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摘要土地是农民赖以生存的物质基础,近些年来,农村土地承包合同纠纷逐年上升,从一定程度上影响了农村社会的和谐稳定。本文从分析2005年-2009年叶县人民法院审结的农村土地承包合同纠纷的特点分析入手,进而探讨了农村土地承包合同纠纷案件形成的原因,并对农村土地承包制度的完善提出了建议。
关键词农村土地承包 合同纠纷 案件成因
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-197-02
河南省叶县地处黄淮平原与伏牛山余脉结合部,隶属平顶山市,辖7个镇、11个乡,580个行政村,总面积1387平方公里,总人口86.8万。叶县是一个农业大县,土地是农民赖以生存的物质基础。近年来农村土地承包合同纠纷案件案件数量年年上升,严重影响了社会稳定、经济发展与和谐社会平安建设,有时成为重要的不安定因素。笔者对2005年-2009年来叶县人民法院审理的农村土地承包合同纠纷案件进行了归纳、整理、分析,总结了农村土地承包合同纠纷的特点,探讨了农村土地承包合同纠纷案件形成的原因。
一、农村土地承包合同纠纷案件的特点
1.群体性纠纷多。农村土地承包合同的双方是集体组织与农户。作为发包方的集体组织具有单一性,而作为承包方的农户利益相同或类似,一旦共同利益与个体利益发生冲突时,表面上所涉及的是某一个体利益,而实际上所涉及的是一个特定群体的利益,为了实现自己利益的最大化,他们逐步靠近,通过集体的力量,影响或决定纠纷的解决,处理不慎,极易引发上访因素。
2.政策性强、处理难度大。农村土地承包涉及到农业生产的方方面面。从承包方式上看,由农户承包和其他方式的承包,不同的承包方式决定着双方之间具有不同的法律关系;从承包合同内容上看,既有一般的果园承包、土地、池塘承包,也有四荒拍卖承包等;从适用的法律法规看,既有土地承包法,也与土地法、森林法等法律规范相交织;从实践层面上看,国家不同的时期有不同的土地政策,点多、面广、量大,不易掌握。
3.有关行政机关处于不作为状态。《农村土地承包法》第十八条、五十一条规定,因土地承包经营权发生纠纷,当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会,乡、镇人民政府等调解解决。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管机关申请解决。从法院受理的案件看,有关行政机关并未发挥应有的作用,而是“引导”当事人提起诉讼,致使一些纠纷法院无权解决、有关行政机关又不解决,使当事人欲诉无门,只有通过信访、上访来促使解决。
4.侵害妇女权益纠纷有增多的趋势。《妇女权益保障法》第三十条规定,农村划分口粮田、责任田等,妇女与男子享有平等的权利,不得侵害妇女的合法权益。《农村土地承包法》第六条规定,承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。但2006、2007两年,妇女在外嫁后在新居住地尚未取得土地,原居住地已将土地收回,由此引发的纠纷8起,与前些年每年偶尔一两起相比有较大增长。
5.由于村民委员会或村干部的过错导致纠纷发生的案件较多。法院审理的案件中,由于承包人原因发生纠纷的情形远低于由于发包人原因引发的纠纷。突出的表现在新任村干部对前任的发包行为不予承认,原任村干部不向下任村干部移交相关手续,合同四至不规范、不具体,歧义较多,合同签订违背法律程序等,由此而导致村委任意撕毁合同,重新发包的案件时有发生。
6.发包方无权发包而签订承包合同。叶县有四个乡镇属于山区,流经叶县的主要河流有沙河、澧河、干江河,由于历史的原因,对乡与乡、村与村之间仅是有习惯性的分界线,边界地区土地权属不同程度存在争议;按照《物权法》的规定,“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有”。“矿藏、水流、海域属于国家所有”。而一些村委无视法律规定,违规签订沙场承包合同、采矿合同等,一旦发生纠纷,合同确认无效,作为村委的发包方无力赔偿,承包方利益不能得到有效弥补,致使纠纷不能得到解决。
