部门起草“三定”方案初稿，然后报请中央机构编制委员会下设办事机构中央编办和国务院法制办进行协调协商，最后经国务院批准，形成一份该部门的《主要职责内设机构和人员编制规定》。有学者指出，按照“三定”方案确定的部门职能，呈现的是片状布局，各部门在现有的行政管理领域中，各占一块地盘，由部门自己决定管什么、不管什么。如此虽然能够取得近似行政组织法的地位，而它的随意性和常变性又使得它很难具备行政组织法的严肃胜和权威性。若非立法或修法在先，由专门的法律来确定新机构的“三定”方案，机构改革恐怕难以取得真正意义上的制度创新。
比如，裁减国务院议事与协调机构是最近一次“三定”的目标，但是，由于国务院议事与协调机构在法律地位上的模糊性，“三定”的权威性受到挑战。这就需要在条件成熟的情况下修改《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》，使国务院议事协调机构的设置法定化。
国务院行政复议司副司长方军指出，法律授予行政机关的权力必须详细具体，在此基础上，明确凡是法律法规未赋予行政机关的权力，行政机关都不得行使，凡是法律法规未禁止老百姓从事的事项，老百姓都享有相应的权利。对以前法律法规规定的行政管理部门行使的职责，要按照社会主义市场经济的要求重新审查，该归并的予以归并，该削减的予以削减，需要保留的也要按照《行政处罚法》规定的相对集中行政处罚权制度，同一领域和同一事项，原则上只确定一个主管部门，做到职权配置合理化。
以超前立法推进改革
另外，应摒弃以改革需要为名主张“突破”法律法规的法律虚无主义观念和做法，禁止行政管理部门超越法律法规规定自己给自己授权的行为。
行政改革中的立法滞后和“一刀切”的做法，其结果导致立法机构和行政司法监督机构的权力长期薄弱，而行政机构则大权独揽，尾大不掉。针对此，有学者提出在过去的“行政主导型改革”之外，强化“人民代表大会主导型改革”。
中国社科院工业经济研究所研究员余晖建议由人大常委会产生一个专门的行政改革调查委员会，由它对现存行政审批事项进行彻底的梳理和提出清除的建议，并对现存政府机构职能配置的不合理状态进行研究，同时提出下一轮行政机构改革的建议。这个专门机构同时承当行政相对人对各种行政审批提出的审查要求，并有权采取听证的形式，对行政机构设定和保留行政审批项目听取行政机构和行政相对人的答辩。除了吸收专家学者，该委员会还应该吸收有关行政相对人(企业家、行业组织、社会群体和自然人)的代表参与行政管理体制改革，以解决官员、学者和行政相对人之间的信息不对称。除此之外，还应建立网站和信息公开及信访制度，使社会各界能够及时了解改革的进程，并积极地对不合理的行政审批和违反合理原则的现有法律提出申诉和质疑。
广州市白云区政协委员、信孚教育集团董事长信力建表示，长期以来，由于代表人民行使国家权力的人大及其常委会较少介入，行政机关自身成为行政机构改革的主导者和实践者。这种改革的思路往往产生于某些行政领导者的一念之中或者产生于行政领导群体的合意之中，在“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”日益突出和严重的情况下，行政主导的改革容易疏离于社会大众的意愿之外，极易脱离法律的框架，结果背离依法行政的改革方向而导致行政权力的新一轮扩张。行政管理体制改革不能由行政权力自己来主导，更不能由少数强势行政部门及其官员垄断。如果没有社会公众的广泛参与，并通过代表人民行使国家权力的人大及其常委会发挥主导作用，行政管理体制改革就不可能保持正确的方向。
而国家行政学院教授汪玉凯表示，从国外的改革经验来看，每一次的机构改革，都必然伴随着一系列法律法规的修改与规范。在大部制改革的背景下，新老机构之间有大量的职能需要调整，其中亦涉及大量需要调整或废立的行政审批项目。无论是行政审批改革还是行政机构改革，都绕不开法律的调整和废立。
“从长远来讲，只有建立有效的法律框架以后，行政机构改革才能在一个大的框架下推进。”汪玉凯说。
有学者指出，当前中国社会结构发生着巨大的变迁，其中必然涉及对既有利益关系的调整。如果单纯依靠一些调整性、过渡性政策和临时性变通办法推进改革，既与建立新体制的目标要求不相适应，又由于改革措施缺乏权威性，很难落实。
在此背景之下，法律作为社会利益关系的调节器，其解决改革中的深层次矛盾和问题的功效更是凸现出来。以立法引导和推动改革发展决策的实施，将改革的“破”与立法的“立”有机结合起来，无疑有助于克服和避免新旧体制交替过程中混乱无序状态的出现。
立法与整个社会的进退关系极大。在某种程度上，今日行政机构改革之步履蹒跚，是由于长期“滞后立法”造成立法空档和断层的结果。这亦表明，立法如果缺乏前瞻性，一看见矛盾就绕着走，则必然造成混乱和损失。超前立法则可以使人们改变旧的行为模式，建立新的行为模式，在一定范围内把落后推向先进，把野蛮推向文明，引导社会向前发展。
值得强调的是，这些立法改革都必须以扩大参与和博弈为前提，通过公众参与、立法审查、审议机关审议以及其他程序进行多方博弈，唯其如此，方能最大限度地反映不同利益阶层的利益和意志。否则又将沦为既得利益集团自导自演的假改革。