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换届选举之敏感，根源于政治利益分配之敏感。领导分工调整与干部选拔任用工作在很大程度上决定了稀缺政治资源的分配，而政治资源又可以衍生成为其它社会资源。
2011年开始，全国各级党委（党组）、人大、政府和政协将自下而上逐级进行换届工作。不容忽视的是，集中开展换届选举期间往往也是跑官要官、买官卖官等用人腐败易发高发时期。
反腐败研究专家普遍认为，近年来买官卖官的现象并没有得到很好的遏制，反而显出蔓延之势，特别是临近换届之年，用人反腐败工作又将面临“跑官铁律”的挑战。
换届选举成为敏感时期
党和政府机构换届选举期间，领导者的任免去留以及组织对自身的任用安排将会在很大程度上影响领导干部的正常心态，在整体上看，换届选举期间往往成为官场上的敏感时期。
第一层敏感是晋升机会的敏感性。换届选举被一些官员视为改变个人政治命运的契机。由于职位晋升资源稀缺，官员之间的政治竞争将在换届期间集中展开。在5年一届的政治周期模式下，换届选举就是官员谋求政治前途上个人进步的重要机会，一旦错过则可能要再等一个5年任期。在“干部年轻化”的政策趋势下，多一个5年必将意味着更高的政治风险。所以，换届选举对干部而言变得异常敏感。
第二层敏感是干部选拔任用机制的敏感性。现有的干部选拔任用机制采取民主测评与集中表决相结合的办法，在民主测评合格的条件下，干部选拔任用的最终决定权集中于少数领导者。即便是上会讨论，主要领导者的态度和意见对于最后的任免决定往往发挥着至关重要的作用。从个体理性角度出发，关心自身政治前途的官员首先要努力窥探主要领导的想法，并采取各种办法改变领导态度倾向，使之向着有利于自己晋升的方向转化。其次，还要尽力争取民主测评中的大多数支持。显然，官员晋升的资格很大程度上还是取决于人，特别是少数领导者，这样，官员会在换届选举期间集中各种资源在制度规则以外“争取进步”。
第三层敏感是领导关系格局变化的敏感性。在换届选举期间，领导班子重组可能会改变原有的上下级领导关系，引起部分官员的心态随之波动。在领导班子变化格局不明朗的时候部分官员会采取观望态度，在执行领导决策过程中有所保留，一些长期决策项目的正常推进也会受到换届选举的影响。
換届选举的敏感性是与固定任期的工作常态相对而言的。在确定任期内，领导集体及整个干部队伍可以彼此磨合，在推动制度运行过程中逐渐建立信任与默契关系。此时，官员可以获得相对稳定的资源网络与施政平台，将更多精力投放于创造公共管理绩效当中。换届选举带来的领导班子重组以及干部调整则意味着原有稳定的合作结构将被拆散，领导干部或将面临新的工作岗位与工作环境，其政治利益将在换届过程中被重新分配。简言之，换届选举之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
领导分工调整与干部选拔任用工作在很大程度上决定了稀缺政治资源的分配，而政治资源又可以衍生成为其它社会资源。所以，换届选举工作的腐败往往衍生出其它各种形式的腐败，从这个意义上讲，用人腐败是一切腐败的根源。如果要防止利益分配过程中出现任何形式的不公平，就必须建立一套科学完善的制度规则并确保其在实践中得到充分的尊重和运行。
短期治腐：政策成本越来越高
由于换届选举的敏感性，每次换届之年既是用人腐败的高发期，也是检验各级纪检机关和组织部门在用人领域反腐倡廉工作实效的关键时期。
