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摘要：社会资本与边疆社会治理具有内在的契合性，是边疆社会治理的重要支撑力量。一定存量的社会资本对于整合边疆民族地区的社会价值、弥补治理过程中的制度短板、拓宽社会治理的资源汇集、推动族际互动和治理能力提升具有重要价值。但目前边疆民族地区社会资本存量不足，严重制约着当地发展。因此，有必要从落实制度保障以促进社会组织发展、加大政策支持以创新民族社区建设、鼓励公众参与以完善民族互动机制、强化政府鼓励以完善社会互助体系、坚持文化引领以融通社会信任体系等多个层面来培育边疆民族地区的社会资本发展，进而推动边疆民族地区社会治理实践的创新。
关键词：社会资本；边疆地区；社会治理；民族
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0057-13
基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“乡村振兴战略下基层协商民主的内生动力研究：基于云南普者黑N村和P村的比较”（2020Y0053）；云南省教育厅科学研究基金项目“中越云南段边境虚空化调查与引导边民抵边居住研究”（2021Y058）。
作者简介：张勇，云南大学政府管理学院硕士研究生。
边疆地区社会治理作为国家治理的特殊对象和重要组成部分，不仅关系边疆社会秩序构建的区域性问题，而且关系国家主权独立和疆域完整的战略性问题[1]。边疆社会治理的重要性與边疆地区的社会环境密不可分。我国的边疆地区不仅在地理空间上具有边缘性特征，而且在政治经济文化的发展上也独具边疆特色。究其原因，我国的少数民族大多居于边疆地区，这就使得多民族国家的基本国情更集中凸显于此，“因而这一地区又被称为‘边疆民族地区’或‘少数民族地区’”[2]。边疆治理与民族治理具有一定的耦合性，其独特的地理位置与政治经济环境使得边疆治理成为国家治理的重要环节。1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次提出的“治理危机”，为治理概念的拓展提供了基本的架构，社会治理也在此基础上逐渐从理论范畴走向治理实践。在此过程中，“善治”成为治理的重要目标，以动员多种力量共同有序参与的社会合作治理成为实现治理目标的重要途径。故此，要实现边疆民族地区的社会治理目标，动员边疆地区的社会力量合作参与治理自然也是边疆社会治理的题中之义。在边疆社会治理的过程中，社会规范、价值目标、互动机制、参与网络等是动员社会力量有序参与和推动边疆社会治理创新的前提。在构建边疆社会治理创新理论路径的目标导向下，以信任、规范以及参与网络等为基本构成要素的社会资本理论为边疆社会治理创新提供了一种新的理论分析框架。
一、边疆社会治理：社会资本理论视角
自1919年社区改革倡导者利达·汉尼范首次用“社会资本”概念分析社区参与和社会纽带的重要性以来[3]，社会资本的理论范畴和理论视域已大大拓宽，成为经济学、社会学、政治学、组织行为学等诸多学科的重要视角和研究路径[4]。斯蒂格利茨表示，社会资本是一个非常有用的概念，但却是一个非常复杂的概念，不同的观点很多，促成了这种复杂性[5]。故此，以社会资本理论为知识基础来分析边疆社会治理的创新路径，必须先对社会资本理论本身的基本内涵和结构要素作出必要的辨析，并在此基础上厘清社会资本与边疆社会治理的内在关联，为边疆社会治理创新的路径分析奠定基础。
1.社会资本理论的基本内涵
社会资本理论伴随20世纪70年代社会网络研究逐渐兴起，社会资本概念也逐渐发展成为多个学科的关键词[6]。在此过程中，布尔迪厄、科尔曼、帕特南、弗朗西斯·福山、林南等学者成为社会资本理论研究的重要代表。布尔迪厄从社会资源的角度出发，认为社会资本是一种制度化的资源集合[7]，而制度化和网络化是社会资本工具价值的突出表现。科尔曼进一步指出，不可转让性和公共物品性也是社会资本所蕴含的重要基本属性[8]。帕特南从政治学的宏观关系视角出发，认为社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率[9]。帕特南“将社会资本理论的研究推向了社会层面，在研究社会资本与制度绩效、公民参与、社会发展等之间的关系上，提出社会资本包含了信任、规范和网络等内容”[10]，进一步拓宽了社会资本的概念边界。弗朗西斯·福山对社会资本的概念界定则注重其社会规范性，认为“它依靠规范对权威的遵从而产生”[11]，所以其本质上是一种相对稳定持续的社会规范网络。林南则更加注重社会资本在个体层面上的重要意义，认为社会资本是个体在目的性行动中被获取的或被动员的、嵌入在社会机构中的资源[12]。国内学者在借鉴西方学者研究的基础上，结合我国特殊的国情，对社会资本的概念界定提出了自己的理论框架。其中具有代表性的学者有燕继荣、卜长莉、李惠斌、杨雪冬等。燕继荣认为社会资本是一种结构化的社会资源，“作为资本的表现形式之一，社会资本就是广泛存在于社会网络关系中并能够被行动者投资和利用以实现自身目标的社会资源”[13]。卜长莉则把社会资本界定为一种社会关系网络，认为“社会资本是以一定的社会关系为基础的，以一定的文化作为内在的行为规范，以一定的群体或组织的共同收益为目的，通过人际互动形成的社会关系网络”[14]。李惠斌、杨雪冬强调文化因素在社会资本中的决定价值以及以历史文化为基础的资本存量，将社会资本定义为“处于一个共同体之内的个人、组织，通过与内部、外部的对象的长期交往合作互利形成的一系列认同关系，以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式”[15]。
总体而言，国外学者关于社会资本理论的概念阐述和框架设定研究十分丰富，但是关于国家治理和社会资本内在关联的研究十分有限。而国内学者对于社会资本概念的研究则过于注重其理论结构，未能透视社会资本的工具性价值，以发挥其治理作用。虽然对社会资本的基本内涵与理论结构的分析各有不同，但在国内外学者的社会资本理论视域中，无论是宏观层面上还是微观层面上，都比较关注“人与人之间的社会关系以及镶嵌在社会结构中的信任、规范和参与网络等公共精神”[16]。因此，可把社会关系中的信任、规范和参与网络视为社会资本的基本构成要素[17]，这些要素的叠加整合构成了社会资本的公共精神价值，也为社会治理中社会资本存量的增加和有序参与治理提供了有利环境[18]。有研究指出，当社会资本存量丰富且得到有效运转时，就能够促进社会协调、交流和信任，就能够在公共事务集体行动中达成一致意见[19]。这也说明社会资本存量能够影响人们在政治过程中的理性选择行为。 2.社会资本参与边疆社会治理的理论契合性
在以往的边疆社会治理研究范式中，民族主义、区域主义和文化主义等基本的理论范式为边疆社会治理创新提供了基本的知识基础和理论支撑。随着社会资本理论的发展，加上帕特南对社会资本与民主治理的关系解析以及后来一系列研究的深入发展，社会资本理论也成为探索社会治理路径的重要范式。就社会资本理论与边疆社会治理创新的路径而言，二者之间存在着内在的契合性。社会资本内涵的信任、规范、参与等结构要素能够为边疆民族地区的发展以及边疆社会治理提供结构性的驱动力[20]，而边疆社会治理的有序发展又反过来促进边疆地区的社会资本存量的增加。
首先，社会治理强调政府-市场-社会等领域中不同主体间的合作与协商[21]，社会资本的存在是实现多元主体有序参与和有效合作的基本条件[22]。社会资本由信任、规范、互助、参与等基本要素构成，这为边疆社会治理中公共精神的形成提供了基本的社会环境和文化养分[23]，有助于促进边疆社会治理中不同主体间的有序合作；其次，社会资本的参与能够为边疆社会治理培育多种选择模式。社会治理包括政府治理社会、社会多主体合作共同治理、社会自治三种基本类型[24]，社会资本在其中的作用也各有侧重。从政府治理社会的角度看，社会资本是政府汇集社会资源的重要途径[25]；从社会多元主体的合作治理角度看，社会资本是促进不同主体间相互合作沟通的基本规范[26]；从社会自治的角度看，社会资本构成社会自治的集体行为规范和自治秩序网络[27]。最后，经济发展状况和政治制度环境是社会资本存在和发展的前提，同时一定存量的社会资本也对经济发展结构和社会政治制度创新起着重要的社会支撑作用[28]。由此，在推动边疆社会治理的过程中，社会资本的有效嵌入能够推动边疆社会治理与社会资本的良性互动。
