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摘要：当家理财是地方政府的一项重要职责。地方政府拥有巨额负债和巨额现金资产的背后是部分地方政府弱化的理财能力。如何理好财，是地方政府更好地履行职能的必然要求。本文从理财角度出发，分析了地方政府理财能力不足的表现，并提出加强地方政府理财能力的对策建议。
关键词：地方政府；理财；建议
中图分类号：F045.51
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)05-0083-03
理财是地方政府的一项重要职责，但地方政府在理财方面做得还很不够。每年全国公款吃喝吃掉上千个亿，还有公车腐败和公款玩乐等。除了自身的腐败，地方政府在花钱方面越来越没数，都不知道哪些钱该花，哪些钱不该花；哪些钱要紧花，哪些钱该缓花；哪些钱应多花，哪些钱要少花。如没钱改造偏僻乡村的学校危房，却有钱大建形象工程；没钱改造影响城市水源的厕所，却有钱修高速公路、建会展中心等。因此，地方政府如何理好财，更好地服务大众，是人民普遍关注的问题。
一、理财是地方政府更好地履行职能的必然要求
政府之所以要取得收入和安排支出，就在于政府的存在和履行职能的需要。政府不是生产机构而是政权组织，并不拥有资源和要素。然而，政府要存在和履行职能，必须消耗一定量的资源和要素。而且政府履行职能又是整个社会存在和正常运转的必不可少的前提条件，因而经济单位和私人又必须将必要数量的资源和要素让渡给政府，以维持其存在和履行职能。这就产生了财政分配活动。
在封建社会自然经济时期，存在着形形色色的君主制国家。当时的财政收支表现为君主的私人收支，所有的支出，从根本上看都是为君主的私人目的服务的。王室费用、军事支出、宗教费用等，构成了当时财政支出的主要内容。所以封建社会政府的财政是私人性质的财政，被称为“家计财政”模式。在市场经济条件下，国家和财政必须并且只能为市场提供其所需要的公共服务，提供公共服务就成为此时财政的直接活动目的而成为“公共财政”。此时财政满足国家履行自身职能的需要，与满足社会的公共需要是相一致而不是相抵触的。
在我国计划经济时期，对财政本质的认识有所偏差：过分强调财政是国家(政府)意志的体现，财政是保证国家职能的分配。在这种政府意志论下，一方面，财政预算的执行中普遍存在着重收轻支的倾向，财政资源的分配普遍存在支出随意性和长官意志，因而财政的效益和公平也就常常让位于人情和政治。由于国有企业和政府的传统关系，国有企业的人情和政治禀赋整体上远远优于其他企业，因而可以从政府得到财政资金。另一方面，财政退化为政府的管家和出纳，即计委定盘子、财政出票子。由于只有国有经济才列入政府计划安排，财政支出的票子投向国有经济也就成了顺理成章的事情。
党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，我国政府逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制，并对财政收入体系、财政支出体系和财政宏观调控体系进行了一系列、全方位、根本性的改革。如调整和优化财政支出结构、实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度、完善社会保障体系等。这些改革初步理顺了财政分配中的一些基本关系，建立和完善了一些重要的管理制度，使我国财政体系在取得了一定的发展。但同时也应看到，财政体系依然积累了一些矛盾和问题：地方政府支配和运用的财力与经济和社会发展的需要相比仍有较大的距离，一些基层政府甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费。要解决这一问题，从根本上说，就要发挥地方政府当家理财的积极性，按照政府在市场经济体制下的活动范围和方向进一步转变财政职能。
二、地方政府理财应坚持的原则
政府理财的目的就是在保证政府行政活动所需资金的同时，尽可能节约资金，减少现金持有量，而将闲置的现金用于投资和解决公共投资需求，以获取更多的投资收益和社会效益。换言之，政府应该在降低风险与增加收益之间寻求一个平衡点，以确定最佳现金流量。政府理财原则除讲求资金的直接效益外，还应寻求资金的社会效益。
1.富余资金效益最大化。政府是代表人民当家理财的，所以也应当追求资金效益的最大化。当政府及政府所管辖的部门存有富余资金时，应将资金所具有的效益发挥到最大限度，而不应只作为低效的存款存放于银行等机构。这个效益又包括资金的直接投资效益和资金运用后所产生的社会效益和其他收益。
