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《物权法》第42条第一款规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。很明显,法律上对“公共利益”只是笼统地提及,但究竟何为公共利益,却没有明确的界定。这就可能造成公权力滥用,并侵害个人的合法权益。
一、界定公共利益的必要性
(一)行政权力相对强大,容易侵害私人权利
我国与西方很多国家比起来,政府的权力相对较大。正如英国的阿克顿勋爵所说:权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败。如果对公权力在立法上缺乏约束,就可能会被滥用。再加上我国缺乏市民社会传统,民众的权利意识不强,立法上将“公共利益”予以明确化就显得更加必要。
(二)政府的双重角色及法院的无能为力
在当今的中国,因公共利益的滥用而侵犯个人权利时,个人的合法权利往往得不到应有的保护。出现这样的情况,与政府在界定公共利益的时候充当的双重的角色不无关系,即它既是当事者一方,又是裁决方——“公共利益”标准的提供者。这种既当裁判员,又当运动员的做法就有可能导致政府滥用自己的权力,侵犯个人的合法权利。另外,即使通过行政诉讼,恐怕也很难达到维护自己的权利的效果。因为公共利益概念本身的模糊性,法官在进行司法裁判的过程缺乏相应的司法依据,也就难以真正维护私人的权利。
(三)社会秩序的考量与和谐社会的建设
目前,我国提出了建设和谐社会的口号,这要求社会中尽量避免纠纷的发生,即使发生了也能得到及时、合理的解决,从而形成政府和民众间以及民众之间的和谐相处关系。在这样的政治诉求下,就要求对公共利益在立法上加以界定,以加快推进和谐社会的建设。
二、公共利益的界定
(一)公共利益的含义的争论
关于公共利益的含义,可谓是仁者见仁,智者见智。边沁就认为社会利益是“组成社会的各个成员的利益之总和”,而政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。豍庞德则是把利益分为个人利益、公共利益和社会利益。在他看来,公共利益是“涉及到政治组织社会的生活,并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望”。他强调三种利益之间既可能相互冲突,又可能相互的重叠。在三者发生出现冲突时,则需要相互之间进行协调。豎而科斯和波斯纳则注重强调效率和正义,主张用最有效率、最节约的方式实现效益的最大化。在我国国内,也有不同的主张。比如梁慧星教授认为,公共利益必须是全体社会成员都可一直接享受的利益,如公共设施、国防、环保等,而经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。豏王利明的观点则是简单意赅,认为所谓公共利益,就是不特定的社会成员所享有的利益。豐当然,还有公法上很多学者的观点,在此不一一罗列。对于以上观点,都有一定的合理性。但是,如果给公共利益下一个内涵和外延都十分明确的概念,则是十分的困难。
(二)公共利益的特点
从学者们的争论来看,公共利益的内涵和外延,难以确定。那么,不妨先分析一下它的几个特点,然后再抽象出其概念。
1.受益主体的广泛性和不特定性。公共利益中“公共”的二字表明了其受益主体的广泛性。依照边沁的理解,“公共”的意思就是社会上的全体人,但学界比较统一的观点认为其应该是社会上的不特定的多数人。因为,利益相互之间往往会有冲突,欲实现公共利益可能就需要牺牲少部分的利益。所以,受益主体既是广泛的,也是不特定的。
2.价值判断的多元性和主观性。利益指的是主体对客体的一种价值判断。豑那么,公共利益就是大多数人价值判断的结果。由于是多数人的价值取向,使得公共利益具有了多元性和主观性的特征。
3.内涵的不确定性。公共利益的不确定性是指公共利益在不同的时代、不同的区域都可能是不同的,它经常处于变化之中。比如,在我国封建社会中,“三纲五常”的伦理秩序可能是那个时代的公共利益,但是在现代社会却没有其生存的空间。同时,在不同的国家和不同的地区也会有差异,比如中国和西方国家之间就会有很大的不同。
(三)公共利益和几组概念的比较