我国是一个地域辽阔的统一多民族国家，广袤的国土和辽阔的疆域使得我国的边疆社会治理意义非凡，复杂的民族构成使得我国的社会治理凸显出对边疆问题和民族问题的独特关怀。我国的陆地边疆地区大多都是民族文化多元的边远地区或者风俗传统各异的多民族聚居地区，偏远的地理位置、落后的经济环境、多元的民族文化等[29]众多因素使得我国边疆民族地区的社会治理面临着各种复杂的问题，“边疆民族地区社会治理的边疆性、民族性决定了其治理的复杂性和艰难性”[30]。在此背景下，社会资本参与边疆社会治理具有重要的实践意义。
二、社会资本在边疆社会治理中的意义凸显
中国边疆社会治理历来受到党和国家的高度重视。党的十九大报告指出，加快边疆发展，确保边疆巩固、边疆安全。边疆社会治理必须坚持中国共产党的领导，以政府组织为社会主导力量，通过特定途径和方式吸纳党政机关、社会组织、企事业单位、社区和公民等多元社会行动主体参与，通过协商合作的方式合理配置社会资源，促进边疆民族地区社会治理体系和治理能力的现代化[31]。社会治理强调多元社会主体通过特定的协调沟通机制共同参与社会公共事务的治理。在多元主体参与、协商合作的治理过程中，社会资本有着不可替代的重要价值。
第一，社会资本体现的公共精神有利于整合边疆民族地区的社会价值。伴随我国经济的快速发展，一系列针对边疆民族地区的政策措施得以快速地出台和落实（比如西部大开发，东部沿海发达地区向对西部地区的对口支援等），推进了边疆民族地区经济社会的快速发展，社会价值观发展也日益多元化。社会转型下的价值观念多元化的形成是社会文化发展的一般趋势，但社会价值多元化发展在发挥其激发社会活力作用的同时，也为社會价值的整合带来了诸多问题。“当前，各少数民族之间、少数民族与汉族之间、少数民族内部、国内民族与国外民族之间等的各种利益关系发生着根本性改变，加之不同民族风俗习惯、利益诉求和行为模式制约和影响着边疆社会公共事务治理”[32]。公共精神是边疆社会治理过程中整合边疆民族地区社会价值的重要纽带，不仅能激发不同主体的共同体意识，而且有助于促进主体间的协调与妥协，促进价值融合、调控社会分歧，进而实现社会价值整合的目的。在治理实践的过程中，“社会资本之所以能够承担价值整合与凝聚力的功能，是因为通过积累社会资本所形成的包含信任、信用、互助网络、公共精神、规范等社会正能量，能够促进社会各方面的共识和共同意志的形成，凝聚各个阶层的力量，共同达成国家治理的目标”[33]。
第二，社会资本强调的社会规范能弥补边疆社会治理过程中的制度短板。边疆民族地区传统的社会价值规范能有效约束公众的社会行为，促进社会交往。基于地缘、血缘、宗族等社会纽带而形成的社会规范秩序能连接分散的社会个体，形成特定的价值规范[34]，这种非制度性的价值规范能有效弥补制度规范的缺陷和不足。但随着边疆民族地区经济社会的深入发展，人口跨区域、跨文化层级、跨群体的流动越来越多，人口流动的时间跨度越来越长甚至由流动变为流入，在熟人社会强势走向陌生人社会的过程中，传统的以血缘、地缘关系为基础的人际秩序维系机制越来越难以适应陌生人社会的交往要求。在陌生人社会中，平等互利原则是社会规范的重要维度。作为社会资本的基本理念，互惠（互利）规范向人们潜在地指明了符合社会法治和道德要求的行为方向[35]，互惠原则意味着一种平等的社会观念，追求一种对称性的互利行为，为陌生的社会个体之间提供相互理解的社会行为规范和行为预期[36]，能有效降低社会交往或交易成本的不确定性，弥补边疆社会治理中制度设计上的不足。
第三，社会资本集中的存量资本能有效拓宽边疆社会治理的资源汇集。中国是实行单一制的多民族社会主义国家，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方政府的主动性、积极性的原则。随着社会主义市场经济体制的不断完善，中央和地方政府之间的关系也更加和谐，地方政府在组织社会资源上的动力和能力明显增强，政府领导社会力量共同参与社会治理的制度执行力也逐步提升。以社会信任、规范和互动等为内容体现的社会资本存量会在促进社会发展的过程中产生社会力量的均衡结构，促进高质量的社会信任和增进社会福利的社会环境[37]，进而推动社会经济文化的发展，激发社会活力，促进经济增长，拓宽社会治理的资源汇聚。 第四，社会资本推崇的信任机制有助于积极推动边疆地区的族际互动。社会信用体系是社会秩序深层次的维系机制，虽然社会信任不会直接产生社会财富，但社会信任却有利于促进更大的繁荣和更高质量的生活[38]。韦伯根据信任的影响范围和对彼此关系的影响程度，曾把信任分为特殊信任和普遍信任两种。特殊信任是以血缘、亲缘或地缘性社区为基础，这种信用结构具有一定的封闭性和排他性，除了特定范围内的人群和特殊的集体记忆外，外部人群很难取得这种资源，是一种建立在特殊的人际关系上的信任模式；普遍信任是以信仰共同体为基础，这是一种更具开放性和包容性的信任模式，这种信任的产生更多来自于对社会共同体和社会政治法律规则的认同而产生的低层次的信任，这种信任更多地体现在政治和制度层面，而特殊信任则更多的是一种文化和传统心理层面的信任，所以普遍信任就表现为一种对陌生人也信任的形式特征。对于多民族聚居的边疆民族地区而言，社会信任是民族交往互动的基本保证，也是边疆社会治理中各主体有序参与的结构性要素，有助于系统促进边疆社会治理中的参与互动。
第五，社会资本激发的社会参与能合理推动边疆社会治理的能力提升。自治理理论提出以来，公众参与共同治理就是其题中之义。治理理论的提出是对以往的公共管理实践中的“管理”理论的创新和发展。“管理”具有单方面权力输出和被动接受的意味，在社会经济快速发展的今天，社会经济利益结构和人口素质已发生巨大变化，各种潜在的利益矛盾和价值冲突形式多样，而缺乏沟通和协商意义的“管理”明显已不能适应社会的发展和进步，所以强调社会“管理”应该向多元参与、广泛协商、持续互动的社会“治理”转变。对于社会治理而言，社会参与是提升社会治理能力的重要条件。公众参与社会治理对于社会治理体制的创新、社会治理机制的完善、社会治理结构的调整、社会治理权力的监督以及社会治理的民主化发展具有重要意义。但对于参与主体而言，由于缺乏实践经验，社会主体参与意愿和参与能力较低，非制度化参与也是普遍现象；同时由于政府传统身份权威的影响，导致政府在引导和主导社会治理过程中存在职责划分不明和角色界定不清的问题，甚至有些政府还在坚持政府“管理”社会的思想，不愿意“不专业”的社会力量参与到社会治理的实践中，严重制约着边疆社会治理能力的提升[39]。而社会资本具有激发公众积极有序参与政治活动的功能，不仅能有效提高公共决策的科学性和政策实行的顺畅性，降低政府社会治理的行政成本，而且能推动社会治理结构转变，促进边疆民族地区社会治理能力的提升。
三、社会资本不足制约着边疆社会治理创新
改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济的快速发展，一系列针对边疆民族地区的政策措施得以快速落实并取得积极效果，使得边疆民族地区的社会变迁和现代化建设迅速前进[40]。但是，在边疆民族地区的社会经济文化等各方面事业得到快速发展的同时，一些潜在的社会问题也随之浮出水面。首先，社会经济的发展和人口流动的增强使得以血缘、地缘等为基本构成的传统社会资本逐渐被削弱。其次，以法治为中心的制度性社会资本尚未完全形成，社会自治力量发展缓慢，社会自治体系尚不健全，社会自主规范秩序难以实现，公益性社会资本存量明显不足。最后，由于历史和政治原因，中国的传统社会资本与现代社会资本之间存在着明显的断裂带，过去与现在未能顺利地承接，中间的断裂加剧了社会资本存量的损失，造成边疆民族地区社会资本存量的“结构性失衡”[41]，社会资本的存量不足严重制约着边疆地区社会治理的创新发展和能力提升。
1.边疆民族地区社会资本的缺失
在众多学者的理论视域中，社会资本包括信任、规范和社会参与等基本构成要素。在科尔曼看来，封闭的社会网络与稳定的社会结构更有助于社会资本的培育与發展；布尔迪厄认为社会资本是一种制度化的资源集合，制度化的社会关系是促进社会资本存量的重要保障；帕特南的社会资本理论注重社会组织的特征，有序的社会组织网络更有助于信任、规范和社会参与秩序的形成等。概而言之，从宏观上来讲，社会资本的发展与社会关系和社会结构密切相关。由此，边疆民族地区的社会资本也必然与边疆地区的社会关系与社会结构密不可分。
