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最近，印度全国上下对电信丑闻案(2G Scam)高度关注，媒体的报道进入白热化阶段。该案涉及电信市场放松管制、电信市场监管、多党政治、政党交易、司法调查等多个方面。由于中国国情和印度不同，让我们聚焦一些案件的细节，体会“世界上最大民主国家”的复杂性和戏剧性。
通天人物遭窃听 刨出萝卜带出泥
直到她的部分电话录音被两家印度媒体曝光之前，大多数印度人都不认识公关小姐雷迪娅。她现年49岁，持英国护照，出生于东非，父母是克什米尔印度人。他们原来定居东非，后迁居英国伦敦。她是游走于政坛和商界之间的通天人物，她旗下的公关公司Vaishnavi拥有印度两家最大的蓝筹公司塔塔集团和信诚集团的所有公关业务。在印度，公关公司主要为企业提供“战略咨询”，实质上是为企业打通与政界的关节，套取行业内幕消息，摆平企业纠纷，打点和新闻媒体的关系，粉饰企业形象等等。雷迪娅最初涉足的是印度民用航空领域，她父亲在伦敦曾开办过飞机租赁的经纪公司，她回印度重操父业，甚至还拥有过一家小型航空公司。上世纪90年代，曾为塔塔和新加坡航空联合收购印度航空一案提供公关咨询，由此，她结识了印度最杰出的企业家塔塔先生。尽管航空并购最终没有成功，雷迪娅却深得总裁塔塔先生的赏识，他把塔塔集团几个子公司的公关业务交给了雷迪娅。 2003年，雷迪娅 成功地为塔塔出手将塔塔前财务总监逮捕，塔塔先生更加信任她了，指定雷迪娅全权负责塔塔集团的公关业务。
雷迪娅手上还有不少王牌，Vaishnavi的子公司Noesis专门收罗退休的部级高官为顾问，其中包括前印度电信监管局（TRAI）主席白加尔, 前印度机场管理局(AAI)主席那儒拉等等，他们为雷迪娅铺路搭桥。她和印度地方的政治领袖也有密切来往，如泰米尔纳都邦的DMK党魁卡伦南尼蒂。总之，她在印度政坛呼风唤雨，宛如无冕女皇。
但扳倒雷迪娅的是她没想到的一个部门——印度所得税情报部门。根据印度的税法，如果税务局怀疑纳税人隐瞒收入，谎报税单，就可以窃听纳税人的电话，拆阅纳税人的信件，甚至破门搜查，直到查获纳税人的偷税证据方才罢休。2008-2009年，税务局对雷迪娅及其助手所用的14部电话进行了前后长达约120天的窃听，共录得超过5800次通话，电话中雷迪娅与政客、官僚、大企业家以及知名媒体人沆瀣一气，暗中勾结，“帮助”电信运营商获得运营牌照，甚至用海外账户为其中一家运营商调度资金缴纳牌照费。
部分电话录音的内容被泄露给两家媒体，印度电信丑闻顿时变得街知巷闻。曾经在电话上出现的人物有：丑闻中被迫辞职的前电信部部长拉贾，塔塔总裁，知名女记者兼NDTV主播杜特, 前电信监管局主席白加尔等。印度的中央调查局（CBI）已经对拉贾，白加尔和雷迪娅展开问讯调查。印度高等法院已命令政府提交有关电信丑闻的调查报告。
蛋糕越大亏越多 监管不力叹奈何
印度的电信市场是块令国内外运营商垂涎三尺的大蛋糕，移动用户超过6.7亿户。1999年的《电信法》中规定，印度电信监管局(TRAI)为独立监管机构，印度通信和信息技术部的职责包括牌照发放、运营商监管、频谱管理、保护消费者权益、普遍服务义务等等。 该部下设邮政，电信，信息技术三个部门， 其中电信部门(DoT)具体负责牌照发放工作。
