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[摘要]由于我国立法的滞后和实务操作中存在的缺陷，造成了滥征农民土地，侵犯农村集体经济组织和农村村民合法权益，危及国家的粮食安全和土地的合理利用，导致土地纠纷日益增多等一系列问题。为了解决在土地征收补偿中显现出来的问题，充分发挥土地资源的经济效益和社会效益，应借鉴国外在土地征收补偿中立法和实务方面的成功经验，结合我国现阶段的国情，理性分析征收补偿的概念和征收补偿的原则等，并据以提出解决问题的思路。
[关键词]土地征收；征收补偿；公共利益
[中图分类号]F32 [文献标识码]A
引言
“三农”问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征收农村土地必然会涉及他们的根本利益。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收补偿的土地纠纷却很多，如土地征收补偿费没有发放、补偿标准过低等等。据国土资源部提供的数字，2002年上半年群众反映的征地纠纷问题占信访部门受理总量的40％，其中87％反映的是征地补偿问题。造成这一问题的主要原因是，在法律层面上，我国现行宪法只规定了对征收土地给予补偿，对补偿的原则却没有做出明确的规定，而土地管理法及相关法律法规对补偿的标准规定不科学、补偿方式单一、补偿救济程序等方面也存在诸多不足，由此导致实践中被征地农民得不到及时充分的补偿，引发大量土地征收补偿争议，处理时稍有不慎就会引发群体事件，成为社会稳定的隐患。为此，国务院于2004年10月发布了国发[2004]28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定明确规定，要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民。随后，国土资源部也于2004年11月发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对土地补偿制度进行了一定程度的健全，并对被征农民的就业和社会保障提出了指导性意见。但是上述规定仍有待完善之处。因此，加强对我国农村土地征收补偿问题进行研究。无疑意义重大。
一、土地征收补偿的概念及缘由
(一)土地征收补偿的概念
在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其他土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。新中国的土地法规中，最早提到土地征收补偿问题的是1950年6月24日中央人民政府政务院颁布的《铁路留用法》，该法第4条、第6条分别规定“铁路决定使用该地时，应尽可能于播种前通知收回。如已播种，因使用急迫收回时，视耕种者时，视耕种者之生活状况，有补助必要者，得酌予补助之”，“铁路因建筑关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之”。紧接着在1950年11月21日，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》对土地征收补偿问题进行了更加明确的规定。并第一次在立法中确立了公平合理的补偿原则。如该条例第14条规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”
关于征收的含义，我国法学界存在着不同的看法。王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)。”也有学者认为“征收通常中所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有”。而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者相同之处在于都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。但实际上在现代法律制度中，损失补偿与损害赔偿是相对的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题。