第一，边疆民族地区人口流失较大，大量青壮年劳动力外出，留守人口的低龄化、老龄化、贫困化趋势严重，人口、资金、资源等要素的流失，严重制约着边疆社会治理网络的稳定性和边疆民族地区的社会资本培育。有学者指出，边疆地区民众现代契约精神缺乏，国民之间信任和合作度不高，尤其是网络世界的发展，更是影响了边疆民族地区民众之间零距离的交往，导致边疆民族地区民众关系的一些异化，影响了边疆民族地区现代信用和合作社会关系的建设发展。这其实反映了边疆民族地区发生了一定程度的社会信任危机[42]。
第二，边疆民族地区的社会发展状况不利于社会资本结构要素的形成。“民族地区因受自然环境、历史文化、人文传统和区位经济等影响，其社会资本的形成易受传统文化习俗与社会自然地理的现实制约”[43]。在此，引入“社会组织密度”这个指标来衡量社会发育的程度。所谓社会组织密度，是指某个区域内在民政部门登记注册的社会组织总数与该区域内的常住人口总数之比。首先看内地发达省区的社会组织密度。有研究指数表明，截至2018年底，浙江、江苏、广东、福建的社会组织密度分别为9.67、11.7、6.1、7.46。而广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁9个边疆省区的社会组织密度分别为5.45、4.89、1.88、3.39、10.15、6.36、4.88、4.79、5.4。除甘肃省外，其他边疆省区较内地发达省区均低很多[44]。其次看边疆民族地区的对外开放程度。有学者以经济开放度、技术开放度、社会开放度三个维度设计了一个测量区域对外开放水平的指标体系，最新测量结果显示，在纳入测量的我国内地31个省级行政区中，排名前三的是北京、广东、上海，其对外开放指数分别为50.93、48.74、44.71。相较而言，9个边疆省区吉林、辽宁、黑龙江、广西、云南、内蒙古、新疆、甘肃、西藏的对外开放指数分别为21.44、18.63、17.64、15.71、13.81、11.08、10.81、8.47、8.22。边疆省区对外开放水平大都处在靠后的位置，也就是在全国对外开放的总体格局中，边疆处于开放末端的特征十分明显[45]。此外，边疆民族地区的公共服务、政策支撑、社会组织的引导、行政资源投入、政府对社会资本的政策关注度等不足都影响着边疆社会资本的发展[46]。 第三，边疆民族地区社会文化、民族、宗教信仰构成的复杂性影响边疆社会资本的集聚，而且“边疆多民族社区人群高度异质，宗教信仰的种类和层次繁多，社区人口流动性大，社区普遍信任被严重削弱”[47]。此外，边疆民族地区既有社会资本的价值没有得到充分的重视，比如各个民族的传统治理资源没有得到开发利用，没有把既有社会资本的治理价值发挥出来，未能转化为治理效能[48]。综上而言，边疆民族地区整体的社会治理环境制约着社会资本的成长，导致边疆民族地区社会资本不足，从而对边疆社会治理的发展产生了多个层面的不利影响。
2.社会资本不足对边疆社会治理的影响
第一，社会资本不足束缚着边疆民族地区社会认同的提高。社会群体构成的异质性是社会认同理论的基本假设，人们对自我的界定需要以他人为参照，一种趋向于“他向性权威”的认同态度把自我归于特定群体之内而得以与社会发生联系[49]。充分的社会沟通和社会交往是促进社会认同的基本途径，也是增强社会认同最直接的途径，社会个体只有在社会的交往中认识自己、定位自己，才能更好地认同自己，“个体和群体只有进入交往过程，形成交往联系，他们的认同才能汇聚为社会认同”[50]。但是，熟人社会的解体带来一定程度上的认同（制度）真空[51]，社会变迁中政治制度建设和经济发展的不同步性导致制度性社会资本的缺失，而制度性社会资本的缺失则制约着社会治理的基本社会保障体系的有效构建。在社会剧烈的变化中，“人们希望与其他人建立有意义的互动关系，因为过去的确定性和忠诚已经化为乌有了，人们便寻求新的归属”[52]。如果制度性社会资本的缺失不能通过其他途径得以填补，那么社会交往的途径必然受阻。近年来边疆民族地区经济发展速度明显增快[53]，所产生的一个基本社会现状就是社会竞争加剧，增加了社会成员的生存压力，提升了社会认同分化的风险。社会资本不足必然制约人们的互动交往，导致人们的社会压力和社会不满情绪难以得到有效疏通，不仅束缚了公众社会认同的提升，而且增加了政府社会治理难度。
第二，社会资本不足局限着边疆民族地区治理制度的创新。制度创新是边疆民族地区社会治理创新的核心环节。只有创新社会政治、经济和管理等制度，才能从深层次变更支配人们的行为和相互关系的规则体系，打破政府市场社会三者之间的互动壁垒，革新各种组织与外部环境的相互关系，激发社会活力和人们的积极性，不断创造出新的社会知识和社会资源，促进社会资源的合理配置，推动边疆民族地区社会的发展进步。制度创新需要社会治理过程中的信息交流和意见反馈。社会治理强调多主体、多层次间的协商、交流、對话和反馈，这是社会制度创新的必要前提。所谓“从实践中来，到实践中去”，就是要做好充分的准备，立足现实，进而推动制度创新。良好的社会环境是促进制度创新的基础，坚持改革创新的政府理念和有效的社会资本培育是营造边疆社会治理环境的重要途径，通过政府、市场、社会的积极配合，形成创新型的制度及文化。社会资本强调广泛的社会参与和社会互动，而社会资本短缺则会阻碍社会治理过程中必要的社会信息反馈和互动，影响社会治理制度创新的动力供给。在社会治理中除了要求积极的参与、互动和协商，还需要社会主体的规范参与、制度化参与和民主化协商，而社会资本短缺则不利于社会规范协调机制的构建，制约着社会治理制度的创新发展，阻碍了边疆民族地区社会治理的进步升级。
第三，社会资本不足限制着边疆民族地区社会资源的集聚。社会资本是一种可以促进社会资源的优化配置、创新边疆民族地区社会资源聚集、促进社会可持续发展的重要资源[54]，在社会主义市场经济快速发展的背景下，经济发展形式的多样化带来了资源的分散性，导致社会组织、就业方式、分配方式、利益关系的多样化发展[55]。在传统的行政管理手段整合社会资源有效性降低的现实背景下，通过政府主导的社会多元主体参与来集聚社会资源是有效的路径选择，而社会资本存量则是促进社会多元主体参与以实现资源汇聚的重要条件。多元共治的基本条件包括相互信任、合作互利、行为规范等内容，社会资本与多元治理行为规范的内在契合是促进社会资源合理优化配置和有效集聚的基础。正是由于社会资本对社会共治格局的形成和社会资源集聚具有重要意义，所以边疆民族地区社会资本的短缺也必然对多元参与治理格局的形成产生不利影响，从而限制边疆民族地区社会资源的汇集。
第四，社会资本不足阻碍着边疆民族地区社会问题的解决。在社会主义市场经济活力的刺激下，以农民工群体为主要构成的人口流动使得边疆民族地区社会治理的不可预期性逐渐增强。因为在人口流动的过程中，以传统的地缘、血缘、习俗、社会道德等为主要维系要素的社会网络越来越受到“外部世界”的挑战，人与人之间的社会关系发生了微妙的变化，人们的公共记忆和传统文化改变[56]，以往的熟人社会逐渐走向陌生人社会，人与人之间传统的关系网随着人口、经济、文化之间的流动交往而逐渐被打破，传统的社会价值体系在以社会主义核心价值体系为主导的基础上逐渐走向多元化和分殊化，由血缘、地缘、道德习俗、乡规民约所支撑的传统社会资本逐渐被淡化和削弱，增加了边疆民族地区社会行为失范的风险。由此，在推进边疆民族地区快速向现代化和城市化发展的进程中，需要从中央与地方，政府与社会，市场与社会等多个层面共同发力处理民族治理问题，而政治、经济、文化、教育、医疗卫生、社区生活等各方面社会资本的短缺必然影响各个领域的互动关系，不利于边疆民族地区社会问题的有效解决。
第五，社会资本不足抑制着边疆民族地区社会治理能力的升级。社会资本本身不仅强调推进社会民主化发展和促进社会参与，而且可为社会参与社会治理提供经验和智力上的支持，提高社会公众参与社会治理的专业化水平。此外，社会资本对以政府为主导的治理力量进行监督也是促进社会治理能力提升的重要途径。在多元主体共同参与社会治理的过程中，社会资本是影响社会治理体系和治理能力现代化的重要因素。社会资本的构成和性质影响社会个体和集体的行为和动机，影响社会治理的制度安排和治理模式。社会治理中的社会资本是一种具有公共性的社会资源，是构成社会政治权力的要素和基础，在创新社会治理体系和提高社会治理能力建设的过程中，“低水平的社会资本会导致一些政治功能的失调”[57]，阻碍边疆民族地区政府社会治理能力的提升。 四、创新边疆社会治理的路径选择
