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摘 要：本文以最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的显著成效，进一步提出完善和发展检察官参与公益诉讼①的发展路径。全文通过深入挖掘公益诉讼缘起的历史原因和社会背景，论证公益诉讼得以产生和发展的思想基础，从公益诉讼的诉前程序和诉讼程序来剖析检察官参与公益诉讼取得的社会效果之途径和手法;透过思想基础和程序论证，透视检察官参与行政公益诉讼的优势和发展路径。
关键词：公益;检察机关;公益诉讼
一、公益诉讼的缘起
（一）“公地悲剧”下公共利益代表主体缺位的需要
《公地的悲剧》即“当个人按照自己的方式处置公共资源时，真正的公地悲剧才会发生”，这是英国学者哈丁1968年提出的一种“公地悲剧”的理论模型。文中的“公地悲剧”或曰“共有资源的灾难”并不是仅停留在字面理解层面上的涵义说明，也不是对这种现象的准确定义，而是对一种现象的简称，或者更准确地说是一种比喻、一种象征。在文中设定的场景中：被允许共同在一块公共②草场放牧的一群牧民，假设这批牧民是聪明并理性的，那么他们也就理所当然地希望自己的利益最大化，也会寻求一种可以利用共有草场来增加自己收入的办法，这时每个牧民多养一只羊来增加自己的收入就是理性牧民的不二选择，不过随之而来的就是草场的负担加重。在权衡可能增加自己的利益并相应加重草场的负担之后，牧民决定忽略草场的再生能力而增加自己的羊的数量，也相应地增加了自己的收入。同时在利益的驱逐下，其他牧民也积极效仿以此增加自己的收入。于是，短期内牧民的收入增加，可因过度放牧导致草场持续退化，直至谁也无法养羊，最终导致所有牧民集体破产，悲剧随之而生。
正如十九世纪二十年代初，美国现实主义法学家卡尔·卢埃林所说“法律最大的确定是不确定”。与众所周知的个人利益不同，公共利益的涵义界定至今没有形成共识，“公”是与“私”相对而生的概念，其特别之处在于不确定。“公地悲剧”的根源在于缺乏明确的界限，在共有的草地上并不明确区分“你的”、“我的”和“他的”，于是每个牧民都首先考虑的是增加自己的收入，而非草场的再生能力和承载数量。一般情况下，我们以利益归属来确定利益代表，私益主要是利益代表主体与归属主体重合才不难确定其代表主体。而“公地”的“悲剧”主要是利益代表主体与归属主体分离，虽然人民或社会是公共利益的实质归属者也是最终享有者，但是泛化的人民或社会并不是某一个确定的实体，更是不确定的归属主体，很难在公共利益受到侵害时和个人利益受到侵害时一样，实现保护公益的目的。这样由于公共利益相对于个人利益而言容易受到侵害，而公共利益归属主体的非确定性又加剧了公共利益受到侵害时没有明确主体主张权益并进行救济的窘境。于是，保护公共利益的必要前提是为其确定明确的利益代表者，也就是当其受到侵害时由谁来主张权利并启动救济程序。于是“公地悲剧”下因缺乏约束条件、利益保护主体缺位以及公共利益易受侵害的现实情况则需要确定一个公共利益代表主体来专门维护公共利益，为公共利益提供保护屏障。简言之，“公地”上利益代表主体缺位致使利益保护主体难以确定的现实状况催生了公益诉讼，是公益诉讼产生的现实依据。
（二）公益不同于私益的特殊性要求
德国著名的社会学家、哲学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中曾说“要想提炼一个具有特殊历史意义的概念，就必须把它在一个十分复杂的社会现实当中所具有的一系列典型特征描述清楚”③。即我们要想为公共利益确定一个看似合理的、具有说服力的、权威的和公正的代表主体，既能达到有效保护公共利益的目的又不会因此带来直接将公共利益私有化的后果，就必须准确了解公共利益在这十分复杂的社会当中所具有的一系列典型特性。
1.公共利益涉及范围广泛
公共利益涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、众多消费者合法权益、传统文化遗产以及公共交通、卫生、教育等开放的、能够为多数人共享的领域和范围，事关公民生活的方方面面，这种群体性、分散性和同类性的社会公共利益在受到侵害时影响范围广泛、波及人数众多，而且其利益归属主体也是以上范围内任何可能领域内的不特定的多数人，很难找到确定的利益代表者来提起诉讼予以救济。
2.公共利益是社会存在和发展的前提
公益诉讼的宗旨是保护国家和社会公共利益，而公共利益则是将社会和群体相连接的一个桥梁或纽带。作为社会存在和发展前提的公共利益，在社会效果的导向方面主要趋于或者直接指向于正向和有益，主要以维护社会公序良俗、公平正义和推动社会文明和进步为主要目的。类似于人类最需要的温暖生活之必须的空间、土壤、氧气和水，以及舒适生存所必须之尊严、正义、自由、安全、发展和方便一样，都是人代际相传、良善生活所必须。
3.公共利益界定过程复杂
公共利益的界定是一个纷繁复杂的过程，和作为其救济手段的公益诉讼一样，是依据客观情况的变化来客观界定、合理规划，因此它即具有一定的动态变化性，又相对于具体的、个别的个人利益而言具有相对的稳定性。“公益之为公共利益，是一个超越具体的、个别的个人之利益，凡任何多数（并非全部）人均有可能以该事物之存续，主观上认定对其生活有利而享受之，即为人类最需要之公益。”④也就是说公共利益是开放的、共享的，没有时间和空间限制，公共利益所带来的利好由不特定多数主体共同享有。同时，公共利益的利益主体的不特定性、泛化、普遍性，且不特定的利益归属主体非营利性的特征也十分明显。
鉴于在实践中公共利益所涉范围广泛，利益归属主体不确定性以及开放共享、非营利的特性，同时具有正确的导向作用和有益的社会效果，是社會存在和发展必不可少的前提。在准确、恰当理解公益不同于私益的特殊性的基础上，探索建立和完善相对应的公益诉讼制度对公共利益保护具有重要作用。
（三）公益诉讼试点工作取得的显著成绩
虽然在《环境保护法》《消费者权益保护法》和《民事诉讼法》等法律法规中都不同程度地规定了公共利益受到侵害时，法人和社会组织可以提起公益诉讼，但是因我国社会组织自身规模不够、专业欠精而局限众多，加之单靠市民社会内部成员自主交涉或通过社会组织提起公益诉讼的方式一时间难以解决公共利益受到侵害的深层次的、根本性难题。行政机关同时作为公共利益的所有者与管理者，这种既是参与者又是裁判者的身份束缚了行政机关客观、公正、充分地行使保护公共利益的能动性。这样一来，检察公益诉讼制度的建立就成了一种不断试对、试错，不断试验和论证之后的最优化选择。 正所谓“实践是检验真理的唯一标准”，而任何一项理论都需要经过大量的调研、论证和准备，没有丰硕的理论准备作为基石而匆忙建立起来的一项制度，将要承担空中楼阁般脱离实际的后果，难以经其良性运转并发挥对社会的预设功能和作用。追本溯源，任何一项具有根本指导意义和导航作用的理论都来自于反复的实践、甚至是深刻的教训。在试点工作中，除遵循原有《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的理论基础和相关规定之外，就检察机关以公益诉讼人身份参与公益诉讼以保护公共利益来说，无非都是摸着石头过河，不光是博观之中约取的精华，也是厚积之后薄发的一支利剑，是一种小心而又大胆的探索和尝试。
检察机关提起公益诉讼的可行性和优越性，也是在全国开展检察工作的可复制、可推广的经验。犹如“实践基础上的创新可以推动理论的创新⑤”事实证明检察机关从试点工作开展以来，给人民群众交出了一份满意的答卷，也用实际行动证明检察机关作为公共利益的代表，在公益保护体系中通过发挥自己的法律监督职能来开展公益诉讼工作确实能取得预期的效果。面对公益诉讼行为缺失和诉讼目的难以实现的困境，将检察官纳入公益诉讼主体的队伍中来，既符合检察官相对于普通团体而言，在业务技能和法律素养方面的专业性，也契合了我们对公益诉讼的目的和法律效果方面的追求。
二、检察机关提起公益诉讼的现实需求
党的十八届四中全会部署了检察机关提起公益诉讼的改革任务，作为审判机关的法院和作为法律监督机关的检察院都根据该试点工作部署计划进行了积极的探索和尝试。要想了解检察机关提起公益诉讼的现实依据，就要了解公益诉讼本身的一些特点和独特性。
（一）进一步完善公益诉讼制度之需
公益诉讼的制度不完善需要权威的机构来操作。任何一项立法和法律的实施，都如同初生的婴儿般需要逐渐成长、成熟，是一个不断完善和自我修正的过程。公益诉讼作为一个新生的制度，在引入国家以来，无论是制度理论还是实践探索都不够完善，需要一个相对专业的、具有一定能力的和威慑力的机构牵头在摸索的过程中积累大量的理论基础和实践经验，一步一步适应时代的需要，切实达到保护国家和社会公共利益的目的，进而使该制度良性运作。