在我国目前的立法中，土地征收补偿是指国家为了公共利益需要，而强制取得他人的土地所有权利，并给予一定补偿的行为。并且，土地征收不以集体土地所有权人的同意为要件。例如，我国《国家建设征用土地条例》第4条规定，国家建设征用土地时，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”。由此可知，我国立法上的土地征收具有三个基本特征：公益性、强制性和补偿性。在2004年宪法修正案颁布之前，在涉及土地征收时，不论国有土地还是集体土地，也不论是土地的所有权还是使用权，立法和学界的论述上一律以土地征用来称之，对土地征收和征用并不做区分。2004年3月14日，十届全国人大二次会议经过投票表决，针对宪法原第10条第3款，通过了宪法修正案第二十条，该条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国宪法正式对土地的征收、征用作了区分，《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》第4条解释到“——征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变”。即在我国，土地征收主要是指国家对集体土地所要权的剥夺，此外也包括国家对未到期的国有土地使用权的剥夺。而土地征用是指国家因公共利益需要，以补偿为条件，利用他人土地所有权以外的其他土地权利，待特定的公用事业完成时，仍将土地归还原土地所有人的一种制度。
(二)土地征收补偿的缘由
土地征收补偿的理由研究的是对土地征收后，为什么要进行补偿的问题。在土地征收补偿制度中，补偿理由问题是前提和基础。而有关补偿理由问题历来也是学者们关注的焦点问题，在国外，补偿理由的学说主要有以下几种：(1)既得权说。该说认为，既然人民的既得权是合法取得的，那么就应该得到绝对的保护，即便是由于公共利益的需要使其受到经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。(2)公用征收说。该说认为国家既保护个人的财产权，同时也赋予国家征收私人财产的权力。对于因公共利益的需要而作出的合法征收，国家可以不承担责任，但应给予个人相当的补偿，以期公平合理。(3)地租说。该说认为，凡租用土地，都需要交纳绝对地租，以作为土地所有权借以实现的经济形式，这部分地租资本化的地价必须在征地补偿中得到体现。(4)公平负担说。该说认为，国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。政府为了公共利益而实施的行政行为使得一部分人承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调 整和平衡这种义务不均衡现象，使得全体公民和受害者之间的平衡机制得到恢复。(5)特别牺牲说等等。在这些学说中，特别牺牲说占主要地位。该说认为国家对被征收土地的权利主体的补偿并非是基于违法行为，而是基于合法原因。但是，国家的征收行为却使无义务的特定人为国家做出了特别牺牲，而这种特别牺牲又仅具有个案性质。因此，本着公平正义原则，应当对被征收主体所受到的一切损失予以补偿。对于该笔补偿，应由全体公众共同负担，以保证在不损害个体利益的前提下实现公共利益。同时，国内也有学者对为什么对土地征收采用非等值的方式进行补偿做出了解释：首先是因为集体土地所有权人在土地征收中既要受损人，同时也是受益人。既然受益，那么当然就要对受益有所付出，就不能只考虑自己在土地征收中的损失。其次，集体土地中没有农村集体经济组织和农村村民的劳动凝结，它们是无偿从国家取得土地所有权的，那么就不能适用等价交换原则，就不能要求对损失进行等值的弥补。
笔者认为，土地是生产力的重要要素，是农民进行生产和生活不可或缺的物质资料。土地一旦被国家征收，农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的现实基础。也就是说，在土地征收过程中，公共利益得到了保证和实现，但农村集体经济组织和农村村民的个体权利却因此受到了损害。既然农村集体经济组织和农村村民为了公共利益的需要，在土地征收中受到了损害，那么，作为公共利益的代表者和最大受益者的国家自然就应该对农村集体经济组织和农村村民因此而受到的损害进行补偿了。
二、土地征收补偿的前提及其界定