社会资本是广泛存在于社会关系当中的无形资产，对社会个人和组织团体具有重要影响。对个人而言，足量的社会资本不仅能降低物质成本和增加实现自我目标的机会，而且能产生强烈的社会归属感和成就感。对组织而言，社会资本网络有助于建立由内而外的信任网络和共同价值目标，降低组织成员之间、组织与组织之间的合作和交易成本，维护组织的稳定性和平衡性，增强组织社会行为的一致性。创新边疆社会治理是促进边疆治理体系和治理能力现代化的重要环节，在推进边疆社会治理创新的过程中，从不同的视角审视这一问题会产生不同的观点和策略。社会资本是社会治理所需要的最基本的社会资源，因此要充分理解社会资本在创新边疆社会治理过程中的重要意义。在多民族聚居的边疆地区，民族问题和民族事务因其较强的政策性、政治敏感性、广泛的社会涉及面，成为国家治理面临的棘手与复杂的公共事务[58]。因此，需要从多个角度看待边疆社会治理问题与社会资本的关系，进而为边疆民族地区的社会资本培育提出有效路径。
第一，落实制度保障，促进社会组织发展。社会组织是培育社会资本的重要载体，从社会公共产品的供给上来说，社会组织的治理参与有助于营造社会成员共同维护的社会资本，从而以多元化的方式形成对公共产品的供应。从社会治理中多元主体的功能互补上来说，“民间组织的功能常被看成是对‘政府失灵’和‘市场失灵’的有意补充”[59]。“治理”作为新公共管理运动的重要概念，强调国家、市场、社会之间的互动以及共同参与社会治理模式。以社会组织为主体的第三部门对于促进国家、市场、社会之间的互动和社会资本的培育有着不可替代的作用，对于提高社会凝聚力、管理社会事务、提高个体对自己和他人的责任心以及促进社区公共事务的发展具有重要意义，对于社会资本的培育有着不可替代的作用（详见表1）。
总体而言，边疆民族地区的社会组织发展比较缓慢，社会组织结构尚待完善[61]。因此，必须从制度上为边疆民族地区社会组织的发展提供基本保障，完善边疆民族地区社会组织发展的法律支持体系，有效扩大其自主发展空间。在此过程中，政府要维护好各类公共服务的公益性和实效性，对程序的合法性和成效的显著性进行重点把关[62]。落实边疆民族地区社会组织发展的制度保障，首先是加强党的领导作用，只有坚持党的领导才能保证社会组织发展朝着正确的方向前进；其次是从中央到边疆民族地区的各级政府机关都应该加强对民间社会组织发展的政策鼓励和资金支持，培育社会组织发展的同时有序吸纳社会组织参与到边疆社会治理的过程当中；最后是发挥社会组织的积极性和主動性，提高社会组织参与社会治理和公共服务的能力，使其在边疆民族地区社会资本建设中能够积极作为，促进良好的社会规范的形成。
第二，加大政策支持，创新民族社区建设。社会治理是一种强调多种主体共同参与社会治理实践的政治行为，所以在创新民族社区治理和建设的过程中存在着多样的利益主体。“民族社区主要存在行政性主体、自治性主体、市场性主体、公益性主体和民族宗教性主体等”[63]，包括政治主体、市场主体和社会主体等。要创新民族社区建设，必须厘清多种主体间的相互关系。作为政府主体的代表，社区党组织是组织、领导、协调社区建设，整合社区力量的主导力量[64]，因此必须加强民族社区党组织的建设和发展，坚持引领社区公共社会资源的培育和创新，加强社区民族关系的“相互嵌入式”社会协调机制，促进社区各民族的交往交流，引导民族社区的自我管理、自我服务，促进民族关系的和谐发展以铸牢中华民族共同体意识。社区组织是社会主体的代表之一，“社区自组织是社区社会资本的载体，是社区居民参与社区治理的基本途径和平台”[65]。企业是市场主体的主要代表，要发挥边疆民族地区社会企业在社区建设中的积极作用，提高社会企业的社会责任感，减少“邻避冲突”。故此，要从政府、社会、市场三个方面落实具体的政策措施，在民族社区建设的过程中坚持政党领导、社会协同、市场参与原则，提高政策落实的针对性、有效性和科学性，为民族社区建设提供政策支持，增进边疆民族地区社会治理的社会资本存量。对于边疆民族地区的社会治理而言，地区的文化多元、制度独特、资源短缺、技术落后的复杂结构使得社会治理创新更具挑战性和针对性。因此，必须从多角度审视问题，打破原有的视野限制，充分认识和理解社会资本对于边疆民族地区社会治理过程中的资源汇集和经济发展的重要意义，促进边疆民族地区社会资本的增长。
第三，鼓励公众参与，完善民族、社会互动机制。民族互动是促进社会认同、社会信任以及社会规范的有效途径，持续有效的公众参与为社会互动提供了基本条件。参与公共事务是聚集公众意见的有效方式，持续化、政治化的公众参与为民族互动提供了人际交往和信任合作，而且由不同的民族身份构成的社会成员间的信任能够通过某种机制上升为普遍信任。从公众参与的角度推动民族互动机制的完善，可从以下几个方面分析：首先是持续化的公众参与能促进公民政治意识的增强，提高公众的政治认识和政治定位，为公众制度化政治化参与社会治理提供基本的知识基础和能力条件；其次是随着公众参与社会治理实践的增多以及参与能力的增强，能提高公众对民族关系的理性认识和理解能力，拓宽对民族交往的认识视角；最后是公众参与能力的增强能有效推动民族社会治理的政策创新和治理升级，促进社会发展。由此，应该从多个视角出发，鼓励社会公众积极参与到社会治理的实践当中。一是要完善边疆民族地区的基础设施建设。鼓励边疆民族地区的公众参与，要用长远的眼光看问题。虽然现在边疆民族地区的教育、经济、医疗卫生、公共安全、文化服务等基础设施建设还比较落后，尚未达到能让公众积极有效参与社会治理的标准，但从长远来看，发展社会主义民主，维护公众政治参与的民主权利是社会发展的必然要求，也是培育边疆民族地区社会资本的必经之路。二是要加强对公众参与社会治理的引导和规范。公众参与社会治理有制度化参与和非制度化参与之分，只有公众通过合理恰当的制度化途径参与到社会治理当中，才能有效提升公众参与能力和社会资本的成长空间，而非制度化的无序的公众参与不仅不能促进社会资本的增加，反而会严重损害社会资本的成长环境。三是要合理划分公众参与社会治理的范围和界限。我国边疆民族地区的社会环境具有与其他地方不同的特点，只有在坚持中国特色社会主义制度的基础上，坚持中国共产党的领导核心地位，始终维护中国的和平统一，才能保证公众参与社会治理的合法权利，所以必须从政治的高度来明确边疆民族地区公众参与社会治理的合理范围。 第四，强化政府鼓励，完善社会互助体系。构建以政府为领导，社会多元主体共同参与的社会互助的治理模式，完善社会互助体系是增进社会资本的基础工程。社会互助不仅体现出一种社会的稳定机制，“而且实质上构成一种有益的社会资本运行机制”[66]。中国自古以来的社会治理就有德法兼施的特点，如今我们在建设中国特色社会主义社会的过程中也一再强调要坚持德治与法治相结合，建设和完善社会互助体系就是建设德治社会的最好体现。此外，边疆民族地区的社会保障体系还不健全，基础教育、大病救助、就业等基本民生工程仍需社会主体的帮助，以减轻政府机关的社会压力，更好地促进边疆民族地区的社会和谐发展。一是要鼓励社会组织积极参与到边疆民族地区社会互助的建设当中，通过构建社会互助关系网，增加社会事业供给[67]。二是要规范各种社会主体参与社会互助的程序，营造出和谐有序的互助环境，促进社会资本的增长。
第五，坚持文化引领，融通社会信任体系。信任，是合作与共享的价值基础，也是我们在纷繁的复杂性和不确定性中坚守的社会信仰[68]。随着边疆民族地区社会经济的发展和经济力量的壮大，以政府为主导的多元主体对经济的有效治理是促进社会信任增长的功能性原因。但随着社会经济的快速发展，人均收入的不断增加，边疆民族地区的社会治理出现了一些与以往不同的问题，如出现了不正当的攀比和消费等，加速了社会信任的缺失，严重败坏了社会风气，阻碍了和谐社会的建设。和谐社会的本质是社会关系的和谐[69]。党的十九大报告指出，“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。”在培育社会资本，创新边疆民族地区社会治理创新的过程中，必须把建设社会信任和文化建设结合起来，建设文化引领型社会信任体系，用中国优秀的传统文化和创新的时代文化共同维护社会信任体系的建设，为培育社会资本提供精神养分。一是要引领推动边疆民族地区各民族文化的包容性和吸纳力；二是要培养边疆民族地区的综合型文化人才，促进民族文化交往；三是要大力开拓和创新多民族间的民族文化活动，互相学习，互相包容。
