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[摘要] 本文通过“小金库”的危害和内部控制的现状,结合自己的工作经验,提出了防治“小金库”,在内部控制体系方面应如何加强管理。
[关键词] 内部控制小金库防治
实践证明,企业的一切管理工作都是从建立健全内部控制开始的,内部控制的质量直接影响企业经营活动的进行和企业价值的提升。在现实经济生活中,一些经济案件的发生,又或多或少与单位“小金库”的存在有着密切的联系。“小金库”的形成原因是多方面的,有法纪意识原因、经济利益原因、财务体制原因,内部控制原因等,现就如何加强内部控制,构建防治“小金库”长效机制有几点思考。
一、“小金库”的概念
2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出:“小金库”,是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。构成“小金库”的要件有两个:“账外”和“非合法所得”,所以通俗地讲“小金库”是指在单位财务以外非法另设账目的公款。其资金来源大都是采取隐匿收入、截留利润或化公为私、公款私存、转移收入等不正当手段取得的,主要用于滥发资金等违规的或不合法的支付。
二、“小金库”的危害性
(一)“小金库”严重损害财经法规的严肃性
会计法律、法规、制度是经济往来过程中对各项业务事项进行经济核算的依据和准则。《会计法》规定必须依法设立账簿。“小金库”现象的存在显然与会计法律、法规、制度相违背,导致国有资产流失,也严重影响会计信息质量的真实性。如企业发生的对外销售收入不记入主营业务收入,而转作"小金库",必然减少企业收入,减少税金,也影响利润,最终在财务报告上不能真实地反映企业的经营状况,导致会计信息失真。
(二)“小金库”干扰市场经济秩序
在正常的市场运作规则下,商品交易讲的是质量、价格、服务等领域的竞争。但在激烈的市场竞争中,一些企业为了抢占市场,在销售商品过程中,采取回扣等不正当的竞争办法,来获取竞争优势。回扣的支付和回扣的取得往往都是通过“小金库”来实现的。“小金库”的存在扭曲市场正常运行规则,影响市场经济的健康发展。
(三)“小金库”腐蚀干部,败坏党群、干群关系
从“小金库”的支付去向看,除一部分用于小团体的奖金外,很大一部分是向政府有关权力部门请吃、行贿,或是相关企业间的相互“回访”等。由于“小金库”往往由个别当权者操纵,其使用范围的特殊性,成为产生腐败的温床,影响企业中的干群、党群关系,也污浊社会风气。
三、内部控制的现状与问题
(一)对内部控制制度的认识片面性
不少单位的管理人员对内控制度的认识存在一些误区,认为内部控制制度就是企业内部成本控制、内部资产安全控制、内部资金控制,即内部会计控制。因此,对内部控制制度的设计停留在内部会计控制上,参与内控管理的也仅仅是财务人员。管理层的认识和决策直接影响员工的思想和行为,员工们更认为内部控制与自己无关,造成管理混乱。
(二)没有内部控制制度
这种情况在中小企业中大量存在。大多数企业家对会计不太熟悉,对管理不太重视,他们认为市场是最重要的,生产部门是企业的重中之重,创造效益才是硬道理。能使老板少交税的会计就是好会计,收入不入账,成本、费用虚高等人为操作利润,如果制定内部控制制度会束缚他们的这些“自由”,所以根本就没有建立内部控制制度。
(三)内部控制制度不健全
个别单位虽然存在内部控制,但内部控制制度不够全面,没有覆盖所有的部门和人员,没有渗透到企业各个业务领域和各个操作环节,使得会计工作秩序混乱、核算不实而造成会计信息失真现象极为严重。如常规票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度、会计人员分工中的“内部牵制”原则均没有建立,甚至有会计、出纳、审核等事项由一个人包办。原始凭证的取得或填制本身就不合法,以此为依据编制的记账凭证、登记的账薄、出具的会计报表及一系列的会计分析等也就毫无意义。收入不入账,违规收费、虚列支出转出资金、利用虚假发票非法占有资金等人为捏造会计数据,设置“小金库”。
(四)内部审计职能弱化
