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章某凭借人民法院准许撤回起诉裁定书向所在单位要求恢复职务和待遇，但遭到拒绝，理由是：人民法院裁定准许撤回起诉不等于宣告无罪，该案诉讼程序还没有终结，检察机关应对章某作确认无罪的诉讼终结处理。为此，章某向检察机关提出申诉，要求确认诉讼已经终结并宣告其无罪。
那么，检察机关撤回起诉对于诉讼程序究竟产生怎样的效力?从本案来看。检察机关因发现不应对被告人追究刑事责任而要求撤回起诉，在案件撤回起诉后，诉讼程序是否应当认为已经终结，由此引发了我们对检察机关撤回起诉效力问题的思考。
由于现行的法律及司法解释对撤回起诉后如何处理未作出明确规定。致使实践中对撤回起诉的效力认识不一，导致案件撤回起诉后的处理方式也不尽统一，有的将撤回起诉的裁定直接作为终结诉讼的依据；有的则在撤回起诉后以不起诉决定终结诉讼；也有的将案件退回侦查机关作撤销案件处理；有的撤回起诉后，案件又进入审查起诉阶段。进而重新计算审查起诉期限。这种撤回起诉实践中的混乱现象，影响了撤回起诉的诉讼价值。也使这一程序的运用受到诟病。
有观点认为，检察机关撤回起诉是处分公诉权的行为。意味着对被告人放弃追诉，表明检察机关对被告人是否应付刑事责任作出了否定性的评价，这种诉讼行为足以导致诉讼程序的终止，具有终结诉讼的效力。我们认为，根据现行司法解释所确立的撤诉制度，撤回起诉不具有终结诉讼的效力，而是效力未定的诉讼行为。理由如下：
一、撤回起诉不是实质性的诉讼终结
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的。可以要求撤回起诉。撤回起诉须经人民法院裁定准许后才能发生效力。撤回起诉成立后，对人民法院而言，就丧失了对这一案件继续审判的基础；对检察机关来讲，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再次起诉。但是。撤回起诉权利的行使，是公诉机关行使公诉变更权的体现，诉讼没有因为撤回起诉而自然终结。因此，对被告人而言，并不意味着已经脱离诉讼，只表明公诉机关暂时放弃向人民法院起诉，诉讼的终结取决于检察机关作撤销案件决定，还是不起诉决定，而依据新的事实或新的证据，检察机关可以再次重新起诉。所以，撤回起诉不是实质性的诉讼终结的决定。
二、撤回起诉不属于法定的诉讼终结方式
根据《刑事诉讼法》第15条的规定，发现犯罪嫌疑人、被告人具有“情节轻微、危害不大，不认为是犯罪的”等六种情形之一的，“已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪”。由此表明，以上四种方式是刑事诉讼不同阶段终结诉讼的方式。有观点认为，撤回起诉发生在审判阶段，人民法院裁定准许撤回起诉即是终止审理。我们认为，这是一种错误的理解，因为，人民法院裁定终止审理是基于法律规定的不追究刑事责任的情形，对已起诉的案件作出终结诉讼的程序裁决，然而，人民法院裁定准许撤回起诉是基于公诉机关的撤回起诉请求，撤销对已经起诉案件的继续审理，并不代表宣告诉讼终结或无罪。撤回起诉不是法律规定的诉讼终结方式。仅是检察机关对错误起诉的救济手段。通过撤回起诉，则使案件回流到检察机关，因而诉讼程序尚未终结，检察机关应当通过法定的形式予以终结诉讼。但是，因发现新的事实或新的证据需要重新起诉的除外。
三、撤回起诉尚不能明示对被告人行为的法律评价结果
检察机关通过行使撤回起诉权后，案件又重新回流到检察机关，但是，被告人经立案等司法程序被确定的犯罪嫌疑身份尚未解脱，实际仍处于被追诉状态，如果检察机关没有对被告人明确作出不予追究刑事责任的的法律评价，被告人就不能以正常人的身份回归社会。因为，公诉撤回不同于自诉撤回，自诉案件的撤回取决于原告的个人意愿。在原告向人民法院撤回对被告追究刑事责任的请求后，诉讼因案件的撤回而自然终结。一般不会引起社会公众对被告人的有罪评价，对被告人的社会生活不会造成明显的负面影响，而公诉机关是代表国家追诉犯罪，案件撤回起诉后，撤回起诉的被告人实际仍处于被追诉状态。在对被告人作出不应追究刑事责任的终结诉讼决定前，被告人仍未脱离诉讼。所以，检察机关必须通过作出不起诉决定等法定的诉讼终结方式。向社会公众明示公诉机关对被告人作出的无罪或不应追究刑事责任的处理决定，才能使被告人以正常人的身份回归社会。
