论文部分内容阅读
摘要：在发展非学历教育上，政府同样处于主导地位，它肩负着整合教育资源与协调各种层次教育的均衡发展、完善非学历教育的政策和制度、引导示范和机制保障等多项功能，甚至可以直接投资兴办教育培训机构，对非学历教育的引导、发展其关键作用。只要政府能够处理好政府指导与市场调节的关系、政府指导与社会各界参与的关系、政府指导与学校自主的关系，就能够促进非学历教育的大发展
关键词：政府 非学历教育主导地位均衡发展
我国是一个处在发展中的13亿人口的大国，发展又不平衡，加强学历教育造就适应我国科学经济发展的高等专业人才当然重要，但提高广大普通劳动者特别是广大农村新成长劳动力的职业技能，造就大批拥有技能的产业工人更是当前我国经济发展所迫切需要的。据统计，我国4.9亿农村劳动力的平均受教育年限只有7.3年，受过专业技能培训的仅占9.1％，接受过农业及相关职业教育的不足５％，绝大多数农村劳动力仍属于体力型和传统经验型农民，还没有掌握现代生产技术。我国每年有1.3亿人以上的农村劳动力外出务工，农民工这一特殊群体将伴随我国工业化、城镇化、现代化的全过程，农民科学素质水平直接关系到我国劳动力整体素质的提高，不仅会影响到农村的发展，而且也会影响到现代化事业发展的全局。如何使人数庞大的农村劳动力成为符合企业用人要求的技能劳动者，我们认为，只有通过大力发展非学历教育提升劳动者职业技能水平才是切实可行的。
解决如此规模庞大而又关乎国家发展前景的事情，光依靠市场经济本身的导向作用是缓慢和无序的，势必大大拉长这一进程。所以我认为政府应该凭其地位在其中发挥其应有的作用。
一、政府在非学历教育中的地位
政府作为教育的主办者和管理者在任何形式的教育中都担负着领导者的角色，起着主导作用，居于支配地位。这种地位在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》中，虽然对非学历技能教育并没有单独的表述，但从涉及非学历教育内容的职业教育和继续教育的阐述来看，对政府担当领导地位的角色无疑是肯定的。这些表述有：
“政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。”
“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。”
“把加强职业教育作为服务社会主义新农村建设的重要内容。加强基础教育、职业教育和成人教育统筹，促进农科教结合。强化省、市（地）级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面，根据需要办好县级职教中心。强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务“三农”能力。加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度。支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。”
“鼓励个人多种形式接受继续教育，支持用人单位为从业人员接受继续教育提供条件。加强继续教育监管和评估。”
这些表述，不仅肯定了政府在职业教育和继续教育中的主导地位，还明确说明了这是政府的责任，政府应该在教育规划、教育政策、教育机制、教育监督管理和评估等方面积极开展工作，甚至政府直接办教育机构。政府的这种地位同样适用于属于职业教育和继续教育的非学历教育。
二、政府在非学历教育中的作用
从政府的职能和其特殊的地位来看，政府在发展非学历教育中发挥着主导作用，这是任何一个部门、行业都不能替代的。这由两个方面决定：一是在市场经济条件下，各教育机构面向市场办学，办学主体呈多元化，部门或行业很难发挥统筹作用；二是非学历教育与经济和社会联系紧密，涉及到社会各个方面，特别是非学历教育发展起步较晚，路子还在探索，更需要统筹协调各方面的关系，这也是任何一个部门、行业难以做到的。
具体而言这种作用主要体现在以下几个方面：
（一）整合教育资源与协调各层次教育的均衡发展
发展非学历教育需要政府统筹规划。非学历教育的发展规模和学习教育内容，必须考虑社会和经济发展对人才结构的需求。在做好人才需求预测的基础上，政府制定非学历教育发展规划，统筹培训机构布局。凡对当地经济社会发展起重要作用的主要行业、重点企业所急需和缺乏的职业工种，政府都可以通过整合现有教育资源，批准设立符合当地产业发展规划的专门培训机构等方式来解决。