内部审计是企业内部控制制度的一个重要组成部分。有不少单位没有设置内部审计机构,或者即使设有内审机构,却不能保持相对的独立,其职能也已严重弱化,缺乏有效的监督,导致一些单位的业务经办人员利用监督机制的漏洞,收受贿赂,私吞公款,利用虚假发票非法占有单位资金等。
四、防治“小金库”,从内部控制体系出发应从以下几个方面入手
(一)认真学习,提高认识,从观念上杜绝“小金库”的产生
首先要从思想认识上高度重视“小金库”问题。加强对各级领导干部的教育,提高领导干部对“小金库”危害性的认识。对“小金库”问题睁一只眼闭一只眼,甚至纵容、主张设立“小金库”的行为,都是对“小金库”危害性认识不够的表现。其次要用典型案例,用发生在身边的人和事进行教育,克服侥幸心理,增强遵纪守法意识。再次要加强财务人员职业道德教育。培养财务人员强烈的事业心和责任心,使其恪守职业道德严格按照国家财务管理制度进行账务核算,杜绝“小金库”问题的发生。
(二)完善内部控制制度,防治“小金库”的滋生
1、建立责任制。要建立经济责任制,从单位领导到主管领导、计财负责人以及各级财务人员,都应严格履行各自职责,层层防范,层层落实。哪个单位有“小金库”就要追究那个单位负责人和掌管“小金库”具体人员的责任。
2、建立内部约束机制。《会计法》第三条明确规定:“各单位必须依法设置会计账簿,并保证其真实、完整。”这对防止“小金库”现象的发生,从法律上给予了强有力的支持。但要堵塞这一现象,除加强外部监督检查外,更重要的是还需从源头开始,抓好内部控制,在单位内部切实形成相互制约的机制,根据内部牵制原则,应做到:首先,明确规定每一位员工的岗位职责;其次,建立授权批准体系,根据经济业务的不同,确定不同的授权批准层次,并针对每一类经济业务规定不同的审批程序;再次,实行预算控制,经济业务一般情况下须由相关人员根据管理目标编制预算,并经领导批准后执行,在执行后,需将执行结果与预算相核对,严重偏离预算的应查明原因,并追究当事人的责任;最后,应采取岗位轮换制,以更好地达到牵制的效果,防止内部串通,造成舞弊。确保对各项收入和支出实施有效的监督和稽核,防止收入流失,资金转移,从源头上防止产生“小金库”的种种可能。我局今年对所属单位的财务科长进行轮岗,就是基于多年的工作经验做出的一个调整,这样一方面可以相互学习,共同提高,另一方面可以大大降低财务风险,预防“小金库”的滋生。
3、加强银行账户管理。要建立健全资产内部管理体系、资金资产内部牵制制度等内控制度,确保资金资产全程控制,安全完整和规范运行,严格按照银行账户开立、使用、管理的有关政策规定执行。银行账户必须按国家规定开设和使用,银行账户只供本单位经营业务收支结算使用,严禁出借账户供外单位或个人使用,严禁为外单位或个人代收代支、转账套现。会计人员审核出单后,出纳才能签发银行支票,同时要求业务人员在银行支票使用簿上签字,登记银行支票号码、金额、收款人。签发银行支票必须按照要求填上日期、大小写金额、收款人、用途等,不得签发空白支票、空头支票。借出支票后,不得转借他人使用。坚决杜绝公款私存、账外设账、多头开户情况的发生,使“小金库”无处藏身。
4、加强现金管理和票据管理。根据《现金管理暂行条例》的规定,结合单位实际,制定现金开支范围,特别是应加强库存现金额度的管理,建立定期或不定期的现金盘点制度,检查现金实际库存数与其账面余额是否相符,开支范围是否合规,检查督促出纳人员不能兼任的工作事项是否落实,如有无兼任保管、收入等账务的登记工作。严禁代外单位或私人转账套现和大额度支付往来或贸易现金。同时,要加强对货币资金有关的票据管理,建立起票据管理的各项制度,包括票据的购买、领用、缴销等环节的规定,做到票据的保管、使用和印鉴相分离,特别要加强对内部使用票据的管理,防止没有实际交易的票据使用现象的发生,坚决克服全部印章由一人保管的现象。
5、严格财务报销制度,加大虚假发票报销的查处力度。虚假发票报销往往与以非法票据骗取资金设立“小金库”有直接联系,表现为:一是购买假发票等票据骗取财政资金或其他公款设立“小金库”;二是以虚假经济业务事项取得发票等票据骗取财政资金或其他公款设立“小金库”。对取得的所有发票逐张查验,通过网络或电话等方式进行真伪鉴别,金额较大的要对实物或合同进行核对,多次使用同一单位发票或发票连号较多的,要特别引起重视,一旦发现假发票或虚假经济业务坚决退回不予办理,性质严重的,及时向单位纪检部门反映,从源头上杜绝利用虚假发票等非法票据套取、转移资金和偷逃税收的问题。