（二）切实践行保护公益的使命之需
公益诉讼保护公益的使命需要专业机构来完成。公益诉讼担负着保护国家利益和社会公共利益的使命，案件涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、众多消费者合法权益以及公共交通、卫生、教育等诸多领域，案件范围宽泛开放，针对以上几类案件所颁布的法律法规、部门规章和地方性规章、条例、实施办法纷繁复杂、专业性强。这不同于简单的民事、刑事案件，在出现案件事实雷同或者是犯罪情节相似的情况下后案可依据或者参照前案的处理情况和方式，相反每一个公益诉讼案件都是独一无二的、无可复制的，这是对办案人员的专业技能和甄别能力的一种考验。
（三）精确甄别公益诉讼案情之需
不同于私益诉讼，公益诉讼错综复杂的细节需要专门机构来甄别。相比较私益所受到的直接的、显而易见的，或者是受害者易觉察到的侵害，公益受害往往是间接、隐形甚至是不易察觉的。从公益受侵害到检察机关发起救济程序是一个过程。而且这种受侵害的状态往往是动态的、浮动的。这种动态的、一定程度上来说是不可控的受侵害状态对办案人员的线索发现能力、及时止损能力和调查取证能力都提出了极高的要求。
（四）灵活应对公益诉讼庭审之需
无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，公益诉讼的特殊被诉主体需要专业人才来应对。公益诉讼的相对人都是一定财力、物力甚至是权力的拥有者和掌控者，在民事公益诉讼中，作为相对方的企业、公司手中所拥有的财力、物力足以幻化成为他们对抗诉讼的武器，同样在行政公益诉讼中，行政机关手中具有较高的权力，且对主管领域的法律法规更加熟悉和了解，更有可能逃避责任、规避风险。这对公益诉讼人的办案思维和知识储备提出了更高的要求，既要在面对观望思想、畏难情绪和强权压力时积极担当、主动出击，又要在庭审应对能力和文书制作能力方面都表现的更加专业和精湛。
根据以上公益诉讼案件本身的特点，基于切实保护国家和社会公共利益的诉讼目的方面的考虑，检察机关作为宪法授权的法律监督机关，在人才队伍和知识储备、办案人员专业技能和甄别能力、案件线索发现能力、及时止损以挽救公共利益能力、现场摸排调查取证能力、积极担当不畏强权能力以及庭审应对和文书制作能力方面，都有其他社会组织和个人所没有的优势，公益诉讼案件本身的种种特点，为检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼，保护国家和社会公共利益免受侵害提供了现实依据。
三、检察机关提起公益诉讼的程序
目前我们国家通过公益诉讼试点工作已经构建完成的公益诉讼制度，并未简单套用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定，而是在已有的两大诉讼法的规定之下，重新构建出来的一套全新的诉讼程序。在这套全新的诉讼程序中体现了检察机关特殊的诉讼主体地位，也进一步明确了公益诉讼的诉前程序和诉讼程序的衔接和转换。
（一）公益诉讼之诉前程序
根据修订之前我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定，检察机关在诉讼中主要是按照审判监督程序提起诉讼和向法院发出检察建议这两种方式来实施法律监督。可无论是运用对已经生效的判决提起诉讼还是发出检察建议这两种监督方式中的哪一种，都在保护国家利益和社会公共利益中存在着局限性和滞后性，这種事后监督和修补的方式难以达到真正保护国家利益和社会公共利益的目的。于是，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条之规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责”。第13条规定：“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序：（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼，有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。根据上述规定，检察机关无论是提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼，都要履行法定的程序，确切地说是诉前程序。 1.诉前程序的范围
诉前程序是公益诉讼所必经的、前置的程序。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条第1款规定：“检察机关在履行职责中发现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”以及第1条第1款规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”。由此可见，行政公益诉讼诉前程序的范围主要是被限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域;而民事公益诉讼的范围主要是在污染环境和食品药品安全领域。
2.诉前程序的特点
公益诉讼诉前程序的案件一般具有很强的类型化特点，当然，这些特点并不是某一类案件独有的，大多数时候是交叉甚至是重合的。
首先，涉及环境资源保护类案件在案发之前大多具有一定的隐蔽性，比如涉及环境资源保护的企业违法排污案，该类违法行为具有一定的隐蔽性。
其次，涉及食品药品监督管理局履职不到位案件大多具有一定的滞后性。检察机关内部因缺乏专业的检测部门和技术，所以对该类案件的监督管理较窄，一般都是在时刻关注各级网站公布的涉及食品药品的检测信息或接到举报后才及时着手调查，抑或是在走访履职中发现哪个地方的食品药品生产卫生或者是生产区安全设施不符合规定的情况下向所涉主管部门发出检察建议进行监督，这种监督一般集中在事发后，属于典型的事后监督，只能在作出有针对性和具体的整改建议后，附带建议相关部门在今后的履职中采取相应的措施和完善机制，预防相类似案件发生，难以达到事前预防的效果。
再次，诉前程序中的检察建议大多可操作性不强。也就是说检察建议自身的局限性直接影响了诉前程序的效果。检察建议作为检察机关的专有文书，它是检察机关履行监督职能的重要手段之一，也是监督行政主管部门积极正确履职的书面凭证。行政机关在收到该检察建议后应根据检察建议的要求及时整改或正确履职，但因部分检察建议过于笼统和宽泛，比如建议依法积极履职、依法改进工作、强化监督管理职责、加大宣传力度、采取完善机制或妥善处理某事等，没有准确指出问题的切入点和關键点，为行政机关自我纠错和履行职责埋下了一定的隐患，使得前期检察建议与后期提起公益诉讼的诉讼请求之间难以衔接。另外，检察机关在提出检察建议时很多没有附上相关的法律依据，大大降低了检察建议说理逻辑依据，难以证明行政机关违法行使职权和不作为。
最后，诉前检察机关缺乏后续的跟踪监督，实际效果不好。原则上，检察机关向行政机关或公益组织发出检察建议书或督促起诉意见书后，行政机关或公益组织应在一个月内书面回复检察机关，但检察建议缺乏刚性和强制性的效果，且涉及公共利益遭受侵害的很多案件很难在一个月内完全恢复，实际上大多数行政机关或社会组织在一个月内回复给检察机关后，因为对行政机关的整改落实情况和具体改进措施以及改进后的效果等缺乏后续跟踪监督，导致其具体整改情况和实际履职情况难以监控。因此，诉前检察建议虽然会一定程度上降低公益诉讼案件的起诉率，但并不利于问题的实际解决，很难就此达到案结事了的目的。
3.诉前程序的效果
诉前程序，也可以直接称为诉前检察建议。而且，“每一个诉前程序的检察建议内容与对象都有具体、特定的要求，但并不排斥在同一案件中，除诉前程序外，检察机关向别的机关针对非诉事项提出检察建议。”⑥在建议积极履行监督管理职能类的案件中，所涉行政机关本来被赋予了行政管理职能，因为自己怠于履行监督管理职能或者不作为才导致公共利益处于受侵害状态，此时的检察建议主要是赋予了行政机关或者有关组织一定的作为义务，从就检察建议的救济目的来看，主要是要求行政机关在实质性履行了义务以后所作的回复，实质上未履行义务而仅作书面回复的，除该义务不属于自己的履职范围而将相关材料及时移送有监督管理权的机关办理的外，仍应认定为行政机关的不作为而提起行政公益诉讼。在以行政机关或相关组织存在违法行为而发出的纠正违法类检察建议中，行政机关或相关组织主要应在收到检察建议后调查核实、及时止损、恢复原状、切实总结。在督促相关组织提出民事公益诉讼类检察建议中，法律法规授权的有关组织和个人应整合资源、及时办理，如果确因客观原因不能办理或者需要人民检察院予以支持的，应在规定的时限内及时回复并说明理由，由人民检察院提起民事公益诉讼或者支持起诉。