印度电信业在放开管制和市场开放上走在发展中国家的前列，被誉为电信改革成功的典范。 在1999《电信法》中，规定牌照发放由原来固定费率改为采取收入分摊方式，运营商按照不同的电信圈上缴收入的8%-12%。为了鼓励有效竞争，2003年起，印度电信监管推出“联合牌照”制度，规定电信运营商只要申请到这个许可证后，就可以经营包括固定网络、移动网络在内的所有电信业务。这种联合牌照的费用又改为固定费率，每张牌照收取165. 8亿卢比，这是根据2001年的定价抄过来的，没有根据通胀因素调整，所以印度媒体又称拉贾“用2001年的价，卖2008年的牌照”。
从固定费率到收入分摊，后来又改为固定费率，这里面并非没有技术和市场的理由， 随着进入市场运营商的增加，市场利润被稀释，继续要求运营商上缴8%-12%的收入已经显得不合理。技术手段的进步使运营商提供多种业务成为可能，发放牌照实质上是让运营商有偿使用频谱，如果再按单项业务发放牌照，不利于市场竞争。果然，在实行联合牌照制度后，印度电信市场进入爆发性增长阶段。联合牌照的始作俑者，时任印度电信监管局主席的白加尔, 更是得意地把它写入自己退休后出版的《在印度撤资：你赚我亏》一书中。
联合牌照并非没有争议，原来固定和移动是分开经营的，固定不能进入移动，单一许可证为固定进入移动提供条件，固定公司则采取对策，他们通过使用无线本地环路频率ＷＬＬ（Wireless Local Loop）技术能以移动公司六分之一的价格提供有限的移动服务。那些已经分别交付过固定和移动牌照费的运营商自然觉得不公平。更有人指责联合牌照制度是为了照顾塔塔和信诚集团 旗下Infocomm两家公司，而两家公司恰好都是雷迪娅的客户。
电信丑闻案发后，拉贾一直坚称清白，他认为自己只是萧规曹随，引用2003年TRAI制订的费率，并非以“白菜价”贱卖牌照， 接替拉贾的新电信部长西巴尔更是公开指责审计总署出台的报告中“造成国库损失17,637.9亿卢比，约合390亿美元”的计算方法“严重错误，耸人听闻，误导”，“拉贾没有给国库造成任何损失”。尽管在计算国库损失上众说纷纭，监管机构和电信部在以下几个方面上是难辞其咎的：（1）在市场准入制度设计上，对运营商的资质要求没有严格规定，没有任何专业背景的企业，如房地产公司也可以转向电信市场。（2）在2008年1月的牌照拍卖上，临时改变竞卖程序，有厚此薄彼，内定中标者之嫌。(3)缺少过程和事后监督，部分取得牌照者没有及时缴纳运营保证金，或超过合同规定期限未能开展相关电信业务，监管机构没有介入吊销其牌照。(4)制度上没有对持牌人至少提供多长时间业务后才能转让牌照做出限制，致使取得牌照者囤积居奇，以三四倍的价格转让牌照，坐收渔利。如丑闻中的Swan公司，取得牌照后向阿联酋的ETISALAT公司出让45%股权，以手中牌照套现420亿 卢比，同样，Unitech Wireless向挪威电信Telenor转让60%股权, 获利620亿卢比，塔塔 Teleservice向日本电信NTT DoCoMo转让20%股权, 获利1323 亿卢比。印度审计总署指出，光是这几家公司转让牌照就造成国库损失6000亿卢比。(5)联合牌照制度和费率在2003年出台后，监管机构未能与时俱进，根据市场变化修改调整政策和牌照费率，疏于职守。
多党监督？官官相护？
印度最大的反对党——印度人民党(BJP)在议会中强烈指责辛格和国大党姑息养奸。执政和在野两派的议员激烈争辩，导致议会不得不宣布休会。
戏剧性的是，当人民党执政时，他们任命的电信部长马哈冉也闹出过电信丑闻，国大党也曾就此事对人民党穷追猛打。2001-2003年正值印度电信改革的高峰，马哈冉被指在发放牌照给信诚集团旗下Infocomm时收取巨额贿赂。此案因马哈冉被其弟枪杀而不了了之。