2.借入资金成本最佳化。政府行政活动中时常需要借入公共秩序资金，在市场经济条件下，借款渠道和方法也呈多元化，但不同渠道和方法具有不同的成本支出，而政府借款项目的数额大、借期长，更要讲求成本效应，只有当融资的综合成本最低时，融资的效率才最高。
3.资金供求矛盾最小化。政府及其管辖的不同部门具有资金余缺不一、部门间收支不平衡、资金供求矛盾大等特点，政府作为地方事务管理者，要努力使这些矛盾最小化，让富余资金效益最大化，让资金需求者能以合理的价格融入资金。[1]
三、加强地方政府理财能力的对策建议
1.充分考虑地方政府理财的特殊性。地方政府理财不同于企业理财，企业理财可以完全追求资金效益最大化，而政府除必须保证正常支付外，还必须投资或为一大批非盈利的公共福利项目支付费用，因此对地方政府的理财必须要考虑到这些特殊性。
(1)收入集中化。政府所辖部门较多，资金也较分散，而理财时需要一定的资金规模，可供理财的资金数额越大，可调控的空间才越大。所以地方政府需对所辖部门的收入进行集中管理，避免收入分散管理。如进行分散管理，将不能形成理财的规模效应，也会减少政府可调控的资金数量。
(2)支出统一化。理财的根本就在于增加收入并减少支出，政府的多头支出不利于理财，政府要对所属部门的支出情况进行集中，一方面可分析支出的原因和特点，另一方面可以分清支出的轻重缓急，以灵活调度资金，使支出的进度与现金理财的时间相匹配，提高资金收益。
(3)资源配比化。政府所拥有的存款资金和所需要融资的项目对银行来说都是宝贵的资源，如果加以配比运用，可能会取得事半功倍的效果；同样收入和支出也需要配比，否则容易出现收不抵支或收支时间不匹配、资金流动性差的结果。
(4)融资有度化。效益是效果利益的总称，所说的资金使用效益是指资金在投放时要取得相应的效果和利益。这种效益应该由一个“度”来表示，这个“度”一般地应该是“等价”的。所以说这个“度”也是效益的临界点。如果说在资金使用过程中，效益大于“临界值”时，便会产生大的效益，达到最大点便是效益的最大化，这个点值就是我们所追求的最佳点。政府需要解决的地方公共事务很多，融资是必需的，但个别地方政府的融资数额大大超过其自身偿还能力，与其收入能力和收支时间不相匹配，影响了政府形象。因此，地方政府应该把握好这个“度”，使融资满足地方需求而且不造成大量负债。
2.追求富余资金效益最大化。
(1)努力使暂时闲置资金增值。政府大量资金被存放在银行活期存款账户，效益很低，目前比较可行的办法是委托银行进行专业理财，以提高资金流动性和使用效益。在操作过程中，银行将结合政府的组织结构特点和财务集中管理的具体需求，通过有机组合银行成熟的金融服务产品(资金汇划、委托贷款、定期存款、国债、股权(票)投资、基金、网上银行、授信额度等)，为政府搭建两个相互支撑的平台(信息平台和资金平台，信息平台及时准确地反映账户信息，资金平台则按照客户的需要保证其账户资金的快捷汇划)，最终形成为政府量身订做的一整套现金管理解决方案，从而满足政府现金的高收益、低风险要求。
(2)聘请银行为政府的财务顾问。当前，工、农、中、建以及国家开发银行等都在积极充当政府的财务顾问，而且有的行已取得较快发展。例如：2003年中银国际与陕西省人民政府签署了财务顾问服务框架协议，协议规定在公用事业基础设施行业、制造业、能源行业、服务业四个重点领域进行全方位、深层次合作。随后，工商银行又受聘于云南省政府成为其财务顾问，并与昆明市政府签订财务顾问协议，工行新疆分行先后被乌鲁木齐市政府、巴州市政府聘请为金融财务顾问。国家开发银行在承诺向四川省提供贷款的同时，也为其提供财务顾问服务。[2]政府财务顾问服务，不仅是银行在业务和客户群体方面的创新，同时也反映了银行职能的转变。银行的"融智"型业务在基础设施建设、企业重组并购、资产管理、公司理财、项目融资等方面更加顺畅，成为当地资源的推销者和项目启动的参与者，不再以直接提供贷款的债权人身份出现。
3.以理财的思路融入资金。目前地方政府普遍缺乏直接融资手段，过度依赖国外借款和国内银行融资，融资总量无法掌握。融资结构失衡，融资成本高，融资风险加大，因此，需要以理财的思路融入所需资金。
(1)用活自身存量资金。政府可将自身可调控的资金集中后，对暂时不用的资金由政府专门的资产管理(经营)公司用于发放委托贷款，这种委托贷款由政府提供资金来源，政府与借款人达成融资意向，协商确定贷款利率、期限等要素，委托银行按政府确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回。
(2)动员本地民间资本。在政府需要融资而银行不能满足时，可以动员本地民间资本参与，如个人委托贷款、私人主动融资(Private Finance Initiative，简写为PFI)、信托融资等办法。
