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[摘 要]地方政府之间竞争的根本原因就在于地方利益。地方利益既包括地方公共利益,也包括地方政府利益,它们都是客观存在的。地方利益的存在,对于地方政府的行为具有双重效应,有着双重影响。
[关键词]地方政府;地方利益;地方政府利益;地方政府行为
[中图分类号]D035.1[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0040-02
一、地方利益的涵义
全治平、江佐中认为,地方利益主要表现为地方的经济利益,并指出:“地方经济利益是指地方在经济上的好处”,“凡是在经济上对某个地方有利的东西,都属于该地方的经济利益”。〔1〕
程必定则是从这样定义区域利益的(笔者认为区域利益与地方利益之间有相似处,可以借鉴):“区域利益有两个含义,即广义的区域利益和狭义的区域利益。简单地说,广义的区域利益是区域在国家政治、经济、文化、社会等诸方面的发展中,由自己的贡献和地位所确立的各方面的总体权益;狭义的区域利益是指区域在国家经济发展中,由自己的贡献所确定的经济利益。”〔2〕
张可云认为,“所谓区域利益,是指在一定的社会生产方式下,由经济上具有同质性或内聚性且构成空间单元具有一定的共同利益的彼此邻接的地区所组成的经济区的主体预先设定的或通过区域经济活动而实现的、能满足特定区域内主体(个人或企业或集团或地方政府等)或中央政府在特定区域内的需要的一定质与量的客观对象,它体现在区域竞争过程之中,通过区域经济联系实现。”〔3〕
第一个定义比较通俗易懂,但作为定义稍嫌不足;第二个定义则未对区域内的主体进行明确指代;第三个定义力求从上面提及的“利益”概念的各个组成要素来定义区域利益,具有一定的可取之处。
笔者认为,要合理界定“地方利益”,首先必须明确“地方利益”的利益主体。一般我们认为,地方内的公众(包括个人和企业)应该是地方利益的当然主体,现在学术界争论的焦点是“是否承认(地方)政府利益的存在”。一种观点〔4〕认为,不存在所谓的“政府利益”,政府的所有利益都应该体现为对公共利益的追求,目前存在的政府自利现象不是政府的应有现象,它是政府发展不成熟的表现,是一种必须经过努力才能克服的现有现象。还有一种观点〔5〕认为,政府利益是客观存在的,应对政府利益给予承认。笔者认为,地方政府作为社会中一种客观存在的组织,是有其自身利益的追求的,应该予以承认。
故此,笔者认为,地方利益就是能满足一定行政区划内主体(包括个人、企业和政府)的需要、通过一定的社会生产活动(或社会交往活动)所实现的、具有一定质与量的客观对象。
二、地方利益的分类
地方利益按照不同的标准有不同的分类。本文按照利益主体的不同、利益对象的不同和利益的正当与否把地方利益分为三类。
(一)公众利益和政府利益
这是按照利益主体的不同所做的分类。所谓公众利益,就是能满足一定区域内社会大众各方面需要的地方利益。比如说居民收入水平的提高、生活质量的改善、就业机会的增多、企业经济效益的增强等。
而政府利益则是相对于公众利益而言的,是地方政府在行政过程中,凭借丰富的政治资源所追求的自我利益。比如政府官员的利益、政府部门的小集团利益以及地方政府的整体利益等。
(二)经济利益、政治利益、社会利益
这是按照地方利益的不同内容所作的划分。地方经济利益是地方在经济上所追求的利益,也是地方最根本、最重要的利益。它包括从地方经济发展中获取的各项直接经济利益,如人均GDP、人均收入、财政收支等的不断增长,也包括从地方经济发展中获得的各项间接利益,如地方经济可持续发展的能力等。全治平、江佐中将地方的经济利益归纳为以下十四项:居民生活水平、人口的质量与数量、就业、居民收入、物价、财政、资金、外汇的留用与使用、经济基础、物质资料、自然资源、科学技术、市场条件、经济政策〔6〕。
地方政治利益则是地方在政治上所追求的利益,包括地方政府、地方安全等政治制度利益;选举、制定路线方针政策等政治行为利益;满足物质与精神需要等的地方行政权力等政治产品利益等等。〔7〕
地方社会利益是多维的,它包括地方的生态环境利益、社会治安利益、文化教育利益、劳动就业利益等等多方面的内容。也可以这么认为,除了经济利益和政治利益之外的都是地方的社会利益。