1.与国家利益。公共利益和国家利益容易发生混淆。一般而言,国家利益可从两方面来体现。一是指一个民族国家的利益,它往往在外交上体现。二是指国内政治意义上的国家利益,意指政府利益或是政府所代表的全国性利益。豒在此,主要讨论第二个方面的国家利益。依照史尚宽先生的观点,国家利益只是公共利益的一个下位概念。
2.与政府利益。公共利益和政府利益不能等同。正如有学者所说“法律上所称公益者,并非抽象的属于统治团体或其中某一群人之利益,更非执政者、立法者或官僚体系本身之利益,也非政治社会中各个成员利益之综合,而是各个成员之事实利益,经由复杂交互影响过程所形成理想整和之状态”。豓而政府利益集中体现在政府官员的政治绩效,政府公务员的工资发放、奖金和福利的增加,政府设备的更新和改善,乃至政府不同部门的“部门利益”和不同层级政府的“地方利益”之上。豔
3.与私人利益。公共利益是对众多私人利益的概括和抽象,它源于私人利益又高于私人利益,大多数情况下,两者是一致的,即满足公共利益的同时也就满足了私人利益。但是,在个别的情况下,两者也会发生冲突。正如西塞罗所说:公益优于私益。此时,个人利益就应该服从公共利益,牺牲了个别而成就了公共。当然,对个人权利的剥夺是有严格的限制的,并且要给予个人以合理和公正的补偿。
4.与商业利益。关于这个问题,是当今讨论的热点,因为政府经常假着公共利益的旗帜,去为一些商家实现商业利益。有人十分尖锐的指出,此种情况下的政府实际上就是商家的合伙人。梁慧星先生认为,应该严格限定公共利益的范围,不得将商业利益当作公共利益,从而防止公共利益被政府滥用。豖而王利明先生则认为,在一定情况下,商业利益也可转化为公共利益,对此应该具体问题具体分析,不得一概而论。豗针对这个问题,首先应坚决反对那些在公共利益掩护下实现商业利益的做法,其次也应该注意现实中的特殊情况,具体问题具体分析。比如,现实中具有公益性质的公交公司、自来水公司,它们虽然是商业组织的,但他们的公益性质却更加浓厚。
对学者们讨论的“公共利益”概念进行梳理,并在分析公共利益的特点及和与相关概念进行区分后,我们可以这样来界定“公共利益”:它指一定区域内的大多数公民认可或同意的符合他们自己价值判断的利益。
三、我国在立法上的选择
(一)其他国家的立法模式
在选择立法模式之前,我们不妨先看一下其他国家是如何规定的。纵观其他各国在这个问题上的立法,一般有概括式、列举式和混合式三种模式,下面分述之。
1.概括式规定。如法国民法典规定,“为了公共利益的需要,包括直接的公共工程和间接满足公共利益的建设,以及政府进行宏观调控的需要”,可以由政府对私有土地进行征用。
2.列举式规定。如日本土地征收法就规定,“为了兴办各种社会公共事业,如道路,公园、堤防以及港湾建设等”,可以征用私有土地。
3.混合式规定。混合式规定是综合概括式规定和列举式规定各自优点的一种较为全面的立法模式。
(二)我国的立法模式选择
通过对其他国家和地区的立法模式的了解,我们知道了列举模式有可能难以穷尽所有的情况,概括式又过分的抽象,不具有可操作性。而如果采用折中的观点,即混合式的立法模式的话,虽然结合了两者的优点,但是最终难免还是会出现一个兜底条款。可是这样的兜底条款的出现,实际上还是概括式模式的思维结果,最终还会遭遇到概括式所遇到的问题,缺乏应对新情况时的灵活性。
我国究竟该该采取那种立法模式呢?抑或摈弃以上几种模式,另起炉灶?其实,人们在界定公共利益时感到困惑的部分原因在于对这个概念的要求过于完美。人的认识能力在一定的时空条件下是有限的,与其苛求十全十美而使概念复杂的不可定义,还不如满足于一个有局限甚至有缺陷的定义。因此,面对“公共利益”,立法上不应该选择回避。
诚然,无论那一种模式实际上都有其弊端。概括式模式模糊不清,不具有可操作性。而混合式也同样因为其“兜底条款”而陷入类似的困境。列举式虽然清晰、明了,便于操作,但无法应对现实中出现的新问题。
笔者认为,在列举之后再加上一个补充性的条款应是必然的选择。但是,这个补充性条款并不同于上文所提到的“兜底条款”,它是一个程序性规范。也就是说,当现实中出现新问题,对其是否应该属于公共利益有争议时,由立法机关来确定。如果立法机关认定其为公共利益,就可以通过增加立法中的列举事项来加以确认。在现代国家,人民才是国家的主人,应该把判断公共利益这样的大事交给人民自己来决定。具体到中国的实践中,就是让由人民选举出来的人民代表大会及其常委会来决定。从这个角度来讲,该条款就就具有了开放性,可以通过立法的途径不断的补充和完善。另外,它也可以根据地区的差异在不同的地区作出不同的规定。惟其如此,公权力和私权利才能在法律框架内和平相处,可以减少社会中此类问题的纠纷,并最终实现建设和谐社会的目标。