现代法治国家是保护公民权利的，那么国家在什么情况下可以征收私人(集体)土地呢，也就是说征收的前提条件是什么呢?从一般意义上来看，土地征收补偿制度的一个显著特点是不需要财产权人的同意而强制取得其财产，这显然与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突。征收权行使的公共目的性便成功的消除和弥补了这种矛盾和冲突，使得征收权的形式合法性得以成立，而且还成为实践中一项具体征收行为是否合法的根本标准和防止征收滥用的重要措施。于是为了公共目的的国家可以征收私人(集体)土地并给予补偿，也就成为了各国立法所确认的共识。如我国宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”进一步讲，为什么国家可以对农民集体所有的土地进行征收或者征用呢?这是因为，“土地所有权作为个体权利应服从于公共利益，进而实现土地权的社会性，而国家是公共利益的代表，它有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的土地权利”。也即在现阶段，理论界普遍认为“公共利益”是征收权行使的前提。
然而，如同“正义有着一张普洛透斯似的脸”一样，公共利益也有一张普洛透斯似的脸，对公共利益的界定一直是世界各国在土地征收征用问题上普遍争论的焦点。对其界定过宽，易导致土地征收征用权的滥用，对其界定过窄则限制了国家合理取得和使用土地的行为。为此大陆法系各国立法采取了三种办法来解决此问题：一是一般概括性规定，以发挥法律的伸缩性，如《德国民法典》；二是列举性规定，以保持法律的规制性，如《日本土地征收法》；嘲三是兼采概括和列举两种方式。第一种概括性立法对公共利益的内涵难以把握，弹性太大。第二种列举性立法虽然便于操作，有利于防止土地征收权的滥用，但缺乏灵活性。我国台湾地区的<土地法>采取了第三种方式，值得我们借鉴。我国台湾地区现行土地法规定，土地征收的目的有二：一是兴办公共事业包括防务设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、行政机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育学术及慈善事业，其他由政府兴办以公共利益为目的的事业；二是为实施特殊经济政策。所谓特殊经济政策，是指为解决特殊经济问题所采取或遵循的行动途径或实际措施。含义较为广泛。
英美法系国家的土地征收征用制度以美国为代表。在1930年前，美国的法院对“公共利益”作了限制性的解释。将其定义为“公共使用”，即代表公共利益主体的使用。但此后，公共使用的概念开始扩张，美国最高法院于1954年通过Berman V.Parker案做出重大裁决，认定的公共利益是消除老城区的脏乱现象，允许地方政府出于公共利益与开发商联手对废弃的旧城区强行征收进行改造。其理由是公共福祉的概念是非常广泛的，它所代表的价值可以是多方面的。由此，对土地征收中“公共使用”的要求在司法判决中被大大放宽了，仅要求“最大地服务于公众”。“公共利益”不再局限于公众的使用，为了公众的福利，政府也可以征收私人土地供私人使用。这样，美国关于“公共目的”的要求与其他国家法律中“公共利益”的要求基本一致。
目前，如何明确公共利益的范围是我国土地立法中面临的一项重要工作。概括国内外学界和实务界的共识与经验，结合我国诉讼法中受案范围的立法方式和台湾地区《土地法》界定“公共事业”范围的模式，笔者认为在立法中我们完全有可能对“公共利益”的内涵和外延作一界定和描述。首先，给“公共利益”从广义上下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公共福祉的利益。目前，随着各国对社会政治经济干预的加强，公益事业已突破“公共使用”范围，对公共利益的价值判断不是单一的，而是多元的。土地征收征用的必要性来自政治、法律、经济、文化等很多方面，国家既可以基于公平也可以基于效率的价值目标来征地，肯定政府征收个人土地为私人所有，达成国家目标。如为了解决城市工业化带来的一系列问题，政府可以动用征收征用权对私人土地权利加以限制，对老城区实行重新规划。其次，对公共利益的范围做出详细的列举。再次，设立一个概括性的兜底条款，以应付立法时无法列举或者难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项；最后，再设一个排除性条款，明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如政府为招商引资建设的高尔夫球场等。只有这样土地被征收的目的才能得以实现。
三、土地征收补偿原则
(一)土地征收补偿的基本原则
