“游說人大”,在中国政治民主生活中,这个新鲜语词逐渐浮出水面。向人大及其常委会游说,乃是民众的权利。有专家指出,不同利益团体的利益主张,在人代会上公开表达,使公共决策更加透明,更加公正,有利于全体国民的整体利益。
　　
　　民间游说组织浮现
　　
　　“想表达想法,就得不停呐喊。”2009年2月底,信孚教育集团董事长信力建,通过向一位全国人大代表提供议案素材的方式,用行动表达了自己的“呐喊”。
　　信力建最早听到教育改革的风声,是在2008年。
　　2008年底,在得知教育部要制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》(以下简称《纲要》)的消息后,信力建就开始行动了。他草拟了义务教育由中央财政投资、放宽民间资本办学门槛等10个建议。
　　信力建的这些建议,相当程度上代表了中国民办教育企业家群体的利益诉求,即要求民办学校与公立学校享有同等待遇。目前,中国拥有近万所民办小学和中学,分别吸纳了全国6%和3%的中小学生,其中相当一部分为农民工子弟学校,这些学校从硬件到师资,均远远落后于当地的公立学校。
　　与信力建一样,对《纲要》内容同样感兴趣的,还有一批学者和公益人士。尽管民办教育企业家和学者的关注点稍有不同,比如信力建的政策建议主要集中在民办教育的议题上,而学者更关注教育体制改革的制度性内容。
　　2009年1月,教育部就《纲要》起草征集社会意见。不到一个月时间,教育部就收到了100多万条意见。有别于这些分散的声音,民办教育企业家、学者和公益人士结合成了一个相对松散的联盟,开始以游说团体的面目,浮出水面。
　　“两会”召开前一周,信力建就将有关民办教育的建议传给杨东平。身为教授的杨东平,同时还兼任其他身份——杨不仅是中组部、教育部的专家组成员,同时也是国内最早的公益组织自然之友、北京西部阳光农村发展基金会、21世纪教育研究院等公益组织的倡导者之一。最后,杨东平汇总其他方面的意见,将建议交给中央有关部委的领导。
　　
　　游说效果待考
　　
　　截至2009年3月,《国家中长期教育改革和发展规划纲要》仍然是一长串等待答案的提纲。2009年1月7日,教育部就研究制定《纲要》进程情况举行2009年第一次例行新闻发布会,其新闻发言人预计,完整的草案要到年中才能出台。
　　此时,正是游说团体开展活动的黄金时期。
　　与信力建一样,北京西部阳光农村发展基金会秘书长梁晓燕也担心,她的建议会与其他民间组织的建议一样,淹没在100万条浩如烟海的建议中,变得毫不起眼。
　　2009年2月,梁晓燕草拟了一份关于要求暂缓推广农村寄宿制学校的建议,通过一个朋友直接递给了教育部的一位领导。“我更希望通过一些私人关系,直接向有关领导反映问题。”梁认为,私下投书更有效。
　　教育公益组织与教育部之间缺乏制度性联系渠道,是游说活动活跃的重要原因之一。受制于这一体制现实,民办教育企业家、学者和公益人士抱团取暖,也在情理之中。与公开投书等方式相比,游说团体更愿意另辟蹊径,对决策者施加更为直接的影响。
　　信力建、杨东平等人游说的方式,不外乎以下几种:一是直接找相关部委的领导;二是组织论坛、会议,邀请包括政府智囊在内的人士参加;三是向人大代表、政协委员提供议案、建议和提案的素材;四是通过新闻媒体制造舆论。
　　“直接找领导是最有效的办法。”杨东平对记者说,但这一方法,“不宜频繁使用”。
　　另一个重要的游说手段,是直接找人大代表和政协委员,将自己的建议变为人大议案、建议和政协提案。
　　早在几年前,信力建就开始参与关于教育问题的讨论。2002年,21世纪教育研究院成立,信力建成为研究院理事之一。“每次开研讨会都自己买飞机票参加。”信力建也因此结识了一些人大代表和政协委员。他关于义务教育经费的一份建议,就直接递送给了一位民主党派负责人,该负责人的身份,是十一届全国人大代表。
　　而在梁晓燕看来,这一渠道不仅脆弱,其实也并不可靠。
　　梁晓燕说,由于每年人大和政协接受的议案和提案高达数百件,能够列入会议议程的非常少。她暗示,信力建的建议,在送出之后很可能从此没有下文。
　　此前,游说人大代表并非没有成功的先例。2006年,在民间力量连续3年的推动下,376名代表在全国人代会上联合提交了关于加快修改《中华人民共和国义务教育法》的议案,成为当年会议联名人数最多的议案。
　　然而,对于此番游说的效果,信力建坦言心里没有底。
　　
　　更多地寄希望于人大
　　
　　不光是教育业,近些年来,其他领域的许多个人和组织也陆续开始进行“游说人大”活动。
　　每年“两会”前,房地产商的游说都会空前活跃。在处于寒冬的地产界,2009年似乎加快了游说节奏。多位协会人士表示,以后他们将更多地寄希望于“两会”地方上的各省市代表团。他们会结合各地实际,提出地产方面的政策建议。