当然，一般情况下在行政公益诉讼中，检察建议都能得到实质性的回复并以此达到保护国家和社会公共利益的目的，但也存在行政机关反映迟滞，怠于履行或者无视检察建议，逾期回复或不予回复、整改不力等情况，在这种情况下，检察机关将以公益诉讼人的身份将具有监督管理职责的行政机关诉至有管辖权的人民法院，相应的行政机关也会因诉讼而受到更加严厉的后果。在民事公益诉讼中，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼情况下，人民检察院可以以公益诉讼人的身份将侵害公共利益的行为人诉至法院，使其受到应有的惩罚，以此来维护社会公共利益。在以上情况下，除了需要大量时间观察具体履职后的成效，比如植被恢复、树苗补栽等案件类型外，随着行政机关履职观念的转变和检察机关监督能力的提升，许多侵害公共利益的案件都将在诉前程序中得以解决，这将在大量节约司法资源、降低司法成本的基础上大大降低公益诉讼案件的起诉率。
（二）公益诉讼之诉讼程序
所谓“法律的生命在于实施”，无论是工作报告中提起公益诉讼案件的数量还是各类损害公共利益罚款的数额，都并非公益诉讼案件办理效果的终极追求，公益诉讼案件的宗旨是保护国家和社会公共利益，以提高人民群众的满意度为目的。 根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，经过诉前程序（这里的诉前程序主要是指提出检察建议）督促相关单位或组织在一定时限内提起诉讼、违法行为或履行职责后，在行政公益诉讼中负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，民事公益诉讼中法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼、或者没有适格主体提起民事公益诉讼，而国家和社会公共利益仍处于受侵害状态时，人民检察院将以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。
1.诉讼程序的提起
提起公益诉讼具有严格的诉前程序。行政机关在经过公益诉讼诉前程序后仍不作为而怠于履行法定职责未达到保护公共利益的效果，使得国家利益或者社会公共利益仍然处于受侵害状态的，才能提起行政公益诉讼。同样，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起民事公益诉讼。综上，检察机关无论是提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼，都有其严格的诉前程序。其实，在行政公益诉讼中，在检察机关提起公益诉讼之前，行政机关就已经负有基于相关法律法规授予的行政管理权力，因其不履行、怠于履行或不当履行自己的行政权力而导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，检察机关在掌握相关案件线索后，以检察建议的方式督促行政机关积极履行或及时纠正自己的违法行为，是监督行政机关原先的不作为或乱作为的违法行为，行政机关收到检察建议后应依据检察建议的内容积极更正并及时回复，否则将导致被起诉的法律后果，并将承担相应的法律责任。而在民事公益诉讼中，污染环境、食品药品安全领域合法权益受侵害的众多消费者或者是相关的社会组织是有权力起诉的，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，才由检察机关向人民法院提起民事公益诉讼。
由此一来，公益诉讼的诉前程序，不仅赋予了行政机关一定作为义务的法律效果，同时也隐含了行政机关逾期答复或者不完全履行义务将被提起公益诉讼的法律后果，给本来柔性的、起建议作用的检察建议增加了一定的刚性效果，检察建议对于行政机关来说是一次自我纠错和及时履行的机会，同时也是一种新的义务，其直接后果是导致行政机关被诉上法庭，以司法刚性的手段迫使其履行义务、承担责任并受到相应的惩罚。
2.诉讼中检察机关的举证责任
在行政公益诉讼中，检察机关应在紧扣行政机关不作为或乱作为损害国家利益和社会公共利益的证据、事实和法律的基础上，全面考虑行政机关所提供的证据、事实和法律中有利于行政机关的部分，在庭审前应与被告行政机关及其代理人充分交流，或联合行政机关一起实地查看损坏恢复情况，了解对方的主要观点、证据事实、履职计划以及履职中客观存在的现实障碍和思想顾虑，⑦这也是消除与行政机关的对立思想，尽量达到凝心聚力保护公共利益目的的有效途径。检察机关也可根据行政机关在诉前检察建议阶段已经履职、整改的最新进展情况，适时调整、修改或提出其他有针对性的诉讼请求。在行政公益诉讼中，确认行政机关前期不履职或者不正确履职的行政行为违法是前提，但是通过诉讼提高行政机关的认识，责令其继续履职，保护公共利益免受侵害才是目的。所以，行政公益诉讼中责令行政机关不作为或乱作为的行为违法以及要求其继续履职都是为了维护公共利益。在民事公益诉讼中，检察机关自身拥有一定的公权力使其在调查取证方面相较于普通的民事主体更加便捷和优越，这在加大了其举证能力的同时，也赋予了其一定的责任和使命。
民事公益诉讼作为民事诉讼的一种类型，也应坚持民事诉讼法的基本原则，检察机关和普通民事诉讼的原告一样，也应举证证明行为人实施了违法行为;该违法行为造成国家利益、社会公共利益严重受损;违法行为人实施的违法行为与国家利益、社会公共利益受损具有关联性;检察机关在起诉前已经督促法律法规规定或授权的机关或有关组织提起民事公益诉讼，但该机关或有关组织不起诉，或当地没有符合法律规定的适格起诉主体。违法行为人也应对法律规定的免责事由及其违法行为与国家利益、社会公共利益损害之间不存在因果关系承担举证责任。
3.公益诉讼的效果
法官出身的孟德斯鸠早在一百年前就得出结论：“一切不受约束的权力必然导致腐败”，行政机关不作为或乱作为的主要诱因是针对公共利益受到侵害的情况，缺乏一定的监督，所以公益诉讼主要强调的是督促行政机关积极正确履职，监督公共领域内的利益不受侵害以维护国家利益和社会公共利益的公益效果，追求其应达到的诉讼实效。公益诉讼出庭的成败直接关乎保护公益的法律效果和社会效果能否实现，在公益诉讼中为达到切实维护公共利益的目的，更加強调检察机关的专业水平和诉讼能力。相比较公诉案件中检察机关单纯的“控方”身份，公益诉讼中检察机关作为法律的监督机关，是公共利益的代表，也是维护社会公平正义的“法律守护人”，在庭审中要保持客观公正立场，坚守客观公正义务，以事实为依据，以法律为准绳，全面掌握案件事实，收集固定证据，进行专业的诉讼，以达到维护国家利益、社会公共利益的目的。
在公益诉讼中，检察机关的诉讼请求应具体明确，具有可操作性，如果说诉讼中确认行政机关行政行为违法的诉讼请求是检察机关实施法律监督权限的体现，那么在行政公益诉讼中请求其继续履职、限期恢复或者承担一定的赔偿金等诉讼请求则是从保护公共利益的角度出发。
四、检察机关提起公益诉讼的优势和发展路径
（一）检察机关提起行政公益诉讼的优势
“检”在中国的汉字中具有查看、约束之意，“察”则意味着仔细看，或者调查研究、细致深刻地观看，而“检察”二字合在一起，就有“检举稽查、考察⑧;审查被检举的犯罪事实;察找、寻找⑨”之意。虽然我国现代检察制度是受英法两国在封建社会的大陆法系和普通法系的影响演变而来，但是“检察”这种代表着调查研究、检举稽查和审查被检举的犯罪事实的职能没有变。检察机关在提起公益诉讼、担任公益诉讼人方面具有其独特的优越性。 1.权威的法律监督权力