从1999年至今，包括新上任的西巴尔在内，共有六人曾出任印度电信部长一职，其中三人被卷入丑闻，看来这是个风险极高的位置。由于涉及大企业的巨额利益，无论哪个党派的人出任这个位置，独善其身并非易事。
印度民众经历了将近两年的电信丑闻连续报道，对政坛贪污腐败的失望和愤懑达到极点。目前，电信丑闻案已经由议会内部的一个专业委员会——公共财物委员会（Public Account Committee，PAC）着手调查，并研究审计总署的报告，核实国库损失的数字是否站得住脚。 这个委员会有准司法权，已经传召过辛格总理和审计总署前往陈述。但反对党仍不满足，强烈要求辛格总理尽快成立包括议院外部各党派人士组成的联合议会委员会（Joint Parliamentary Committee， JPC），反对党认为，JPC的监督力度比PAC要大得多。在2010年12月20日，反对党为成立JPC一事大闹议会，辛格总理至今尚未就此事作出答复。据说拉贾是一直有向辛格总理汇报电信部发牌的情况的，辛格总理也收到過斯瓦米博士和中央举报委员会（Central Vigilance Commission， CVC）关于发牌中存在违规行为的举报，但辛格总理未能作出任何行动阻止拉贾，恐怕辛格总理在下一步的调查中也会自身难保。
在议会各党闹闹哄哄的时候，人们寄望于印度的司法体系。公正独立的司法制度是印度人民保持对民主社会信心的最后一根支柱。最高法院在过去的军火舞弊案等重大贪污事件中作出非常公正的裁决。
在进入司法阶段前，印度政坛仍然是充满唇枪舌剑的火药味，各党派还会继续互相揭短，互相指责，但法定的程序被一丝不苟地遵守着，因为，任何逾矩行为都会被媒体曝光。它有点像印度的马路，神牛，三轮和汽车都挤在路上， 看起来乱糟糟， 但事实上又各走各路，有一定默契。这就是印度政治的特点：治中有乱，乱中有治。■
编辑：陈畅鸣charmingchin@163.com
通天人物遭窃听 刨出萝卜带出泥
直到她的部分电话录音被两家印度媒体曝光之前，大多数印度人都不认识公关小姐雷迪娅。她现年49岁，持英国护照，出生于东非，父母是克什米尔印度人。他们原来定居东非，后迁居英国伦敦。她是游走于政坛和商界之间的通天人物，她旗下的公关公司Vaishnavi拥有印度两家最大的蓝筹公司塔塔集团和信诚集团的所有公关业务。在印度，公关公司主要为企业提供“战略咨询”，实质上是为企业打通与政界的关节，套取行业内幕消息，摆平企业纠纷，打点和新闻媒体的关系，粉饰企业形象等等。雷迪娅最初涉足的是印度民用航空领域，她父亲在伦敦曾开办过飞机租赁的经纪公司，她回印度重操父业，甚至还拥有过一家小型航空公司。上世纪90年代，曾为塔塔和新加坡航空联合收购印度航空一案提供公关咨询，由此，她结识了印度最杰出的企业家塔塔先生。尽管航空并购最终没有成功，雷迪娅却深得总裁塔塔先生的赏识，他把塔塔集团几个子公司的公关业务交给了雷迪娅。 2003年，雷迪娅 成功地为塔塔出手将塔塔前财务总监逮捕，塔塔先生更加信任她了，指定雷迪娅全权负责塔塔集团的公关业务。
雷迪娅手上还有不少王牌，Vaishnavi的子公司Noesis专门收罗退休的部级高官为顾问，其中包括前印度电信监管局（TRAI）主席白加尔, 前印度机场管理局(AAI)主席那儒拉等等，他们为雷迪娅铺路搭桥。她和印度地方的政治领袖也有密切来往，如泰米尔纳都邦的DMK党魁卡伦南尼蒂。总之，她在印度政坛呼风唤雨，宛如无冕女皇。