土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了决定，以体现立法对政府征收权力的限制和对私有财产的保障。对于征收补偿的原则，各国立法的规定并不一致。纵观世界各国的做法，有关土地征收补偿的基本原则大致有以下三种：
1．完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前人人平等”原则的破坏，为矫正这一对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的
[关键词]土地征收；征收补偿；公共利益
[中图分类号]F32 [文献标识码]A
引言
“三农”问题的核心是农民，而土地是农民的命根子，征收农村土地必然会涉及他们的根本利益。根据农村土地法律制度的一项实证研究表明，在农村集体组织内部的土地纠纷是很少的，而有关征收补偿的土地纠纷却很多，如土地征收补偿费没有发放、补偿标准过低等等。据国土资源部提供的数字，2002年上半年群众反映的征地纠纷问题占信访部门受理总量的40％，其中87％反映的是征地补偿问题。造成这一问题的主要原因是，在法律层面上，我国现行宪法只规定了对征收土地给予补偿，对补偿的原则却没有做出明确的规定，而土地管理法及相关法律法规对补偿的标准规定不科学、补偿方式单一、补偿救济程序等方面也存在诸多不足，由此导致实践中被征地农民得不到及时充分的补偿，引发大量土地征收补偿争议，处理时稍有不慎就会引发群体事件，成为社会稳定的隐患。为此，国务院于2004年10月发布了国发[2004]28号文即《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，该决定明确规定，要完善征地补偿办法，妥善安置被征地农民。随后，国土资源部也于2004年11月发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，对土地补偿制度进行了一定程度的健全，并对被征农民的就业和社会保障提出了指导性意见。但是上述规定仍有待完善之处。因此，加强对我国农村土地征收补偿问题进行研究。无疑意义重大。
一、土地征收补偿的概念及缘由
(一)土地征收补偿的概念
在我国公有制下，有关土地征收补偿的条款最早出现在1944年1月颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，其中规定，“由于建筑国防工事，兴修交通道路，进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府租用、征用或以其土地交换任何人民或团体所有的土地。”其中“租用、征用或者以其他土地交换”，即土地征收补偿的初级形式。新中国的土地法规中，最早提到土地征收补偿问题的是1950年6月24日中央人民政府政务院颁布的《铁路留用法》，该法第4条、第6条分别规定“铁路决定使用该地时，应尽可能于播种前通知收回。如已播种，因使用急迫收回时，视耕种者时，视耕种者之生活状况，有补助必要者，得酌予补助之”，“铁路因建筑关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之”。紧接着在1950年11月21日，政务院通过公布的《城市郊区土地改革条例》对土地征收补偿问题进行了更加明确的规定。并第一次在立法中确立了公平合理的补偿原则。如该条例第14条规定：“国家为市政建设或其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国土地调换之。对耕种该项土地的农民亦给予适当的安置，其他该项土地上的生产、投资(如凿井、植树等)及其他损失，予以公平合理的补偿。”
关于征收的含义，我国法学界存在着不同的看法。王利明教授认为：“征收，是指国家为了公共目的而强制地取得自然人和法人的财产或财产权利的行为。征收直接表现为对民事主体财产权的剥夺。”梁慧星教授认为：“所谓征收，指政府以行政命令的方式取得自然人和法人的财产权的行为。在中国，征收的对象常常包括所有权和所有权以外的其他物权(如土地使用权)。”也有学者认为“征收通常中所有权的移转，相应财产由相对人转为国家所有”。而关于补偿，存在公法上的损失补偿与私法上的损害赔偿之分，两者相同之处在于都是填补特定人因某行为的结果所蒙受经济上损失的制度。但实际上在现代法律制度中，损失补偿与损害赔偿是相对的一个概念，二者的主要区别在于前者为国家公权力行使的问题，后者则是有关私法上违反权利义务的问题。