处理非学历教育与其他类型教育的关系。政府从经济和社会发展对人才的需求出发，统筹考虑非学历教育与高等教育、基础教育协调发展，使学历证书、技能等级证书和职业资格证书相结合，以满足社会和企业对不同人才的需求，并据此制定非学历教育发展规划，确定非学历技能教育的层次、类别结构和发展规模。
处理非学历教育与其他层次职业教育的关系。政府在布局各层次职业教育中发挥着领导协调作用。政府虽然重视职业教育体系中起着引导和拉动作用的高等职业教育，也重视经济社会发展对劳动力结构需求最旺盛的职业教育发展的重点和主要力量的中等职业教育，但更重视快速提升无技能劳动者、广大农村转移劳动力的职业技能，促进和扩大就业、灵活、培养周期短、针对性强的非学历技能培训。
（二）完善非学历教育的政策和制度
非学历教育的发展离不开良好的政策环境和制度，政府在完善非学历教育的政策和制度方面发挥主导作用。一是地方政府在国家的有关法律规定框架内，结合当地实际，制定具体的实施细则和地方性法规、政策，使各项法规能得到贯彻和落实。二是逐步完善职业资格标准体系和劳动准入制度，健全技能人才的评价标准。目前，我国职业资格标准体系还不够完善，需要政府牵头，依靠相关行业的力量，建立起科学的职业资格标准体系，作为人才培养的主要依据。同时，要加强劳动监察，通过劳动准入制度的实施，来促进非学历技能教育的发展；通过健全以职业技能水平为主要评价指标，取消学历限制门槛，注重实践技能的人才评价标准，把拥有一技之长而缺少学历文凭的实践性人才纳入人才政策覆盖范围享受与高学历人才同样的各项待遇，激发他们的创造活力。三是建立非学历教育教学管理和质量监督机制。由于非学历技能教育的实践性、针对性、短缺和灵活的特点，其教学管理和质量监督就显得尤为重要，政府应统筹涉及非学历技能教育管理的行政部门制定教学管理和质量评价标准并加强督导，来规范和评价各培训机构的办学行为，使非学历技能教育的教学质量得到保证。
（三）引导示范和机制保障作用
要办好非学历技能教育，同样象学历教育一样需要一批能起到骨干和示范作用的学校来支撑和引导。办好骨干和示范性学校，也是政府的职责。《中华人民共和国职业教育法》和《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确规定，县以上各级人民政府要在发展职业教育中发挥主导作用，重点办好起骨干和示范作用的职业学校和职业培训机构。政府应在经费投入、办学条件的改善和教育教学质量的提高等方面给予重点保障。对于民办非学历教育，政府虽不直接投入财政经费但在鼓励支持奖励表彰上应该是一视同仁的。甚至还应在帮助民办培训机构进行资本经营，盘活资源，多方面吸纳教育资金，如吸收银行贷款、国外教育资金、企业资金和社会其他资金等，在土地使用、基建等方面为其发展制定一些优惠政策和措施。
三、政府在非学历教育上要处理好几个关系
（一）政府指导与市场调节的关系
技能培训教育既是公益事业，但又具有经济活动属性，因此，非学历技能教育的发展，既离不开政府的宏观管理，又应遵循市场规则。政府统得过死或放任无序的发展，都是不利的。这就必须明确哪些方面应由政府宏观统筹，哪些由市场调节。一般来说，政府除制定发展的方针、政策和措施以外，还应在设置条件、职业资格标准、教育教学质量的评估与监督、奖惩和激励机制等方面发挥宏观管理的作用。而在学校的服务面向、资源配置、办学规模、办学形式、教学内容等方面，应以市场调节为主。
（二）政府指导与社会各界参与的关系
政府应充分调动社会各方面的积极性，鼓励行业、企业和社会力量举办非学历技能教育，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局，形成学校教育、行业企业教育、社会教育、网络教育相互融汇、相互补充的立体型教育体系。
（三）政府指导与学校自主的关系
发展非学历技能教育，既要发挥政府的主导作用，又要尊重培训机构的办学自主权。政府除了在宏观上对非学历教育予以指导外，在自主确定专业设置和进行专业调整；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主确定学校内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术职务，调整津贴及工资分配；自主管理和使用财产和经费；自主确定招生规模等方面，应充分尊重培训机构的自主权。政府不仅不干预其内部事务，还要为培训机构发挥自主权创造条件。