但扳倒雷迪娅的是她没想到的一个部门——印度所得税情报部门。根据印度的税法，如果税务局怀疑纳税人隐瞒收入，谎报税单，就可以窃听纳税人的电话，拆阅纳税人的信件，甚至破门搜查，直到查获纳税人的偷税证据方才罢休。2008-2009年，税务局对雷迪娅及其助手所用的14部电话进行了前后长达约120天的窃听，共录得超过5800次通话，电话中雷迪娅与政客、官僚、大企业家以及知名媒体人沆瀣一气，暗中勾结，“帮助”电信运营商获得运营牌照，甚至用海外账户为其中一家运营商调度资金缴纳牌照费。
部分电话录音的内容被泄露给两家媒体，印度电信丑闻顿时变得街知巷闻。曾经在电话上出现的人物有：丑闻中被迫辞职的前电信部部长拉贾，塔塔总裁，知名女记者兼NDTV主播杜特, 前电信监管局主席白加尔等。印度的中央调查局（CBI）已经对拉贾，白加尔和雷迪娅展开问讯调查。印度高等法院已命令政府提交有关电信丑闻的调查报告。
蛋糕越大亏越多 监管不力叹奈何
印度的电信市场是块令国内外运营商垂涎三尺的大蛋糕，移动用户超过6.7亿户。1999年的《电信法》中规定，印度电信监管局(TRAI)为独立监管机构，印度通信和信息技术部的职责包括牌照发放、运营商监管、频谱管理、保护消费者权益、普遍服务义务等等。 该部下设邮政，电信，信息技术三个部门， 其中电信部门(DoT)具体负责牌照发放工作。
印度电信业在放开管制和市场开放上走在发展中国家的前列，被誉为电信改革成功的典范。 在1999《电信法》中，规定牌照发放由原来固定费率改为采取收入分摊方式，运营商按照不同的电信圈上缴收入的8%-12%。为了鼓励有效竞争，2003年起，印度电信监管推出“联合牌照”制度，规定电信运营商只要申请到这个许可证后，就可以经营包括固定网络、移动网络在内的所有电信业务。这种联合牌照的费用又改为固定费率，每张牌照收取165. 8亿卢比，这是根据2001年的定价抄过来的，没有根据通胀因素调整，所以印度媒体又称拉贾“用2001年的价，卖2008年的牌照”。
从固定费率到收入分摊，后来又改为固定费率，这里面并非没有技术和市场的理由， 随着进入市场运营商的增加，市场利润被稀释，继续要求运营商上缴8%-12%的收入已经显得不合理。技术手段的进步使运营商提供多种业务成为可能，发放牌照实质上是让运营商有偿使用频谱，如果再按单项业务发放牌照，不利于市场竞争。果然，在实行联合牌照制度后，印度电信市场进入爆发性增长阶段。联合牌照的始作俑者，时任印度电信监管局主席的白加尔, 更是得意地把它写入自己退休后出版的《在印度撤资：你赚我亏》一书中。
联合牌照并非没有争议，原来固定和移动是分开经营的，固定不能进入移动，单一许可证为固定进入移动提供条件，固定公司则采取对策，他们通过使用无线本地环路频率ＷＬＬ（Wireless Local Loop）技术能以移动公司六分之一的价格提供有限的移动服务。那些已经分别交付过固定和移动牌照费的运营商自然觉得不公平。更有人指责联合牌照制度是为了照顾塔塔和信诚集团 旗下Infocomm两家公司，而两家公司恰好都是雷迪娅的客户。