检察机关是经过我国宪法授权的法律监督机关，具有法定的调查权和专业的法律监督队伍，检察机关自成立以来都是以国家利益和社会公共利益的代表人的身份出现的，刑事案件中检察机关以公诉人的身份提起公诉，保证犯罪行为受到应得的惩罚，无罪的人不受刑事追究，也是发挥保护公共利益职能的之中体现。检察机关提起公益诉讼制度的建立，是充分发挥检察机关的法律监督职能的体现，相比较其他诉讼主体，检察机关能够更好地解决调查取证和举证困难的问题，也能够更好地依法审慎行使公益诉权，在避免对行政秩序和效率造成冲击的同时大幅度降低司法成本。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中主要都是以保护私益为旨的主观诉讼，要求起诉原告与受损害结果之间具有直接的因果关系。而在公共利益受到侵害中，个人作为间接受害者，在提起公益诉讼的过程中往往会因诉讼主体不适格而遭到驳回。抛开个人存在的法律意识淡薄、公益爱心不够等自身因素，在公益诉讼中诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、力量对比悬殊这些情况也足以使具有公益心的个人望而生畏。而检察机关手中的法律监督权、聚集的大量法律人才，恰好弥补了个人提起公益诉讼的不足，解决了个人或组织在公益诉讼中存在的种种困难和阻隔，可以切实达到保护国家和个人公共利益的效果。
2.专业的法律人才队伍
自十八大以来，随着社会经济不断发展变化，检察队伍也在坚持正规化、专业化、职业化方向的基础上不断创新人才培养机制，致力于打造一支以忠诚、公正、清廉、文明为基本职业道德准则的检察队伍。孙中山同志也曾说：“治国经邦，人才为急”。专业的法律人才队伍让检察机关在作为公共利益的代表方面具有其独特的优势。
在检察机关内部，法律专业人才济济，计算机、网络工程和汉语言文学等专业的高学历、高水平人才也层出不群、屡见不鲜。同时，为切实增强各级干警的综合素质和专业水平，检察机关内部以各种练兵计划和在职在岗培训、交流等方式进行日常提升，加上平常的业务专家评审、业务竞赛、招录遴选等平台的筛选机制，构建了一支门类齐全、结构合理、梯次均衡的检察人才队伍。
检察机关在公益诉讼案件中所具有的案件线索发现方面的敏锐的洞察能力、专业的案情分析能力以及跟行政机关交涉时必须的严密的逻辑思维能力，抑或面对紧张的庭审现场时所需要的灵活但有原则的庭审应对能力，都是检察机关相比较其他个人或组织所独有的优势。前面在分析公益诉讼的独特性时已经提到，公益诉讼自身的独特性和公共利益易受侵害的属性，导致需要一个专业、权威的专门机构来为公共利益发声。检察机关比任何一个组织和个人都更加适合来担任这一重任。
（二）检察机关提起公益诉讼的发展路径
20世纪美国社会学法理学的奠基人罗斯科·庞德（Roscoe pound，1870～1964）从法社会学的角度，将法律作为实现社会控制的工具而提出了：“一种法律制度是由理性所发展的经验和由经验验证的理性构成，两者不可偏废”⑩的观点。检察机关其公益诉讼制度的发展路径，其实也和庞德的工具主义法律思想有异曲同工之处，检察机关发挥法律监督职能，督促行政机关积极履职的过程对于行政机关来说可以说是其对待监督所持观念的“觉醒史”、“转变史”。检察机关履行公益诉讼的职责目的是通过诉讼手段，切实解决公益受害问题，及时止损，恢复被破坏的社会公共利益。在此过程中所体现出来的法律监督永远只是保护公益的手段而非目的。作为检察建议和公益诉讼对象的行政机关也在逐渐将对待检察监督的态度从消极误解慢慢转变为积极配合，逐渐接受了“监督即支持”的理念。检察机关在公益诉讼中通过个案的办理推动相关或者类似问题得以解决，维护公共利益才是目的。因此，检察机关在办理公益诉讼案件的过程中，需本着“一石三鸟”的目的，既要保证个案办理的法律效果，又要追求通过个案办理所体现的社会效果和政治效果。在检察机关提起公益诉讼的基础上，探索其发展路径，也无疑是一个不断总结由理性所发展而来的经验和由经验去验证理性探索的往复循环的过程。
1.緊抓司法办案是常态
自公益诉讼试点工作开展以来，检察机关在保护公共利益中所体现出来的作用是不忽视的，其法律监督职能在维护公共利益方面所发挥的积极效果也是明显的。所以说司法办案永远是不可或缺的、第一位的。司法办案常态化体现了我们国家将保护公共利益和保护私益放在同等重要的位置上，常态化司法办案不仅有助于体现个案效果，维护个案公平正义，而且有助于树立公众意识，毕竟保护公共利益并非检察机关一方面的事，还需要包含其他行政机关在内的社会各级积极参与。公益诉讼试点工作通过大实践、大数据、大调研证明了检察机关提起公益诉讼的可行性和实用性，检察机关仍需在今后的工作中积极发挥其法律监督职能，坚持走从办理案件、到教育一片最后惠及一方的以点带面式维护公益之路。遍及全国各地的基层检察机关通过常态化司法办案机制，从辖区内的保护公益案件入手，将行政机关应对检察监督的态度从被动接受转变为主动支持，积极行动，最后协同行政机关一起为公共利益而奔走。在日复一日的司法办案中转变公益保护理念，让侵犯公益的案件从多到少、从有到无，切实化解“公地悲剧”。
2.强化规范建设是目的
从检察机关发出诉前检察建议督促行政机关积极整改到因行政机关履职不到位被检察机关提起行政公益诉讼，是对个案的一个完整的解决流程，但是个案得以解决并非国家赋予检察机关提起公益诉讼的终极目的，在“公共利益无小事”的理念指导下，检察机关提起公益诉讼的发展路径是从司法办案到规范建设，彻底解决某一类公共利益受到侵害的问题。这就要求检察机关在针对某一个个案发出检察建议，督促行政机关积极整改的同时，也要学会举一反三从根源上解决问题。
作为前置程序的诉前检察建议中，督促行政机关履行职责的“职责”是法律早就赋予行政机关的本职，检察建议是给行政机关提醒或者是给行政机关一个积极纠错、正确履职的机会，而提起行政公益诉讼则是因行政机关怠于履行职责，并经过诉前检察建议后仍不正确履职的行为提起的诉讼，这也就是前文中所提到的为确保检察机关提起公益诉讼的效果，切实实现维护公共利益的目的，检察建议的内容必须与提起公益诉讼起诉书中的诉讼请求相匹配的原因。当然，在检察机关督促行政机关积极履职、及时整改之后，如果仍需通过检察机关专业调查权来发掘公益受到侵害背后的根源，追本溯源有效提升检察监督力度和效果。在坚持常态化司法办案的同时，及时监督关涉辖区内每一个人民群众的基础设施建设，督促其实现规范化、惠民化建设，切实维护人民群众合法权益，维护国家公共利益不受侵犯。 五、结语
公益诉讼得以衍生的土壤是“公地悲剧”下公共利益代表主体缺位的紧迫需要、公益不同于私益的特殊性要求以及公益诉讼试点工作取得的显著成绩从客观和主观两个方面共同催生的新型诉讼制度。公益诉讼作为保护公共利益为核心目的新型诉讼制度，对检察机关作为公共利益公益诉讼的诉讼方，提出了进一步完善公益诉讼制度、切实践行保护公益的使命、精确甄别公益诉讼案情和灵活应对公益诉讼庭审四个方面的现实要求。检察机关提起公益诉讼的过程中也应严格遵循规定的诉讼程序而进行，必须在进行了诉前程序之后再严格依据诉前检察建议中所建议的内容去确定诉讼请求提起公益诉讼，切实维护公共利益。在提起公益诉讼以维护国家利益的进程中，检察机关相较于其他社会团体和公民个人具有外化的权力和内化的人才两方面的主要优势。简单来说“公共利益无小事”，“检察官作为公共利益的代表，担负着重要责任”?。因此，本文致力于浅析公益诉讼的缘起和检察机关提起公益诉讼的现实要求、程序和优势，阐述了和探究检察机关提起公益诉讼这项制度的发展路径，即在紧抓司法办案的基础上还要强化规范建设，也证明了保护公共利益任重而道远，检察机关始终在路上！
注释：
①本文中的“公益诉讼”主要指行政公益诉讼。
②《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第378页。注明：所谓“公共”，即“社会的;公有公用的”。
③【德】哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。
④蔡志芳：《行政救济与行政法学》（三），台湾学林文化事业优先公司1998年版，第526页。
⑤最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，——北京：中国检察出版社，2017.4，第67页。
⑥最高人民检察院《国家检察官学院报》，2017年第二期第25卷，第46页。
⑦最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，——北京：中国检察出版社，2017.4，第17页。
⑧宋，沈括《梦溪笔谈·象数二》：“国朝置天文院於禁中，设漏刻、观天臺、铜浑仪，皆如司天监，与司天监互相检察。”
⑨《晋书·曹摅传》：“时天下大雨雪，宫门夜失行马，羣官检察，莫之所在。”
⑩《庞德：通过法律的社会控制》，王婧著——哈尔滨：黑龙江大学出版社，2010.6
