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摘 要 在当下中国，随着社会经济发展与人们法律意识的提高，出现了越来越多的行政纠纷需要进行实质性解决。但现实情况却是行政复议老百姓觉得是官官相护，缺少公平公正；而行政诉讼却是门槛太高，实施不易，还有一种“民不与官斗”的思想在制约，使之不愿不敢不能提起“民告官”这种“大逆不道”的行政诉讼，而信访作为一种解决纠纷的手段大受欢迎，涉诉信访屡见不鲜，有时会因为一些原因而引发更加激烈的社会矛盾。那么如何构建一种让老百姓既觉得公平公正又具有十分的可接受性的行政纠纷化解机制是当下构建多元化矛盾化解体质的重点。本文提出了化解行政纠纷的第四条道路——新型行政调解制度。文章将从我国目前的行政纠纷化解现状及存在的问题出发，由此阐述构建新型行政调解制度的必要性，然后分析该制度的定位、目标、办事原则、受案范围、组织结构与人员构成、具体工作实施流程、调解效力以及这种新型行政调解的司法确认以赋予其强制执行力的措施与办法。
关键词 行政调解 实质性 化解 行政纠纷 具体制度
作者简介：李柯青，西南政法大学行政法学院。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.253
一、当下我国行政纠纷化解的现状与存在的问题
从现实层面来看，行政纠纷的化解路径包括行政复议、行政诉讼和信访。立法者的理想是“大复议中诉讼小信访”；可是，现实中却出现了“大信访中诉讼小复议”的问题。
首先，表现在受案及结案数量上。近5年，但全国信访工作为300余万件，是行政复议与诉讼相加处理案件的15倍。
其次，表现在行政诉讼的过程与结果。福建省高院副院长周瑞春说：“行政诉讼案件当前仍然存在‘三难’和‘二高四低’现象。”
最后，表现在行政复议与行政诉讼对实质性解决行政纠纷的规避上。行政诉讼与行政复议常会以撤销原行政行为，令行政机关重新作出行政行为结案，不对纠纷作出实质性解决。
综上所述，探寻化解行政纠纷的第四条道路——新型行政调解制度，并将其应用于实践已经迫在眉睫。
二、新型行政调解制度的具体实施办法
（一）新型行政调解制度的定位与目标
这种制度的定位是介于行政行为与司法行为之间的第三种“准司法行为”，我们将在进行详细论述。而这种制度的首要目标是实质性化解行政纠纷，次要目标是定纷止争，化解官民冲突，缩小社会矛盾，维护社会稳定。
（二）新型行政调解制度的办事原则
新型行政调解制度作为一种“准司法行为”，其办事原则需要遵循行政法的6项基本原则外，还需要遵守并着重强调2个原则：
1.自愿原则。行政相对人有根据自己的意愿选择相应的程序及方法解决自身的问题，而行政机关不得强制其选择新型行政调解。
2.强制到场原则。只要行政相对人选择了新型行政调解，那么作出行政行为的执法人员就必须到场，接受询问，说明问题。
（三）新型行政调解制度的受案范围
这是新型行政调解制度的一个重大创新，我们将突破现有法律的限制，只要公民认为自己的合法权益受到行政机关做出的行政行为的侵害，就可以提起新型行政调解；但以下几种行为就不可以提起新型行政调解：
1.国防、军事、外交等国家行为。
2.立法行为。
3.对于已经经过行政诉讼并且已经有了裁判结果的案件，行政相对人可以通过上诉或抗诉解决问题的。
4.重复调解行为，但排除为了进行法院司法确认申请的再次调解。
5.其他。
（四）新型行政调解制度的组织结构与人员构成
新型行政调解组织的常驻工作机构是新型行政调解委员会，按行政区划进行划分，分成4级，分别是基层新、中级、高级以及最高新型行政调解委员会，分别对应4级政府。基层新型行政调解委员会管辖县级、乡级人民政府及其工作部门，派出机关及派出机构作出行政行为的行政案件，以此类推，最高新型行政调解委员会管辖国务院及其部委作出行政行为的行政案件。