2010年下半年开始，党中央、国务院有关部门密集出台惩治用人腐败的政策文件。8月17日，中央纪委、中组部、监察部联合印发《关于严厉整治干部选拔任用工作中行贿受贿行为的通知》，对干部选拔任用中的“行贿行为”和“受贿行为”做出了明确规定，对集中整治工作进行了部署；8月23日，中央纪委、中央组织部联合下发了《坚决刹住用人上的不正之风——关于12起违规违纪用人典型案件的通报》，概括了近两年来全国打击用人腐败工作的基本情况，并通报了12起影响恶劣的典型案件；12月2日，中央纪委和中央组织部联合下发了《关于严肃换届纪律保证换届风清气正的通知》，针对干部选拔任用和换届选举工作中可能出现的问题，明确提出了“5个严禁、17个不准和5个一律”。
与此类似的，各级地方党委和政府也出台了一系列针对性措施：2011年2月，浙江省出台“十大禁令”，严肃村级组织换届选举纪律；江西、四川等地也在年初出台了针对性的换届选举纪律。
针对换届选举反腐倡廉的阶段性工作目标，纪检机关和组织部门推出的系列政策工具可以集中力量有效监控、打击用人腐败，在短期内快速遏制用人不正之风。但是换届选举工作周而复始，每次都以短期政策工具保障换届工作不仅政策成本越来越高，而且无法从根本上解决用人腐败问题。强化监督与惩处的治理手段往往偏重于事后控制，因此要彻底消除用人腐败还需要从根本上改革干部选拔任用机制，针对换届选举中的选人用人问题建立一套长期反腐败策略。
制度选人：治理用人腐败长期策略
换届选举过程中干部晋升必然是竞争性的。如果缺少公平、公开、公正的制度机制作为竞争平台，那么谋求政治利益的官员势必展开地下竞争，在强烈需求的作用下，各种用人腐败屡禁不止也就有合理的解释了。如果说腐败的根本是利益冲突，那么根治腐败的系统性策略必然应该是从利益分配机制入手。具体到用人腐败，即是改革干部选拔任用机制。
现有干部选拔任用机制中无论是民主推荐、民主测评，还是上级领导讨论决定，各个环节都是以人的主观评价为基础的。传统选人用人体制下，一旦少数决策者对干部选拔任用的权力形成了事实上的垄断，个人依附、用人腐败、逆向选择等“人治”治理模式的种种弊端势必接踵而至。历史上大量的经验已经证明，将公共利益维系于个人品德是何其危险，也正是出于这样的忧虑，现代政治文明整体上表现出从“人治”向“法治”过渡的历史趋势。具体到换届选举期间的选人用人问题，则应该是从“以人选人”向“制度选人”过渡。
制度选人的基本思路是将原本集中的选人用人权力分散到制度和群众手中，先以民主评议、组织考查结果筛选候选人，再以制度客观标准衡量官员的绩效水平，作为选拔其担任领导职务的基本依据，并且在制度框架下展开公开竞争，最终确定干部晋升人选。具体操作过程中，包括建制与执行两个环节。
建制环节主要是根据党的干部政策，构建科学有效的制度体系，确立客观公正的资格标准以及公平公开的竞争规则。来自河北省交通厅的一项改革实践证明，制度设计首先要把领导当成“假想敌”，管得住领导的制度才有可能真正发挥预期作用。
执行环节是推动制度运行过程，根据既有制度标准衡量候选人的客观条件，依照制度推动“民主推荐、资格审查”等过程。领导者的个人好恶标准与意见倾向不再作为最终标准，而是由制度标准和民主评议结果筛选合适的候选人。制度执行中的一个矛盾是需要通过人的主观选择克服制度僵化的趋势，同时又要防止制度在运行过程中很可能被虚置或被架空的可能。已有实践的最好办法是让制度运行与权力行使过程完全公开。如果是暗箱操作，制度设计者或执行者总能找到制度漏洞，为自己创造摆脱制度约束的机会。
由于传统权力思维的惯性作用，把选人用人的权力从领导者手中转移到制度标准上还需要面临诸多困难。但是改革的趋势不可逆转。对于从根本上解决换届选举中的腐败问题，我们有理由抱以乐观的期待。