关键词：政府 非学历教育主导地位均衡发展
我国是一个处在发展中的13亿人口的大国，发展又不平衡，加强学历教育造就适应我国科学经济发展的高等专业人才当然重要，但提高广大普通劳动者特别是广大农村新成长劳动力的职业技能，造就大批拥有技能的产业工人更是当前我国经济发展所迫切需要的。据统计，我国4.9亿农村劳动力的平均受教育年限只有7.3年，受过专业技能培训的仅占9.1％，接受过农业及相关职业教育的不足５％，绝大多数农村劳动力仍属于体力型和传统经验型农民，还没有掌握现代生产技术。我国每年有1.3亿人以上的农村劳动力外出务工，农民工这一特殊群体将伴随我国工业化、城镇化、现代化的全过程，农民科学素质水平直接关系到我国劳动力整体素质的提高，不仅会影响到农村的发展，而且也会影响到现代化事业发展的全局。如何使人数庞大的农村劳动力成为符合企业用人要求的技能劳动者，我们认为，只有通过大力发展非学历教育提升劳动者职业技能水平才是切实可行的。
解决如此规模庞大而又关乎国家发展前景的事情，光依靠市场经济本身的导向作用是缓慢和无序的，势必大大拉长这一进程。所以我认为政府应该凭其地位在其中发挥其应有的作用。
一、政府在非学历教育中的地位
政府作为教育的主办者和管理者在任何形式的教育中都担负着领导者的角色，起着主导作用，居于支配地位。这种地位在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010~2020年）》中，虽然对非学历技能教育并没有单独的表述，但从涉及非学历教育内容的职业教育和继续教育的阐述来看，对政府担当领导地位的角色无疑是肯定的。这些表述有：
“政府切实履行发展职业教育的职责。把职业教育纳入经济社会发展和产业发展规划，促使职业教育规模、专业设置与经济社会发展需求相适应。”
“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。”
“把加强职业教育作为服务社会主义新农村建设的重要内容。加强基础教育、职业教育和成人教育统筹，促进农科教结合。强化省、市（地）级政府发展农村职业教育的责任，扩大农村职业教育培训覆盖面，根据需要办好县级职教中心。强化职业教育资源的统筹协调和综合利用，推进城乡、区域合作，增强服务“三农”能力。加强涉农专业建设，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度。支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训。逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训。”
“鼓励个人多种形式接受继续教育，支持用人单位为从业人员接受继续教育提供条件。加强继续教育监管和评估。”
这些表述，不仅肯定了政府在职业教育和继续教育中的主导地位，还明确说明了这是政府的责任，政府应该在教育规划、教育政策、教育机制、教育监督管理和评估等方面积极开展工作，甚至政府直接办教育机构。政府的这种地位同样适用于属于职业教育和继续教育的非学历教育。
二、政府在非学历教育中的作用
从政府的职能和其特殊的地位来看，政府在发展非学历教育中发挥着主导作用，这是任何一个部门、行业都不能替代的。这由两个方面决定：一是在市场经济条件下，各教育机构面向市场办学，办学主体呈多元化，部门或行业很难发挥统筹作用；二是非学历教育与经济和社会联系紧密，涉及到社会各个方面，特别是非学历教育发展起步较晚，路子还在探索，更需要统筹协调各方面的关系，这也是任何一个部门、行业难以做到的。
具体而言这种作用主要体现在以下几个方面：
（一）整合教育资源与协调各层次教育的均衡发展
发展非学历教育需要政府统筹规划。非学历教育的发展规模和学习教育内容，必须考虑社会和经济发展对人才结构的需求。在做好人才需求预测的基础上，政府制定非学历教育发展规划，统筹培训机构布局。凡对当地经济社会发展起重要作用的主要行业、重点企业所急需和缺乏的职业工种，政府都可以通过整合现有教育资源，批准设立符合当地产业发展规划的专门培训机构等方式来解决。