从根本上讲,经济利益决定政治利益和社会利益,政治利益和文化利益又反过来作用于经济利益。地方经济利益是地方政治利益和地方文化利益的基础,地方政治利益和文化利益是地方经济利益的集中表现。地方利益的最大化就是指地方经济利益、地方政治利益、地方社会利益等的综合利益的最大化。 (三)正当利益和非正当利益 这主要是针对地方政府利益的正当与否所作的划分,因为笔者认为地方公众利益应该是当然的正当利益,除非这种利益的行使损害了别的地方的居民对同样利益的行使。政府的正当利益是指政府通过合理行使行政权所追求的不与公众利益相违背的利益。这种合理正当的政府利益能增强政府的行政能力。政府利益是有一定的正当合理性的,“只要这些利益要求不超过一般利益集团的利益需求水平,尤其是它们都是通过公开和制度范围内的途径实现的,我们就可以说这种政府利益是处在合理的范围之内。”〔8〕地方政府的非正当利益是这样一种利益:它或者是通 过非法手段或滥用行政权而获得的;或者是与地方公众利益相违背;或者与国家的整体利益相违背。比如地方政府盲目地扩大政府规模、地方政府官员进行权力寻租等而追求的利益就是非正当利益。
三、地方利益与地方政府行为
(一)地方利益对地方政府行为的积极影响地方独立利益的存在,有利于地方政府积极行政。虽然我们在前面已经说过,地方利益既包括地方公众的利益,也包括地方政府本身的利益,但是从一定程度上说,地方政府的利益追求与公众的利益是相容的。首先,对公共利益的追求和维护始终是一个地方政府的主要职责。政府存在的目的就是为公众提供公共产品和公共服务,如果失去这一目标,政府就不能获得公众的信任和支持,就不能获得政治权威,也就不可能生存下来。其次,地方政府对自我利益的追求必须以公众利益的实现为前提。我们说,地方政府官员的主要个人利益一是金钱,二是仕途上的升迁。而如果没有良好的工作业绩,就不可能获得这种升迁,这里的“良好工作业绩”就是中央政府认可的地方公共利益的实现。再次,地方政府对自我利益的追求还有可能带来地方公众利益的增加。比如说,一般地方政府都会积极追求地方财政收入的增加,而地方财政收入的增加与当地社会生产的发展、经济水平的提高是息息相关的,在这种情况下,地方政府就会努力发展本地经济,而本地经济的发展与地方民众利益的提高是密切相关的。所以我们说,地方政府对地方利益的追逐是 有一定积极作用的。
地方独立利益的存在,是地方政府之间展开竞争的主 要动因,而地方政府之间的竞争具有一定的积极意义。在改革开放前,地方政府没有利益意识,也就没有竞争的动力。而自从实行分税制改革后,地方政府竞争的热情被激发了出来,国民经济也有了明显的增长。虽然,地方政府之间的恶性竞争具有很大的破坏作用,但我们也不能不看到,地方政府在竞争中为了提高本地的综合竞争力,也纷纷进行着一系列的改革,比如说进行“政务超市”的改革,以提高办事效率;进行制度创新,以提高自己的公共服务水平,而这样做的最终受益者还是广大人民群众。
目前,我国地方政府之间的合作也开始密切和频繁,而诱导地方政府之间通力合作的原因也是地方利益。因为随着市场经济的进一步发展,那种地区封锁、地方保护等恶性竞争手段已经不能给地方带来正面效应,而只有通过合作,地方利益才能实现。
(二)地方利益对地方政府行为的消极影响
地方利益对地方政府行为的消极影响主要体现在地方政府对不合理的政府利益的追求。主要体现在以下几个方面:第一,地方政府官员利用手中的职权谋取个人私利。公共选择理论认为,政府官员也是经济人,也会追求个人利益的最大化,而手中的权力则成为他们追求个人利益的重要手段。虽然我国一直以来都非常重视反腐倡廉建设,但“有权不用,过期作废”的思想还在很多政府工作人员的头脑中存在,现阶段我国反腐败的形势依然很严峻。高官腐败的情况没有得到改变,而且,腐败还呈现出年轻化、手段多样化的特点,这不仅危害了我国经济社会的发展,而且还极大地损害了人民群众的根本利益,致使政府的形象和威望在人民心中严重受损。第二,政府各部门对部门利益的追求,导致利益部门化。利益部门化使得政府各部门各自为政,彼此难以协调沟通。遇到有利的事情,争相插手,都希望能“分一杯羹”,而面对无利可图的情况尤其是需要承担责任时,则你推我攘,竭力摆脱“烫手山芋”。