各级行政调解委员会的主任由该行政区划内最高行政级别长官担任，副主任由该地区由该行政区划内最高行政级别长官的副职担任，主持日常工作；由各行政机关及被授权组织的副职担任委员，遇到与其有关的行政纠纷时具体参与行政调解工作；此外，法官由于其天然的权威性与中立性是担任调解员的最佳人选，因此，应由本级法院退休的法官担任调解员，具体主持行政纠纷的调解工作。另外，新型行政调解制度在人员构成的一大创新就是由纪委与行政监察委员会的人员列席旁听，发现行政机关在作出行政行为时或在进行行政调解时有任何违法违纪行为可以当场记录，经调查研究后予以相应的处分；高校教师和相关专家学者任行政调解委员会顾问，处理相关专业问题或法律问题；还可以组织专业评估第三方、专业调解员或者邀请人民调解员，政协委员，人大代表以及行政争议发生地群众代表作为特邀调解员参加重大复杂的新型行政调解。
（五）新型行政调解制度的具体工作实施流程
具體工作流程可以分成以下5步：登记-立案-调解-签协议-入档。行政相对人向新型行政调解委员会申请新型行政调解，应提出书面或口头申请。对口头申请的，应当场记录在案并经申请人签字或捺印确认。在收到新型行政调解申请后，应进行立案登记。对不能当场判断是否符合新型行政调解条件与受案范围的，应接收申请书，并出具注明收到日期与加盖新型行政调解机关公章的书面凭证，并在3日内决定是否立案。不符合的，作出不予立案的决定，决定书应当载明不予立案的理由与依据。行政相对人对决定不服的，可以向上级行政调解委员会投诉。申请书内容有缺漏或有其他错误的，新型行政调解委员会应一次性指出错误或告知欠缺内容并进行解释，不得未经告知或解释就以申请不符合条件为由不接收。对于不接收申请书、接收申请书后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人需要补正的申请书内容的，当事人可以向上级人民行政调解委员会投诉，上级行政调解委员会应责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 属于本機关行政调解范围的，应在3个工作日内通知各方当事人调解时间、地点和调解主持人、调解员，并书面提醒对此次纠纷申请行政复议及提起诉讼等进行行政救济的法定期限。对于涉及第三方利益或者涉及重大公共利益的行政纠纷，新型行政调解委员会应同时通知利益第三人或者邀请人大代表、政协委员、人民调解员及纠纷发生地的居委会，村委会代表或其他人民代表参加新型行政调解。
对于一般性的行政纠纷，由作出该行为的行政机关或被授权组织的副职领导任新型行政调解小组的组长，一名退休法官任副组长并兼任调解员，由与行政纠纷无关的行政调解委员会的常驻人员选任一人担任主持人；对于重大复杂或多机关联合执法共同作出行政行为的行政纠纷案件，由行政调解委员会的副主任任组长，共同作出行政行为的行政机关或被授权组织的副职领导及三名退休法官任副组长，由于行政纠纷无关的行政调解委员会的常驻科级人员中选任一人担任主持人，高校专家学者任顾问组员并由纪委及行政监察委员会人员列席旁听，同时行政调解委员会可以组织专业评估第三方、专业调解员并邀请人民调解员，人大代表，政协委员以及行政纠纷发生地纠纷发生地的居委会，村委会代表或其他人民代表作为特邀调解员或组员参与其中。但不论是什么样的行政纠纷，作出争议行政行为的行政执法人员必须到场说明情况、接受询问；调解员应当充分听取各方当事人的陈述，解释法律、法规、规章和政策，解答当事人的疑问，厘清事实，辨明是非，促使各方达成调解协议。
行政调解委员会可以依申请在其职权范围内进行调查取证或者依职权主动进行调查、核实证据，有关单位和个人应当予以配合。
对于一般性的行政纠纷，行政调解小组可以尊重各方意愿兼顾各方利益的情况下，平等合法自愿的作出行政调解决定并制作行政调解协议；对于重大复杂的行政纠纷，可以由列席参与的专业评估第三方给出行政纠纷解决评估报告，评估事件的风险及最佳解决途径，行政调解小组应将行政调解笔录及风险评估报告送交新型行政调解委员会讨论，根据少数服从多数的原则作出行政调解协议。行政调解协议在送达各方签字盖章时生效；可以即时履行或经各方当事人同意可以不制作行政调解协议，各方在行政调解笔录上签名盖章即生效。行政调解协议一式三份，双方当事人各留一份，行政调解委员会留一份入档备查。行政调解应当自收到申请书之日起一个月内办结，重大复杂在各方当事人同意时可以延长15天。
（六）新型行政调解协议的效力及与司法程序的对接