在我国目前的立法中，土地征收补偿是指国家为了公共利益需要，而强制取得他人的土地所有权利，并给予一定补偿的行为。并且，土地征收不以集体土地所有权人的同意为要件。例如，我国《国家建设征用土地条例》第4条规定，国家建设征用土地时，“被征用社队干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”。由此可知，我国立法上的土地征收具有三个基本特征：公益性、强制性和补偿性。在2004年宪法修正案颁布之前，在涉及土地征收时，不论国有土地还是集体土地，也不论是土地的所有权还是使用权，立法和学界的论述上一律以土地征用来称之，对土地征收和征用并不做区分。2004年3月14日，十届全国人大二次会议经过投票表决，针对宪法原第10条第3款，通过了宪法修正案第二十条，该条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国宪法正式对土地的征收、征用作了区分，《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》第4条解释到“——征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变”。即在我国，土地征收主要是指国家对集体土地所要权的剥夺，此外也包括国家对未到期的国有土地使用权的剥夺。而土地征用是指国家因公共利益需要，以补偿为条件，利用他人土地所有权以外的其他土地权利，待特定的公用事业完成时，仍将土地归还原土地所有人的一种制度。
(二)土地征收补偿的缘由
土地征收补偿的理由研究的是对土地征收后，为什么要进行补偿的问题。在土地征收补偿制度中，补偿理由问题是前提和基础。而有关补偿理由问题历来也是学者们关注的焦点问题，在国外，补偿理由的学说主要有以下几种：(1)既得权说。该说认为，既然人民的既得权是合法取得的，那么就应该得到绝对的保护，即便是由于公共利益的需要使其受到经济上的特别损失，也应当基于公平的原则给予补偿。(2)公用征收说。该说认为国家既保护个人的财产权，同时也赋予国家征收私人财产的权力。对于因公共利益的需要而作出的合法征收，国家可以不承担责任，但应给予个人相当的补偿，以期公平合理。(3)地租说。该说认为，凡租用土地，都需要交纳绝对地租，以作为土地所有权借以实现的经济形式，这部分地租资本化的地价必须在征地补偿中得到体现。(4)公平负担说。该说认为，国家在任何情况下都应以平等为基础为公民设定义务。政府为了公共利益而实施的行政行为使得一部分人承担的义务重于相同情况下的其他人时，国家应设法调 整和平衡这种义务不均衡现象，使得全体公民和受害者之间的平衡机制得到恢复。(5)特别牺牲说等等。在这些学说中，特别牺牲说占主要地位。该说认为国家对被征收土地的权利主体的补偿并非是基于违法行为，而是基于合法原因。但是，国家的征收行为却使无义务的特定人为国家做出了特别牺牲，而这种特别牺牲又仅具有个案性质。因此，本着公平正义原则，应当对被征收主体所受到的一切损失予以补偿。对于该笔补偿，应由全体公众共同负担，以保证在不损害个体利益的前提下实现公共利益。同时，国内也有学者对为什么对土地征收采用非等值的方式进行补偿做出了解释：首先是因为集体土地所有权人在土地征收中既要受损人，同时也是受益人。既然受益，那么当然就要对受益有所付出，就不能只考虑自己在土地征收中的损失。其次，集体土地中没有农村集体经济组织和农村村民的劳动凝结，它们是无偿从国家取得土地所有权的，那么就不能适用等价交换原则，就不能要求对损失进行等值的弥补。
笔者认为，土地是生产力的重要要素，是农民进行生产和生活不可或缺的物质资料。土地一旦被国家征收，农村集体经济组织和农村村民便丧失了土地所有权，同时也丧失了基本生活来源和从事农业生产建设活动的现实基础。也就是说，在土地征收过程中，公共利益得到了保证和实现，但农村集体经济组织和农村村民的个体权利却因此受到了损害。既然农村集体经济组织和农村村民为了公共利益的需要，在土地征收中受到了损害，那么，作为公共利益的代表者和最大受益者的国家自然就应该对农村集体经济组织和农村村民因此而受到的损害进行补偿了。
二、土地征收补偿的前提及其界定