电信丑闻案发后，拉贾一直坚称清白，他认为自己只是萧规曹随，引用2003年TRAI制订的费率，并非以“白菜价”贱卖牌照， 接替拉贾的新电信部长西巴尔更是公开指责审计总署出台的报告中“造成国库损失17,637.9亿卢比，约合390亿美元”的计算方法“严重错误，耸人听闻，误导”，“拉贾没有给国库造成任何损失”。尽管在计算国库损失上众说纷纭，监管机构和电信部在以下几个方面上是难辞其咎的：（1）在市场准入制度设计上，对运营商的资质要求没有严格规定，没有任何专业背景的企业，如房地产公司也可以转向电信市场。（2）在2008年1月的牌照拍卖上，临时改变竞卖程序，有厚此薄彼，内定中标者之嫌。(3)缺少过程和事后监督，部分取得牌照者没有及时缴纳运营保证金，或超过合同规定期限未能开展相关电信业务，监管机构没有介入吊销其牌照。(4)制度上没有对持牌人至少提供多长时间业务后才能转让牌照做出限制，致使取得牌照者囤积居奇，以三四倍的价格转让牌照，坐收渔利。如丑闻中的Swan公司，取得牌照后向阿联酋的ETISALAT公司出让45%股权，以手中牌照套现420亿 卢比，同样，Unitech Wireless向挪威电信Telenor转让60%股权, 获利620亿卢比，塔塔 Teleservice向日本电信NTT DoCoMo转让20%股权, 获利1323 亿卢比。印度审计总署指出，光是这几家公司转让牌照就造成国库损失6000亿卢比。(5)联合牌照制度和费率在2003年出台后，监管机构未能与时俱进，根据市场变化修改调整政策和牌照费率，疏于职守。
多党监督？官官相护？
印度最大的反对党——印度人民党(BJP)在议会中强烈指责辛格和国大党姑息养奸。执政和在野两派的议员激烈争辩，导致议会不得不宣布休会。
戏剧性的是，当人民党执政时，他们任命的电信部长马哈冉也闹出过电信丑闻，国大党也曾就此事对人民党穷追猛打。2001-2003年正值印度电信改革的高峰，马哈冉被指在发放牌照给信诚集团旗下Infocomm时收取巨额贿赂。此案因马哈冉被其弟枪杀而不了了之。
从1999年至今，包括新上任的西巴尔在内，共有六人曾出任印度电信部长一职，其中三人被卷入丑闻，看来这是个风险极高的位置。由于涉及大企业的巨额利益，无论哪个党派的人出任这个位置，独善其身并非易事。
印度民众经历了将近两年的电信丑闻连续报道，对政坛贪污腐败的失望和愤懑达到极点。目前，电信丑闻案已经由议会内部的一个专业委员会——公共财物委员会（Public Account Committee，PAC）着手调查，并研究审计总署的报告，核实国库损失的数字是否站得住脚。 这个委员会有准司法权，已经传召过辛格总理和审计总署前往陈述。但反对党仍不满足，强烈要求辛格总理尽快成立包括议院外部各党派人士组成的联合议会委员会（Joint Parliamentary Committee， JPC），反对党认为，JPC的监督力度比PAC要大得多。在2010年12月20日，反对党为成立JPC一事大闹议会，辛格总理至今尚未就此事作出答复。据说拉贾是一直有向辛格总理汇报电信部发牌的情况的，辛格总理也收到過斯瓦米博士和中央举报委员会（Central Vigilance Commission， CVC）关于发牌中存在违规行为的举报，但辛格总理未能作出任何行动阻止拉贾，恐怕辛格总理在下一步的调查中也会自身难保。
在议会各党闹闹哄哄的时候，人们寄望于印度的司法体系。公正独立的司法制度是印度人民保持对民主社会信心的最后一根支柱。最高法院在过去的军火舞弊案等重大贪污事件中作出非常公正的裁决。
在进入司法阶段前，印度政坛仍然是充满唇枪舌剑的火药味，各党派还会继续互相揭短，互相指责，但法定的程序被一丝不苟地遵守着，因为，任何逾矩行为都会被媒体曝光。它有点像印度的马路，神牛，三轮和汽车都挤在路上， 看起来乱糟糟， 但事实上又各走各路，有一定默契。这就是印度政治的特点：治中有乱，乱中有治。■
编辑：陈畅鸣charmingchin@163.com