新型行政调解协议是基于双方合意达成的具有民事合同性质的行政协议，因此其对双方当事人具有约束力，双方当事人应该尊重并及时履行，但新型行政调解协议并不具有申请法院强制执行的强制执行力。对此，我们应参考《民事诉讼法》第194、195条的规定，来赋予行政调解协议以强制执行力，更好的维护新型行政调解制度的权威与执行力，从而达到实质性化解行政纠纷的目的。
即对于新型行政调解协议，双方当事人可以自愿选择是否在新型行政调解协议生效之日起三十日内共同向调解组织所在地的人民法院申请司法确认调解协议的效力以赋予其法院的强制执行力。在受理后，法院经审查认为符合有关规定，应作出调解协议有效的裁定来依法确认新型行政调解协议的效力。人民法院经审查认为调解协议无效的，当事人可以通过再次进行新型行政调解的方式改变原新型行政调解协议的内容或重新作出新的新型行政调解协议，也可以直接向法院以原行政纠纷提起行政诉讼。经人民法院司法确认其效力的行政调解协议，一方当事人不履行或履行一部分的，对方当事人申请人民法院强制执行。赋予行政调解协议以强制执行力，更好的维护新型行政调解制度的权威与执行力，从而达到实质性化解行政纠纷的目的。
三、结论
“礼之用，和为贵，先王之道斯为美。”调解被认为是最具有中国特色和最具有中国智慧的一项制度，在大变革大发展的今天，更应该焕发出新的生机与活力。构建新型行政调解制度，对弘扬中国传统文化，缓解社会矛盾，促进官民关系具有重要的意义。
参考文献：
[1]吴英姿.大调解的功能与限度.中外法学.2008（2）.
[2]张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考.中国行政管理.2012（1）.
[3]喻少如.多元纠纷解决机制中的行政调解.学术界（双月刊）.2007（6）.
[4]周健宇.行政调解协议之强制执行力探析.学术论坛.2012（10）.
[5]杜晓.行政调解柔性之治可助推社会管理创新.法制日报.2011 年10月18日.
[6]王喜珍.行政调解对构建和谐社会的价值功能及适用.理论导刊.2008（10）.
[7]金艳.行政调解的制度设计.行政法学研究.2005（2）.
[8]曹伊清.论现代法制环境下的行政调解.学海.2006（2）.
[9]于建成.山东省多元化解纠纷促进条例解读.法律出版社.2016.
[10]程波.美国调解技巧的社会心理学解读.湘潭大学出版社.2012.
[11]冀祥德.协商性纠纷解决机制比较研究.中国民主法制出版社.2012.
[12]王新元.关于行政调解的几个问题.西北第二民族学院学报.1990（4）.
关键词 行政调解 实质性 化解 行政纠纷 具体制度
作者简介：李柯青，西南政法大学行政法学院。
中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.11.253
一、当下我国行政纠纷化解的现状与存在的问题
从现实层面来看，行政纠纷的化解路径包括行政复议、行政诉讼和信访。立法者的理想是“大复议中诉讼小信访”；可是，现实中却出现了“大信访中诉讼小复议”的问题。
首先，表现在受案及结案数量上。近5年，但全国信访工作为300余万件，是行政复议与诉讼相加处理案件的15倍。
其次，表现在行政诉讼的过程与结果。福建省高院副院长周瑞春说：“行政诉讼案件当前仍然存在‘三难’和‘二高四低’现象。”
最后，表现在行政复议与行政诉讼对实质性解决行政纠纷的规避上。行政诉讼与行政复议常会以撤销原行政行为，令行政机关重新作出行政行为结案，不对纠纷作出实质性解决。
综上所述，探寻化解行政纠纷的第四条道路——新型行政调解制度，并将其应用于实践已经迫在眉睫。
二、新型行政调解制度的具体实施办法
（一）新型行政调解制度的定位与目标
这种制度的定位是介于行政行为与司法行为之间的第三种“准司法行为”，我们将在进行详细论述。而这种制度的首要目标是实质性化解行政纠纷，次要目标是定纷止争，化解官民冲突，缩小社会矛盾，维护社会稳定。
（二）新型行政调解制度的办事原则
新型行政调解制度作为一种“准司法行为”，其办事原则需要遵循行政法的6项基本原则外，还需要遵守并着重强调2个原则：