（作者分别系清华大学公共管理学院博士后、清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任）
2011年开始，全国各级党委（党组）、人大、政府和政协将自下而上逐级进行换届工作。不容忽视的是，集中开展换届选举期间往往也是跑官要官、买官卖官等用人腐败易发高发时期。
反腐败研究专家普遍认为，近年来买官卖官的现象并没有得到很好的遏制，反而显出蔓延之势，特别是临近换届之年，用人反腐败工作又将面临“跑官铁律”的挑战。
换届选举成为敏感时期
党和政府机构换届选举期间，领导者的任免去留以及组织对自身的任用安排将会在很大程度上影响领导干部的正常心态，在整体上看，换届选举期间往往成为官场上的敏感时期。
第一层敏感是晋升机会的敏感性。换届选举被一些官员视为改变个人政治命运的契机。由于职位晋升资源稀缺，官员之间的政治竞争将在换届期间集中展开。在5年一届的政治周期模式下，换届选举就是官员谋求政治前途上个人进步的重要机会，一旦错过则可能要再等一个5年任期。在“干部年轻化”的政策趋势下，多一个5年必将意味着更高的政治风险。所以，换届选举对干部而言变得异常敏感。
第二层敏感是干部选拔任用机制的敏感性。现有的干部选拔任用机制采取民主测评与集中表决相结合的办法，在民主测评合格的条件下，干部选拔任用的最终决定权集中于少数领导者。即便是上会讨论，主要领导者的态度和意见对于最后的任免决定往往发挥着至关重要的作用。从个体理性角度出发，关心自身政治前途的官员首先要努力窥探主要领导的想法，并采取各种办法改变领导态度倾向，使之向着有利于自己晋升的方向转化。其次，还要尽力争取民主测评中的大多数支持。显然，官员晋升的资格很大程度上还是取决于人，特别是少数领导者，这样，官员会在换届选举期间集中各种资源在制度规则以外“争取进步”。
第三层敏感是领导关系格局变化的敏感性。在换届选举期间，领导班子重组可能会改变原有的上下级领导关系，引起部分官员的心态随之波动。在领导班子变化格局不明朗的时候部分官员会采取观望态度，在执行领导决策过程中有所保留，一些长期决策项目的正常推进也会受到换届选举的影响。
換届选举的敏感性是与固定任期的工作常态相对而言的。在确定任期内，领导集体及整个干部队伍可以彼此磨合，在推动制度运行过程中逐渐建立信任与默契关系。此时，官员可以获得相对稳定的资源网络与施政平台，将更多精力投放于创造公共管理绩效当中。换届选举带来的领导班子重组以及干部调整则意味着原有稳定的合作结构将被拆散，领导干部或将面临新的工作岗位与工作环境，其政治利益将在换届过程中被重新分配。简言之，换届选举之敏感，根源于政治利益分配之敏感。
领导分工调整与干部选拔任用工作在很大程度上决定了稀缺政治资源的分配，而政治资源又可以衍生成为其它社会资源。所以，换届选举工作的腐败往往衍生出其它各种形式的腐败，从这个意义上讲，用人腐败是一切腐败的根源。如果要防止利益分配过程中出现任何形式的不公平，就必须建立一套科学完善的制度规则并确保其在实践中得到充分的尊重和运行。
短期治腐：政策成本越来越高
由于换届选举的敏感性，每次换届之年既是用人腐败的高发期，也是检验各级纪检机关和组织部门在用人领域反腐倡廉工作实效的关键时期。