(3)吸引外地资金。在政府融资过程中，还要善于运用外地资金，通过市政债券(Municipal Bond)、基础设施收费证券化、发行次级债券、股权融资、BOT融资等方式吸引外商或民间投资。
(4)其他方式。一是向国内政策性银行借款，用于解决大型水利工程及其他重要基础设施项目建设。一般为中长期借款，期限在5-10年左右，有政府提供担保的，也有政府“点贷”的。二是国外长期借款，向外国政府、国际金融机构借款，期限一般较长，为15-30年，有的可达50年。由当地政府、财政、计委或外经贸委提供担保，用于特大型基础设施项目建设。三是进入国际金融资本市场，尝试上市发行债券，吸收国外民间资本。
4.建立一支高素质的理财队伍。理财制度法制化和理财方法科学化的前提是建立一支高素质的理财人员队伍。所谓高素质是指财政部门工作人员首先在思想上能够切实按照“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求，树立以人为本、为民理财的理念，调整和优化支出结构，向困难地区、行业和群体倾斜，着力解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题，始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为财政工作的出发点和落脚。其次是财政工作人员能切实转变工作作风，注意主动沟通协调，该支持的要主动支持，该保障的要着力保障。不仅会设法做“减法”，而且会主动做“加法”。既从增加投入、研究政策方面帮忙想办法，又从用好存量、规范管理、提高效益等方面积极出主意。切实为基层服务、为部门服务、为群众服务，并取得突破性的进展，为经济发展创造良好的社会环境。同时，转变财政资金的使用方式，严格按照“两个务必”要求，积极推进绩效考评等工作，坚决制止铺张浪费、挥霍资金的行为，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式，推动构建节约型社会。
政府通过合理理财，可以谋求存量资金的最大效益，可以通过调动本地和外地的民间资金，以最低的成本融入资金，并可以进行存款与贷款的配比，合理减少闲置资金，发挥政府资金的最大效用。
参考文献：
[1] 陈革章：解决地方政府融资的另一视角[DB/OL].http：//smy.huaian.gov.cn/smy/jsp/content/content1.jsp?articleId=46448.
[2] 郭伟.争当政府理财"师爷"[N].金融时报，2004-04-23.
关键词：地方政府；理财；建议
中图分类号：F045.51
文献标识码：A
文章编号：1003-9031(2007)05-0083-03
理财是地方政府的一项重要职责，但地方政府在理财方面做得还很不够。每年全国公款吃喝吃掉上千个亿，还有公车腐败和公款玩乐等。除了自身的腐败，地方政府在花钱方面越来越没数，都不知道哪些钱该花，哪些钱不该花；哪些钱要紧花，哪些钱该缓花；哪些钱应多花，哪些钱要少花。如没钱改造偏僻乡村的学校危房，却有钱大建形象工程；没钱改造影响城市水源的厕所，却有钱修高速公路、建会展中心等。因此，地方政府如何理好财，更好地服务大众，是人民普遍关注的问题。
一、理财是地方政府更好地履行职能的必然要求
政府之所以要取得收入和安排支出，就在于政府的存在和履行职能的需要。政府不是生产机构而是政权组织，并不拥有资源和要素。然而，政府要存在和履行职能，必须消耗一定量的资源和要素。而且政府履行职能又是整个社会存在和正常运转的必不可少的前提条件，因而经济单位和私人又必须将必要数量的资源和要素让渡给政府，以维持其存在和履行职能。这就产生了财政分配活动。
在封建社会自然经济时期，存在着形形色色的君主制国家。当时的财政收支表现为君主的私人收支，所有的支出，从根本上看都是为君主的私人目的服务的。王室费用、军事支出、宗教费用等，构成了当时财政支出的主要内容。所以封建社会政府的财政是私人性质的财政，被称为“家计财政”模式。在市场经济条件下，国家和财政必须并且只能为市场提供其所需要的公共服务，提供公共服务就成为此时财政的直接活动目的而成为“公共财政”。此时财政满足国家履行自身职能的需要，与满足社会的公共需要是相一致而不是相抵触的。