处理非学历教育与其他类型教育的关系。政府从经济和社会发展对人才的需求出发，统筹考虑非学历教育与高等教育、基础教育协调发展，使学历证书、技能等级证书和职业资格证书相结合，以满足社会和企业对不同人才的需求，并据此制定非学历教育发展规划，确定非学历技能教育的层次、类别结构和发展规模。
处理非学历教育与其他层次职业教育的关系。政府在布局各层次职业教育中发挥着领导协调作用。政府虽然重视职业教育体系中起着引导和拉动作用的高等职业教育，也重视经济社会发展对劳动力结构需求最旺盛的职业教育发展的重点和主要力量的中等职业教育，但更重视快速提升无技能劳动者、广大农村转移劳动力的职业技能，促进和扩大就业、灵活、培养周期短、针对性强的非学历技能培训。
（二）完善非学历教育的政策和制度
非学历教育的发展离不开良好的政策环境和制度，政府在完善非学历教育的政策和制度方面发挥主导作用。一是地方政府在国家的有关法律规定框架内，结合当地实际，制定具体的实施细则和地方性法规、政策，使各项法规能得到贯彻和落实。二是逐步完善职业资格标准体系和劳动准入制度，健全技能人才的评价标准。目前，我国职业资格标准体系还不够完善，需要政府牵头，依靠相关行业的力量，建立起科学的职业资格标准体系，作为人才培养的主要依据。同时，要加强劳动监察，通过劳动准入制度的实施，来促进非学历技能教育的发展；通过健全以职业技能水平为主要评价指标，取消学历限制门槛，注重实践技能的人才评价标准，把拥有一技之长而缺少学历文凭的实践性人才纳入人才政策覆盖范围享受与高学历人才同样的各项待遇，激发他们的创造活力。三是建立非学历教育教学管理和质量监督机制。由于非学历技能教育的实践性、针对性、短缺和灵活的特点，其教学管理和质量监督就显得尤为重要，政府应统筹涉及非学历技能教育管理的行政部门制定教学管理和质量评价标准并加强督导，来规范和评价各培训机构的办学行为，使非学历技能教育的教学质量得到保证。
（三）引导示范和机制保障作用
要办好非学历技能教育，同样象学历教育一样需要一批能起到骨干和示范作用的学校来支撑和引导。办好骨干和示范性学校，也是政府的职责。《中华人民共和国职业教育法》和《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确规定，县以上各级人民政府要在发展职业教育中发挥主导作用，重点办好起骨干和示范作用的职业学校和职业培训机构。政府应在经费投入、办学条件的改善和教育教学质量的提高等方面给予重点保障。对于民办非学历教育，政府虽不直接投入财政经费但在鼓励支持奖励表彰上应该是一视同仁的。甚至还应在帮助民办培训机构进行资本经营，盘活资源，多方面吸纳教育资金，如吸收银行贷款、国外教育资金、企业资金和社会其他资金等，在土地使用、基建等方面为其发展制定一些优惠政策和措施。
三、政府在非学历教育上要处理好几个关系
（一）政府指导与市场调节的关系
技能培训教育既是公益事业，但又具有经济活动属性，因此，非学历技能教育的发展，既离不开政府的宏观管理，又应遵循市场规则。政府统得过死或放任无序的发展，都是不利的。这就必须明确哪些方面应由政府宏观统筹，哪些由市场调节。一般来说，政府除制定发展的方针、政策和措施以外，还应在设置条件、职业资格标准、教育教学质量的评估与监督、奖惩和激励机制等方面发挥宏观管理的作用。而在学校的服务面向、资源配置、办学规模、办学形式、教学内容等方面，应以市场调节为主。
（二）政府指导与社会各界参与的关系
政府应充分调动社会各方面的积极性，鼓励行业、企业和社会力量举办非学历技能教育，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局，形成学校教育、行业企业教育、社会教育、网络教育相互融汇、相互补充的立体型教育体系。
（三）政府指导与学校自主的关系
发展非学历技能教育，既要发挥政府的主导作用，又要尊重培训机构的办学自主权。政府除了在宏观上对非学历教育予以指导外，在自主确定专业设置和进行专业调整；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主确定学校内部组织机构的设置和人员配备；按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术职务，调整津贴及工资分配；自主管理和使用财产和经费；自主确定招生规模等方面，应充分尊重培训机构的自主权。政府不仅不干预其内部事务，还要为培训机构发挥自主权创造条件。