四、撤回起诉的法律效力需通过处理结果来体现
有观点认为，撤回起诉是一种终结性的处理决定，一经作出即产生法律效力。相当于公安机关作出的撤销案件决定、检察机关作出的不起诉决定、人民法院作出的生效判决。…我们不赞同这一观点。撤回起诉是司法解释所确立的对错误起诉的补救程序，在界定撤回起诉的法律效力时。应当将撤回起诉和撤回起诉后的处理加以区别。撤回起诉仅仅是检察机关向人民法院撤回已提出的审判请求，引起人民法院撤销对案件审理的诉讼活动。撤回起诉后的处理是指撤回起诉后，检察机关根据案件的不同情况以及撤回起诉的事由，从实体上和程序上对案件作出最终的处理。撤回起诉的法律效力是从撤回起诉后的处理结果来体现的。撤回起诉后的处理结果大体上有以下几种：(1)撤销案件。如检察机关自行侦查的案件符合《刑事诉讼法》第15条规定的情形，检察机关可以做撤销案件处理。(2)补充侦查。如事实不清、证据不足的案件，检察机关可以进行补充侦查。(3)不起诉。对公安机关移送起诉的案件，撤回起诉后检察机关一般应作不起诉处理。检察机关发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为。表明提起公诉的决定是错误的，应作出作无罪不起诉的诉讼终结处理；发现不应当追究刑事责任的处理则包括两个层面：一是具有刑事诉讼法十五条规定的情形之一，检察机关同样应作出无罪不起诉的诉讼终结处理。二是主要犯罪事实不清，证据不足，经补充侦查后，仍不符合起诉条件的，检察机关应作出存疑不起诉决定。(4)其他处理。如因管辖权问题撤回起诉后，应移送有管辖权的司法机关处理。撤回起诉后。最终确定诉讼结果的应当是不起诉决定书、撤案决定书、或再行起诉后的法院判决书，不同的诉讼结果，其法律效力是不同的。有观点认为，撤回起诉与不起诉处分在实质上具有同样效力。我们认为。这是一种错误的理解，不能简单地将撤回起诉视同不起诉。因为，将撤回起诉界定为诉讼终结，既没有法律和司法解释依据，也不符合立法精神，而且容易为一些办案单位将撤回起诉的案件作为“悬案”长期挂起来提供依据，这种认识从实践看弊多利少。
当然，在对刑事诉讼法进行修改时，应当回应司法实践的需要，重新确立撤回起诉制度，对撤回起诉作出具有可操作性的规定，并对撤回起诉的效力问题加以明确，以避免撤回起诉实践中混乱现象的发生，更好地发挥撤回起诉应有的诉讼价值。
那么，检察机关撤回起诉对于诉讼程序究竟产生怎样的效力?从本案来看。检察机关因发现不应对被告人追究刑事责任而要求撤回起诉，在案件撤回起诉后，诉讼程序是否应当认为已经终结，由此引发了我们对检察机关撤回起诉效力问题的思考。
由于现行的法律及司法解释对撤回起诉后如何处理未作出明确规定。致使实践中对撤回起诉的效力认识不一，导致案件撤回起诉后的处理方式也不尽统一，有的将撤回起诉的裁定直接作为终结诉讼的依据；有的则在撤回起诉后以不起诉决定终结诉讼；也有的将案件退回侦查机关作撤销案件处理；有的撤回起诉后，案件又进入审查起诉阶段。进而重新计算审查起诉期限。这种撤回起诉实践中的混乱现象，影响了撤回起诉的诉讼价值。也使这一程序的运用受到诟病。
有观点认为，检察机关撤回起诉是处分公诉权的行为。意味着对被告人放弃追诉，表明检察机关对被告人是否应付刑事责任作出了否定性的评价，这种诉讼行为足以导致诉讼程序的终止，具有终结诉讼的效力。我们认为，根据现行司法解释所确立的撤诉制度，撤回起诉不具有终结诉讼的效力，而是效力未定的诉讼行为。理由如下：
一、撤回起诉不是实质性的诉讼终结
根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为或者不应当追究被告人刑事责任的。可以要求撤回起诉。撤回起诉须经人民法院裁定准许后才能发生效力。撤回起诉成立后，对人民法院而言，就丧失了对这一案件继续审判的基础；对检察机关来讲，撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再次起诉。但是。撤回起诉权利的行使，是公诉机关行使公诉变更权的体现，诉讼没有因为撤回起诉而自然终结。因此，对被告人而言，并不意味着已经脱离诉讼，只表明公诉机关暂时放弃向人民法院起诉，诉讼的终结取决于检察机关作撤销案件决定，还是不起诉决定，而依据新的事实或新的证据，检察机关可以再次重新起诉。所以，撤回起诉不是实质性的诉讼终结的决定。