在我国计划经济时期，对财政本质的认识有所偏差：过分强调财政是国家(政府)意志的体现，财政是保证国家职能的分配。在这种政府意志论下，一方面，财政预算的执行中普遍存在着重收轻支的倾向，财政资源的分配普遍存在支出随意性和长官意志，因而财政的效益和公平也就常常让位于人情和政治。由于国有企业和政府的传统关系，国有企业的人情和政治禀赋整体上远远优于其他企业，因而可以从政府得到财政资金。另一方面，财政退化为政府的管家和出纳，即计委定盘子、财政出票子。由于只有国有经济才列入政府计划安排，财政支出的票子投向国有经济也就成了顺理成章的事情。
党的十四大确立了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制后，我国政府逐步明确了财政体制改革的目标是建立公共财政体制，并对财政收入体系、财政支出体系和财政宏观调控体系进行了一系列、全方位、根本性的改革。如调整和优化财政支出结构、实行部门预算、推行国库集中支付制度、推进政府采购制度、完善社会保障体系等。这些改革初步理顺了财政分配中的一些基本关系，建立和完善了一些重要的管理制度，使我国财政体系在取得了一定的发展。但同时也应看到，财政体系依然积累了一些矛盾和问题：地方政府支配和运用的财力与经济和社会发展的需要相比仍有较大的距离，一些基层政府甚至无法保证正常发放工资和必要的办公经费。要解决这一问题，从根本上说，就要发挥地方政府当家理财的积极性，按照政府在市场经济体制下的活动范围和方向进一步转变财政职能。
二、地方政府理财应坚持的原则
政府理财的目的就是在保证政府行政活动所需资金的同时，尽可能节约资金，减少现金持有量，而将闲置的现金用于投资和解决公共投资需求，以获取更多的投资收益和社会效益。换言之，政府应该在降低风险与增加收益之间寻求一个平衡点，以确定最佳现金流量。政府理财原则除讲求资金的直接效益外，还应寻求资金的社会效益。
1.富余资金效益最大化。政府是代表人民当家理财的，所以也应当追求资金效益的最大化。当政府及政府所管辖的部门存有富余资金时，应将资金所具有的效益发挥到最大限度，而不应只作为低效的存款存放于银行等机构。这个效益又包括资金的直接投资效益和资金运用后所产生的社会效益和其他收益。
2.借入资金成本最佳化。政府行政活动中时常需要借入公共秩序资金，在市场经济条件下，借款渠道和方法也呈多元化，但不同渠道和方法具有不同的成本支出，而政府借款项目的数额大、借期长，更要讲求成本效应，只有当融资的综合成本最低时，融资的效率才最高。
3.资金供求矛盾最小化。政府及其管辖的不同部门具有资金余缺不一、部门间收支不平衡、资金供求矛盾大等特点，政府作为地方事务管理者，要努力使这些矛盾最小化，让富余资金效益最大化，让资金需求者能以合理的价格融入资金。[1]
三、加强地方政府理财能力的对策建议
1.充分考虑地方政府理财的特殊性。地方政府理财不同于企业理财，企业理财可以完全追求资金效益最大化，而政府除必须保证正常支付外，还必须投资或为一大批非盈利的公共福利项目支付费用，因此对地方政府的理财必须要考虑到这些特殊性。
(1)收入集中化。政府所辖部门较多，资金也较分散，而理财时需要一定的资金规模，可供理财的资金数额越大，可调控的空间才越大。所以地方政府需对所辖部门的收入进行集中管理，避免收入分散管理。如进行分散管理，将不能形成理财的规模效应，也会减少政府可调控的资金数量。
(2)支出统一化。理财的根本就在于增加收入并减少支出，政府的多头支出不利于理财，政府要对所属部门的支出情况进行集中，一方面可分析支出的原因和特点，另一方面可以分清支出的轻重缓急，以灵活调度资金，使支出的进度与现金理财的时间相匹配，提高资金收益。
(3)资源配比化。政府所拥有的存款资金和所需要融资的项目对银行来说都是宝贵的资源，如果加以配比运用，可能会取得事半功倍的效果；同样收入和支出也需要配比，否则容易出现收不抵支或收支时间不匹配、资金流动性差的结果。
(4)融资有度化。效益是效果利益的总称，所说的资金使用效益是指资金在投放时要取得相应的效果和利益。这种效益应该由一个“度”来表示，这个“度”一般地应该是“等价”的。所以说这个“度”也是效益的临界点。如果说在资金使用过程中，效益大于“临界值”时，便会产生大的效益，达到最大点便是效益的最大化，这个点值就是我们所追求的最佳点。政府需要解决的地方公共事务很多，融资是必需的，但个别地方政府的融资数额大大超过其自身偿还能力，与其收入能力和收支时间不相匹配，影响了政府形象。因此，地方政府应该把握好这个“度”，使融资满足地方需求而且不造成大量负债。
2.追求富余资金效益最大化。