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责任编辑：马程
关键词：社会资本；边疆地区；社会治理；民族
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）04-0057-13
基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目“乡村振兴战略下基层协商民主的内生动力研究：基于云南普者黑N村和P村的比较”（2020Y0053）；云南省教育厅科学研究基金项目“中越云南段边境虚空化调查与引导边民抵边居住研究”（2021Y058）。
作者简介：张勇，云南大学政府管理学院硕士研究生。
边疆地区社会治理作为国家治理的特殊对象和重要组成部分，不仅关系边疆社会秩序构建的区域性问题，而且关系国家主权独立和疆域完整的战略性问题[1]。边疆社会治理的重要性與边疆地区的社会环境密不可分。我国的边疆地区不仅在地理空间上具有边缘性特征，而且在政治经济文化的发展上也独具边疆特色。究其原因，我国的少数民族大多居于边疆地区，这就使得多民族国家的基本国情更集中凸显于此，“因而这一地区又被称为‘边疆民族地区’或‘少数民族地区’”[2]。边疆治理与民族治理具有一定的耦合性，其独特的地理位置与政治经济环境使得边疆治理成为国家治理的重要环节。1989年，世界银行在讨论非洲发展时首次提出的“治理危机”，为治理概念的拓展提供了基本的架构，社会治理也在此基础上逐渐从理论范畴走向治理实践。在此过程中，“善治”成为治理的重要目标，以动员多种力量共同有序参与的社会合作治理成为实现治理目标的重要途径。故此，要实现边疆民族地区的社会治理目标，动员边疆地区的社会力量合作参与治理自然也是边疆社会治理的题中之义。在边疆社会治理的过程中，社会规范、价值目标、互动机制、参与网络等是动员社会力量有序参与和推动边疆社会治理创新的前提。在构建边疆社会治理创新理论路径的目标导向下，以信任、规范以及参与网络等为基本构成要素的社会资本理论为边疆社会治理创新提供了一种新的理论分析框架。
一、边疆社会治理：社会资本理论视角
自1919年社区改革倡导者利达·汉尼范首次用“社会资本”概念分析社区参与和社会纽带的重要性以来[3]，社会资本的理论范畴和理论视域已大大拓宽，成为经济学、社会学、政治学、组织行为学等诸多学科的重要视角和研究路径[4]。斯蒂格利茨表示，社会资本是一个非常有用的概念，但却是一个非常复杂的概念，不同的观点很多，促成了这种复杂性[5]。故此，以社会资本理论为知识基础来分析边疆社会治理的创新路径，必须先对社会资本理论本身的基本内涵和结构要素作出必要的辨析，并在此基础上厘清社会资本与边疆社会治理的内在关联，为边疆社会治理创新的路径分析奠定基础。
1.社会资本理论的基本内涵
社会资本理论伴随20世纪70年代社会网络研究逐渐兴起，社会资本概念也逐渐发展成为多个学科的关键词[6]。在此过程中，布尔迪厄、科尔曼、帕特南、弗朗西斯·福山、林南等学者成为社会资本理论研究的重要代表。布尔迪厄从社会资源的角度出发，认为社会资本是一种制度化的资源集合[7]，而制度化和网络化是社会资本工具价值的突出表现。科尔曼进一步指出，不可转让性和公共物品性也是社会资本所蕴含的重要基本属性[8]。帕特南从政治学的宏观关系视角出发，认为社会资本指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率[9]。帕特南“将社会资本理论的研究推向了社会层面，在研究社会资本与制度绩效、公民参与、社会发展等之间的关系上，提出社会资本包含了信任、规范和网络等内容”[10]，进一步拓宽了社会资本的概念边界。弗朗西斯·福山对社会资本的概念界定则注重其社会规范性，认为“它依靠规范对权威的遵从而产生”[11]，所以其本质上是一种相对稳定持续的社会规范网络。林南则更加注重社会资本在个体层面上的重要意义，认为社会资本是个体在目的性行动中被获取的或被动员的、嵌入在社会机构中的资源[12]。国内学者在借鉴西方学者研究的基础上，结合我国特殊的国情，对社会资本的概念界定提出了自己的理论框架。其中具有代表性的学者有燕继荣、卜长莉、李惠斌、杨雪冬等。燕继荣认为社会资本是一种结构化的社会资源，“作为资本的表现形式之一，社会资本就是广泛存在于社会网络关系中并能够被行动者投资和利用以实现自身目标的社会资源”[13]。卜长莉则把社会资本界定为一种社会关系网络，认为“社会资本是以一定的社会关系为基础的，以一定的文化作为内在的行为规范，以一定的群体或组织的共同收益为目的，通过人际互动形成的社会关系网络”[14]。李惠斌、杨雪冬强调文化因素在社会资本中的决定价值以及以历史文化为基础的资本存量，将社会资本定义为“处于一个共同体之内的个人、组织，通过与内部、外部的对象的长期交往合作互利形成的一系列认同关系，以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值理念、信仰和行为范式”[15]。
总体而言，国外学者关于社会资本理论的概念阐述和框架设定研究十分丰富，但是关于国家治理和社会资本内在关联的研究十分有限。而国内学者对于社会资本概念的研究则过于注重其理论结构，未能透视社会资本的工具性价值，以发挥其治理作用。虽然对社会资本的基本内涵与理论结构的分析各有不同，但在国内外学者的社会资本理论视域中，无论是宏观层面上还是微观层面上，都比较关注“人与人之间的社会关系以及镶嵌在社会结构中的信任、规范和参与网络等公共精神”[16]。因此，可把社会关系中的信任、规范和参与网络视为社会资本的基本构成要素[17]，这些要素的叠加整合构成了社会资本的公共精神价值，也为社会治理中社会资本存量的增加和有序参与治理提供了有利环境[18]。有研究指出，当社会资本存量丰富且得到有效运转时，就能够促进社会协调、交流和信任，就能够在公共事务集体行动中达成一致意见[19]。这也说明社会资本存量能够影响人们在政治过程中的理性选择行为。 2.社会资本参与边疆社会治理的理论契合性
在以往的边疆社会治理研究范式中，民族主义、区域主义和文化主义等基本的理论范式为边疆社会治理创新提供了基本的知识基础和理论支撑。随着社会资本理论的发展，加上帕特南对社会资本与民主治理的关系解析以及后来一系列研究的深入发展，社会资本理论也成为探索社会治理路径的重要范式。就社会资本理论与边疆社会治理创新的路径而言，二者之间存在着内在的契合性。社会资本内涵的信任、规范、参与等结构要素能够为边疆民族地区的发展以及边疆社会治理提供结构性的驱动力[20]，而边疆社会治理的有序发展又反过来促进边疆地区的社会资本存量的增加。
首先，社会治理强调政府-市场-社会等领域中不同主体间的合作与协商[21]，社会资本的存在是实现多元主体有序参与和有效合作的基本条件[22]。社会资本由信任、规范、互助、参与等基本要素构成，这为边疆社会治理中公共精神的形成提供了基本的社会环境和文化养分[23]，有助于促进边疆社会治理中不同主体间的有序合作；其次，社会资本的参与能够为边疆社会治理培育多种选择模式。社会治理包括政府治理社会、社会多主体合作共同治理、社会自治三种基本类型[24]，社会资本在其中的作用也各有侧重。从政府治理社会的角度看，社会资本是政府汇集社会资源的重要途径[25]；从社会多元主体的合作治理角度看，社会资本是促进不同主体间相互合作沟通的基本规范[26]；从社会自治的角度看，社会资本构成社会自治的集体行为规范和自治秩序网络[27]。最后，经济发展状况和政治制度环境是社会资本存在和发展的前提，同时一定存量的社会资本也对经济发展结构和社会政治制度创新起着重要的社会支撑作用[28]。由此，在推动边疆社会治理的过程中，社会资本的有效嵌入能够推动边疆社会治理与社会资本的良性互动。