7.以民主议定之名行违法操作之实。《村民委员会组织法》第十七条、第十九条,对村民会议的组织组成、议事规则、议事内容做了明确规定。该法第二十条同时规定,村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。一些村委,违法以民主议定为由,剥夺出嫁女、再嫁女的合法权益,违规发包不属于本集体的财产,无视法律相关规定,以民主议定作为护身符,威胁行政机关、审判机关,达到为本单位有利害关系的他人谋利益的目的。
二、农村土地承包合同纠纷案件形成的原因
1.村委干部法制观念淡薄。长期以来,村委干部他们自身缺乏必要的法律知识,在签订或解除农村承包合同时,凭朴素的感情用事,合同簽的不规范,为发生纠纷埋下了导火线。如叶县龙泉乡石某与被告张某侵权纠纷一案。1995年村东组把位于该村东环路南侧的林地使用权拍卖给了原告,签订了《拍卖林地使用权合同》,办理了林权证。因石某管理不善,一直不能按约定完成绿化达标。东组既未与石德正解除合同,也未撤销林权证,又把此林地包给了张某。2007年该树木成才时,双方却因承包合同是否有效发生了纠纷。
2.承包合同内容不具体、约定不明确。在众多的农村承包合同中,内容不具体、约定不明确现象非常普遍。尤其是在合同的范围约定上,案件纠纷双方的理解甚至根本相左。如叶县保安镇某村范某与该村委侵权一案。范某承包林地的范围是“西至淹没区”,而实际上该承包地西边是隶属于该村的东风岭水库,由于水位因降雨量范围不同,淹没的范围并不确定。尤其是近年,该水库已几近干涸。范某就认为整个水库应归其承包;而村委认为,淹没区应指水库库容最大时的状况,西至淹没区就是到水库边。两者发生纠纷,互不相让。
3.乡镇政府确权行为不规范。乡镇人民政府对于需要确定土地使用权的,不是依照法律规定确定权属,往往是在协调不成的情况下,给一方当事人出具争议权属归其的证明,该“证明”行为从其内容看,应当是一种确定权属的具体行政行为,但其又不符合具体行政行为的程序要求。如叶县保安镇某村一组马某与王某的林地承包合同范围重叠,发生纠纷。保安镇政府在处理无果的情况下,为马某等出具“证明”,证明王某在耕地边栽树不对。这样的“证明”不仅不利于纠纷解决,而且由于是给一方当事人出具,更容易致使矛盾激化。
4.新官不理旧事。农村土地承包合同纠纷一般来说,时间都比较长。但村委、村民组干部更迭之后,曲解前任签订合同,阻挠合同履行,甚至千方百计否定前任所签合同的现象比较普遍。如原告田某于1998年7月购买了叶县辛店乡大木厂村杨树14棵,允许树木至成材。2007年4月,新任组长又把该树卖给了他人,从而形成纠纷。
5.违背民主议定原则。《农村土地承包法》第十八条规定,签订土地承包合同要民主协商、公平合理,承包方要依法经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上代表的同意。在实际工作中,违背民主议定原则有两方面表现,一方面是村干部暗箱操作,搞承包垄断,未经民主议定,而签订承包合同,侵害大部分群众的利益。另一方面是以民主议定为由对抗法律规定。如李某与叶县辛店乡某村第4村民组侵权纠纷案,杨某与叶县辛店乡某村委侵权纠纷案,原告均系所在集体经济组织成员,只因出嫁,被告即以民主议定为由剥夺原告应享有的土地承包权。
6.党支部、村委会分工不明确。党支部是党的基层组织,村委会是基层群众的自治性组织。“两委”干部的态度或倾向性意见往往是解决各类问题的风向标。但尽管二者有明确分工,但是在具体事务中往往又分工不明,甚至意见相左,各自代表不同的利益群体,也是造成农村土地承包合同纠纷的主要原因。
7.土地被征用后的高额补偿。近年,数条高速公路从叶县通过,尤其是国家大型水利工程燕山水库的兴建,相当多的土地被征用,被占地农民获得了高额的补偿金,一些与征地有关的人员便以种种理由力图证明自己对该部分土地有使用权,以图高额回报。如杨某与柿园村委侵权案,一方面是妇女的合法权益未得到保障,而以当地的整个大的背景来看,原告出嫁后又要地的真实目的还在于土地补偿款。