一、界定公共利益的必要性
(一)行政权力相对强大,容易侵害私人权利
我国与西方很多国家比起来,政府的权力相对较大。正如英国的阿克顿勋爵所说:权力导致腐败,绝对的权力绝对导致腐败。如果对公权力在立法上缺乏约束,就可能会被滥用。再加上我国缺乏市民社会传统,民众的权利意识不强,立法上将“公共利益”予以明确化就显得更加必要。
(二)政府的双重角色及法院的无能为力
在当今的中国,因公共利益的滥用而侵犯个人权利时,个人的合法权利往往得不到应有的保护。出现这样的情况,与政府在界定公共利益的时候充当的双重的角色不无关系,即它既是当事者一方,又是裁决方——“公共利益”标准的提供者。这种既当裁判员,又当运动员的做法就有可能导致政府滥用自己的权力,侵犯个人的合法权利。另外,即使通过行政诉讼,恐怕也很难达到维护自己的权利的效果。因为公共利益概念本身的模糊性,法官在进行司法裁判的过程缺乏相应的司法依据,也就难以真正维护私人的权利。
(三)社会秩序的考量与和谐社会的建设
目前,我国提出了建设和谐社会的口号,这要求社会中尽量避免纠纷的发生,即使发生了也能得到及时、合理的解决,从而形成政府和民众间以及民众之间的和谐相处关系。在这样的政治诉求下,就要求对公共利益在立法上加以界定,以加快推进和谐社会的建设。
二、公共利益的界定
(一)公共利益的含义的争论
关于公共利益的含义,可谓是仁者见仁,智者见智。边沁就认为社会利益是“组成社会的各个成员的利益之总和”,而政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。豍庞德则是把利益分为个人利益、公共利益和社会利益。在他看来,公共利益是“涉及到政治组织社会的生活,并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望”。他强调三种利益之间既可能相互冲突,又可能相互的重叠。在三者发生出现冲突时,则需要相互之间进行协调。豎而科斯和波斯纳则注重强调效率和正义,主张用最有效率、最节约的方式实现效益的最大化。在我国国内,也有不同的主张。比如梁慧星教授认为,公共利益必须是全体社会成员都可一直接享受的利益,如公共设施、国防、环保等,而经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。豏王利明的观点则是简单意赅,认为所谓公共利益,就是不特定的社会成员所享有的利益。豐当然,还有公法上很多学者的观点,在此不一一罗列。对于以上观点,都有一定的合理性。但是,如果给公共利益下一个内涵和外延都十分明确的概念,则是十分的困难。
(二)公共利益的特点
从学者们的争论来看,公共利益的内涵和外延,难以确定。那么,不妨先分析一下它的几个特点,然后再抽象出其概念。
1.受益主体的广泛性和不特定性。公共利益中“公共”的二字表明了其受益主体的广泛性。依照边沁的理解,“公共”的意思就是社会上的全体人,但学界比较统一的观点认为其应该是社会上的不特定的多数人。因为,利益相互之间往往会有冲突,欲实现公共利益可能就需要牺牲少部分的利益。所以,受益主体既是广泛的,也是不特定的。
2.价值判断的多元性和主观性。利益指的是主体对客体的一种价值判断。豑那么,公共利益就是大多数人价值判断的结果。由于是多数人的价值取向,使得公共利益具有了多元性和主观性的特征。
3.内涵的不确定性。公共利益的不确定性是指公共利益在不同的时代、不同的区域都可能是不同的,它经常处于变化之中。比如,在我国封建社会中,“三纲五常”的伦理秩序可能是那个时代的公共利益,但是在现代社会却没有其生存的空间。同时,在不同的国家和不同的地区也会有差异,比如中国和西方国家之间就会有很大的不同。
(三)公共利益和几组概念的比较
1.与国家利益。公共利益和国家利益容易发生混淆。一般而言,国家利益可从两方面来体现。一是指一个民族国家的利益,它往往在外交上体现。二是指国内政治意义上的国家利益,意指政府利益或是政府所代表的全国性利益。豒在此,主要讨论第二个方面的国家利益。依照史尚宽先生的观点,国家利益只是公共利益的一个下位概念。