?2017年9月11日，习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。
注：課题组成员：杨忠祥、贾彬、许江龙、魏艳红
关键词：公益;检察机关;公益诉讼
一、公益诉讼的缘起
（一）“公地悲剧”下公共利益代表主体缺位的需要
《公地的悲剧》即“当个人按照自己的方式处置公共资源时，真正的公地悲剧才会发生”，这是英国学者哈丁1968年提出的一种“公地悲剧”的理论模型。文中的“公地悲剧”或曰“共有资源的灾难”并不是仅停留在字面理解层面上的涵义说明，也不是对这种现象的准确定义，而是对一种现象的简称，或者更准确地说是一种比喻、一种象征。在文中设定的场景中：被允许共同在一块公共②草场放牧的一群牧民，假设这批牧民是聪明并理性的，那么他们也就理所当然地希望自己的利益最大化，也会寻求一种可以利用共有草场来增加自己收入的办法，这时每个牧民多养一只羊来增加自己的收入就是理性牧民的不二选择，不过随之而来的就是草场的负担加重。在权衡可能增加自己的利益并相应加重草场的负担之后，牧民决定忽略草场的再生能力而增加自己的羊的数量，也相应地增加了自己的收入。同时在利益的驱逐下，其他牧民也积极效仿以此增加自己的收入。于是，短期内牧民的收入增加，可因过度放牧导致草场持续退化，直至谁也无法养羊，最终导致所有牧民集体破产，悲剧随之而生。
正如十九世纪二十年代初，美国现实主义法学家卡尔·卢埃林所说“法律最大的确定是不确定”。与众所周知的个人利益不同，公共利益的涵义界定至今没有形成共识，“公”是与“私”相对而生的概念，其特别之处在于不确定。“公地悲剧”的根源在于缺乏明确的界限，在共有的草地上并不明确区分“你的”、“我的”和“他的”，于是每个牧民都首先考虑的是增加自己的收入，而非草场的再生能力和承载数量。一般情况下，我们以利益归属来确定利益代表，私益主要是利益代表主体与归属主体重合才不难确定其代表主体。而“公地”的“悲剧”主要是利益代表主体与归属主体分离，虽然人民或社会是公共利益的实质归属者也是最终享有者，但是泛化的人民或社会并不是某一个确定的实体，更是不确定的归属主体，很难在公共利益受到侵害时和个人利益受到侵害时一样，实现保护公益的目的。这样由于公共利益相对于个人利益而言容易受到侵害，而公共利益归属主体的非确定性又加剧了公共利益受到侵害时没有明确主体主张权益并进行救济的窘境。于是，保护公共利益的必要前提是为其确定明确的利益代表者，也就是当其受到侵害时由谁来主张权利并启动救济程序。于是“公地悲剧”下因缺乏约束条件、利益保护主体缺位以及公共利益易受侵害的现实情况则需要确定一个公共利益代表主体来专门维护公共利益，为公共利益提供保护屏障。简言之，“公地”上利益代表主体缺位致使利益保护主体难以确定的现实状况催生了公益诉讼，是公益诉讼产生的现实依据。
（二）公益不同于私益的特殊性要求
德国著名的社会学家、哲学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》中曾说“要想提炼一个具有特殊历史意义的概念，就必须把它在一个十分复杂的社会现实当中所具有的一系列典型特征描述清楚”③。即我们要想为公共利益确定一个看似合理的、具有说服力的、权威的和公正的代表主体，既能达到有效保护公共利益的目的又不会因此带来直接将公共利益私有化的后果，就必须准确了解公共利益在这十分复杂的社会当中所具有的一系列典型特性。
1.公共利益涉及范围广泛
公共利益涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、众多消费者合法权益、传统文化遗产以及公共交通、卫生、教育等开放的、能够为多数人共享的领域和范围，事关公民生活的方方面面，这种群体性、分散性和同类性的社会公共利益在受到侵害时影响范围广泛、波及人数众多，而且其利益归属主体也是以上范围内任何可能领域内的不特定的多数人，很难找到确定的利益代表者来提起诉讼予以救济。
2.公共利益是社会存在和发展的前提
公益诉讼的宗旨是保护国家和社会公共利益，而公共利益则是将社会和群体相连接的一个桥梁或纽带。作为社会存在和发展前提的公共利益，在社会效果的导向方面主要趋于或者直接指向于正向和有益，主要以维护社会公序良俗、公平正义和推动社会文明和进步为主要目的。类似于人类最需要的温暖生活之必须的空间、土壤、氧气和水，以及舒适生存所必须之尊严、正义、自由、安全、发展和方便一样，都是人代际相传、良善生活所必须。
3.公共利益界定过程复杂
公共利益的界定是一个纷繁复杂的过程，和作为其救济手段的公益诉讼一样，是依据客观情况的变化来客观界定、合理规划，因此它即具有一定的动态变化性，又相对于具体的、个别的个人利益而言具有相对的稳定性。“公益之为公共利益，是一个超越具体的、个别的个人之利益，凡任何多数（并非全部）人均有可能以该事物之存续，主观上认定对其生活有利而享受之，即为人类最需要之公益。”④也就是说公共利益是开放的、共享的，没有时间和空间限制，公共利益所带来的利好由不特定多数主体共同享有。同时，公共利益的利益主体的不特定性、泛化、普遍性，且不特定的利益归属主体非营利性的特征也十分明显。
鉴于在实践中公共利益所涉范围广泛，利益归属主体不确定性以及开放共享、非营利的特性，同时具有正确的导向作用和有益的社会效果，是社會存在和发展必不可少的前提。在准确、恰当理解公益不同于私益的特殊性的基础上，探索建立和完善相对应的公益诉讼制度对公共利益保护具有重要作用。
（三）公益诉讼试点工作取得的显著成绩
虽然在《环境保护法》《消费者权益保护法》和《民事诉讼法》等法律法规中都不同程度地规定了公共利益受到侵害时，法人和社会组织可以提起公益诉讼，但是因我国社会组织自身规模不够、专业欠精而局限众多，加之单靠市民社会内部成员自主交涉或通过社会组织提起公益诉讼的方式一时间难以解决公共利益受到侵害的深层次的、根本性难题。行政机关同时作为公共利益的所有者与管理者，这种既是参与者又是裁判者的身份束缚了行政机关客观、公正、充分地行使保护公共利益的能动性。这样一来，检察公益诉讼制度的建立就成了一种不断试对、试错，不断试验和论证之后的最优化选择。 正所谓“实践是检验真理的唯一标准”，而任何一项理论都需要经过大量的调研、论证和准备，没有丰硕的理论准备作为基石而匆忙建立起来的一项制度，将要承担空中楼阁般脱离实际的后果，难以经其良性运转并发挥对社会的预设功能和作用。追本溯源，任何一项具有根本指导意义和导航作用的理论都来自于反复的实践、甚至是深刻的教训。在试点工作中，除遵循原有《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的理论基础和相关规定之外，就检察机关以公益诉讼人身份参与公益诉讼以保护公共利益来说，无非都是摸着石头过河，不光是博观之中约取的精华，也是厚积之后薄发的一支利剑，是一种小心而又大胆的探索和尝试。
检察机关提起公益诉讼的可行性和优越性，也是在全国开展检察工作的可复制、可推广的经验。犹如“实践基础上的创新可以推动理论的创新⑤”事实证明检察机关从试点工作开展以来，给人民群众交出了一份满意的答卷，也用实际行动证明检察机关作为公共利益的代表，在公益保护体系中通过发挥自己的法律监督职能来开展公益诉讼工作确实能取得预期的效果。面对公益诉讼行为缺失和诉讼目的难以实现的困境，将检察官纳入公益诉讼主体的队伍中来，既符合检察官相对于普通团体而言，在业务技能和法律素养方面的专业性，也契合了我们对公益诉讼的目的和法律效果方面的追求。
二、检察机关提起公益诉讼的现实需求
党的十八届四中全会部署了检察机关提起公益诉讼的改革任务，作为审判机关的法院和作为法律监督机关的检察院都根据该试点工作部署计划进行了积极的探索和尝试。要想了解检察机关提起公益诉讼的现实依据，就要了解公益诉讼本身的一些特点和独特性。
（一）进一步完善公益诉讼制度之需
公益诉讼的制度不完善需要权威的机构来操作。任何一项立法和法律的实施，都如同初生的婴儿般需要逐渐成长、成熟，是一个不断完善和自我修正的过程。公益诉讼作为一个新生的制度，在引入国家以来，无论是制度理论还是实践探索都不够完善，需要一个相对专业的、具有一定能力的和威慑力的机构牵头在摸索的过程中积累大量的理论基础和实践经验，一步一步适应时代的需要，切实达到保护国家和社会公共利益的目的，进而使该制度良性运作。
（二）切实践行保护公益的使命之需