　　事实上,依靠各种方式来表达利益或思想主张的做法,在我国早有先例。1984年5月,一位经济学家通过人大代表向全国人大提交了关于制定破产法的议案。1986年6月,当国务院将破产法草案提交全国人大常委会审议时,在51名发言者中,就有41人反对,仅有10人赞同。在这种情况下,这位经济学家通过各种方式到处游说说服,终于使越来越多的人大常委会委员赞成破产法尽早出台。最终在六届全国人大常委会第十八次会议表决中,以101票赞成、9票弃权、0票反对,成功立法。
　　2001—2002年,法律工作者俞梅荪与互联网评论员王俊秀、方兴东等人围绕《计算机软件保护条例》展开民间游说。他们通过给国务院领导人,全国人大常委会委员和法律、财经、内务、司法等专门委员会委员,有关行政部门负责人以及相关研究机构的专家学者“上书”的方式,表达他们的呼声,推动人大代表和政协委员在“两会”上提交了相关的议案、建议和提案,使其进入了国务院立法程序。
　　2005年,北京律师韩冰、秦兵,北京东城区人大代表司马南等5人,将一份修改公司法的建议提交全国人大常委会,并将建议发到了互联网上,同时还利用媒体舆论造势。
　　有专家表示,与国外通过专门的游说事务所来实现利益表达不同,中国大多是通过强势政府部门和媒体实现这一目标,采用“游说人大”方式依然十分少见。
　　
　　面对游说的人大
　　
　　“民主政治必然存在‘院内与院外’的政治,人大制度也必然衍生出人大政治。人大政治恰恰是政治民主的象征。”政治学者秋风认为,向人大及其常委会游说,乃是民众的权利。
　　众所周知,人大在立法与决策活动中确实扮演着重要角色。只要有利益的调整和分配,各个领域、各个方面的群体,就会想办法向人大陈述自己的意见,影响人大的立法与决策,使之保障自己的权利,增进自己的利益,至少是不减少这些利益。
　　“其实,因为权力会对人们的权利、利益产生巨大影响,所以,任何时代的任何政府都会遭遇游说活动。”秋风表示,重要的区别在于,当游说活动进行于密室,唯有那些“有关系”、“有门路”的人才有能力、有资格进行游说活动,游说便成为一种特权。权力被滥用,某些人的利益之增进将以另一些人的利益被损害为代价。
　　“民主政治的游说则是公开的,而且必须是公开的。”知名时评人徐迅雷撰文指出,民主是妥协的政治,但妥协正是以各个不同群体围绕着立法与决策进行游说为制度前提的。
　　在中国,“游说”人大及其常委会,是一个渐进的过程。以往,立法、預算等工作往往由行政部门主导。那些试图保障、增进自己利益的部门更热衷于跑“部”进京。而随着人大及其常委会在立法与决策结构中的角色强化之后,人们才开始转而在这个方向进行游说。
　　有专家指出,促成人大“游说”发育的另一重要因素是,过去20多年来,随着行政控制放松,自愿性公民组织、私人企业逐渐发育、扩展。这些组织基于各种各样的目的试图影响立法、决策。但他们在行政部门那里没有门路,同时,他们也更相信公共政治。因而,他们就选择了“游说人大”。
　　“面对社会的殷切参政需求,人大及其常委会应当保持开放心态。”秋风建议。
　　事实上,民众及相关社会团体的游说活动,也是人大代表及常委会组成人员获得有关信息的便利渠道。人大及其常委会的立法和决策是需要知识和信息支持的:立法和决策要符合民意,立法机构成员就必须了解民众在想什么,他们希望得到什么,希望取消什么政策,越具体越好。立法机构成员可以通过多种渠道获知这样的具体民意,但游说者主动提供信息当然也是一个重要而低成本渠道。
　　不过,对于“游说”,人大及其常委会肯定不可能照单全收。秋风建议,人大及其常委会要将各种不同主张、诉求达成妥协,从而使各个社会群体的利益都有所照顾,使之尽量接近于公共利益。
　　
　　相关链接:美国的利益集团与游说活动
　　
　　美国是一个利益集团异常活跃的国家。利益集团对政策施加影响的基本方式,就是通过游说活动向国会议员和政府官员施加种种压力,故又称压力集团。利益集团的代理人不能进入国会两院的会议厅,只能在走廊或休息室与议员接触,也称院外集团。根据有关数据显示,华盛顿有大约14000个特殊利益集团,注册在案的说客有25000多人。前国会议员和前政府官员是公认的华盛顿最有影响力的说客。有研究表明,众议院中大约40%的议员离开国会之后变成了说客。
　　高度组织起来的利益集团在华盛顿和各州府通过游说者,并利用新闻机构、专业人员和积极的利益集团成员,极力寻求影响立法者和政府官员的途径。游说问题的范围也急剧扩大,无论是在农业、环境保护还是工业、贸易问题上,或是在国际还是国内问题上,都有利益集团在活动。
　　
　　名词解释:直接与间接游说
　　
　　从国外影响立法的院外活动看,大致主要分为直接游说和间接游说两种方式。直接游说主要是指利益主体、集团将利益主张直接传递给议员或者国会工作人员。主要途径包括在立法听证会上作证、给议员打电话或者写信、呈送研究报告或法律草案等等。而间接游说主要是以迂回的方式,利用第三方来影响立法决策的行为,例如制造公众舆论影响立法,或者利用选民对议员施加压力等等。