利益部门化还使得各部门内部结成严密的利益共同体,使腐败呈现出集团化的趋势,导致反腐难度的进一步增大。第三,政府利益导致政府机构扩张。根据帕金森定律,政府机构都有一种自我扩张的欲望。帕金森还指出,“在任何实际上处于和平时期的行政部门中,可以预料其工作人员将按照下列公式增加:X=2Km LN。K是通过任命下属谋求晋升的工作人员数;L代表任职年龄和退休年龄之间的差异;m是用于答复部门内部的各种文件的人员——小时数;N是所辖实际单位数;X将是每年所需要的新的工作人员数。”〔9〕。政府机构扩张,不仅造成了人浮于事的工作局面,影响了政府的工作效率,而且还加重了财政负担。第四,政府利益还导致政府行为失范和扭曲。一些政府部门把政府公共行政行为市场化,对有利可图的领域,不该管的也紧抓不放;而无利可图或不直接产生经济效益的业务,该管的却不管,导致事业受损。比如,发展基础教育、保护生态环境等都极其重要,但往往得不到应有的重视。在自身特殊利益的驱动下,一些政府机关把本该属于无偿服务的项目变成了有偿服务项目,运用行政权力收取或过多地收取各种管理费,把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具。乱收费、乱罚款之所以在一些地方屡禁不止,并演变为难以遏制的部门不正之风,其原因就在于此。
[参 考 文 献]
〔1〕全治平,江佐中.论地方经济利益〔M〕.广州:广东人民出版社,1992:3.
〔2〕程必定,等.区域经济学〔M〕.合肥:安徽人民出版社,1989:189.
〔3〕张可云.区域大战与区域经济关系〔M〕.北京:民主与建设出版社,2001:181.
〔4〕任晓林,谢斌.政府自利性的逻辑悖论〔J〕.国家行政学院学报,2003,(06).
〔5〕陈友青.政府是否有自身的利益〔J〕.理论与改革,2001,(02):89—90.
〔6〕全治平,江佐中.论地方经济利益〔M〕.广州:广东人民出版社,1992:3—7.
〔7〕洪远朋,陈波.地方利益与中国经济发展〔J〕.财经论丛,2001,(4):1—6.
〔8〕高庆年.政府的自利性及其法律调控〔J〕.探索,2001,(01):42.
〔9〕〔美〕杰伊·M·沙夫利兹,阿尔伯特·C·海德.公共行政学经典著作(英文版)〔M〕.美国伊利诺伊:多尔西出版社,1987:255.
[关键词]地方政府;地方利益;地方政府利益;地方政府行为
[中图分类号]D035.1[文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2009)06-0040-02
一、地方利益的涵义
全治平、江佐中认为,地方利益主要表现为地方的经济利益,并指出:“地方经济利益是指地方在经济上的好处”,“凡是在经济上对某个地方有利的东西,都属于该地方的经济利益”。〔1〕
程必定则是从这样定义区域利益的(笔者认为区域利益与地方利益之间有相似处,可以借鉴):“区域利益有两个含义,即广义的区域利益和狭义的区域利益。简单地说,广义的区域利益是区域在国家政治、经济、文化、社会等诸方面的发展中,由自己的贡献和地位所确立的各方面的总体权益;狭义的区域利益是指区域在国家经济发展中,由自己的贡献所确定的经济利益。”〔2〕
张可云认为,“所谓区域利益,是指在一定的社会生产方式下,由经济上具有同质性或内聚性且构成空间单元具有一定的共同利益的彼此邻接的地区所组成的经济区的主体预先设定的或通过区域经济活动而实现的、能满足特定区域内主体(个人或企业或集团或地方政府等)或中央政府在特定区域内的需要的一定质与量的客观对象,它体现在区域竞争过程之中,通过区域经济联系实现。”〔3〕
第一个定义比较通俗易懂,但作为定义稍嫌不足;第二个定义则未对区域内的主体进行明确指代;第三个定义力求从上面提及的“利益”概念的各个组成要素来定义区域利益,具有一定的可取之处。
笔者认为,要合理界定“地方利益”,首先必须明确“地方利益”的利益主体。一般我们认为,地方内的公众(包括个人和企业)应该是地方利益的当然主体,现在学术界争论的焦点是“是否承认(地方)政府利益的存在”。一种观点〔4〕认为,不存在所谓的“政府利益”,政府的所有利益都应该体现为对公共利益的追求,目前存在的政府自利现象不是政府的应有现象,它是政府发展不成熟的表现,是一种必须经过努力才能克服的现有现象。还有一种观点〔5〕认为,政府利益是客观存在的,应对政府利益给予承认。笔者认为,地方政府作为社会中一种客观存在的组织,是有其自身利益的追求的,应该予以承认。