(1)努力使暂时闲置资金增值。政府大量资金被存放在银行活期存款账户，效益很低，目前比较可行的办法是委托银行进行专业理财，以提高资金流动性和使用效益。在操作过程中，银行将结合政府的组织结构特点和财务集中管理的具体需求，通过有机组合银行成熟的金融服务产品(资金汇划、委托贷款、定期存款、国债、股权(票)投资、基金、网上银行、授信额度等)，为政府搭建两个相互支撑的平台(信息平台和资金平台，信息平台及时准确地反映账户信息，资金平台则按照客户的需要保证其账户资金的快捷汇划)，最终形成为政府量身订做的一整套现金管理解决方案，从而满足政府现金的高收益、低风险要求。
(2)聘请银行为政府的财务顾问。当前，工、农、中、建以及国家开发银行等都在积极充当政府的财务顾问，而且有的行已取得较快发展。例如：2003年中银国际与陕西省人民政府签署了财务顾问服务框架协议，协议规定在公用事业基础设施行业、制造业、能源行业、服务业四个重点领域进行全方位、深层次合作。随后，工商银行又受聘于云南省政府成为其财务顾问，并与昆明市政府签订财务顾问协议，工行新疆分行先后被乌鲁木齐市政府、巴州市政府聘请为金融财务顾问。国家开发银行在承诺向四川省提供贷款的同时，也为其提供财务顾问服务。[2]政府财务顾问服务，不仅是银行在业务和客户群体方面的创新，同时也反映了银行职能的转变。银行的"融智"型业务在基础设施建设、企业重组并购、资产管理、公司理财、项目融资等方面更加顺畅，成为当地资源的推销者和项目启动的参与者，不再以直接提供贷款的债权人身份出现。
3.以理财的思路融入资金。目前地方政府普遍缺乏直接融资手段，过度依赖国外借款和国内银行融资，融资总量无法掌握。融资结构失衡，融资成本高，融资风险加大，因此，需要以理财的思路融入所需资金。
(1)用活自身存量资金。政府可将自身可调控的资金集中后，对暂时不用的资金由政府专门的资产管理(经营)公司用于发放委托贷款，这种委托贷款由政府提供资金来源，政府与借款人达成融资意向，协商确定贷款利率、期限等要素，委托银行按政府确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回。
(2)动员本地民间资本。在政府需要融资而银行不能满足时，可以动员本地民间资本参与，如个人委托贷款、私人主动融资(Private Finance Initiative，简写为PFI)、信托融资等办法。
(3)吸引外地资金。在政府融资过程中，还要善于运用外地资金，通过市政债券(Municipal Bond)、基础设施收费证券化、发行次级债券、股权融资、BOT融资等方式吸引外商或民间投资。
(4)其他方式。一是向国内政策性银行借款，用于解决大型水利工程及其他重要基础设施项目建设。一般为中长期借款，期限在5-10年左右，有政府提供担保的，也有政府“点贷”的。二是国外长期借款，向外国政府、国际金融机构借款，期限一般较长，为15-30年，有的可达50年。由当地政府、财政、计委或外经贸委提供担保，用于特大型基础设施项目建设。三是进入国际金融资本市场，尝试上市发行债券，吸收国外民间资本。
4.建立一支高素质的理财队伍。理财制度法制化和理财方法科学化的前提是建立一支高素质的理财人员队伍。所谓高素质是指财政部门工作人员首先在思想上能够切实按照“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的要求，树立以人为本、为民理财的理念，调整和优化支出结构，向困难地区、行业和群体倾斜，着力解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题，始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为财政工作的出发点和落脚。其次是财政工作人员能切实转变工作作风，注意主动沟通协调，该支持的要主动支持，该保障的要着力保障。不仅会设法做“减法”，而且会主动做“加法”。既从增加投入、研究政策方面帮忙想办法，又从用好存量、规范管理、提高效益等方面积极出主意。切实为基层服务、为部门服务、为群众服务，并取得突破性的进展，为经济发展创造良好的社会环境。同时，转变财政资金的使用方式，严格按照“两个务必”要求，积极推进绩效考评等工作，坚决制止铺张浪费、挥霍资金的行为，逐步建立以结果为导向的财政资金使用新模式，推动构建节约型社会。
政府通过合理理财，可以谋求存量资金的最大效益，可以通过调动本地和外地的民间资金，以最低的成本融入资金，并可以进行存款与贷款的配比，合理减少闲置资金，发挥政府资金的最大效用。
参考文献：
[1] 陈革章：解决地方政府融资的另一视角[DB/OL].http：//smy.huaian.gov.cn/smy/jsp/content/content1.jsp?articleId=46448.
[2] 郭伟.争当政府理财"师爷"[N].金融时报，2004-04-23.