2.与政府利益。公共利益和政府利益不能等同。正如有学者所说“法律上所称公益者,并非抽象的属于统治团体或其中某一群人之利益,更非执政者、立法者或官僚体系本身之利益,也非政治社会中各个成员利益之综合,而是各个成员之事实利益,经由复杂交互影响过程所形成理想整和之状态”。豓而政府利益集中体现在政府官员的政治绩效,政府公务员的工资发放、奖金和福利的增加,政府设备的更新和改善,乃至政府不同部门的“部门利益”和不同层级政府的“地方利益”之上。豔
3.与私人利益。公共利益是对众多私人利益的概括和抽象,它源于私人利益又高于私人利益,大多数情况下,两者是一致的,即满足公共利益的同时也就满足了私人利益。但是,在个别的情况下,两者也会发生冲突。正如西塞罗所说:公益优于私益。此时,个人利益就应该服从公共利益,牺牲了个别而成就了公共。当然,对个人权利的剥夺是有严格的限制的,并且要给予个人以合理和公正的补偿。
4.与商业利益。关于这个问题,是当今讨论的热点,因为政府经常假着公共利益的旗帜,去为一些商家实现商业利益。有人十分尖锐的指出,此种情况下的政府实际上就是商家的合伙人。梁慧星先生认为,应该严格限定公共利益的范围,不得将商业利益当作公共利益,从而防止公共利益被政府滥用。豖而王利明先生则认为,在一定情况下,商业利益也可转化为公共利益,对此应该具体问题具体分析,不得一概而论。豗针对这个问题,首先应坚决反对那些在公共利益掩护下实现商业利益的做法,其次也应该注意现实中的特殊情况,具体问题具体分析。比如,现实中具有公益性质的公交公司、自来水公司,它们虽然是商业组织的,但他们的公益性质却更加浓厚。
对学者们讨论的“公共利益”概念进行梳理,并在分析公共利益的特点及和与相关概念进行区分后,我们可以这样来界定“公共利益”:它指一定区域内的大多数公民认可或同意的符合他们自己价值判断的利益。
三、我国在立法上的选择
(一)其他国家的立法模式
在选择立法模式之前,我们不妨先看一下其他国家是如何规定的。纵观其他各国在这个问题上的立法,一般有概括式、列举式和混合式三种模式,下面分述之。
1.概括式规定。如法国民法典规定,“为了公共利益的需要,包括直接的公共工程和间接满足公共利益的建设,以及政府进行宏观调控的需要”,可以由政府对私有土地进行征用。
2.列举式规定。如日本土地征收法就规定,“为了兴办各种社会公共事业,如道路,公园、堤防以及港湾建设等”,可以征用私有土地。
3.混合式规定。混合式规定是综合概括式规定和列举式规定各自优点的一种较为全面的立法模式。
(二)我国的立法模式选择
通过对其他国家和地区的立法模式的了解,我们知道了列举模式有可能难以穷尽所有的情况,概括式又过分的抽象,不具有可操作性。而如果采用折中的观点,即混合式的立法模式的话,虽然结合了两者的优点,但是最终难免还是会出现一个兜底条款。可是这样的兜底条款的出现,实际上还是概括式模式的思维结果,最终还会遭遇到概括式所遇到的问题,缺乏应对新情况时的灵活性。
我国究竟该该采取那种立法模式呢?抑或摈弃以上几种模式,另起炉灶?其实,人们在界定公共利益时感到困惑的部分原因在于对这个概念的要求过于完美。人的认识能力在一定的时空条件下是有限的,与其苛求十全十美而使概念复杂的不可定义,还不如满足于一个有局限甚至有缺陷的定义。因此,面对“公共利益”,立法上不应该选择回避。
诚然,无论那一种模式实际上都有其弊端。概括式模式模糊不清,不具有可操作性。而混合式也同样因为其“兜底条款”而陷入类似的困境。列举式虽然清晰、明了,便于操作,但无法应对现实中出现的新问题。
笔者认为,在列举之后再加上一个补充性的条款应是必然的选择。但是,这个补充性条款并不同于上文所提到的“兜底条款”,它是一个程序性规范。也就是说,当现实中出现新问题,对其是否应该属于公共利益有争议时,由立法机关来确定。如果立法机关认定其为公共利益,就可以通过增加立法中的列举事项来加以确认。在现代国家,人民才是国家的主人,应该把判断公共利益这样的大事交给人民自己来决定。具体到中国的实践中,就是让由人民选举出来的人民代表大会及其常委会来决定。从这个角度来讲,该条款就就具有了开放性,可以通过立法的途径不断的补充和完善。另外,它也可以根据地区的差异在不同的地区作出不同的规定。惟其如此,公权力和私权利才能在法律框架内和平相处,可以减少社会中此类问题的纠纷,并最终实现建设和谐社会的目标。