1.自愿原则。行政相对人有根据自己的意愿选择相应的程序及方法解决自身的问题，而行政机关不得强制其选择新型行政调解。
2.强制到场原则。只要行政相对人选择了新型行政调解，那么作出行政行为的执法人员就必须到场，接受询问，说明问题。
（三）新型行政调解制度的受案范围
这是新型行政调解制度的一个重大创新，我们将突破现有法律的限制，只要公民认为自己的合法权益受到行政机关做出的行政行为的侵害，就可以提起新型行政调解；但以下几种行为就不可以提起新型行政调解：
1.国防、军事、外交等国家行为。
2.立法行为。
3.对于已经经过行政诉讼并且已经有了裁判结果的案件，行政相对人可以通过上诉或抗诉解决问题的。
4.重复调解行为，但排除为了进行法院司法确认申请的再次调解。
5.其他。
（四）新型行政调解制度的组织结构与人员构成
新型行政调解组织的常驻工作机构是新型行政调解委员会，按行政区划进行划分，分成4级，分别是基层新、中级、高级以及最高新型行政调解委员会，分别对应4级政府。基层新型行政调解委员会管辖县级、乡级人民政府及其工作部门，派出机关及派出机构作出行政行为的行政案件，以此类推，最高新型行政调解委员会管辖国务院及其部委作出行政行为的行政案件。
各级行政调解委员会的主任由该行政区划内最高行政级别长官担任，副主任由该地区由该行政区划内最高行政级别长官的副职担任，主持日常工作；由各行政机关及被授权组织的副职担任委员，遇到与其有关的行政纠纷时具体参与行政调解工作；此外，法官由于其天然的权威性与中立性是担任调解员的最佳人选，因此，应由本级法院退休的法官担任调解员，具体主持行政纠纷的调解工作。另外，新型行政调解制度在人员构成的一大创新就是由纪委与行政监察委员会的人员列席旁听，发现行政机关在作出行政行为时或在进行行政调解时有任何违法违纪行为可以当场记录，经调查研究后予以相应的处分；高校教师和相关专家学者任行政调解委员会顾问，处理相关专业问题或法律问题；还可以组织专业评估第三方、专业调解员或者邀请人民调解员，政协委员，人大代表以及行政争议发生地群众代表作为特邀调解员参加重大复杂的新型行政调解。
（五）新型行政调解制度的具体工作实施流程
具體工作流程可以分成以下5步：登记-立案-调解-签协议-入档。行政相对人向新型行政调解委员会申请新型行政调解，应提出书面或口头申请。对口头申请的，应当场记录在案并经申请人签字或捺印确认。在收到新型行政调解申请后，应进行立案登记。对不能当场判断是否符合新型行政调解条件与受案范围的，应接收申请书，并出具注明收到日期与加盖新型行政调解机关公章的书面凭证，并在3日内决定是否立案。不符合的，作出不予立案的决定，决定书应当载明不予立案的理由与依据。行政相对人对决定不服的，可以向上级行政调解委员会投诉。申请书内容有缺漏或有其他错误的，新型行政调解委员会应一次性指出错误或告知欠缺内容并进行解释，不得未经告知或解释就以申请不符合条件为由不接收。对于不接收申请书、接收申请书后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人需要补正的申请书内容的，当事人可以向上级人民行政调解委员会投诉，上级行政调解委员会应责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 属于本機关行政调解范围的，应在3个工作日内通知各方当事人调解时间、地点和调解主持人、调解员，并书面提醒对此次纠纷申请行政复议及提起诉讼等进行行政救济的法定期限。对于涉及第三方利益或者涉及重大公共利益的行政纠纷，新型行政调解委员会应同时通知利益第三人或者邀请人大代表、政协委员、人民调解员及纠纷发生地的居委会，村委会代表或其他人民代表参加新型行政调解。
