摘要：城市公共交通发展中，由于大量的政策主要是由地方政府以文件、通知和规定的形式下发，由于这些文件、通知的约束力不一，从整个行业而言，城市公共交通缺乏统一的法律规范和纲领性的政策指导。本文以东莞的公共交通为例，分析了现行的问题，提出了相应的对策和措施。
　　关键词：城市公共交通；对策；政策；措施
　　中图分类号： F572.89 文献标识码： A 文章编号：
　　引言
　　长期以来，东莞市公共交通行业软环境的改革一直落后于硬环境的发展。其中，东莞市公共交通立法一直没能跟上形势发展的需要，大量的政策主要由东莞市政府以文件、通知和规定的形式下发，而这些文件、通知规定的约束力不一，从整个行业来说，东莞市公共交通缺乏统一的法律法规和纲领性的政策指导。
　　随着城市化进程的加快，东莞市公共交通市场的日益发展，从事城市客运的企业与人员将越来越多，亟需就从事城市客运的条件、责任、义务，经营的批准、监督、终止，相互间的协调及违约处罚等以立法形式加以明确，并以此规范城市公共交通行业的政府监管行为和企业经营行为，以法律為准绳依法行政，并提供政策支持。
　　1 东莞市城市公共交通存在的问题
　　城市公交问题是所有城市都会面对的矛盾，首先公共交通的发展有赖于经济的发展，因而公共交通的发展有一定的滞后性；其次，城市中人口众多也给公共交通系统带来了巨大的压力，尤其在东莞，虽然户籍人口只有160多万，但外来务工人员超过1000万；最后人们出行的需求呈现出个性化的趋势，公共交通难以满足。近些年东莞市对于公共交通的发展投入了大量的人力物力，取得了一些成绩，但也暴露了很多问题：
　　1.1 公共交通的结构单一、运力不足。
　　做为一个经济发达的城市而言，东莞的公共交通方式较为单一，形成了以“公交车为主”的公共交通格局。目前，东莞市公交线路508条、公交运力5281辆。其中，市区城巴线路67条，车辆776辆，跨镇线路142条，车辆2110辆；镇内公汽304条，车辆2395辆。东莞市的户籍人口超过110万，因而东莞市的公交覆盖率业已超过大中型城市每万人8-12台的标准，达到了每万人近50台的标准，但是东莞的外来务工人员超过1000万人，因而实际的公交车比例仅仅为每万人不到5台。而且单一的公共交通结构使得东莞公共出行方式是以公交车为主，这导致了东莞的公共交通服务不尽如人意。
　　1.2 公交线路及站点布设不合理。
　　根据东莞市“阳光网”的调查显示，市民普遍认为东莞市的居住区和公交站点之间的距离较远，超过三成的接受调查者表示，出行要转车两次以上，另有半成的乘客表示需要转车3次以上。这些都说明公交站点的线路缺乏优化，站点布设不合理。现有的东莞市公交枢纽站和始末站的规划不合理。首先既有的公交车过于依赖现有的综合枢纽站，这不仅给站点带来了巨大的压力，也使得公交车容易出现绕远路、乘车时间过长和票价高等问题。而且始末站之间的距离过长，不合理。现有的东莞城巴，从起始站到终点站之间的距离超过40公里，不符合通行的7-12公里的标准。而始末站之间的距离过长表明东莞市的始末站建设不够，无法满足市民出行的需求。另外，交通方式的衔接之间也存在问题。公交车之间缺乏有效的接驳，尤其是在市区和镇区之间，主要以私人经营的城巴为主，既不规范，也使得票价无法得到有效的控制。
　　1.3 公交企业经营状况不佳，市场比较混乱。
　　长期以来,城市公交一直服从于社会生产生活的大局,不以追求经济利益为目的,从而具有很强的计划性和福利性,公交企业长期依靠财政补贴艰难度日,在极度困难中维持运营，公交企业普遍处于亏损状态。为了改善这一情况，东莞市的公交系统在前几年开始了“市场化”和“私营化”，大部分的线路和车辆都由私人承购了，但是实际运作中产生了不少问题：首先市场混乱、票价不规范，尤其在过节期间，存在涨价问题；其次，公交车的上座率不高，以东莞推行的快速公交为例，5条公交快线的上座率长期维持在30%左右，每个月起码要亏损10万人民币。然后，由于大部分的车辆和线路属于私人所有，公交的公共物品属性得不到保证，为了盈利，私营公交车的票价高昂，票价高导致上座率下降，上座率下降使得公交为了揽客必须随时停车，而这又使得公交车无法准点到达，导致了等车时间过长的问题。从而使得东莞公交处于恶性循环之中。
　　2 城市公共交通发展的对策与实施措施
　　2.1 公共交通优先发展
　　当前，东莞公共交通的结构还不是很合理，一个重要的原因就是比价关系不合理，自驾车效率太低，公共汽车不方便，而出租汽车对一般收入阶层来说价格偏高。这要求必须优先发展公共交通。
