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【摘要】法律经济学家波斯纳曾说：“正义的第二种涵义——也许是最普通的涵义——是效率[1]。”美国环境公民诉讼制度在：具体的起诉事由上作出明确的规定，督促政府勤勉地执法及企业守法；诉前通知程序的设定，避免案件立刻进入耗时费力的诉讼程序；在救济方式上，多数情况下运用快捷的禁令方式。美国环境公民诉讼制度在提高诉讼效率上的设计，值得我国借鉴，提高我国环境公益诉讼的诉讼效率。
【关键词】效率；诉讼效率；环境公民诉讼；环境公益诉讼
环境纠纷，是针对不特定多数人遭受由环境问题引起的人身、财产权益和环境利益受损的纠纷。很少有人愿意运用诉讼程序，花费自己的财力、人力和时间去保护环境利益这样一种公共利益，让大多数人不必付出任何代价就获得良好的环境，即出现“搭便车”现象[2]。如何使一些环境纠纷有效率地在法庭上得以解决，是一个值得研究的问题。美国环境公民诉讼制度（environmental citizen suits）中，任何人可以在环境公共利益正在遭受或有遭受侵害的可能时，向法院提起诉讼，要求停止违法行为。同其他诉讼方式一样，它看起来并非是一个有效率的事物——诉讼时间长、成本大、诉讼限制多等，但其特有的诉讼程序在解决环境问题上却具有效率性。
一、效率和诉讼效率
（一）效率的含义
“效率”一词很频繁地被使用，但人们对它的理解是有差异的。在汉语语境中，“效率”一词的大体含义就是一定时间内完成的工作量，以此来表达做事的快慢。在英语世界里，被中文翻译成“效率”的单词是“efficiency”，是指不浪费时间或金钱的前提下完成事务的质量。“不浪费时间”是“efficiency”在时间上作为衡量快慢的标准，“不浪费金钱”是“efficiency”在财务上作为节省的标准，“efficiency”还要求在结果上质量更好。可以看出，“efficiency”翻译而来的“效率”是汉语语境中“效率和效益”的综合。
效率一词最多出现于经济学学科中，通常指称为“帕累托效率（Pareto Efficiency）”，或“帕累托最佳配置”，或“帕累托最优①”，满足帕累托最优状态的就是具有经济效率的，但现实世界中几乎不可能达到这个状态[3]。法学中所用的效率就是从经济学学科中引用而来的，是经济分析法学必须讨论的核心概念。
（二）诉讼效率
在我国法学界，效率常和公正一同被提起，这主要源于我国人民法院努力将“效率与公平”作为永远的司法工作主题。很多学者分析诉讼效率和程序公正的关系、冲突和协调时有不同的看法，有认为诉讼效率和程序公正相互冲突，也有认为程序公正和正义是建立在效率概念基础上的另一种效率概念[4]。从效率一词的含义出发，诉讼效率不仅描述诉讼进行的快慢程度，还描述一个案件经过整个诉讼过程所花费的人力、物力、设备等司法资源，衡量诉讼相关法律规定是否被充分运用或在运用中有什么缺陷。通过诉讼解决纠纷是我国目前正在努力建设的多元化纠纷解决机制的核心方式，所以诉讼效率是司法效率的关键。2012年我国最新《中国司法改革》白皮书提出：“近年来，诉讼案件大幅增加，人民法院在对案件性质、繁简程度综合考量的基础上，将案件进行繁简分流，不同案件适用不同的审理程序，使案件性质与审理程序相一致，促进了审判资源配置优化和诉讼效率提高。”可见，诉讼效率的提高主要是围绕“审判资源优化配置”的案件受理标准、诉讼程序的繁简分流、案件性质与审理程序相一致等内容的完善。
二、美国环境公民诉讼的诉讼效率
美国环境公民诉讼制度被认为是最发达和成熟的，是20世纪六七十年代美国环境保护运动的产物。政府环境责任在1970年制定的美国《环境政策法》中得到明确的规定。1970年《清洁空气法》（the Clean Air Act）首次在其第五篇中规定了“公民诉讼条款”（citizen suits），国会希望通过公民作为“私人检察官”提起公民诉讼的方式来填补执行中的困难，确保政府勤勉地执法和企业守法。美国至今已有16部联邦环境法律规定了公民诉讼条款[5]。环境公民诉讼制度运行四十余年，突破过去公众参与环境决策主要依靠听证的局限，为政府提供了以更少成本用于公众参与环境政策的制定[6]。
（一）环境公民诉讼的起诉事由