故此,笔者认为,地方利益就是能满足一定行政区划内主体(包括个人、企业和政府)的需要、通过一定的社会生产活动(或社会交往活动)所实现的、具有一定质与量的客观对象。
二、地方利益的分类
地方利益按照不同的标准有不同的分类。本文按照利益主体的不同、利益对象的不同和利益的正当与否把地方利益分为三类。
(一)公众利益和政府利益
这是按照利益主体的不同所做的分类。所谓公众利益,就是能满足一定区域内社会大众各方面需要的地方利益。比如说居民收入水平的提高、生活质量的改善、就业机会的增多、企业经济效益的增强等。
而政府利益则是相对于公众利益而言的,是地方政府在行政过程中,凭借丰富的政治资源所追求的自我利益。比如政府官员的利益、政府部门的小集团利益以及地方政府的整体利益等。
(二)经济利益、政治利益、社会利益
这是按照地方利益的不同内容所作的划分。地方经济利益是地方在经济上所追求的利益,也是地方最根本、最重要的利益。它包括从地方经济发展中获取的各项直接经济利益,如人均GDP、人均收入、财政收支等的不断增长,也包括从地方经济发展中获得的各项间接利益,如地方经济可持续发展的能力等。全治平、江佐中将地方的经济利益归纳为以下十四项:居民生活水平、人口的质量与数量、就业、居民收入、物价、财政、资金、外汇的留用与使用、经济基础、物质资料、自然资源、科学技术、市场条件、经济政策〔6〕。
地方政治利益则是地方在政治上所追求的利益,包括地方政府、地方安全等政治制度利益;选举、制定路线方针政策等政治行为利益;满足物质与精神需要等的地方行政权力等政治产品利益等等。〔7〕
地方社会利益是多维的,它包括地方的生态环境利益、社会治安利益、文化教育利益、劳动就业利益等等多方面的内容。也可以这么认为,除了经济利益和政治利益之外的都是地方的社会利益。
从根本上讲,经济利益决定政治利益和社会利益,政治利益和文化利益又反过来作用于经济利益。地方经济利益是地方政治利益和地方文化利益的基础,地方政治利益和文化利益是地方经济利益的集中表现。地方利益的最大化就是指地方经济利益、地方政治利益、地方社会利益等的综合利益的最大化。 (三)正当利益和非正当利益 这主要是针对地方政府利益的正当与否所作的划分,因为笔者认为地方公众利益应该是当然的正当利益,除非这种利益的行使损害了别的地方的居民对同样利益的行使。政府的正当利益是指政府通过合理行使行政权所追求的不与公众利益相违背的利益。这种合理正当的政府利益能增强政府的行政能力。政府利益是有一定的正当合理性的,“只要这些利益要求不超过一般利益集团的利益需求水平,尤其是它们都是通过公开和制度范围内的途径实现的,我们就可以说这种政府利益是处在合理的范围之内。”〔8〕地方政府的非正当利益是这样一种利益:它或者是通 过非法手段或滥用行政权而获得的;或者是与地方公众利益相违背;或者与国家的整体利益相违背。比如地方政府盲目地扩大政府规模、地方政府官员进行权力寻租等而追求的利益就是非正当利益。
三、地方利益与地方政府行为
(一)地方利益对地方政府行为的积极影响地方独立利益的存在,有利于地方政府积极行政。虽然我们在前面已经说过,地方利益既包括地方公众的利益,也包括地方政府本身的利益,但是从一定程度上说,地方政府的利益追求与公众的利益是相容的。首先,对公共利益的追求和维护始终是一个地方政府的主要职责。政府存在的目的就是为公众提供公共产品和公共服务,如果失去这一目标,政府就不能获得公众的信任和支持,就不能获得政治权威,也就不可能生存下来。其次,地方政府对自我利益的追求必须以公众利益的实现为前提。我们说,地方政府官员的主要个人利益一是金钱,二是仕途上的升迁。而如果没有良好的工作业绩,就不可能获得这种升迁,这里的“良好工作业绩”就是中央政府认可的地方公共利益的实现。再次,地方政府对自我利益的追求还有可能带来地方公众利益的增加。比如说,一般地方政府都会积极追求地方财政收入的增加,而地方财政收入的增加与当地社会生产的发展、经济水平的提高是息息相关的,在这种情况下,地方政府就会努力发展本地经济,而本地经济的发展与地方民众利益的提高是密切相关的。所以我们说,地方政府对地方利益的追逐是 有一定积极作用的。