我国是一个地域辽阔的统一多民族国家，广袤的国土和辽阔的疆域使得我国的边疆社会治理意义非凡，复杂的民族构成使得我国的社会治理凸显出对边疆问题和民族问题的独特关怀。我国的陆地边疆地区大多都是民族文化多元的边远地区或者风俗传统各异的多民族聚居地区，偏远的地理位置、落后的经济环境、多元的民族文化等[29]众多因素使得我国边疆民族地区的社会治理面临着各种复杂的问题，“边疆民族地区社会治理的边疆性、民族性决定了其治理的复杂性和艰难性”[30]。在此背景下，社会资本参与边疆社会治理具有重要的实践意义。
二、社会资本在边疆社会治理中的意义凸显
中国边疆社会治理历来受到党和国家的高度重视。党的十九大报告指出，加快边疆发展，确保边疆巩固、边疆安全。边疆社会治理必须坚持中国共产党的领导，以政府组织为社会主导力量，通过特定途径和方式吸纳党政机关、社会组织、企事业单位、社区和公民等多元社会行动主体参与，通过协商合作的方式合理配置社会资源，促进边疆民族地区社会治理体系和治理能力的现代化[31]。社会治理强调多元社会主体通过特定的协调沟通机制共同参与社会公共事务的治理。在多元主体参与、协商合作的治理过程中，社会资本有着不可替代的重要价值。
第一，社会资本体现的公共精神有利于整合边疆民族地区的社会价值。伴随我国经济的快速发展，一系列针对边疆民族地区的政策措施得以快速地出台和落实（比如西部大开发，东部沿海发达地区向对西部地区的对口支援等），推进了边疆民族地区经济社会的快速发展，社会价值观发展也日益多元化。社会转型下的价值观念多元化的形成是社会文化发展的一般趋势，但社会价值多元化发展在发挥其激发社会活力作用的同时，也为社會价值的整合带来了诸多问题。“当前，各少数民族之间、少数民族与汉族之间、少数民族内部、国内民族与国外民族之间等的各种利益关系发生着根本性改变，加之不同民族风俗习惯、利益诉求和行为模式制约和影响着边疆社会公共事务治理”[32]。公共精神是边疆社会治理过程中整合边疆民族地区社会价值的重要纽带，不仅能激发不同主体的共同体意识，而且有助于促进主体间的协调与妥协，促进价值融合、调控社会分歧，进而实现社会价值整合的目的。在治理实践的过程中，“社会资本之所以能够承担价值整合与凝聚力的功能，是因为通过积累社会资本所形成的包含信任、信用、互助网络、公共精神、规范等社会正能量，能够促进社会各方面的共识和共同意志的形成，凝聚各个阶层的力量，共同达成国家治理的目标”[33]。
第二，社会资本强调的社会规范能弥补边疆社会治理过程中的制度短板。边疆民族地区传统的社会价值规范能有效约束公众的社会行为，促进社会交往。基于地缘、血缘、宗族等社会纽带而形成的社会规范秩序能连接分散的社会个体，形成特定的价值规范[34]，这种非制度性的价值规范能有效弥补制度规范的缺陷和不足。但随着边疆民族地区经济社会的深入发展，人口跨区域、跨文化层级、跨群体的流动越来越多，人口流动的时间跨度越来越长甚至由流动变为流入，在熟人社会强势走向陌生人社会的过程中，传统的以血缘、地缘关系为基础的人际秩序维系机制越来越难以适应陌生人社会的交往要求。在陌生人社会中，平等互利原则是社会规范的重要维度。作为社会资本的基本理念，互惠（互利）规范向人们潜在地指明了符合社会法治和道德要求的行为方向[35]，互惠原则意味着一种平等的社会观念，追求一种对称性的互利行为，为陌生的社会个体之间提供相互理解的社会行为规范和行为预期[36]，能有效降低社会交往或交易成本的不确定性，弥补边疆社会治理中制度设计上的不足。
第三，社会资本集中的存量资本能有效拓宽边疆社会治理的资源汇集。中国是实行单一制的多民族社会主义国家，中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方政府的主动性、积极性的原则。随着社会主义市场经济体制的不断完善，中央和地方政府之间的关系也更加和谐，地方政府在组织社会资源上的动力和能力明显增强，政府领导社会力量共同参与社会治理的制度执行力也逐步提升。以社会信任、规范和互动等为内容体现的社会资本存量会在促进社会发展的过程中产生社会力量的均衡结构，促进高质量的社会信任和增进社会福利的社会环境[37]，进而推动社会经济文化的发展，激发社会活力，促进经济增长，拓宽社会治理的资源汇聚。 第四，社会资本推崇的信任机制有助于积极推动边疆地区的族际互动。社会信用体系是社会秩序深层次的维系机制，虽然社会信任不会直接产生社会财富，但社会信任却有利于促进更大的繁荣和更高质量的生活[38]。韦伯根据信任的影响范围和对彼此关系的影响程度，曾把信任分为特殊信任和普遍信任两种。特殊信任是以血缘、亲缘或地缘性社区为基础，这种信用结构具有一定的封闭性和排他性，除了特定范围内的人群和特殊的集体记忆外，外部人群很难取得这种资源，是一种建立在特殊的人际关系上的信任模式；普遍信任是以信仰共同体为基础，这是一种更具开放性和包容性的信任模式，这种信任的产生更多来自于对社会共同体和社会政治法律规则的认同而产生的低层次的信任，这种信任更多地体现在政治和制度层面，而特殊信任则更多的是一种文化和传统心理层面的信任，所以普遍信任就表现为一种对陌生人也信任的形式特征。对于多民族聚居的边疆民族地区而言，社会信任是民族交往互动的基本保证，也是边疆社会治理中各主体有序参与的结构性要素，有助于系统促进边疆社会治理中的参与互动。
第五，社会资本激发的社会参与能合理推动边疆社会治理的能力提升。自治理理论提出以来，公众参与共同治理就是其题中之义。治理理论的提出是对以往的公共管理实践中的“管理”理论的创新和发展。“管理”具有单方面权力输出和被动接受的意味，在社会经济快速发展的今天，社会经济利益结构和人口素质已发生巨大变化，各种潜在的利益矛盾和价值冲突形式多样，而缺乏沟通和协商意义的“管理”明显已不能适应社会的发展和进步，所以强调社会“管理”应该向多元参与、广泛协商、持续互动的社会“治理”转变。对于社会治理而言，社会参与是提升社会治理能力的重要条件。公众参与社会治理对于社会治理体制的创新、社会治理机制的完善、社会治理结构的调整、社会治理权力的监督以及社会治理的民主化发展具有重要意义。但对于参与主体而言，由于缺乏实践经验，社会主体参与意愿和参与能力较低，非制度化参与也是普遍现象；同时由于政府传统身份权威的影响，导致政府在引导和主导社会治理过程中存在职责划分不明和角色界定不清的问题，甚至有些政府还在坚持政府“管理”社会的思想，不愿意“不专业”的社会力量参与到社会治理的实践中，严重制约着边疆社会治理能力的提升[39]。而社会资本具有激发公众积极有序参与政治活动的功能，不仅能有效提高公共决策的科学性和政策实行的顺畅性，降低政府社会治理的行政成本，而且能推动社会治理结构转变，促进边疆民族地区社会治理能力的提升。
三、社会资本不足制约着边疆社会治理创新
改革开放以来，随着中国特色社会主义市场经济的快速发展，一系列针对边疆民族地区的政策措施得以快速落实并取得积极效果，使得边疆民族地区的社会变迁和现代化建设迅速前进[40]。但是，在边疆民族地区的社会经济文化等各方面事业得到快速发展的同时，一些潜在的社会问题也随之浮出水面。首先，社会经济的发展和人口流动的增强使得以血缘、地缘等为基本构成的传统社会资本逐渐被削弱。其次，以法治为中心的制度性社会资本尚未完全形成，社会自治力量发展缓慢，社会自治体系尚不健全，社会自主规范秩序难以实现，公益性社会资本存量明显不足。最后，由于历史和政治原因，中国的传统社会资本与现代社会资本之间存在着明显的断裂带，过去与现在未能顺利地承接，中间的断裂加剧了社会资本存量的损失，造成边疆民族地区社会资本存量的“结构性失衡”[41]，社会资本的存量不足严重制约着边疆地区社会治理的创新发展和能力提升。
1.边疆民族地区社会资本的缺失
在众多学者的理论视域中，社会资本包括信任、规范和社会参与等基本构成要素。在科尔曼看来，封闭的社会网络与稳定的社会结构更有助于社会资本的培育与發展；布尔迪厄认为社会资本是一种制度化的资源集合，制度化的社会关系是促进社会资本存量的重要保障；帕特南的社会资本理论注重社会组织的特征，有序的社会组织网络更有助于信任、规范和社会参与秩序的形成等。概而言之，从宏观上来讲，社会资本的发展与社会关系和社会结构密切相关。由此，边疆民族地区的社会资本也必然与边疆地区的社会关系与社会结构密不可分。
第一，边疆民族地区人口流失较大，大量青壮年劳动力外出，留守人口的低龄化、老龄化、贫困化趋势严重，人口、资金、资源等要素的流失，严重制约着边疆社会治理网络的稳定性和边疆民族地区的社会资本培育。有学者指出，边疆地区民众现代契约精神缺乏，国民之间信任和合作度不高，尤其是网络世界的发展，更是影响了边疆民族地区民众之间零距离的交往，导致边疆民族地区民众关系的一些异化，影响了边疆民族地区现代信用和合作社会关系的建设发展。这其实反映了边疆民族地区发生了一定程度的社会信任危机[42]。