　　“公交专用道”是实现公共交通优先的主要载体。要通过设置和划定公共交通专用道路、优先单向、逆向专用线路等，保证公共交通车辆对道路的专用或优先使用权。公共交通专用车道要配套完善的标志、标线等标识系统，并且做到清晰、直观。要加强宣传教育，保证公共交通专用道不受侵犯，真正专用。要建立公共交通专用车道的监控系统，对占用专用道、干扰公共交通正常运行的社会车辆要严肃处理。要通过科学合理设置公共汽车优先通行信号系统，减少公共交通车辆在道路交叉路的停留时间。在城市主要交通干道，要建设港湾式停车站，配套建设站台设施，并合理规划设置出租汽车停靠站。
　　2.2 加强企业经营管理
　　东莞市公共交通行业在自身发展过程，尝试了各种不同的方式，尤其是对公交车实行市场化和私营化，事实证明，承包经营不适用于现代城市公交企业，社会效益无法保障，乘客需求无法满足，企业凝聚力消失，员工人心涣散，营运车组家族化，有利则争相抢夺，无利则聚众闹事，是一种现代企业向家庭作坊的退化。
　　另外，公交行业步入微利行业已成为不争的事实。为了更好地调动公交企业的积极，政府应当鼓励公交企业开展多元化经营，企业应合理确定经营范围，除了从事城市公共交通线路经营外，还可开展多元化经营，依托公交站点的优势开发房地产，依托公交线路的优势进军广告领域等等，这些领域既可为企业提供新的利润空间，又可安排一部分分流职工，在实现企业经济效益的同时，还实现了社会效益。
　　对于东莞公共交通而言，可以采用责任目标管理经营方式。这种经营方式由车组缴纳一定金额的经营风险责任金（1—3万元），实行责任目标管理经营。车组必须遵守和服从企业内部管理制度和规章制度，由企业制订经营目标对车组进行考核，并明确责、权、利。在管理上严格收支两条线，以便对车组人员的经营和服务行为进行有效的规范。
　　2.3 优化停车管理
　　长期以来，城市停车的管理缺位反过来影响了城市交通的正常通行，要加强停车管理。
　　1）停车差别收费政策。通过停车收费费率引导车辆停靠路外，提高道路通行能力。严格执行在非划定区域严格路内停车，同时调高路内停车收费费率，使期明显高开路外停车设施的费率。
　　2）泊车换乘。在自驾车的经济性和方便性不及公共交通方式时，车主泊车换乘，然后坐轨道或公交去他们的最终目的地。从中长期来看，尤其是在未来，当东莞的轨道交通投入运营后，可以考虑将地铁站、轻轨站等特定地点设立泊车换乘点，泊车换乘设施可以将停车需求从市中心区域沿着公共交通线路移至城市外围区域，从而减少城市中心区域的停车需求。
　　3）停车设施的商业化运营。社会停车供应可由政府、私有企业，或者两者联合发展和运营，鼓励资金进入停车设施投资领域。目前，私人企业投资停车设施还承担着很大的财务风险，这就要求采取相应措施最小化风险。具体措施包括：（1）建设前进行选扯和效益的可行性分析；（2）使用路内停车收入来填补路外停车的亏损；（3）使用路内停车违章罚款来填补路外停车的亏损。
　　2.4广泛开展职业教育和实践活动
　　城市公共交通的投资、建设和运营过程都离不开具有一定文化素质、经营理念和操作技能的人才的决策、执行和监督。因此，必须对城市公共交通的管理人员、从业人员进行职业技能、职业道德的专业教育和培训。
　　1）经营人员。市场经济条件下，公交企业按照现代企业制度的要求建立相关组织机构，并明确责任权利义务，企业的经营管理人员首先必须熟悉城市公共交通的法规、政策；其次必须对市场信息有敏锐的嗅觉，能准确识别并合理这些信息；再次需要有系统思想作指导，对企业的人力、财力和物力资源合理调度，实现资源的优化配置。这都需要对经营管理人员进行专业教育，可以高薪对外公开招聘，也可建立与高校联合培训的机制。
　　2）司乘人员。由于城市公共交通是一个服务性行业，跟乘客直接打交道的是司乘人员，司乘保同的一言一行在很大程度上代表着企业的形象，要通过法制教育来增强司乘人员文明行车的意识，通过业务培训促使从业人员严格遵守城市公共交通服务规范，通过职业操守教育来强化从业人员的服务意识、责任感和敬业精神。教育过程要运用各种方式和手段，坚持教育活动经常化、大众化。同时，要将教育付诸于实践活动中，把职业教育与公交业务结合起来，开展“公交服务党员示范岗”、“公交服务明星”评比、“青年志愿者服务队”等活动。
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　　戴航，性别：男， 出生年：1981，民族：汉，籍贯：湖北仙桃，职称：讲师，职务：物流工程系副主任，学位：博士，研究方向：主要从事物流系统设计与规划和物流园区管理及港口物流均衡性研究及公路管理等。