6、增强财务制度的科学性、实效性和合理性。要通过制度建设及时堵塞管理漏洞,如对招待费、差旅费、办公用品购置等问题,要及时出台新政策加以完善;对开支混乱问题,可以推行公务卡管理模式加以规范。
7、完善内部审计制度,规范审计程序。内部审计作为单位的“管理参谋”,仅仅满足于懂得财会和审计知识是远远不够的,必须熟悉本单位的生产流程,了解风险管理要点和内部控制关键,要在企业制定发展战略、审定长远规划、计划重大投资等关键时候、关键环节、关键会议上大胆直言,参与决策。审计人员应保持一定的职业敏感性,善于从单个的、细微的账务处理中发现具有普遍性的问题,抓住要害环节,寻求突破。
(三)加大查处力度,严格责任追究制
治理“小金库”工作要常抓不懈,不断加大执法力度,对私设“小金库”行为,要坚决查处,决不心慈手软。要坚持经济处罚、行政处罚、法律制裁和舆论监督并重的处罚原则,在对违法违规单位进行处理的同时,还要对有关行为人及单位负责人进行经济处罚,直至追究行政、刑事责任,使其认识到事件的严重性。要积极使用社会舆论工具,对查出的私设“小金库”问题在报刊上公开,在屏幕上亮相,以形成社会震动效应和威慑力量,真正使“小金库”成为一个“禁区”,一道“高压线”。
(四)建立健全举报制度,让“小金库”无处藏身
“小金库”隐蔽性强,情况复杂,直接检查往往不易发现,最有效的办法是内部知情者举报。为此要建立健全举报制度,广泛发动群众,对举报者实行重奖。认真做好信访举报的受理工作,建立举报登记和查处督办制度,指定专人负责,做到件件有交待、事事有着落。认真执行信访工作保密制度,切实保护举报人的合法权益,对打击报复举报人的,依法依纪从严从重惩处。
参考文献:
[1]赵文秀,胡淑娟.对加强中小企业内部控制的看法.财会月刊,2008;4
[2]程力行.“虚假发票报销问题”审计的实践与思考.财务与会计导刊,2010;7
[3]刘常荣.对企业内部审计工作的几点认识.财会月刊,2007;10
[关键词] 内部控制小金库防治
实践证明,企业的一切管理工作都是从建立健全内部控制开始的,内部控制的质量直接影响企业经营活动的进行和企业价值的提升。在现实经济生活中,一些经济案件的发生,又或多或少与单位“小金库”的存在有着密切的联系。“小金库”的形成原因是多方面的,有法纪意识原因、经济利益原因、财务体制原因,内部控制原因等,现就如何加强内部控制,构建防治“小金库”长效机制有几点思考。
一、“小金库”的概念
2009年7月24日中央纪委对设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用《中国共产党纪律处分条例》若干问题解释的文件中指出:“小金库”,是指违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产。构成“小金库”的要件有两个:“账外”和“非合法所得”,所以通俗地讲“小金库”是指在单位财务以外非法另设账目的公款。其资金来源大都是采取隐匿收入、截留利润或化公为私、公款私存、转移收入等不正当手段取得的,主要用于滥发资金等违规的或不合法的支付。
二、“小金库”的危害性
(一)“小金库”严重损害财经法规的严肃性
会计法律、法规、制度是经济往来过程中对各项业务事项进行经济核算的依据和准则。《会计法》规定必须依法设立账簿。“小金库”现象的存在显然与会计法律、法规、制度相违背,导致国有资产流失,也严重影响会计信息质量的真实性。如企业发生的对外销售收入不记入主营业务收入,而转作"小金库",必然减少企业收入,减少税金,也影响利润,最终在财务报告上不能真实地反映企业的经营状况,导致会计信息失真。
(二)“小金库”干扰市场经济秩序
在正常的市场运作规则下,商品交易讲的是质量、价格、服务等领域的竞争。但在激烈的市场竞争中,一些企业为了抢占市场,在销售商品过程中,采取回扣等不正当的竞争办法,来获取竞争优势。回扣的支付和回扣的取得往往都是通过“小金库”来实现的。“小金库”的存在扭曲市场正常运行规则,影响市场经济的健康发展。