第二，边疆民族地区的社会发展状况不利于社会资本结构要素的形成。“民族地区因受自然环境、历史文化、人文传统和区位经济等影响，其社会资本的形成易受传统文化习俗与社会自然地理的现实制约”[43]。在此，引入“社会组织密度”这个指标来衡量社会发育的程度。所谓社会组织密度，是指某个区域内在民政部门登记注册的社会组织总数与该区域内的常住人口总数之比。首先看内地发达省区的社会组织密度。有研究指数表明，截至2018年底，浙江、江苏、广东、福建的社会组织密度分别为9.67、11.7、6.1、7.46。而广西、云南、西藏、新疆、甘肃、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁9个边疆省区的社会组织密度分别为5.45、4.89、1.88、3.39、10.15、6.36、4.88、4.79、5.4。除甘肃省外，其他边疆省区较内地发达省区均低很多[44]。其次看边疆民族地区的对外开放程度。有学者以经济开放度、技术开放度、社会开放度三个维度设计了一个测量区域对外开放水平的指标体系，最新测量结果显示，在纳入测量的我国内地31个省级行政区中，排名前三的是北京、广东、上海，其对外开放指数分别为50.93、48.74、44.71。相较而言，9个边疆省区吉林、辽宁、黑龙江、广西、云南、内蒙古、新疆、甘肃、西藏的对外开放指数分别为21.44、18.63、17.64、15.71、13.81、11.08、10.81、8.47、8.22。边疆省区对外开放水平大都处在靠后的位置，也就是在全国对外开放的总体格局中，边疆处于开放末端的特征十分明显[45]。此外，边疆民族地区的公共服务、政策支撑、社会组织的引导、行政资源投入、政府对社会资本的政策关注度等不足都影响着边疆社会资本的发展[46]。 第三，边疆民族地区社会文化、民族、宗教信仰构成的复杂性影响边疆社会资本的集聚，而且“边疆多民族社区人群高度异质，宗教信仰的种类和层次繁多，社区人口流动性大，社区普遍信任被严重削弱”[47]。此外，边疆民族地区既有社会资本的价值没有得到充分的重视，比如各个民族的传统治理资源没有得到开发利用，没有把既有社会资本的治理价值发挥出来，未能转化为治理效能[48]。综上而言，边疆民族地区整体的社会治理环境制约着社会资本的成长，导致边疆民族地区社会资本不足，从而对边疆社会治理的发展产生了多个层面的不利影响。
2.社会资本不足对边疆社会治理的影响
第一，社会资本不足束缚着边疆民族地区社会认同的提高。社会群体构成的异质性是社会认同理论的基本假设，人们对自我的界定需要以他人为参照，一种趋向于“他向性权威”的认同态度把自我归于特定群体之内而得以与社会发生联系[49]。充分的社会沟通和社会交往是促进社会认同的基本途径，也是增强社会认同最直接的途径，社会个体只有在社会的交往中认识自己、定位自己，才能更好地认同自己，“个体和群体只有进入交往过程，形成交往联系，他们的认同才能汇聚为社会认同”[50]。但是，熟人社会的解体带来一定程度上的认同（制度）真空[51]，社会变迁中政治制度建设和经济发展的不同步性导致制度性社会资本的缺失，而制度性社会资本的缺失则制约着社会治理的基本社会保障体系的有效构建。在社会剧烈的变化中，“人们希望与其他人建立有意义的互动关系，因为过去的确定性和忠诚已经化为乌有了，人们便寻求新的归属”[52]。如果制度性社会资本的缺失不能通过其他途径得以填补，那么社会交往的途径必然受阻。近年来边疆民族地区经济发展速度明显增快[53]，所产生的一个基本社会现状就是社会竞争加剧，增加了社会成员的生存压力，提升了社会认同分化的风险。社会资本不足必然制约人们的互动交往，导致人们的社会压力和社会不满情绪难以得到有效疏通，不仅束缚了公众社会认同的提升，而且增加了政府社会治理难度。
第二，社会资本不足局限着边疆民族地区治理制度的创新。制度创新是边疆民族地区社会治理创新的核心环节。只有创新社会政治、经济和管理等制度，才能从深层次变更支配人们的行为和相互关系的规则体系，打破政府市场社会三者之间的互动壁垒，革新各种组织与外部环境的相互关系，激发社会活力和人们的积极性，不断创造出新的社会知识和社会资源，促进社会资源的合理配置，推动边疆民族地区社会的发展进步。制度创新需要社会治理过程中的信息交流和意见反馈。社会治理强调多主体、多层次间的协商、交流、對话和反馈，这是社会制度创新的必要前提。所谓“从实践中来，到实践中去”，就是要做好充分的准备，立足现实，进而推动制度创新。良好的社会环境是促进制度创新的基础，坚持改革创新的政府理念和有效的社会资本培育是营造边疆社会治理环境的重要途径，通过政府、市场、社会的积极配合，形成创新型的制度及文化。社会资本强调广泛的社会参与和社会互动，而社会资本短缺则会阻碍社会治理过程中必要的社会信息反馈和互动，影响社会治理制度创新的动力供给。在社会治理中除了要求积极的参与、互动和协商，还需要社会主体的规范参与、制度化参与和民主化协商，而社会资本短缺则不利于社会规范协调机制的构建，制约着社会治理制度的创新发展，阻碍了边疆民族地区社会治理的进步升级。
第三，社会资本不足限制着边疆民族地区社会资源的集聚。社会资本是一种可以促进社会资源的优化配置、创新边疆民族地区社会资源聚集、促进社会可持续发展的重要资源[54]，在社会主义市场经济快速发展的背景下，经济发展形式的多样化带来了资源的分散性，导致社会组织、就业方式、分配方式、利益关系的多样化发展[55]。在传统的行政管理手段整合社会资源有效性降低的现实背景下，通过政府主导的社会多元主体参与来集聚社会资源是有效的路径选择，而社会资本存量则是促进社会多元主体参与以实现资源汇聚的重要条件。多元共治的基本条件包括相互信任、合作互利、行为规范等内容，社会资本与多元治理行为规范的内在契合是促进社会资源合理优化配置和有效集聚的基础。正是由于社会资本对社会共治格局的形成和社会资源集聚具有重要意义，所以边疆民族地区社会资本的短缺也必然对多元参与治理格局的形成产生不利影响，从而限制边疆民族地区社会资源的汇集。
第四，社会资本不足阻碍着边疆民族地区社会问题的解决。在社会主义市场经济活力的刺激下，以农民工群体为主要构成的人口流动使得边疆民族地区社会治理的不可预期性逐渐增强。因为在人口流动的过程中，以传统的地缘、血缘、习俗、社会道德等为主要维系要素的社会网络越来越受到“外部世界”的挑战，人与人之间的社会关系发生了微妙的变化，人们的公共记忆和传统文化改变[56]，以往的熟人社会逐渐走向陌生人社会，人与人之间传统的关系网随着人口、经济、文化之间的流动交往而逐渐被打破，传统的社会价值体系在以社会主义核心价值体系为主导的基础上逐渐走向多元化和分殊化，由血缘、地缘、道德习俗、乡规民约所支撑的传统社会资本逐渐被淡化和削弱，增加了边疆民族地区社会行为失范的风险。由此，在推进边疆民族地区快速向现代化和城市化发展的进程中，需要从中央与地方，政府与社会，市场与社会等多个层面共同发力处理民族治理问题，而政治、经济、文化、教育、医疗卫生、社区生活等各方面社会资本的短缺必然影响各个领域的互动关系，不利于边疆民族地区社会问题的有效解决。
第五，社会资本不足抑制着边疆民族地区社会治理能力的升级。社会资本本身不仅强调推进社会民主化发展和促进社会参与，而且可为社会参与社会治理提供经验和智力上的支持，提高社会公众参与社会治理的专业化水平。此外，社会资本对以政府为主导的治理力量进行监督也是促进社会治理能力提升的重要途径。在多元主体共同参与社会治理的过程中，社会资本是影响社会治理体系和治理能力现代化的重要因素。社会资本的构成和性质影响社会个体和集体的行为和动机，影响社会治理的制度安排和治理模式。社会治理中的社会资本是一种具有公共性的社会资源，是构成社会政治权力的要素和基础，在创新社会治理体系和提高社会治理能力建设的过程中，“低水平的社会资本会导致一些政治功能的失调”[57]，阻碍边疆民族地区政府社会治理能力的提升。 四、创新边疆社会治理的路径选择