公益诉讼保护公益的使命需要专业机构来完成。公益诉讼担负着保护国家利益和社会公共利益的使命，案件涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、众多消费者合法权益以及公共交通、卫生、教育等诸多领域，案件范围宽泛开放，针对以上几类案件所颁布的法律法规、部门规章和地方性规章、条例、实施办法纷繁复杂、专业性强。这不同于简单的民事、刑事案件，在出现案件事实雷同或者是犯罪情节相似的情况下后案可依据或者参照前案的处理情况和方式，相反每一个公益诉讼案件都是独一无二的、无可复制的，这是对办案人员的专业技能和甄别能力的一种考验。
（三）精确甄别公益诉讼案情之需
不同于私益诉讼，公益诉讼错综复杂的细节需要专门机构来甄别。相比较私益所受到的直接的、显而易见的，或者是受害者易觉察到的侵害，公益受害往往是间接、隐形甚至是不易察觉的。从公益受侵害到检察机关发起救济程序是一个过程。而且这种受侵害的状态往往是动态的、浮动的。这种动态的、一定程度上来说是不可控的受侵害状态对办案人员的线索发现能力、及时止损能力和调查取证能力都提出了极高的要求。
（四）灵活应对公益诉讼庭审之需
无论是民事公益诉讼还是行政公益诉讼，公益诉讼的特殊被诉主体需要专业人才来应对。公益诉讼的相对人都是一定财力、物力甚至是权力的拥有者和掌控者，在民事公益诉讼中，作为相对方的企业、公司手中所拥有的财力、物力足以幻化成为他们对抗诉讼的武器，同样在行政公益诉讼中，行政机关手中具有较高的权力，且对主管领域的法律法规更加熟悉和了解，更有可能逃避责任、规避风险。这对公益诉讼人的办案思维和知识储备提出了更高的要求，既要在面对观望思想、畏难情绪和强权压力时积极担当、主动出击，又要在庭审应对能力和文书制作能力方面都表现的更加专业和精湛。
根据以上公益诉讼案件本身的特点，基于切实保护国家和社会公共利益的诉讼目的方面的考虑，检察机关作为宪法授权的法律监督机关，在人才队伍和知识储备、办案人员专业技能和甄别能力、案件线索发现能力、及时止损以挽救公共利益能力、现场摸排调查取证能力、积极担当不畏强权能力以及庭审应对和文书制作能力方面，都有其他社会组织和个人所没有的优势，公益诉讼案件本身的种种特点，为检察机关作为公益诉讼人提起公益诉讼，保护国家和社会公共利益免受侵害提供了现实依据。
三、检察机关提起公益诉讼的程序
目前我们国家通过公益诉讼试点工作已经构建完成的公益诉讼制度，并未简单套用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》的规定，而是在已有的两大诉讼法的规定之下，重新构建出来的一套全新的诉讼程序。在这套全新的诉讼程序中体现了检察机关特殊的诉讼主体地位，也进一步明确了公益诉讼的诉前程序和诉讼程序的衔接和转换。
（一）公益诉讼之诉前程序
根据修订之前我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的相关规定，检察机关在诉讼中主要是按照审判监督程序提起诉讼和向法院发出检察建议这两种方式来实施法律监督。可无论是运用对已经生效的判决提起诉讼还是发出检察建议这两种监督方式中的哪一种，都在保护国家利益和社会公共利益中存在着局限性和滞后性，这種事后监督和修补的方式难以达到真正保护国家利益和社会公共利益的目的。于是，根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第40条之规定：“在提起行政公益诉讼之前，人民检察院应当先向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为或依法履行职责”。第13条规定：“人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当履行以下诉前程序：（一）依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼;（二）建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼，有关组织提出需要人民检察院支持起诉的，可以依照相关法律规定支持其提起民事公益诉讼。法律规定的机关和有关组织在收到督促起诉意见书或者检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复人民检察院”。根据上述规定，检察机关无论是提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼，都要履行法定的程序，确切地说是诉前程序。 1.诉前程序的范围
诉前程序是公益诉讼所必经的、前置的程序。根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条第1款规定：“检察机关在履行职责中发现在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公益诉讼。”以及第1条第1款规定：“人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”。由此可见，行政公益诉讼诉前程序的范围主要是被限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域;而民事公益诉讼的范围主要是在污染环境和食品药品安全领域。
2.诉前程序的特点
公益诉讼诉前程序的案件一般具有很强的类型化特点，当然，这些特点并不是某一类案件独有的，大多数时候是交叉甚至是重合的。
首先，涉及环境资源保护类案件在案发之前大多具有一定的隐蔽性，比如涉及环境资源保护的企业违法排污案，该类违法行为具有一定的隐蔽性。
其次，涉及食品药品监督管理局履职不到位案件大多具有一定的滞后性。检察机关内部因缺乏专业的检测部门和技术，所以对该类案件的监督管理较窄，一般都是在时刻关注各级网站公布的涉及食品药品的检测信息或接到举报后才及时着手调查，抑或是在走访履职中发现哪个地方的食品药品生产卫生或者是生产区安全设施不符合规定的情况下向所涉主管部门发出检察建议进行监督，这种监督一般集中在事发后，属于典型的事后监督，只能在作出有针对性和具体的整改建议后，附带建议相关部门在今后的履职中采取相应的措施和完善机制，预防相类似案件发生，难以达到事前预防的效果。
再次，诉前程序中的检察建议大多可操作性不强。也就是说检察建议自身的局限性直接影响了诉前程序的效果。检察建议作为检察机关的专有文书，它是检察机关履行监督职能的重要手段之一，也是监督行政主管部门积极正确履职的书面凭证。行政机关在收到该检察建议后应根据检察建议的要求及时整改或正确履职，但因部分检察建议过于笼统和宽泛，比如建议依法积极履职、依法改进工作、强化监督管理职责、加大宣传力度、采取完善机制或妥善处理某事等，没有准确指出问题的切入点和關键点，为行政机关自我纠错和履行职责埋下了一定的隐患，使得前期检察建议与后期提起公益诉讼的诉讼请求之间难以衔接。另外，检察机关在提出检察建议时很多没有附上相关的法律依据，大大降低了检察建议说理逻辑依据，难以证明行政机关违法行使职权和不作为。
最后，诉前检察机关缺乏后续的跟踪监督，实际效果不好。原则上，检察机关向行政机关或公益组织发出检察建议书或督促起诉意见书后，行政机关或公益组织应在一个月内书面回复检察机关，但检察建议缺乏刚性和强制性的效果，且涉及公共利益遭受侵害的很多案件很难在一个月内完全恢复，实际上大多数行政机关或社会组织在一个月内回复给检察机关后，因为对行政机关的整改落实情况和具体改进措施以及改进后的效果等缺乏后续跟踪监督，导致其具体整改情况和实际履职情况难以监控。因此，诉前检察建议虽然会一定程度上降低公益诉讼案件的起诉率，但并不利于问题的实际解决，很难就此达到案结事了的目的。
3.诉前程序的效果
诉前程序，也可以直接称为诉前检察建议。而且，“每一个诉前程序的检察建议内容与对象都有具体、特定的要求，但并不排斥在同一案件中，除诉前程序外，检察机关向别的机关针对非诉事项提出检察建议。”⑥在建议积极履行监督管理职能类的案件中，所涉行政机关本来被赋予了行政管理职能，因为自己怠于履行监督管理职能或者不作为才导致公共利益处于受侵害状态，此时的检察建议主要是赋予了行政机关或者有关组织一定的作为义务，从就检察建议的救济目的来看，主要是要求行政机关在实质性履行了义务以后所作的回复，实质上未履行义务而仅作书面回复的，除该义务不属于自己的履职范围而将相关材料及时移送有监督管理权的机关办理的外，仍应认定为行政机关的不作为而提起行政公益诉讼。在以行政机关或相关组织存在违法行为而发出的纠正违法类检察建议中，行政机关或相关组织主要应在收到检察建议后调查核实、及时止损、恢复原状、切实总结。在督促相关组织提出民事公益诉讼类检察建议中，法律法规授权的有关组织和个人应整合资源、及时办理，如果确因客观原因不能办理或者需要人民检察院予以支持的，应在规定的时限内及时回复并说明理由，由人民检察院提起民事公益诉讼或者支持起诉。