2010年下半年开始，党中央、国务院有关部门密集出台惩治用人腐败的政策文件。8月17日，中央纪委、中组部、监察部联合印发《关于严厉整治干部选拔任用工作中行贿受贿行为的通知》，对干部选拔任用中的“行贿行为”和“受贿行为”做出了明确规定，对集中整治工作进行了部署；8月23日，中央纪委、中央组织部联合下发了《坚决刹住用人上的不正之风——关于12起违规违纪用人典型案件的通报》，概括了近两年来全国打击用人腐败工作的基本情况，并通报了12起影响恶劣的典型案件；12月2日，中央纪委和中央组织部联合下发了《关于严肃换届纪律保证换届风清气正的通知》，针对干部选拔任用和换届选举工作中可能出现的问题，明确提出了“5个严禁、17个不准和5个一律”。
与此类似的，各级地方党委和政府也出台了一系列针对性措施：2011年2月，浙江省出台“十大禁令”，严肃村级组织换届选举纪律；江西、四川等地也在年初出台了针对性的换届选举纪律。
针对换届选举反腐倡廉的阶段性工作目标，纪检机关和组织部门推出的系列政策工具可以集中力量有效监控、打击用人腐败，在短期内快速遏制用人不正之风。但是换届选举工作周而复始，每次都以短期政策工具保障换届工作不仅政策成本越来越高，而且无法从根本上解决用人腐败问题。强化监督与惩处的治理手段往往偏重于事后控制，因此要彻底消除用人腐败还需要从根本上改革干部选拔任用机制，针对换届选举中的选人用人问题建立一套长期反腐败策略。
制度选人：治理用人腐败长期策略
换届选举过程中干部晋升必然是竞争性的。如果缺少公平、公开、公正的制度机制作为竞争平台，那么谋求政治利益的官员势必展开地下竞争，在强烈需求的作用下，各种用人腐败屡禁不止也就有合理的解释了。如果说腐败的根本是利益冲突，那么根治腐败的系统性策略必然应该是从利益分配机制入手。具体到用人腐败，即是改革干部选拔任用机制。
现有干部选拔任用机制中无论是民主推荐、民主测评，还是上级领导讨论决定，各个环节都是以人的主观评价为基础的。传统选人用人体制下，一旦少数决策者对干部选拔任用的权力形成了事实上的垄断，个人依附、用人腐败、逆向选择等“人治”治理模式的种种弊端势必接踵而至。历史上大量的经验已经证明，将公共利益维系于个人品德是何其危险，也正是出于这样的忧虑，现代政治文明整体上表现出从“人治”向“法治”过渡的历史趋势。具体到换届选举期间的选人用人问题，则应该是从“以人选人”向“制度选人”过渡。
制度选人的基本思路是将原本集中的选人用人权力分散到制度和群众手中，先以民主评议、组织考查结果筛选候选人，再以制度客观标准衡量官员的绩效水平，作为选拔其担任领导职务的基本依据，并且在制度框架下展开公开竞争，最终确定干部晋升人选。具体操作过程中，包括建制与执行两个环节。
建制环节主要是根据党的干部政策，构建科学有效的制度体系，确立客观公正的资格标准以及公平公开的竞争规则。来自河北省交通厅的一项改革实践证明，制度设计首先要把领导当成“假想敌”，管得住领导的制度才有可能真正发挥预期作用。
执行环节是推动制度运行过程，根据既有制度标准衡量候选人的客观条件，依照制度推动“民主推荐、资格审查”等过程。领导者的个人好恶标准与意见倾向不再作为最终标准，而是由制度标准和民主评议结果筛选合适的候选人。制度执行中的一个矛盾是需要通过人的主观选择克服制度僵化的趋势，同时又要防止制度在运行过程中很可能被虚置或被架空的可能。已有实践的最好办法是让制度运行与权力行使过程完全公开。如果是暗箱操作，制度设计者或执行者总能找到制度漏洞，为自己创造摆脱制度约束的机会。
由于传统权力思维的惯性作用，把选人用人的权力从领导者手中转移到制度标准上还需要面临诸多困难。但是改革的趋势不可逆转。对于从根本上解决换届选举中的腐败问题，我们有理由抱以乐观的期待。
（作者分别系清华大学公共管理学院博士后、清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心主任）