二、撤回起诉不属于法定的诉讼终结方式
根据《刑事诉讼法》第15条的规定，发现犯罪嫌疑人、被告人具有“情节轻微、危害不大，不认为是犯罪的”等六种情形之一的，“已经追究的，应当撤销案件，或者不起诉，或者终止审理，或者宣告无罪”。由此表明，以上四种方式是刑事诉讼不同阶段终结诉讼的方式。有观点认为，撤回起诉发生在审判阶段，人民法院裁定准许撤回起诉即是终止审理。我们认为，这是一种错误的理解，因为，人民法院裁定终止审理是基于法律规定的不追究刑事责任的情形，对已起诉的案件作出终结诉讼的程序裁决，然而，人民法院裁定准许撤回起诉是基于公诉机关的撤回起诉请求，撤销对已经起诉案件的继续审理，并不代表宣告诉讼终结或无罪。撤回起诉不是法律规定的诉讼终结方式。仅是检察机关对错误起诉的救济手段。通过撤回起诉，则使案件回流到检察机关，因而诉讼程序尚未终结，检察机关应当通过法定的形式予以终结诉讼。但是，因发现新的事实或新的证据需要重新起诉的除外。
三、撤回起诉尚不能明示对被告人行为的法律评价结果
检察机关通过行使撤回起诉权后，案件又重新回流到检察机关，但是，被告人经立案等司法程序被确定的犯罪嫌疑身份尚未解脱，实际仍处于被追诉状态，如果检察机关没有对被告人明确作出不予追究刑事责任的的法律评价，被告人就不能以正常人的身份回归社会。因为，公诉撤回不同于自诉撤回，自诉案件的撤回取决于原告的个人意愿。在原告向人民法院撤回对被告追究刑事责任的请求后，诉讼因案件的撤回而自然终结。一般不会引起社会公众对被告人的有罪评价，对被告人的社会生活不会造成明显的负面影响，而公诉机关是代表国家追诉犯罪，案件撤回起诉后，撤回起诉的被告人实际仍处于被追诉状态。在对被告人作出不应追究刑事责任的终结诉讼决定前，被告人仍未脱离诉讼。所以，检察机关必须通过作出不起诉决定等法定的诉讼终结方式。向社会公众明示公诉机关对被告人作出的无罪或不应追究刑事责任的处理决定，才能使被告人以正常人的身份回归社会。
四、撤回起诉的法律效力需通过处理结果来体现
有观点认为，撤回起诉是一种终结性的处理决定，一经作出即产生法律效力。相当于公安机关作出的撤销案件决定、检察机关作出的不起诉决定、人民法院作出的生效判决。…我们不赞同这一观点。撤回起诉是司法解释所确立的对错误起诉的补救程序，在界定撤回起诉的法律效力时。应当将撤回起诉和撤回起诉后的处理加以区别。撤回起诉仅仅是检察机关向人民法院撤回已提出的审判请求，引起人民法院撤销对案件审理的诉讼活动。撤回起诉后的处理是指撤回起诉后，检察机关根据案件的不同情况以及撤回起诉的事由，从实体上和程序上对案件作出最终的处理。撤回起诉的法律效力是从撤回起诉后的处理结果来体现的。撤回起诉后的处理结果大体上有以下几种：(1)撤销案件。如检察机关自行侦查的案件符合《刑事诉讼法》第15条规定的情形，检察机关可以做撤销案件处理。(2)补充侦查。如事实不清、证据不足的案件，检察机关可以进行补充侦查。(3)不起诉。对公安机关移送起诉的案件，撤回起诉后检察机关一般应作不起诉处理。检察机关发现不存在犯罪事实、犯罪事实并非被告人所为。表明提起公诉的决定是错误的，应作出作无罪不起诉的诉讼终结处理；发现不应当追究刑事责任的处理则包括两个层面：一是具有刑事诉讼法十五条规定的情形之一，检察机关同样应作出无罪不起诉的诉讼终结处理。二是主要犯罪事实不清，证据不足，经补充侦查后，仍不符合起诉条件的，检察机关应作出存疑不起诉决定。(4)其他处理。如因管辖权问题撤回起诉后，应移送有管辖权的司法机关处理。撤回起诉后。最终确定诉讼结果的应当是不起诉决定书、撤案决定书、或再行起诉后的法院判决书，不同的诉讼结果，其法律效力是不同的。有观点认为，撤回起诉与不起诉处分在实质上具有同样效力。我们认为。这是一种错误的理解，不能简单地将撤回起诉视同不起诉。因为，将撤回起诉界定为诉讼终结，既没有法律和司法解释依据，也不符合立法精神，而且容易为一些办案单位将撤回起诉的案件作为“悬案”长期挂起来提供依据，这种认识从实践看弊多利少。
当然，在对刑事诉讼法进行修改时，应当回应司法实践的需要，重新确立撤回起诉制度，对撤回起诉作出具有可操作性的规定，并对撤回起诉的效力问题加以明确，以避免撤回起诉实践中混乱现象的发生，更好地发挥撤回起诉应有的诉讼价值。