(三)“小金库”腐蚀干部,败坏党群、干群关系
从“小金库”的支付去向看,除一部分用于小团体的奖金外,很大一部分是向政府有关权力部门请吃、行贿,或是相关企业间的相互“回访”等。由于“小金库”往往由个别当权者操纵,其使用范围的特殊性,成为产生腐败的温床,影响企业中的干群、党群关系,也污浊社会风气。
三、内部控制的现状与问题
(一)对内部控制制度的认识片面性
不少单位的管理人员对内控制度的认识存在一些误区,认为内部控制制度就是企业内部成本控制、内部资产安全控制、内部资金控制,即内部会计控制。因此,对内部控制制度的设计停留在内部会计控制上,参与内控管理的也仅仅是财务人员。管理层的认识和决策直接影响员工的思想和行为,员工们更认为内部控制与自己无关,造成管理混乱。
(二)没有内部控制制度
这种情况在中小企业中大量存在。大多数企业家对会计不太熟悉,对管理不太重视,他们认为市场是最重要的,生产部门是企业的重中之重,创造效益才是硬道理。能使老板少交税的会计就是好会计,收入不入账,成本、费用虚高等人为操作利润,如果制定内部控制制度会束缚他们的这些“自由”,所以根本就没有建立内部控制制度。
(三)内部控制制度不健全
个别单位虽然存在内部控制,但内部控制制度不够全面,没有覆盖所有的部门和人员,没有渗透到企业各个业务领域和各个操作环节,使得会计工作秩序混乱、核算不实而造成会计信息失真现象极为严重。如常规票据分管制度、重要空白凭证保管使用制度、会计人员分工中的“内部牵制”原则均没有建立,甚至有会计、出纳、审核等事项由一个人包办。原始凭证的取得或填制本身就不合法,以此为依据编制的记账凭证、登记的账薄、出具的会计报表及一系列的会计分析等也就毫无意义。收入不入账,违规收费、虚列支出转出资金、利用虚假发票非法占有资金等人为捏造会计数据,设置“小金库”。
(四)内部审计职能弱化
内部审计是企业内部控制制度的一个重要组成部分。有不少单位没有设置内部审计机构,或者即使设有内审机构,却不能保持相对的独立,其职能也已严重弱化,缺乏有效的监督,导致一些单位的业务经办人员利用监督机制的漏洞,收受贿赂,私吞公款,利用虚假发票非法占有单位资金等。
四、防治“小金库”,从内部控制体系出发应从以下几个方面入手
(一)认真学习,提高认识,从观念上杜绝“小金库”的产生
首先要从思想认识上高度重视“小金库”问题。加强对各级领导干部的教育,提高领导干部对“小金库”危害性的认识。对“小金库”问题睁一只眼闭一只眼,甚至纵容、主张设立“小金库”的行为,都是对“小金库”危害性认识不够的表现。其次要用典型案例,用发生在身边的人和事进行教育,克服侥幸心理,增强遵纪守法意识。再次要加强财务人员职业道德教育。培养财务人员强烈的事业心和责任心,使其恪守职业道德严格按照国家财务管理制度进行账务核算,杜绝“小金库”问题的发生。
(二)完善内部控制制度,防治“小金库”的滋生
1、建立责任制。要建立经济责任制,从单位领导到主管领导、计财负责人以及各级财务人员,都应严格履行各自职责,层层防范,层层落实。哪个单位有“小金库”就要追究那个单位负责人和掌管“小金库”具体人员的责任。
2、建立内部约束机制。《会计法》第三条明确规定:“各单位必须依法设置会计账簿,并保证其真实、完整。”这对防止“小金库”现象的发生,从法律上给予了强有力的支持。但要堵塞这一现象,除加强外部监督检查外,更重要的是还需从源头开始,抓好内部控制,在单位内部切实形成相互制约的机制,根据内部牵制原则,应做到:首先,明确规定每一位员工的岗位职责;其次,建立授权批准体系,根据经济业务的不同,确定不同的授权批准层次,并针对每一类经济业务规定不同的审批程序;再次,实行预算控制,经济业务一般情况下须由相关人员根据管理目标编制预算,并经领导批准后执行,在执行后,需将执行结果与预算相核对,严重偏离预算的应查明原因,并追究当事人的责任;最后,应采取岗位轮换制,以更好地达到牵制的效果,防止内部串通,造成舞弊。确保对各项收入和支出实施有效的监督和稽核,防止收入流失,资金转移,从源头上防止产生“小金库”的种种可能。我局今年对所属单位的财务科长进行轮岗,就是基于多年的工作经验做出的一个调整,这样一方面可以相互学习,共同提高,另一方面可以大大降低财务风险,预防“小金库”的滋生。