8.土地的价值被人们重新认识。近几年来,国家加大了对“三农”的支持力度,免去了农业税,实施了财政补贴,一定程度上放宽了对土地流转的限制,人们对自己有使用权的土地具有了更大的支配余地,获取的价值也大為增加。因此,人们重新审视土地的价值,维护自己的权益以求利益最大化,也就成为一种必然,各种农村土地承包纠纷的发生一定时期内必将有继续扩大的趋势。
三、关于完善农村土地承包合同的建议
1.建议健全农村干部的培训机制,加大培训力度,把农村土地承包法律法规纳入培训范围。应建立农村干部培训的制度化机制,努力提高他们的文化水平、政策水平、法律水平。
2.建立健全村务管理制度。土地承包合同涉及村民人员多、时间长、金额大,没有健全的村务管理,纠纷发生时无据可查,必然不利于纠纷的解决。应由乡镇政府为各村建立专门的档案资料室,由各村及时上报档案资料,逐步建立起一整套村级档案制度。
3.严格执行民主议定,坚持一事一议。在农村土地承包中,就是要做到土地承包的范围、期限、价款、承包资格、违约责任都要由民主议定。民主议定应当做到有方案、有记录、有见证、有村民代表签字。乡镇政府应加大对民主议定的监督力度。
4.严格执行《村民委员会组织法》,理顺村民委员会与村民会议的关系。村委会要改变过去实践中不按程序办事,以村委会名义处理涉及村民重大利益包括签订农村土地承包合同的做法,避免越权办事,切实维护发包方、承包方的利益,避免纠纷的发生。同时,“两委”班子要根据法律规定,在各自的职责范围内行使权力。
5.国有资产管理部门等有关行政机关,要切实履行好自己的职责。之所以国有的矿藏、森林、滩涂被一些村违规发包,与相关机关怠于行政管理职责有关,甚至一些机关明知国家资源被违法发包,却睁只眼、闭只眼,与有关人员结成利益共同体,纵容保护违法现象的发生。
6.要加大法制宣传力度。目前,各种相关法律法规的普及贯彻的力度还很弱,还没有建立一套完整的普法机制,广大农村农民对法律知之甚少,违法办事在所难免。建议组织专门人员组成普法宣传队,采取灵活多样的形式,普及农村土地承包的有关法律知识,提高遵纪守法的自觉性。
参考文献:
[1]韩俊.警惕农村土地认识中的三个误区.农村经营管理.2010(4).
[2]史卫民.农村土地纠纷的主要类型与发展趋势.现代经济探讨.2010(1).
[3]孔喜梅.农村土地纠纷深层原因探究:法律、习俗与现实.黑龙江史志.2009(4).
关键词农村土地承包 合同纠纷 案件成因
中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)08-197-02
河南省叶县地处黄淮平原与伏牛山余脉结合部,隶属平顶山市,辖7个镇、11个乡,580个行政村,总面积1387平方公里,总人口86.8万。叶县是一个农业大县,土地是农民赖以生存的物质基础。近年来农村土地承包合同纠纷案件案件数量年年上升,严重影响了社会稳定、经济发展与和谐社会平安建设,有时成为重要的不安定因素。笔者对2005年-2009年来叶县人民法院审理的农村土地承包合同纠纷案件进行了归纳、整理、分析,总结了农村土地承包合同纠纷的特点,探讨了农村土地承包合同纠纷案件形成的原因。
一、农村土地承包合同纠纷案件的特点
1.群体性纠纷多。农村土地承包合同的双方是集体组织与农户。作为发包方的集体组织具有单一性,而作为承包方的农户利益相同或类似,一旦共同利益与个体利益发生冲突时,表面上所涉及的是某一个体利益,而实际上所涉及的是一个特定群体的利益,为了实现自己利益的最大化,他们逐步靠近,通过集体的力量,影响或决定纠纷的解决,处理不慎,极易引发上访因素。
2.政策性强、处理难度大。农村土地承包涉及到农业生产的方方面面。从承包方式上看,由农户承包和其他方式的承包,不同的承包方式决定着双方之间具有不同的法律关系;从承包合同内容上看,既有一般的果园承包、土地、池塘承包,也有四荒拍卖承包等;从适用的法律法规看,既有土地承包法,也与土地法、森林法等法律规范相交织;从实践层面上看,国家不同的时期有不同的土地政策,点多、面广、量大,不易掌握。