当然，一般情况下在行政公益诉讼中，检察建议都能得到实质性的回复并以此达到保护国家和社会公共利益的目的，但也存在行政机关反映迟滞，怠于履行或者无视检察建议，逾期回复或不予回复、整改不力等情况，在这种情况下，检察机关将以公益诉讼人的身份将具有监督管理职责的行政机关诉至有管辖权的人民法院，相应的行政机关也会因诉讼而受到更加严厉的后果。在民事公益诉讼中，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼情况下，人民检察院可以以公益诉讼人的身份将侵害公共利益的行为人诉至法院，使其受到应有的惩罚，以此来维护社会公共利益。在以上情况下，除了需要大量时间观察具体履职后的成效，比如植被恢复、树苗补栽等案件类型外，随着行政机关履职观念的转变和检察机关监督能力的提升，许多侵害公共利益的案件都将在诉前程序中得以解决，这将在大量节约司法资源、降低司法成本的基础上大大降低公益诉讼案件的起诉率。
（二）公益诉讼之诉讼程序
所谓“法律的生命在于实施”，无论是工作报告中提起公益诉讼案件的数量还是各类损害公共利益罚款的数额，都并非公益诉讼案件办理效果的终极追求，公益诉讼案件的宗旨是保护国家和社会公共利益，以提高人民群众的满意度为目的。 根据《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》的相关规定，经过诉前程序（这里的诉前程序主要是指提出检察建议）督促相关单位或组织在一定时限内提起诉讼、违法行为或履行职责后，在行政公益诉讼中负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，民事公益诉讼中法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼、或者没有适格主体提起民事公益诉讼，而国家和社会公共利益仍处于受侵害状态时，人民检察院将以公益诉讼人的身份提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。
1.诉讼程序的提起
提起公益诉讼具有严格的诉前程序。行政机关在经过公益诉讼诉前程序后仍不作为而怠于履行法定职责未达到保护公共利益的效果，使得国家利益或者社会公共利益仍然处于受侵害状态的，才能提起行政公益诉讼。同样，检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，才可以向人民法院提起民事公益诉讼。综上，检察机关无论是提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼，都有其严格的诉前程序。其实，在行政公益诉讼中，在检察机关提起公益诉讼之前，行政机关就已经负有基于相关法律法规授予的行政管理权力，因其不履行、怠于履行或不当履行自己的行政权力而导致国家利益或者社会公共利益受到侵害，检察机关在掌握相关案件线索后，以检察建议的方式督促行政机关积极履行或及时纠正自己的违法行为，是监督行政机关原先的不作为或乱作为的违法行为，行政机关收到检察建议后应依据检察建议的内容积极更正并及时回复，否则将导致被起诉的法律后果，并将承担相应的法律责任。而在民事公益诉讼中，污染环境、食品药品安全领域合法权益受侵害的众多消费者或者是相关的社会组织是有权力起诉的，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，才由检察机关向人民法院提起民事公益诉讼。
由此一来，公益诉讼的诉前程序，不仅赋予了行政机关一定作为义务的法律效果，同时也隐含了行政机关逾期答复或者不完全履行义务将被提起公益诉讼的法律后果，给本来柔性的、起建议作用的检察建议增加了一定的刚性效果，检察建议对于行政机关来说是一次自我纠错和及时履行的机会，同时也是一种新的义务，其直接后果是导致行政机关被诉上法庭，以司法刚性的手段迫使其履行义务、承担责任并受到相应的惩罚。
2.诉讼中检察机关的举证责任
在行政公益诉讼中，检察机关应在紧扣行政机关不作为或乱作为损害国家利益和社会公共利益的证据、事实和法律的基础上，全面考虑行政机关所提供的证据、事实和法律中有利于行政机关的部分，在庭审前应与被告行政机关及其代理人充分交流，或联合行政机关一起实地查看损坏恢复情况，了解对方的主要观点、证据事实、履职计划以及履职中客观存在的现实障碍和思想顾虑，⑦这也是消除与行政机关的对立思想，尽量达到凝心聚力保护公共利益目的的有效途径。检察机关也可根据行政机关在诉前检察建议阶段已经履职、整改的最新进展情况，适时调整、修改或提出其他有针对性的诉讼请求。在行政公益诉讼中，确认行政机关前期不履职或者不正确履职的行政行为违法是前提，但是通过诉讼提高行政机关的认识，责令其继续履职，保护公共利益免受侵害才是目的。所以，行政公益诉讼中责令行政机关不作为或乱作为的行为违法以及要求其继续履职都是为了维护公共利益。在民事公益诉讼中，检察机关自身拥有一定的公权力使其在调查取证方面相较于普通的民事主体更加便捷和优越，这在加大了其举证能力的同时，也赋予了其一定的责任和使命。
民事公益诉讼作为民事诉讼的一种类型，也应坚持民事诉讼法的基本原则，检察机关和普通民事诉讼的原告一样，也应举证证明行为人实施了违法行为;该违法行为造成国家利益、社会公共利益严重受损;违法行为人实施的违法行为与国家利益、社会公共利益受损具有关联性;检察机关在起诉前已经督促法律法规规定或授权的机关或有关组织提起民事公益诉讼，但该机关或有关组织不起诉，或当地没有符合法律规定的适格起诉主体。违法行为人也应对法律规定的免责事由及其违法行为与国家利益、社会公共利益损害之间不存在因果关系承担举证责任。
3.公益诉讼的效果
法官出身的孟德斯鸠早在一百年前就得出结论：“一切不受约束的权力必然导致腐败”，行政机关不作为或乱作为的主要诱因是针对公共利益受到侵害的情况，缺乏一定的监督，所以公益诉讼主要强调的是督促行政机关积极正确履职，监督公共领域内的利益不受侵害以维护国家利益和社会公共利益的公益效果，追求其应达到的诉讼实效。公益诉讼出庭的成败直接关乎保护公益的法律效果和社会效果能否实现，在公益诉讼中为达到切实维护公共利益的目的，更加強调检察机关的专业水平和诉讼能力。相比较公诉案件中检察机关单纯的“控方”身份，公益诉讼中检察机关作为法律的监督机关，是公共利益的代表，也是维护社会公平正义的“法律守护人”，在庭审中要保持客观公正立场，坚守客观公正义务，以事实为依据，以法律为准绳，全面掌握案件事实，收集固定证据，进行专业的诉讼，以达到维护国家利益、社会公共利益的目的。
在公益诉讼中，检察机关的诉讼请求应具体明确，具有可操作性，如果说诉讼中确认行政机关行政行为违法的诉讼请求是检察机关实施法律监督权限的体现，那么在行政公益诉讼中请求其继续履职、限期恢复或者承担一定的赔偿金等诉讼请求则是从保护公共利益的角度出发。
四、检察机关提起公益诉讼的优势和发展路径
（一）检察机关提起行政公益诉讼的优势
“检”在中国的汉字中具有查看、约束之意，“察”则意味着仔细看，或者调查研究、细致深刻地观看，而“检察”二字合在一起，就有“检举稽查、考察⑧;审查被检举的犯罪事实;察找、寻找⑨”之意。虽然我国现代检察制度是受英法两国在封建社会的大陆法系和普通法系的影响演变而来，但是“检察”这种代表着调查研究、检举稽查和审查被检举的犯罪事实的职能没有变。检察机关在提起公益诉讼、担任公益诉讼人方面具有其独特的优越性。 1.权威的法律监督权力
检察机关是经过我国宪法授权的法律监督机关，具有法定的调查权和专业的法律监督队伍，检察机关自成立以来都是以国家利益和社会公共利益的代表人的身份出现的，刑事案件中检察机关以公诉人的身份提起公诉，保证犯罪行为受到应得的惩罚，无罪的人不受刑事追究，也是发挥保护公共利益职能的之中体现。检察机关提起公益诉讼制度的建立，是充分发挥检察机关的法律监督职能的体现，相比较其他诉讼主体，检察机关能够更好地解决调查取证和举证困难的问题，也能够更好地依法审慎行使公益诉权，在避免对行政秩序和效率造成冲击的同时大幅度降低司法成本。在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中主要都是以保护私益为旨的主观诉讼，要求起诉原告与受损害结果之间具有直接的因果关系。而在公共利益受到侵害中，个人作为间接受害者，在提起公益诉讼的过程中往往会因诉讼主体不适格而遭到驳回。抛开个人存在的法律意识淡薄、公益爱心不够等自身因素，在公益诉讼中诉讼能力欠缺、诉讼地位不平等、力量对比悬殊这些情况也足以使具有公益心的个人望而生畏。而检察机关手中的法律监督权、聚集的大量法律人才，恰好弥补了个人提起公益诉讼的不足，解决了个人或组织在公益诉讼中存在的种种困难和阻隔，可以切实达到保护国家和个人公共利益的效果。