3、加强银行账户管理。要建立健全资产内部管理体系、资金资产内部牵制制度等内控制度,确保资金资产全程控制,安全完整和规范运行,严格按照银行账户开立、使用、管理的有关政策规定执行。银行账户必须按国家规定开设和使用,银行账户只供本单位经营业务收支结算使用,严禁出借账户供外单位或个人使用,严禁为外单位或个人代收代支、转账套现。会计人员审核出单后,出纳才能签发银行支票,同时要求业务人员在银行支票使用簿上签字,登记银行支票号码、金额、收款人。签发银行支票必须按照要求填上日期、大小写金额、收款人、用途等,不得签发空白支票、空头支票。借出支票后,不得转借他人使用。坚决杜绝公款私存、账外设账、多头开户情况的发生,使“小金库”无处藏身。
4、加强现金管理和票据管理。根据《现金管理暂行条例》的规定,结合单位实际,制定现金开支范围,特别是应加强库存现金额度的管理,建立定期或不定期的现金盘点制度,检查现金实际库存数与其账面余额是否相符,开支范围是否合规,检查督促出纳人员不能兼任的工作事项是否落实,如有无兼任保管、收入等账务的登记工作。严禁代外单位或私人转账套现和大额度支付往来或贸易现金。同时,要加强对货币资金有关的票据管理,建立起票据管理的各项制度,包括票据的购买、领用、缴销等环节的规定,做到票据的保管、使用和印鉴相分离,特别要加强对内部使用票据的管理,防止没有实际交易的票据使用现象的发生,坚决克服全部印章由一人保管的现象。
5、严格财务报销制度,加大虚假发票报销的查处力度。虚假发票报销往往与以非法票据骗取资金设立“小金库”有直接联系,表现为:一是购买假发票等票据骗取财政资金或其他公款设立“小金库”;二是以虚假经济业务事项取得发票等票据骗取财政资金或其他公款设立“小金库”。对取得的所有发票逐张查验,通过网络或电话等方式进行真伪鉴别,金额较大的要对实物或合同进行核对,多次使用同一单位发票或发票连号较多的,要特别引起重视,一旦发现假发票或虚假经济业务坚决退回不予办理,性质严重的,及时向单位纪检部门反映,从源头上杜绝利用虚假发票等非法票据套取、转移资金和偷逃税收的问题。
6、增强财务制度的科学性、实效性和合理性。要通过制度建设及时堵塞管理漏洞,如对招待费、差旅费、办公用品购置等问题,要及时出台新政策加以完善;对开支混乱问题,可以推行公务卡管理模式加以规范。
7、完善内部审计制度,规范审计程序。内部审计作为单位的“管理参谋”,仅仅满足于懂得财会和审计知识是远远不够的,必须熟悉本单位的生产流程,了解风险管理要点和内部控制关键,要在企业制定发展战略、审定长远规划、计划重大投资等关键时候、关键环节、关键会议上大胆直言,参与决策。审计人员应保持一定的职业敏感性,善于从单个的、细微的账务处理中发现具有普遍性的问题,抓住要害环节,寻求突破。
(三)加大查处力度,严格责任追究制
治理“小金库”工作要常抓不懈,不断加大执法力度,对私设“小金库”行为,要坚决查处,决不心慈手软。要坚持经济处罚、行政处罚、法律制裁和舆论监督并重的处罚原则,在对违法违规单位进行处理的同时,还要对有关行为人及单位负责人进行经济处罚,直至追究行政、刑事责任,使其认识到事件的严重性。要积极使用社会舆论工具,对查出的私设“小金库”问题在报刊上公开,在屏幕上亮相,以形成社会震动效应和威慑力量,真正使“小金库”成为一个“禁区”,一道“高压线”。
(四)建立健全举报制度,让“小金库”无处藏身
“小金库”隐蔽性强,情况复杂,直接检查往往不易发现,最有效的办法是内部知情者举报。为此要建立健全举报制度,广泛发动群众,对举报者实行重奖。认真做好信访举报的受理工作,建立举报登记和查处督办制度,指定专人负责,做到件件有交待、事事有着落。认真执行信访工作保密制度,切实保护举报人的合法权益,对打击报复举报人的,依法依纪从严从重惩处。
参考文献:
[1]赵文秀,胡淑娟.对加强中小企业内部控制的看法.财会月刊,2008;4
[2]程力行.“虚假发票报销问题”审计的实践与思考.财务与会计导刊,2010;7
[3]刘常荣.对企业内部审计工作的几点认识.财会月刊,2007;10