环境公民诉讼的起诉事由，也即公民可以对什么样的违法行为提交法院进行处理。美国联邦环境法律层面不存在一个统一环境公民诉讼条款规定，不同的环境法律之间对被诉行为的规定不尽相同，但所有公民诉讼条款的起诉事由都被界定为特定的违法行为。以《清洁空气法》为例，它将起诉事由分为三大类[7]：（1）包括联邦政府及由美国宪法第十一修正案许可范围内的其他政府机构在内的“任何人”（any person）。当然，只有在有证据证明违反排放标准或排放限制，以及违反与标准或限制有关的州或行政长官的命令时才被提起公民诉讼；（2）联邦环保局（EPA）局长的被诉行为限定在实施环境法律或在责任范围内的失职行为；（3）第三类被诉行为是未经批准而新建、改建或打算新建、改建污染排放设施，以及违反取得批准的条件的行为。美国环境公民诉讼作出如此明确的规定，避免了当事人在不辨可诉行为之前盲目提起诉讼，也引导原告有针对性的提起诉讼。
（二）诉前通知程序
美国公民诉讼的诉前通知程序是指起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送达违法者、环保局（EPA）局长、州政府。诉前通知送达之日起满60日，起诉人才可以向法院提起公民诉讼。以联邦《清洁空气法》中的诉前通知程序为例[8]：（1）针对违反排放标准或排放限制的行为，以及违反与标准或限制有关的州或行政长官的命令的行为，在起诉前60日内要将通知送达环保局（EPA）局长、被诉行为所在地的州政府以及违反标准、限制或命令的人。对于一个案件，如果环保局（EPA）局长、州政府已经履行责任并尽责地要求遵守标准、限制或命令，任何人都有权参与诉讼；（2）针对环保局（EPA）局长失职的案件，原告将诉前通知送达环保局（EPA）局长之日起60天内不得提起诉讼，除非该公民诉讼中的被诉行为是7412（i）（3）（A）或（f）（4）所规定的或者违反由环保局（EPA）局长依据7413（a）签发的命令的，那么诉讼可以在送达诉前通知后很快被提起。但并非所有公民诉讼有关制度都规定案件必须经过诉前通知程序，有关毒性污染物或紧急事件的案子可以免除诉前通知程序，以便争取时效[9]。在违反标准、限制或命令的情形中，则不管何种污染者类型，环保局（EPA）局长和违反行为发生地所在区域的环保局（EPA）地区局长都要被通知，另外还有对特定法律条款负有责任的行政部门领导人也要被通知[10]。 诉前通知程序设立的目的不仅仅是防止不加节制的公民诉讼引起滥诉，防止公民对行政机关、行政长官等在环境决策上进行干扰。更重要的是对设立环境公民诉讼制度的初衷的契合，即督促政府勤勉地履行职责和企业守法，只要达到这个目的，案件是否进入诉讼程序并非关键。另外，由于诉前通知60日的期限，很多违法的污染者就可以在60内停止违法行为，避免或减少了美国环境执法中严厉的罚款。由于诉前通知程序的规定，使公民诉讼期限整整延长了60天，看似使得诉讼效率大大降低，而结果却相反，很多环境案件没有正式进入诉讼程序便终结，对环境案件起到了一定的分流作用，节约了司法资源。
（三）救济方式之禁令
美国环境公民诉讼带有公益性质，目的是保护公民环境利益，诉讼中不产生损害赔偿，罚金（civil penalties）的判处条件十分有限，禁令（injunction）就成为了主要救济手段。在公民诉讼条款出现在联邦环境法律之前，法院在处理类似案件中，“通常能够给予两种基本类型的救济：对已发生之损害或正在遭受之伤害的救济——通过金钱赔偿或采取补救措施之命令（例如命令安装污染控制设施）的形式；以及预防性救济——通过对拟议活动颁发禁止令的形式”[11]。法院在运用禁令上要依据“只有在普通法的损害赔偿得不到充分救济时，当事人才可以获得衡平法的禁令救济”原则，禁令具有强制性。公民诉讼条款均授权法院发布禁令，要求停止污染行为或要求主管机关采取具体措施以便勤勉地执法。法院可以在公民诉讼不同阶段发布作用相异的禁令，即临时性禁令（temporary restraining order）、初步禁令（preliminary injunction）与终局性禁令（permanent injunction）等多种形式。如果原告寻求了临时性禁令或初步禁令，法院可以依据《联邦民事程序规则》要求原告提供一定担保，担保金额则由法官依自由裁量权确定[12]。禁令指示被告禁止某种特定行为或者要求被告履行特定行为。法院可以即席、几天或至多几周内发布禁令，在时间上的效率是显而易见的。
三、诉讼效率对我国构建环境公益诉讼的启示