3.有关行政机关处于不作为状态。《农村土地承包法》第十八条、五十一条规定,因土地承包经营权发生纠纷,当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会,乡、镇人民政府等调解解决。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定,集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管机关申请解决。从法院受理的案件看,有关行政机关并未发挥应有的作用,而是“引导”当事人提起诉讼,致使一些纠纷法院无权解决、有关行政机关又不解决,使当事人欲诉无门,只有通过信访、上访来促使解决。
4.侵害妇女权益纠纷有增多的趋势。《妇女权益保障法》第三十条规定,农村划分口粮田、责任田等,妇女与男子享有平等的权利,不得侵害妇女的合法权益。《农村土地承包法》第六条规定,承包中应当保护妇女的合法权益,任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。但2006、2007两年,妇女在外嫁后在新居住地尚未取得土地,原居住地已将土地收回,由此引发的纠纷8起,与前些年每年偶尔一两起相比有较大增长。
5.由于村民委员会或村干部的过错导致纠纷发生的案件较多。法院审理的案件中,由于承包人原因发生纠纷的情形远低于由于发包人原因引发的纠纷。突出的表现在新任村干部对前任的发包行为不予承认,原任村干部不向下任村干部移交相关手续,合同四至不规范、不具体,歧义较多,合同签订违背法律程序等,由此而导致村委任意撕毁合同,重新发包的案件时有发生。
6.发包方无权发包而签订承包合同。叶县有四个乡镇属于山区,流经叶县的主要河流有沙河、澧河、干江河,由于历史的原因,对乡与乡、村与村之间仅是有习惯性的分界线,边界地区土地权属不同程度存在争议;按照《物权法》的规定,“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有”。“矿藏、水流、海域属于国家所有”。而一些村委无视法律规定,违规签订沙场承包合同、采矿合同等,一旦发生纠纷,合同确认无效,作为村委的发包方无力赔偿,承包方利益不能得到有效弥补,致使纠纷不能得到解决。
7.以民主议定之名行违法操作之实。《村民委员会组织法》第十七条、第十九条,对村民会议的组织组成、议事规则、议事内容做了明确规定。该法第二十条同时规定,村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。一些村委,违法以民主议定为由,剥夺出嫁女、再嫁女的合法权益,违规发包不属于本集体的财产,无视法律相关规定,以民主议定作为护身符,威胁行政机关、审判机关,达到为本单位有利害关系的他人谋利益的目的。
二、农村土地承包合同纠纷案件形成的原因
1.村委干部法制观念淡薄。长期以来,村委干部他们自身缺乏必要的法律知识,在签订或解除农村承包合同时,凭朴素的感情用事,合同簽的不规范,为发生纠纷埋下了导火线。如叶县龙泉乡石某与被告张某侵权纠纷一案。1995年村东组把位于该村东环路南侧的林地使用权拍卖给了原告,签订了《拍卖林地使用权合同》,办理了林权证。因石某管理不善,一直不能按约定完成绿化达标。东组既未与石德正解除合同,也未撤销林权证,又把此林地包给了张某。2007年该树木成才时,双方却因承包合同是否有效发生了纠纷。
2.承包合同内容不具体、约定不明确。在众多的农村承包合同中,内容不具体、约定不明确现象非常普遍。尤其是在合同的范围约定上,案件纠纷双方的理解甚至根本相左。如叶县保安镇某村范某与该村委侵权一案。范某承包林地的范围是“西至淹没区”,而实际上该承包地西边是隶属于该村的东风岭水库,由于水位因降雨量范围不同,淹没的范围并不确定。尤其是近年,该水库已几近干涸。范某就认为整个水库应归其承包;而村委认为,淹没区应指水库库容最大时的状况,西至淹没区就是到水库边。两者发生纠纷,互不相让。
3.乡镇政府确权行为不规范。乡镇人民政府对于需要确定土地使用权的,不是依照法律规定确定权属,往往是在协调不成的情况下,给一方当事人出具争议权属归其的证明,该“证明”行为从其内容看,应当是一种确定权属的具体行政行为,但其又不符合具体行政行为的程序要求。如叶县保安镇某村一组马某与王某的林地承包合同范围重叠,发生纠纷。保安镇政府在处理无果的情况下,为马某等出具“证明”,证明王某在耕地边栽树不对。这样的“证明”不仅不利于纠纷解决,而且由于是给一方当事人出具,更容易致使矛盾激化。