社会资本是广泛存在于社会关系当中的无形资产，对社会个人和组织团体具有重要影响。对个人而言，足量的社会资本不仅能降低物质成本和增加实现自我目标的机会，而且能产生强烈的社会归属感和成就感。对组织而言，社会资本网络有助于建立由内而外的信任网络和共同价值目标，降低组织成员之间、组织与组织之间的合作和交易成本，维护组织的稳定性和平衡性，增强组织社会行为的一致性。创新边疆社会治理是促进边疆治理体系和治理能力现代化的重要环节，在推进边疆社会治理创新的过程中，从不同的视角审视这一问题会产生不同的观点和策略。社会资本是社会治理所需要的最基本的社会资源，因此要充分理解社会资本在创新边疆社会治理过程中的重要意义。在多民族聚居的边疆地区，民族问题和民族事务因其较强的政策性、政治敏感性、广泛的社会涉及面，成为国家治理面临的棘手与复杂的公共事务[58]。因此，需要从多个角度看待边疆社会治理问题与社会资本的关系，进而为边疆民族地区的社会资本培育提出有效路径。
第一，落实制度保障，促进社会组织发展。社会组织是培育社会资本的重要载体，从社会公共产品的供给上来说，社会组织的治理参与有助于营造社会成员共同维护的社会资本，从而以多元化的方式形成对公共产品的供应。从社会治理中多元主体的功能互补上来说，“民间组织的功能常被看成是对‘政府失灵’和‘市场失灵’的有意补充”[59]。“治理”作为新公共管理运动的重要概念，强调国家、市场、社会之间的互动以及共同参与社会治理模式。以社会组织为主体的第三部门对于促进国家、市场、社会之间的互动和社会资本的培育有着不可替代的作用，对于提高社会凝聚力、管理社会事务、提高个体对自己和他人的责任心以及促进社区公共事务的发展具有重要意义，对于社会资本的培育有着不可替代的作用（详见表1）。
总体而言，边疆民族地区的社会组织发展比较缓慢，社会组织结构尚待完善[61]。因此，必须从制度上为边疆民族地区社会组织的发展提供基本保障，完善边疆民族地区社会组织发展的法律支持体系，有效扩大其自主发展空间。在此过程中，政府要维护好各类公共服务的公益性和实效性，对程序的合法性和成效的显著性进行重点把关[62]。落实边疆民族地区社会组织发展的制度保障，首先是加强党的领导作用，只有坚持党的领导才能保证社会组织发展朝着正确的方向前进；其次是从中央到边疆民族地区的各级政府机关都应该加强对民间社会组织发展的政策鼓励和资金支持，培育社会组织发展的同时有序吸纳社会组织参与到边疆社会治理的过程当中；最后是发挥社会组织的积极性和主動性，提高社会组织参与社会治理和公共服务的能力，使其在边疆民族地区社会资本建设中能够积极作为，促进良好的社会规范的形成。
第二，加大政策支持，创新民族社区建设。社会治理是一种强调多种主体共同参与社会治理实践的政治行为，所以在创新民族社区治理和建设的过程中存在着多样的利益主体。“民族社区主要存在行政性主体、自治性主体、市场性主体、公益性主体和民族宗教性主体等”[63]，包括政治主体、市场主体和社会主体等。要创新民族社区建设，必须厘清多种主体间的相互关系。作为政府主体的代表，社区党组织是组织、领导、协调社区建设，整合社区力量的主导力量[64]，因此必须加强民族社区党组织的建设和发展，坚持引领社区公共社会资源的培育和创新，加强社区民族关系的“相互嵌入式”社会协调机制，促进社区各民族的交往交流，引导民族社区的自我管理、自我服务，促进民族关系的和谐发展以铸牢中华民族共同体意识。社区组织是社会主体的代表之一，“社区自组织是社区社会资本的载体，是社区居民参与社区治理的基本途径和平台”[65]。企业是市场主体的主要代表，要发挥边疆民族地区社会企业在社区建设中的积极作用，提高社会企业的社会责任感，减少“邻避冲突”。故此，要从政府、社会、市场三个方面落实具体的政策措施，在民族社区建设的过程中坚持政党领导、社会协同、市场参与原则，提高政策落实的针对性、有效性和科学性，为民族社区建设提供政策支持，增进边疆民族地区社会治理的社会资本存量。对于边疆民族地区的社会治理而言，地区的文化多元、制度独特、资源短缺、技术落后的复杂结构使得社会治理创新更具挑战性和针对性。因此，必须从多角度审视问题，打破原有的视野限制，充分认识和理解社会资本对于边疆民族地区社会治理过程中的资源汇集和经济发展的重要意义，促进边疆民族地区社会资本的增长。
第三，鼓励公众参与，完善民族、社会互动机制。民族互动是促进社会认同、社会信任以及社会规范的有效途径，持续有效的公众参与为社会互动提供了基本条件。参与公共事务是聚集公众意见的有效方式，持续化、政治化的公众参与为民族互动提供了人际交往和信任合作，而且由不同的民族身份构成的社会成员间的信任能够通过某种机制上升为普遍信任。从公众参与的角度推动民族互动机制的完善，可从以下几个方面分析：首先是持续化的公众参与能促进公民政治意识的增强，提高公众的政治认识和政治定位，为公众制度化政治化参与社会治理提供基本的知识基础和能力条件；其次是随着公众参与社会治理实践的增多以及参与能力的增强，能提高公众对民族关系的理性认识和理解能力，拓宽对民族交往的认识视角；最后是公众参与能力的增强能有效推动民族社会治理的政策创新和治理升级，促进社会发展。由此，应该从多个视角出发，鼓励社会公众积极参与到社会治理的实践当中。一是要完善边疆民族地区的基础设施建设。鼓励边疆民族地区的公众参与，要用长远的眼光看问题。虽然现在边疆民族地区的教育、经济、医疗卫生、公共安全、文化服务等基础设施建设还比较落后，尚未达到能让公众积极有效参与社会治理的标准，但从长远来看，发展社会主义民主，维护公众政治参与的民主权利是社会发展的必然要求，也是培育边疆民族地区社会资本的必经之路。二是要加强对公众参与社会治理的引导和规范。公众参与社会治理有制度化参与和非制度化参与之分，只有公众通过合理恰当的制度化途径参与到社会治理当中，才能有效提升公众参与能力和社会资本的成长空间，而非制度化的无序的公众参与不仅不能促进社会资本的增加，反而会严重损害社会资本的成长环境。三是要合理划分公众参与社会治理的范围和界限。我国边疆民族地区的社会环境具有与其他地方不同的特点，只有在坚持中国特色社会主义制度的基础上，坚持中国共产党的领导核心地位，始终维护中国的和平统一，才能保证公众参与社会治理的合法权利，所以必须从政治的高度来明确边疆民族地区公众参与社会治理的合理范围。 第四，强化政府鼓励，完善社会互助体系。构建以政府为领导，社会多元主体共同参与的社会互助的治理模式，完善社会互助体系是增进社会资本的基础工程。社会互助不仅体现出一种社会的稳定机制，“而且实质上构成一种有益的社会资本运行机制”[66]。中国自古以来的社会治理就有德法兼施的特点，如今我们在建设中国特色社会主义社会的过程中也一再强调要坚持德治与法治相结合，建设和完善社会互助体系就是建设德治社会的最好体现。此外，边疆民族地区的社会保障体系还不健全，基础教育、大病救助、就业等基本民生工程仍需社会主体的帮助，以减轻政府机关的社会压力，更好地促进边疆民族地区的社会和谐发展。一是要鼓励社会组织积极参与到边疆民族地区社会互助的建设当中，通过构建社会互助关系网，增加社会事业供给[67]。二是要规范各种社会主体参与社会互助的程序，营造出和谐有序的互助环境，促进社会资本的增长。
第五，坚持文化引领，融通社会信任体系。信任，是合作与共享的价值基础，也是我们在纷繁的复杂性和不确定性中坚守的社会信仰[68]。随着边疆民族地区社会经济的发展和经济力量的壮大，以政府为主导的多元主体对经济的有效治理是促进社会信任增长的功能性原因。但随着社会经济的快速发展，人均收入的不断增加，边疆民族地区的社会治理出现了一些与以往不同的问题，如出现了不正当的攀比和消费等，加速了社会信任的缺失，严重败坏了社会风气，阻碍了和谐社会的建设。和谐社会的本质是社会关系的和谐[69]。党的十九大报告指出，“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。”在培育社会资本，创新边疆民族地区社会治理创新的过程中，必须把建设社会信任和文化建设结合起来，建设文化引领型社会信任体系，用中国优秀的传统文化和创新的时代文化共同维护社会信任体系的建设，为培育社会资本提供精神养分。一是要引领推动边疆民族地区各民族文化的包容性和吸纳力；二是要培养边疆民族地区的综合型文化人才，促进民族文化交往；三是要大力开拓和创新多民族间的民族文化活动，互相学习，互相包容。
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