现代法治国家是保护公民权利的，那么国家在什么情况下可以征收私人(集体)土地呢，也就是说征收的前提条件是什么呢?从一般意义上来看，土地征收补偿制度的一个显著特点是不需要财产权人的同意而强制取得其财产，这显然与财产权受法律保护的规则存在着矛盾和冲突。征收权行使的公共目的性便成功的消除和弥补了这种矛盾和冲突，使得征收权的形式合法性得以成立，而且还成为实践中一项具体征收行为是否合法的根本标准和防止征收滥用的重要措施。于是为了公共目的的国家可以征收私人(集体)土地并给予补偿，也就成为了各国立法所确认的共识。如我国宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”进一步讲，为什么国家可以对农民集体所有的土地进行征收或者征用呢?这是因为，“土地所有权作为个体权利应服从于公共利益，进而实现土地权的社会性，而国家是公共利益的代表，它有权委托其行政机构按法定程序和条件剥夺个体的土地权利”。也即在现阶段，理论界普遍认为“公共利益”是征收权行使的前提。
然而，如同“正义有着一张普洛透斯似的脸”一样，公共利益也有一张普洛透斯似的脸，对公共利益的界定一直是世界各国在土地征收征用问题上普遍争论的焦点。对其界定过宽，易导致土地征收征用权的滥用，对其界定过窄则限制了国家合理取得和使用土地的行为。为此大陆法系各国立法采取了三种办法来解决此问题：一是一般概括性规定，以发挥法律的伸缩性，如《德国民法典》；二是列举性规定，以保持法律的规制性，如《日本土地征收法》；嘲三是兼采概括和列举两种方式。第一种概括性立法对公共利益的内涵难以把握，弹性太大。第二种列举性立法虽然便于操作，有利于防止土地征收权的滥用，但缺乏灵活性。我国台湾地区的<土地法>采取了第三种方式，值得我们借鉴。我国台湾地区现行土地法规定，土地征收的目的有二：一是兴办公共事业包括防务设备、交通事业、公用事业、水利事业、公共卫生、行政机关、地方自治机关及其他公共建筑、教育学术及慈善事业，其他由政府兴办以公共利益为目的的事业；二是为实施特殊经济政策。所谓特殊经济政策，是指为解决特殊经济问题所采取或遵循的行动途径或实际措施。含义较为广泛。
英美法系国家的土地征收征用制度以美国为代表。在1930年前，美国的法院对“公共利益”作了限制性的解释。将其定义为“公共使用”，即代表公共利益主体的使用。但此后，公共使用的概念开始扩张，美国最高法院于1954年通过Berman V.Parker案做出重大裁决，认定的公共利益是消除老城区的脏乱现象，允许地方政府出于公共利益与开发商联手对废弃的旧城区强行征收进行改造。其理由是公共福祉的概念是非常广泛的，它所代表的价值可以是多方面的。由此，对土地征收中“公共使用”的要求在司法判决中被大大放宽了，仅要求“最大地服务于公众”。“公共利益”不再局限于公众的使用，为了公众的福利，政府也可以征收私人土地供私人使用。这样，美国关于“公共目的”的要求与其他国家法律中“公共利益”的要求基本一致。
目前，如何明确公共利益的范围是我国土地立法中面临的一项重要工作。概括国内外学界和实务界的共识与经验，结合我国诉讼法中受案范围的立法方式和台湾地区《土地法》界定“公共事业”范围的模式，笔者认为在立法中我们完全有可能对“公共利益”的内涵和外延作一界定和描述。首先，给“公共利益”从广义上下一个简要的定义，如公共利益是指涉及国家安全和广大社会公共福祉的利益。目前，随着各国对社会政治经济干预的加强，公益事业已突破“公共使用”范围，对公共利益的价值判断不是单一的，而是多元的。土地征收征用的必要性来自政治、法律、经济、文化等很多方面，国家既可以基于公平也可以基于效率的价值目标来征地，肯定政府征收个人土地为私人所有，达成国家目标。如为了解决城市工业化带来的一系列问题，政府可以动用征收征用权对私人土地权利加以限制，对老城区实行重新规划。其次，对公共利益的范围做出详细的列举。再次，设立一个概括性的兜底条款，以应付立法时无法列举或者难以列举的其他应属于“公共利益”范畴的事项；最后，再设一个排除性条款，明确排除哪些事项不属于“公共利益”的范围，如政府为招商引资建设的高尔夫球场等。只有这样土地被征收的目的才能得以实现。
三、土地征收补偿原则
(一)土地征收补偿的基本原则
土地征收补偿的原则是土地征收补偿制度中一个非常重要的问题，它不仅明确回答了被征地人的合法权益受到公权力侵害时要不要补偿的问题，而且还直接决定着国家弥补相对人这种损害的程度。正因为如此，世界各国均在宪法层面上对土地征收补偿的原则做出了决定，以体现立法对政府征收权力的限制和对私有财产的保障。对于征收补偿的原则，各国立法的规定并不一致。纵观世界各国的做法，有关土地征收补偿的基本原则大致有以下三种：
1．完全补偿原则。该原则从“所有权神圣不可侵犯”的观念出发，认为损失补偿的目的在于实现平等，而土地征收是对“法律面前人人平等”原则的破坏，为矫正这一对平等的财产权的侵害，自然应当给予完全的补偿，才符合公平正义的