我国环境公益诉讼制度的完善应当抓住中国司法改革的机会，健全和公益诉讼性质相一致的法律制度，使环境公益诉讼脱离无法可依、诉讼无效率的尴尬处境。在构建环境公益诉讼制度上，不能忽视环境公益诉讼的诉讼效率。对此，我国环境公益诉讼的构建须：
（一）准确把握我国环境公益诉讼的诉讼目的
在美国，联邦、州和当地法律对公众参与决策作出规定：听证和法规征询意见是几种典型的参与方式。环境公民诉讼的产生是对传统公众参与决策的方式作出补充，通过公众成员的力量来促进法律的施行和遵守，公民诉讼使得公众参与更加真实。公民诉讼提供了一系列好的作用，为公众参与政府决策提供了新途径，但没有干涉政府内部进程，反而提升政府责任。因此，诉讼只是加强了环境决策过程中的民主特性。我国环境纠纷应当依靠建立完善的环境侵害救济机制，私益诉讼和公益诉讼相结合。我国环境公益诉讼的诉讼目的应定位于“保护环境公共利益，民主监督政府环境决策”，因为企业违反环境法律往往就是政府管理和监督不足导致。
（二）明确规定起诉事由
美国环境公民诉讼对原告资格作宽泛规定，但对起诉事由及被告范围作了明确规定，只有这些案件进入公民诉讼才是有效率的。从我国目前唯一对环境公益诉讼作出规定的《民事诉讼法》来看，“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但具体是损害什么样的公共利益的行为则不得而知，也没有相关司法解释。我国《环境保护法》第6条中的“控告”在现实中无法“成行”，沦为“空头支票”。我们环境公益诉讼制度目前的进展跟美国公民诉讼制度相差甚远，“向上”没有《宪法》保障，“向下”《民事诉讼法》不足，以及《环境保护法》和《行政诉讼法》缺位。因此，我国环境公益诉讼制度的完善需要《宪法》在最高法律层次对环境公益诉讼作出宪法支持，需要民事法律、行政法律以及环境法律多方配合，明确规定公民、有关机关以及检察机关可以因哪些具体的事由对损害环境利益的违法者提起环境公益诉讼。
（三）规定一定时日的“诉前告知”
美国公民诉讼中诉前通知程序始终把握公众与法院的介入的目的是督促政府勤勉地履行责任和企业守法，体现了法院是公民纠纷的最后救济途径这一道理。虽然在一定程度上阻碍了原告希望案件立即进入诉讼程序的愿望，但案件的分流，反而使问题得到更及时、快捷的处理，避免一些不必要的案件进入诉讼程序。
我国法律对环境民事公益诉讼的规定没有美国环境公民诉讼中限制措施，只要符合我国法律规定的原告就可以向法院提起诉讼，除非和解、调解。这就使一些本可以利用行政程序或企业自我更正违法行为过程而解决的案件在法庭上浪费司法资源。相对于法院，行政机关在处理环境问题上具有更专业的资源和更强大的权力，行政权力的行使相比法院的诉讼程序，更简便也更有效率。根据我国的实际情况，可以吸收诉前通知程序，规定60天或小于60天的诉前告知期限。
（四）吸收并转化禁令制度
诉讼效率要求法律程序应当尽可能减少程序运作中的费用支出，降低司法资源的消耗，提高诉讼的“性价比”，这就需要考虑法院投入是否可以减少。禁令是一种能够以很小的法院投入，就能在环境案件中起良好作用的行使，特别是禁令中的临时性禁令，又称“诉前停止侵权”。我国知识产权法在与国际接轨的过程中就借鉴了美国禁令制度，规定了不同于美国临时性禁令和初步禁令的临时禁令制度[13]。
在构建我国环境公益诉讼的救济方式上，可以吸收并转化禁令制度，主要是诉前禁令。在如何转化问题上，要作民事和行政的区分：在环境民事公益诉讼案件中，可以规定为“停止侵害”，作为保全的一种，以裁定的形式作出；在环境行政公益诉讼上，针对政府机关的具体行政行为，可以作为能够在诉讼期间申请停止执行的一种，原告提供证据证明如果不停止执行将造成不可弥补的损失或危及环境公共利益，法院以裁定的形式作出。针对政府机关的不作为，法院也可以在衡量环境公共利益是否会受到不可逆转的侵害时先于判决作出。
注 释：
①帕累托最优，是指资源分配的一种理想状态，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优回答的是经济效率问题，这个时候的资源配置达到最佳状态。
参考文献：
[1][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（上）[M].将兆康译.北京：中国大百科全书出版社，1977：31.