4.新官不理旧事。农村土地承包合同纠纷一般来说,时间都比较长。但村委、村民组干部更迭之后,曲解前任签订合同,阻挠合同履行,甚至千方百计否定前任所签合同的现象比较普遍。如原告田某于1998年7月购买了叶县辛店乡大木厂村杨树14棵,允许树木至成材。2007年4月,新任组长又把该树卖给了他人,从而形成纠纷。
5.违背民主议定原则。《农村土地承包法》第十八条规定,签订土地承包合同要民主协商、公平合理,承包方要依法经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上代表的同意。在实际工作中,违背民主议定原则有两方面表现,一方面是村干部暗箱操作,搞承包垄断,未经民主议定,而签订承包合同,侵害大部分群众的利益。另一方面是以民主议定为由对抗法律规定。如李某与叶县辛店乡某村第4村民组侵权纠纷案,杨某与叶县辛店乡某村委侵权纠纷案,原告均系所在集体经济组织成员,只因出嫁,被告即以民主议定为由剥夺原告应享有的土地承包权。
6.党支部、村委会分工不明确。党支部是党的基层组织,村委会是基层群众的自治性组织。“两委”干部的态度或倾向性意见往往是解决各类问题的风向标。但尽管二者有明确分工,但是在具体事务中往往又分工不明,甚至意见相左,各自代表不同的利益群体,也是造成农村土地承包合同纠纷的主要原因。
7.土地被征用后的高额补偿。近年,数条高速公路从叶县通过,尤其是国家大型水利工程燕山水库的兴建,相当多的土地被征用,被占地农民获得了高额的补偿金,一些与征地有关的人员便以种种理由力图证明自己对该部分土地有使用权,以图高额回报。如杨某与柿园村委侵权案,一方面是妇女的合法权益未得到保障,而以当地的整个大的背景来看,原告出嫁后又要地的真实目的还在于土地补偿款。
8.土地的价值被人们重新认识。近几年来,国家加大了对“三农”的支持力度,免去了农业税,实施了财政补贴,一定程度上放宽了对土地流转的限制,人们对自己有使用权的土地具有了更大的支配余地,获取的价值也大為增加。因此,人们重新审视土地的价值,维护自己的权益以求利益最大化,也就成为一种必然,各种农村土地承包纠纷的发生一定时期内必将有继续扩大的趋势。
三、关于完善农村土地承包合同的建议
1.建议健全农村干部的培训机制,加大培训力度,把农村土地承包法律法规纳入培训范围。应建立农村干部培训的制度化机制,努力提高他们的文化水平、政策水平、法律水平。
2.建立健全村务管理制度。土地承包合同涉及村民人员多、时间长、金额大,没有健全的村务管理,纠纷发生时无据可查,必然不利于纠纷的解决。应由乡镇政府为各村建立专门的档案资料室,由各村及时上报档案资料,逐步建立起一整套村级档案制度。
3.严格执行民主议定,坚持一事一议。在农村土地承包中,就是要做到土地承包的范围、期限、价款、承包资格、违约责任都要由民主议定。民主议定应当做到有方案、有记录、有见证、有村民代表签字。乡镇政府应加大对民主议定的监督力度。
4.严格执行《村民委员会组织法》,理顺村民委员会与村民会议的关系。村委会要改变过去实践中不按程序办事,以村委会名义处理涉及村民重大利益包括签订农村土地承包合同的做法,避免越权办事,切实维护发包方、承包方的利益,避免纠纷的发生。同时,“两委”班子要根据法律规定,在各自的职责范围内行使权力。
5.国有资产管理部门等有关行政机关,要切实履行好自己的职责。之所以国有的矿藏、森林、滩涂被一些村违规发包,与相关机关怠于行政管理职责有关,甚至一些机关明知国家资源被违法发包,却睁只眼、闭只眼,与有关人员结成利益共同体,纵容保护违法现象的发生。
6.要加大法制宣传力度。目前,各种相关法律法规的普及贯彻的力度还很弱,还没有建立一套完整的普法机制,广大农村农民对法律知之甚少,违法办事在所难免。建议组织专门人员组成普法宣传队,采取灵活多样的形式,普及农村土地承包的有关法律知识,提高遵纪守法的自觉性。
参考文献:
[1]韩俊.警惕农村土地认识中的三个误区.农村经营管理.2010(4).
[2]史卫民.农村土地纠纷的主要类型与发展趋势.现代经济探讨.2010(1).
[3]孔喜梅.农村土地纠纷深层原因探究:法律、习俗与现实.黑龙江史志.2009(4).