对于一般性的行政纠纷，由作出该行为的行政机关或被授权组织的副职领导任新型行政调解小组的组长，一名退休法官任副组长并兼任调解员，由与行政纠纷无关的行政调解委员会的常驻人员选任一人担任主持人；对于重大复杂或多机关联合执法共同作出行政行为的行政纠纷案件，由行政调解委员会的副主任任组长，共同作出行政行为的行政机关或被授权组织的副职领导及三名退休法官任副组长，由于行政纠纷无关的行政调解委员会的常驻科级人员中选任一人担任主持人，高校专家学者任顾问组员并由纪委及行政监察委员会人员列席旁听，同时行政调解委员会可以组织专业评估第三方、专业调解员并邀请人民调解员，人大代表，政协委员以及行政纠纷发生地纠纷发生地的居委会，村委会代表或其他人民代表作为特邀调解员或组员参与其中。但不论是什么样的行政纠纷，作出争议行政行为的行政执法人员必须到场说明情况、接受询问；调解员应当充分听取各方当事人的陈述，解释法律、法规、规章和政策，解答当事人的疑问，厘清事实，辨明是非，促使各方达成调解协议。
行政调解委员会可以依申请在其职权范围内进行调查取证或者依职权主动进行调查、核实证据，有关单位和个人应当予以配合。
对于一般性的行政纠纷，行政调解小组可以尊重各方意愿兼顾各方利益的情况下，平等合法自愿的作出行政调解决定并制作行政调解协议；对于重大复杂的行政纠纷，可以由列席参与的专业评估第三方给出行政纠纷解决评估报告，评估事件的风险及最佳解决途径，行政调解小组应将行政调解笔录及风险评估报告送交新型行政调解委员会讨论，根据少数服从多数的原则作出行政调解协议。行政调解协议在送达各方签字盖章时生效；可以即时履行或经各方当事人同意可以不制作行政调解协议，各方在行政调解笔录上签名盖章即生效。行政调解协议一式三份，双方当事人各留一份，行政调解委员会留一份入档备查。行政调解应当自收到申请书之日起一个月内办结，重大复杂在各方当事人同意时可以延长15天。
（六）新型行政调解协议的效力及与司法程序的对接
新型行政调解协议是基于双方合意达成的具有民事合同性质的行政协议，因此其对双方当事人具有约束力，双方当事人应该尊重并及时履行，但新型行政调解协议并不具有申请法院强制执行的强制执行力。对此，我们应参考《民事诉讼法》第194、195条的规定，来赋予行政调解协议以强制执行力，更好的维护新型行政调解制度的权威与执行力，从而达到实质性化解行政纠纷的目的。
即对于新型行政调解协议，双方当事人可以自愿选择是否在新型行政调解协议生效之日起三十日内共同向调解组织所在地的人民法院申请司法确认调解协议的效力以赋予其法院的强制执行力。在受理后，法院经审查认为符合有关规定，应作出调解协议有效的裁定来依法确认新型行政调解协议的效力。人民法院经审查认为调解协议无效的，当事人可以通过再次进行新型行政调解的方式改变原新型行政调解协议的内容或重新作出新的新型行政调解协议，也可以直接向法院以原行政纠纷提起行政诉讼。经人民法院司法确认其效力的行政调解协议，一方当事人不履行或履行一部分的，对方当事人申请人民法院强制执行。赋予行政调解协议以强制执行力，更好的维护新型行政调解制度的权威与执行力，从而达到实质性化解行政纠纷的目的。
三、结论
“礼之用，和为贵，先王之道斯为美。”调解被认为是最具有中国特色和最具有中国智慧的一项制度，在大变革大发展的今天，更应该焕发出新的生机与活力。构建新型行政调解制度，对弘扬中国传统文化，缓解社会矛盾，促进官民关系具有重要的意义。
参考文献：
[1]吴英姿.大调解的功能与限度.中外法学.2008（2）.
[2]张海燕.大调解视野下的我国行政调解制度再思考.中国行政管理.2012（1）.
[3]喻少如.多元纠纷解决机制中的行政调解.学术界（双月刊）.2007（6）.
[4]周健宇.行政调解协议之强制执行力探析.学术论坛.2012（10）.
[5]杜晓.行政调解柔性之治可助推社会管理创新.法制日报.2011 年10月18日.
[6]王喜珍.行政调解对构建和谐社会的价值功能及适用.理论导刊.2008（10）.
[7]金艳.行政调解的制度设计.行政法学研究.2005（2）.
[8]曹伊清.论现代法制环境下的行政调解.学海.2006（2）.
[9]于建成.山东省多元化解纠纷促进条例解读.法律出版社.2016.
[10]程波.美国调解技巧的社会心理学解读.湘潭大学出版社.2012.
[11]冀祥德.协商性纠纷解决机制比较研究.中国民主法制出版社.2012.
[12]王新元.关于行政调解的几个问题.西北第二民族学院学报.1990（4）.