[2]See John c Dernbach，Citizen Suits And Sutainability，Widener Law Review，Vol.10，No.2，2004.
[3][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（上）[M].将兆康译.北京：中国大百科全书出版社，1977：16.
[4]刘晓东.简论诉讼效率与程序公正之契合[J].黑龙江社会科学，2009（3）.
[5]徐祥民等.环境公益诉讼研究[M].北京：中国法制出版社，2009：195.
[6]Peter H.Lener，Efficiency of Citizen Suits，2 Alb.L.Envtl.Outlook 4（1995-1996）.
[7]42 U.S.C.§7604（a）.
[8]42 U.S.C.§7604（b）.
[9]巫玉芳.美国联邦环境法的公民诉讼制度[J].现代法学，2001，23（6）.
[10]杨亚辉.美国环境公民诉讼的诉前通知[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（8）.
[11][美]约瑟夫·L·萨克斯.保卫环境：公民诉讼战略[M].王小钢译.北京：中国政法大学出版社，2011：98.
[12]42 U.S.C.§7604（d）.
[13]李澜.美国禁令制度研究[J].法官论坛，2003（2）.
【关键词】效率；诉讼效率；环境公民诉讼；环境公益诉讼
环境纠纷，是针对不特定多数人遭受由环境问题引起的人身、财产权益和环境利益受损的纠纷。很少有人愿意运用诉讼程序，花费自己的财力、人力和时间去保护环境利益这样一种公共利益，让大多数人不必付出任何代价就获得良好的环境，即出现“搭便车”现象[2]。如何使一些环境纠纷有效率地在法庭上得以解决，是一个值得研究的问题。美国环境公民诉讼制度（environmental citizen suits）中，任何人可以在环境公共利益正在遭受或有遭受侵害的可能时，向法院提起诉讼，要求停止违法行为。同其他诉讼方式一样，它看起来并非是一个有效率的事物——诉讼时间长、成本大、诉讼限制多等，但其特有的诉讼程序在解决环境问题上却具有效率性。
一、效率和诉讼效率
（一）效率的含义
“效率”一词很频繁地被使用，但人们对它的理解是有差异的。在汉语语境中，“效率”一词的大体含义就是一定时间内完成的工作量，以此来表达做事的快慢。在英语世界里，被中文翻译成“效率”的单词是“efficiency”，是指不浪费时间或金钱的前提下完成事务的质量。“不浪费时间”是“efficiency”在时间上作为衡量快慢的标准，“不浪费金钱”是“efficiency”在财务上作为节省的标准，“efficiency”还要求在结果上质量更好。可以看出，“efficiency”翻译而来的“效率”是汉语语境中“效率和效益”的综合。
效率一词最多出现于经济学学科中，通常指称为“帕累托效率（Pareto Efficiency）”，或“帕累托最佳配置”，或“帕累托最优①”，满足帕累托最优状态的就是具有经济效率的，但现实世界中几乎不可能达到这个状态[3]。法学中所用的效率就是从经济学学科中引用而来的，是经济分析法学必须讨论的核心概念。
（二）诉讼效率