地方独立利益的存在,是地方政府之间展开竞争的主 要动因,而地方政府之间的竞争具有一定的积极意义。在改革开放前,地方政府没有利益意识,也就没有竞争的动力。而自从实行分税制改革后,地方政府竞争的热情被激发了出来,国民经济也有了明显的增长。虽然,地方政府之间的恶性竞争具有很大的破坏作用,但我们也不能不看到,地方政府在竞争中为了提高本地的综合竞争力,也纷纷进行着一系列的改革,比如说进行“政务超市”的改革,以提高办事效率;进行制度创新,以提高自己的公共服务水平,而这样做的最终受益者还是广大人民群众。
目前,我国地方政府之间的合作也开始密切和频繁,而诱导地方政府之间通力合作的原因也是地方利益。因为随着市场经济的进一步发展,那种地区封锁、地方保护等恶性竞争手段已经不能给地方带来正面效应,而只有通过合作,地方利益才能实现。
(二)地方利益对地方政府行为的消极影响
地方利益对地方政府行为的消极影响主要体现在地方政府对不合理的政府利益的追求。主要体现在以下几个方面:第一,地方政府官员利用手中的职权谋取个人私利。公共选择理论认为,政府官员也是经济人,也会追求个人利益的最大化,而手中的权力则成为他们追求个人利益的重要手段。虽然我国一直以来都非常重视反腐倡廉建设,但“有权不用,过期作废”的思想还在很多政府工作人员的头脑中存在,现阶段我国反腐败的形势依然很严峻。高官腐败的情况没有得到改变,而且,腐败还呈现出年轻化、手段多样化的特点,这不仅危害了我国经济社会的发展,而且还极大地损害了人民群众的根本利益,致使政府的形象和威望在人民心中严重受损。第二,政府各部门对部门利益的追求,导致利益部门化。利益部门化使得政府各部门各自为政,彼此难以协调沟通。遇到有利的事情,争相插手,都希望能“分一杯羹”,而面对无利可图的情况尤其是需要承担责任时,则你推我攘,竭力摆脱“烫手山芋”。利益部门化还使得各部门内部结成严密的利益共同体,使腐败呈现出集团化的趋势,导致反腐难度的进一步增大。第三,政府利益导致政府机构扩张。根据帕金森定律,政府机构都有一种自我扩张的欲望。帕金森还指出,“在任何实际上处于和平时期的行政部门中,可以预料其工作人员将按照下列公式增加:X=2Km LN。K是通过任命下属谋求晋升的工作人员数;L代表任职年龄和退休年龄之间的差异;m是用于答复部门内部的各种文件的人员——小时数;N是所辖实际单位数;X将是每年所需要的新的工作人员数。”〔9〕。政府机构扩张,不仅造成了人浮于事的工作局面,影响了政府的工作效率,而且还加重了财政负担。第四,政府利益还导致政府行为失范和扭曲。一些政府部门把政府公共行政行为市场化,对有利可图的领域,不该管的也紧抓不放;而无利可图或不直接产生经济效益的业务,该管的却不管,导致事业受损。比如,发展基础教育、保护生态环境等都极其重要,但往往得不到应有的重视。在自身特殊利益的驱动下,一些政府机关把本该属于无偿服务的项目变成了有偿服务项目,运用行政权力收取或过多地收取各种管理费,把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具。乱收费、乱罚款之所以在一些地方屡禁不止,并演变为难以遏制的部门不正之风,其原因就在于此。
[参 考 文 献]
〔1〕全治平,江佐中.论地方经济利益〔M〕.广州:广东人民出版社,1992:3.
〔2〕程必定,等.区域经济学〔M〕.合肥:安徽人民出版社,1989:189.
〔3〕张可云.区域大战与区域经济关系〔M〕.北京:民主与建设出版社,2001:181.
〔4〕任晓林,谢斌.政府自利性的逻辑悖论〔J〕.国家行政学院学报,2003,(06).
〔5〕陈友青.政府是否有自身的利益〔J〕.理论与改革,2001,(02):89—90.
〔6〕全治平,江佐中.论地方经济利益〔M〕.广州:广东人民出版社,1992:3—7.
〔7〕洪远朋,陈波.地方利益与中国经济发展〔J〕.财经论丛,2001,(4):1—6.
〔8〕高庆年.政府的自利性及其法律调控〔J〕.探索,2001,(01):42.
〔9〕〔美〕杰伊·M·沙夫利兹,阿尔伯特·C·海德.公共行政学经典著作(英文版)〔M〕.美国伊利诺伊:多尔西出版社,1987:255.