2.专业的法律人才队伍
自十八大以来，随着社会经济不断发展变化，检察队伍也在坚持正规化、专业化、职业化方向的基础上不断创新人才培养机制，致力于打造一支以忠诚、公正、清廉、文明为基本职业道德准则的检察队伍。孙中山同志也曾说：“治国经邦，人才为急”。专业的法律人才队伍让检察机关在作为公共利益的代表方面具有其独特的优势。
在检察机关内部，法律专业人才济济，计算机、网络工程和汉语言文学等专业的高学历、高水平人才也层出不群、屡见不鲜。同时，为切实增强各级干警的综合素质和专业水平，检察机关内部以各种练兵计划和在职在岗培训、交流等方式进行日常提升，加上平常的业务专家评审、业务竞赛、招录遴选等平台的筛选机制，构建了一支门类齐全、结构合理、梯次均衡的检察人才队伍。
检察机关在公益诉讼案件中所具有的案件线索发现方面的敏锐的洞察能力、专业的案情分析能力以及跟行政机关交涉时必须的严密的逻辑思维能力，抑或面对紧张的庭审现场时所需要的灵活但有原则的庭审应对能力，都是检察机关相比较其他个人或组织所独有的优势。前面在分析公益诉讼的独特性时已经提到，公益诉讼自身的独特性和公共利益易受侵害的属性，导致需要一个专业、权威的专门机构来为公共利益发声。检察机关比任何一个组织和个人都更加适合来担任这一重任。
（二）检察机关提起公益诉讼的发展路径
20世纪美国社会学法理学的奠基人罗斯科·庞德（Roscoe pound，1870～1964）从法社会学的角度，将法律作为实现社会控制的工具而提出了：“一种法律制度是由理性所发展的经验和由经验验证的理性构成，两者不可偏废”⑩的观点。检察机关其公益诉讼制度的发展路径，其实也和庞德的工具主义法律思想有异曲同工之处，检察机关发挥法律监督职能，督促行政机关积极履职的过程对于行政机关来说可以说是其对待监督所持观念的“觉醒史”、“转变史”。检察机关履行公益诉讼的职责目的是通过诉讼手段，切实解决公益受害问题，及时止损，恢复被破坏的社会公共利益。在此过程中所体现出来的法律监督永远只是保护公益的手段而非目的。作为检察建议和公益诉讼对象的行政机关也在逐渐将对待检察监督的态度从消极误解慢慢转变为积极配合，逐渐接受了“监督即支持”的理念。检察机关在公益诉讼中通过个案的办理推动相关或者类似问题得以解决，维护公共利益才是目的。因此，检察机关在办理公益诉讼案件的过程中，需本着“一石三鸟”的目的，既要保证个案办理的法律效果，又要追求通过个案办理所体现的社会效果和政治效果。在检察机关提起公益诉讼的基础上，探索其发展路径，也无疑是一个不断总结由理性所发展而来的经验和由经验去验证理性探索的往复循环的过程。
1.緊抓司法办案是常态
自公益诉讼试点工作开展以来，检察机关在保护公共利益中所体现出来的作用是不忽视的，其法律监督职能在维护公共利益方面所发挥的积极效果也是明显的。所以说司法办案永远是不可或缺的、第一位的。司法办案常态化体现了我们国家将保护公共利益和保护私益放在同等重要的位置上，常态化司法办案不仅有助于体现个案效果，维护个案公平正义，而且有助于树立公众意识，毕竟保护公共利益并非检察机关一方面的事，还需要包含其他行政机关在内的社会各级积极参与。公益诉讼试点工作通过大实践、大数据、大调研证明了检察机关提起公益诉讼的可行性和实用性，检察机关仍需在今后的工作中积极发挥其法律监督职能，坚持走从办理案件、到教育一片最后惠及一方的以点带面式维护公益之路。遍及全国各地的基层检察机关通过常态化司法办案机制，从辖区内的保护公益案件入手，将行政机关应对检察监督的态度从被动接受转变为主动支持，积极行动，最后协同行政机关一起为公共利益而奔走。在日复一日的司法办案中转变公益保护理念，让侵犯公益的案件从多到少、从有到无，切实化解“公地悲剧”。
2.强化规范建设是目的
从检察机关发出诉前检察建议督促行政机关积极整改到因行政机关履职不到位被检察机关提起行政公益诉讼，是对个案的一个完整的解决流程，但是个案得以解决并非国家赋予检察机关提起公益诉讼的终极目的，在“公共利益无小事”的理念指导下，检察机关提起公益诉讼的发展路径是从司法办案到规范建设，彻底解决某一类公共利益受到侵害的问题。这就要求检察机关在针对某一个个案发出检察建议，督促行政机关积极整改的同时，也要学会举一反三从根源上解决问题。
作为前置程序的诉前检察建议中，督促行政机关履行职责的“职责”是法律早就赋予行政机关的本职，检察建议是给行政机关提醒或者是给行政机关一个积极纠错、正确履职的机会，而提起行政公益诉讼则是因行政机关怠于履行职责，并经过诉前检察建议后仍不正确履职的行为提起的诉讼，这也就是前文中所提到的为确保检察机关提起公益诉讼的效果，切实实现维护公共利益的目的，检察建议的内容必须与提起公益诉讼起诉书中的诉讼请求相匹配的原因。当然，在检察机关督促行政机关积极履职、及时整改之后，如果仍需通过检察机关专业调查权来发掘公益受到侵害背后的根源，追本溯源有效提升检察监督力度和效果。在坚持常态化司法办案的同时，及时监督关涉辖区内每一个人民群众的基础设施建设，督促其实现规范化、惠民化建设，切实维护人民群众合法权益，维护国家公共利益不受侵犯。 五、结语
公益诉讼得以衍生的土壤是“公地悲剧”下公共利益代表主体缺位的紧迫需要、公益不同于私益的特殊性要求以及公益诉讼试点工作取得的显著成绩从客观和主观两个方面共同催生的新型诉讼制度。公益诉讼作为保护公共利益为核心目的新型诉讼制度，对检察机关作为公共利益公益诉讼的诉讼方，提出了进一步完善公益诉讼制度、切实践行保护公益的使命、精确甄别公益诉讼案情和灵活应对公益诉讼庭审四个方面的现实要求。检察机关提起公益诉讼的过程中也应严格遵循规定的诉讼程序而进行，必须在进行了诉前程序之后再严格依据诉前检察建议中所建议的内容去确定诉讼请求提起公益诉讼，切实维护公共利益。在提起公益诉讼以维护国家利益的进程中，检察机关相较于其他社会团体和公民个人具有外化的权力和内化的人才两方面的主要优势。简单来说“公共利益无小事”，“检察官作为公共利益的代表，担负着重要责任”?。因此，本文致力于浅析公益诉讼的缘起和检察机关提起公益诉讼的现实要求、程序和优势，阐述了和探究检察机关提起公益诉讼这项制度的发展路径，即在紧抓司法办案的基础上还要强化规范建设，也证明了保护公共利益任重而道远，检察机关始终在路上！
注释：
①本文中的“公益诉讼”主要指行政公益诉讼。
②《现代汉语词典》，商务印书馆1978年版，第378页。注明：所谓“公共”，即“社会的;公有公用的”。
③【德】哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东等译，学林出版社1999年版，第2页。
④蔡志芳：《行政救济与行政法学》（三），台湾学林文化事业优先公司1998年版，第526页。
⑤最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，——北京：中国检察出版社，2017.4，第67页。
⑥最高人民检察院《国家检察官学院报》，2017年第二期第25卷，第46页。
⑦最高人民检察院民事行政检察厅：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，——北京：中国检察出版社，2017.4，第17页。
⑧宋，沈括《梦溪笔谈·象数二》：“国朝置天文院於禁中，设漏刻、观天臺、铜浑仪，皆如司天监，与司天监互相检察。”
⑨《晋书·曹摅传》：“时天下大雨雪，宫门夜失行马，羣官检察，莫之所在。”
⑩《庞德：通过法律的社会控制》，王婧著——哈尔滨：黑龙江大学出版社，2010.6
?2017年9月11日，习近平总书记在致第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会的贺信中突出强调：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任”。
注：課题组成员：杨忠祥、贾彬、许江龙、魏艳红