在我国法学界，效率常和公正一同被提起，这主要源于我国人民法院努力将“效率与公平”作为永远的司法工作主题。很多学者分析诉讼效率和程序公正的关系、冲突和协调时有不同的看法，有认为诉讼效率和程序公正相互冲突，也有认为程序公正和正义是建立在效率概念基础上的另一种效率概念[4]。从效率一词的含义出发，诉讼效率不仅描述诉讼进行的快慢程度，还描述一个案件经过整个诉讼过程所花费的人力、物力、设备等司法资源，衡量诉讼相关法律规定是否被充分运用或在运用中有什么缺陷。通过诉讼解决纠纷是我国目前正在努力建设的多元化纠纷解决机制的核心方式，所以诉讼效率是司法效率的关键。2012年我国最新《中国司法改革》白皮书提出：“近年来，诉讼案件大幅增加，人民法院在对案件性质、繁简程度综合考量的基础上，将案件进行繁简分流，不同案件适用不同的审理程序，使案件性质与审理程序相一致，促进了审判资源配置优化和诉讼效率提高。”可见，诉讼效率的提高主要是围绕“审判资源优化配置”的案件受理标准、诉讼程序的繁简分流、案件性质与审理程序相一致等内容的完善。
二、美国环境公民诉讼的诉讼效率
美国环境公民诉讼制度被认为是最发达和成熟的，是20世纪六七十年代美国环境保护运动的产物。政府环境责任在1970年制定的美国《环境政策法》中得到明确的规定。1970年《清洁空气法》（the Clean Air Act）首次在其第五篇中规定了“公民诉讼条款”（citizen suits），国会希望通过公民作为“私人检察官”提起公民诉讼的方式来填补执行中的困难，确保政府勤勉地执法和企业守法。美国至今已有16部联邦环境法律规定了公民诉讼条款[5]。环境公民诉讼制度运行四十余年，突破过去公众参与环境决策主要依靠听证的局限，为政府提供了以更少成本用于公众参与环境政策的制定[6]。
（一）环境公民诉讼的起诉事由
环境公民诉讼的起诉事由，也即公民可以对什么样的违法行为提交法院进行处理。美国联邦环境法律层面不存在一个统一环境公民诉讼条款规定，不同的环境法律之间对被诉行为的规定不尽相同，但所有公民诉讼条款的起诉事由都被界定为特定的违法行为。以《清洁空气法》为例，它将起诉事由分为三大类[7]：（1）包括联邦政府及由美国宪法第十一修正案许可范围内的其他政府机构在内的“任何人”（any person）。当然，只有在有证据证明违反排放标准或排放限制，以及违反与标准或限制有关的州或行政长官的命令时才被提起公民诉讼；（2）联邦环保局（EPA）局长的被诉行为限定在实施环境法律或在责任范围内的失职行为；（3）第三类被诉行为是未经批准而新建、改建或打算新建、改建污染排放设施，以及违反取得批准的条件的行为。美国环境公民诉讼作出如此明确的规定，避免了当事人在不辨可诉行为之前盲目提起诉讼，也引导原告有针对性的提起诉讼。
（二）诉前通知程序
美国公民诉讼的诉前通知程序是指起诉人必须在起诉前将书面的“起诉意愿通知”送达违法者、环保局（EPA）局长、州政府。诉前通知送达之日起满60日，起诉人才可以向法院提起公民诉讼。以联邦《清洁空气法》中的诉前通知程序为例[8]：（1）针对违反排放标准或排放限制的行为，以及违反与标准或限制有关的州或行政长官的命令的行为，在起诉前60日内要将通知送达环保局（EPA）局长、被诉行为所在地的州政府以及违反标准、限制或命令的人。对于一个案件，如果环保局（EPA）局长、州政府已经履行责任并尽责地要求遵守标准、限制或命令，任何人都有权参与诉讼；（2）针对环保局（EPA）局长失职的案件，原告将诉前通知送达环保局（EPA）局长之日起60天内不得提起诉讼，除非该公民诉讼中的被诉行为是7412（i）（3）（A）或（f）（4）所规定的或者违反由环保局（EPA）局长依据7413（a）签发的命令的，那么诉讼可以在送达诉前通知后很快被提起。但并非所有公民诉讼有关制度都规定案件必须经过诉前通知程序，有关毒性污染物或紧急事件的案子可以免除诉前通知程序，以便争取时效[9]。在违反标准、限制或命令的情形中，则不管何种污染者类型，环保局（EPA）局长和违反行为发生地所在区域的环保局（EPA）地区局长都要被通知，另外还有对特定法律条款负有责任的行政部门领导人也要被通知[10]。 诉前通知程序设立的目的不仅仅是防止不加节制的公民诉讼引起滥诉，防止公民对行政机关、行政长官等在环境决策上进行干扰。更重要的是对设立环境公民诉讼制度的初衷的契合，即督促政府勤勉地履行职责和企业守法，只要达到这个目的，案件是否进入诉讼程序并非关键。另外，由于诉前通知60日的期限，很多违法的污染者就可以在60内停止违法行为，避免或减少了美国环境执法中严厉的罚款。由于诉前通知程序的规定，使公民诉讼期限整整延长了60天，看似使得诉讼效率大大降低，而结果却相反，很多环境案件没有正式进入诉讼程序便终结，对环境案件起到了一定的分流作用，节约了司法资源。
（三）救济方式之禁令
美国环境公民诉讼带有公益性质，目的是保护公民环境利益，诉讼中不产生损害赔偿，罚金（civil penalties）的判处条件十分有限，禁令（injunction）就成为了主要救济手段。在公民诉讼条款出现在联邦环境法律之前，法院在处理类似案件中，“通常能够给予两种基本类型的救济：对已发生之损害或正在遭受之伤害的救济——通过金钱赔偿或采取补救措施之命令（例如命令安装污染控制设施）的形式；以及预防性救济——通过对拟议活动颁发禁止令的形式”[11]。法院在运用禁令上要依据“只有在普通法的损害赔偿得不到充分救济时，当事人才可以获得衡平法的禁令救济”原则，禁令具有强制性。公民诉讼条款均授权法院发布禁令，要求停止污染行为或要求主管机关采取具体措施以便勤勉地执法。法院可以在公民诉讼不同阶段发布作用相异的禁令，即临时性禁令（temporary restraining order）、初步禁令（preliminary injunction）与终局性禁令（permanent injunction）等多种形式。如果原告寻求了临时性禁令或初步禁令，法院可以依据《联邦民事程序规则》要求原告提供一定担保，担保金额则由法官依自由裁量权确定[12]。禁令指示被告禁止某种特定行为或者要求被告履行特定行为。法院可以即席、几天或至多几周内发布禁令，在时间上的效率是显而易见的。
三、诉讼效率对我国构建环境公益诉讼的启示
我国环境公益诉讼制度的完善应当抓住中国司法改革的机会，健全和公益诉讼性质相一致的法律制度，使环境公益诉讼脱离无法可依、诉讼无效率的尴尬处境。在构建环境公益诉讼制度上，不能忽视环境公益诉讼的诉讼效率。对此，我国环境公益诉讼的构建须：
（一）准确把握我国环境公益诉讼的诉讼目的
在美国，联邦、州和当地法律对公众参与决策作出规定：听证和法规征询意见是几种典型的参与方式。环境公民诉讼的产生是对传统公众参与决策的方式作出补充，通过公众成员的力量来促进法律的施行和遵守，公民诉讼使得公众参与更加真实。公民诉讼提供了一系列好的作用，为公众参与政府决策提供了新途径，但没有干涉政府内部进程，反而提升政府责任。因此，诉讼只是加强了环境决策过程中的民主特性。我国环境纠纷应当依靠建立完善的环境侵害救济机制，私益诉讼和公益诉讼相结合。我国环境公益诉讼的诉讼目的应定位于“保护环境公共利益，民主监督政府环境决策”，因为企业违反环境法律往往就是政府管理和监督不足导致。
（二）明确规定起诉事由
美国环境公民诉讼对原告资格作宽泛规定，但对起诉事由及被告范围作了明确规定，只有这些案件进入公民诉讼才是有效率的。从我国目前唯一对环境公益诉讼作出规定的《民事诉讼法》来看，“对污染环境……等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，但具体是损害什么样的公共利益的行为则不得而知，也没有相关司法解释。我国《环境保护法》第6条中的“控告”在现实中无法“成行”，沦为“空头支票”。我们环境公益诉讼制度目前的进展跟美国公民诉讼制度相差甚远，“向上”没有《宪法》保障，“向下”《民事诉讼法》不足，以及《环境保护法》和《行政诉讼法》缺位。因此，我国环境公益诉讼制度的完善需要《宪法》在最高法律层次对环境公益诉讼作出宪法支持，需要民事法律、行政法律以及环境法律多方配合，明确规定公民、有关机关以及检察机关可以因哪些具体的事由对损害环境利益的违法者提起环境公益诉讼。
（三）规定一定时日的“诉前告知”
美国公民诉讼中诉前通知程序始终把握公众与法院的介入的目的是督促政府勤勉地履行责任和企业守法，体现了法院是公民纠纷的最后救济途径这一道理。虽然在一定程度上阻碍了原告希望案件立即进入诉讼程序的愿望，但案件的分流，反而使问题得到更及时、快捷的处理，避免一些不必要的案件进入诉讼程序。
我国法律对环境民事公益诉讼的规定没有美国环境公民诉讼中限制措施，只要符合我国法律规定的原告就可以向法院提起诉讼，除非和解、调解。这就使一些本可以利用行政程序或企业自我更正违法行为过程而解决的案件在法庭上浪费司法资源。相对于法院，行政机关在处理环境问题上具有更专业的资源和更强大的权力，行政权力的行使相比法院的诉讼程序，更简便也更有效率。根据我国的实际情况，可以吸收诉前通知程序，规定60天或小于60天的诉前告知期限。
（四）吸收并转化禁令制度
诉讼效率要求法律程序应当尽可能减少程序运作中的费用支出，降低司法资源的消耗，提高诉讼的“性价比”，这就需要考虑法院投入是否可以减少。禁令是一种能够以很小的法院投入，就能在环境案件中起良好作用的行使，特别是禁令中的临时性禁令，又称“诉前停止侵权”。我国知识产权法在与国际接轨的过程中就借鉴了美国禁令制度，规定了不同于美国临时性禁令和初步禁令的临时禁令制度[13]。
在构建我国环境公益诉讼的救济方式上，可以吸收并转化禁令制度，主要是诉前禁令。在如何转化问题上，要作民事和行政的区分：在环境民事公益诉讼案件中，可以规定为“停止侵害”，作为保全的一种，以裁定的形式作出；在环境行政公益诉讼上，针对政府机关的具体行政行为，可以作为能够在诉讼期间申请停止执行的一种，原告提供证据证明如果不停止执行将造成不可弥补的损失或危及环境公共利益，法院以裁定的形式作出。针对政府机关的不作为，法院也可以在衡量环境公共利益是否会受到不可逆转的侵害时先于判决作出。
注 释：
①帕累托最优，是指资源分配的一种理想状态，从一种分配状态到另一种状态的变化中，在没有使任何人境况变坏的前提下，使得至少一个人变得更好。帕累托最优回答的是经济效率问题，这个时候的资源配置达到最佳状态。
参考文献：
[1][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（上）[M].将兆康译.北京：中国大百科全书出版社，1977：31.
[2]See John c Dernbach，Citizen Suits And Sutainability，Widener Law Review，Vol.10，No.2，2004.
[3][美]理查德·A·波斯纳.法律的经济分析（上）[M].将兆康译.北京：中国大百科全书出版社，1977：16.
[4]刘晓东.简论诉讼效率与程序公正之契合[J].黑龙江社会科学，2009（3）.
[5]徐祥民等.环境公益诉讼研究[M].北京：中国法制出版社，2009：195.
[6]Peter H.Lener，Efficiency of Citizen Suits，2 Alb.L.Envtl.Outlook 4（1995-1996）.
[7]42 U.S.C.§7604（a）.
[8]42 U.S.C.§7604（b）.
[9]巫玉芳.美国联邦环境法的公民诉讼制度[J].现代法学，2001，23（6）.
[10]杨亚辉.美国环境公民诉讼的诉前通知[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2010（8）.
[11][美]约瑟夫·L·萨克斯.保卫环境：公民诉讼战略[M].王小钢译.北京：中国政法大学出版社，2011：98.
[12]42 U.S.C.§7604（d）.
[13]李澜.美国禁令制度研究[J].法官论坛，2003（2）.