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一、引言
行政区划作为国家权力配置和社会管理的重要工具，是实现政权建设和国家治理的重要手段。行政区划通过行政建制的设置，影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织，从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响[1]。乡镇和街道（简称街乡镇）是我国行政区划的基础单元。街乡镇行政区划是否合理，对城市管理效率和城市化进程产生重要影响。本文以北京顺义区街乡镇行政区划设置为例，探讨我国城市化过程中，街乡镇行政区划设置存在的普遍问题及调整思路。
二、我国街乡镇行政区划存在的普遍问题
随着我国城市化的不断推进，在大城市内部和郊区，城乡界限日渐打破。从空间上看，城乡之间相互交错。在城市化较快的地区纷纷建起了街道办事处，实施城市管理体制；从人口上看，部分土地逐渐被征为国有，部分农民因拆迁而上楼，一部分人实现了从村民到居民的转变，也有一部分人保留着村民的身份；从管理模式上看，我国长期以来实行的是城乡二元的管理体制，主要表现为“村不管居（民），街不管村（民）”。街乡镇行政区划问题与城市化进程紧密相关，是大城市人口、空间、土地等不同要素的交织点。当前街乡镇行政区划存在的主要问题包括：区划设置不合理、管理负担不均、跨区建设和属地管理矛盾、村居并存，城乡交叉管理等。这些问题在北京顺义区这样的大都市郊区表现较为典型。
（一）北京市顺义区行政区划设置现状
顺义区位于北京市东北方向，距市区30公里，北邻怀柔区、密云县，东界平谷区，南与通州区、河北省三河市接壤，西南、西与昌平区、朝阳区隔温榆河为界，境域东西长45公里，南北宽30公里，总面积1019.89平方公里。顺义区目前形成了6个街道、7个地区办事处（镇加挂地区办事处牌子）和12个镇的行政区划格局。2015年底，常住人口为102.0万人。
（二）顺义区街乡镇行政区划存在的问题
1.行政区管理幅度不均。从面积、人口规模两项指标来看，顺义区存在管理幅度不均的问题。从面积看，胜利、光明两个街道管辖面积分别为2.93km2和4.11km2，面积较小，人口密度较大；而地区办事处和乡镇普遍面积较大，如双丰街道29.46km2，杨镇地区96km2，人口密度较低，存在管理幅度不均的问题。
2.跨区建设与属地管理的矛盾突出。由于历史原因，一些城市基础设施和商业设施属于跨区建设，开发建设主体在异地建设经营，管理权限不属于属地行政单元，造成属地管理主体无法管理的情况。例如：在石园街道，辖区内有部分道路和单位不在街道管理范围内。如：仁和商业大厦、石园南大街18号院3号楼（仁和商业大厦南侧楼）两栋楼属于仁和镇政府建设，所有商户均由仁和镇招商；通顺路6号（位于燕京桥东南侧，石园街道办事处北侧）金紫银酒店及周边门店（涉及生产经营单位43家）由仁和镇政府开发建设，周边门店由仁和镇政府开发建设。
3.功能区和行政区的管理冲突。为了促进经济发展，北京市设立了开发区、工业园、管委会等不同的经济功能区。这些功能区在性质上属于派出机构，享有不同的行政级别，在空间上嵌入到行政区之中，或者和行政区管理辖区相互交错，在一定程度上造成了管理的冲突。例如，在空港街道辖区内，多家处级单位并存。其中天竺房地产开发区管委会（以下简称天竺房地产）和原天竺空港经济开发区管委会（以下简称原空港开发区）全部在街道辖区内，与天竺镇和后沙峪镇相互交叉并存，在管理土地、人口、经济发展、社会事务等方面存在重叠和交叉，导致职责不清、管理混乱、行政成本加大。
4.“村居并存”现象较多，城乡交叉管理问题突出。由于城市规模扩张，建设规模大，城市化进程加快，大量村庄拆迁，回迁农民上楼，回迁小区数量增加很快。这些回迁小区既有商品房又有回迁房，且行政区划在街道范围比例大。回迁村民包括物业由村委会负责管理，有的因未建居委会，商品房居民由物业代管，有的甚至出现无人管理服务的状态，导致很多矛盾显现，问题突出。在仁和镇，因为“村居并存”，交叉管理，导致一些社会服务无主管、无主责，居民办事难的情况时有发生。仁和街道辖区回迁小区的村民和商品房居民不交物业费的矛盾问题比较突出，有的回迁小区物业由村委会代管，物业收取率低。每年小区管理费用除开发单位担负部分费用外，村级要支付大量资金，来维持小区物业管理问题，给村财政支出带来很大的经济负担。
5.行政区划界线划定问题。随着城市化的推进，原有的街道和乡镇的区划界限被打破，造成界限模糊，无法辨认。在安全生产和城市管理上，划定的行政区域范围不清，出现工作职责无法界定现象。如：在首都机场地区，机场街道办事处因隶属于区朝阳区管辖，由于行政区域界线不清晰，造成范围不清、职责无法界定问题。2008年顺义街道设置调整后，划定的行政区划界线部分地段不易辨识。由于规划滞后、规划局部变更等原因，使界线的部分地段本应是条路但至今未贯通，造成街道的界线不易辨认。如石园街道的“仁石线”的临河村部分、空港街道的“空天线”天柱东路延长线部分。
三、街乡镇行政区划调整的必要性
（一）优化行政区划布局的需要
如前所述，我国大城市地区普遍存在街道乡镇面积过大、管理幅度不均衡、行政区划界限不清、属地管理不明确，空间布局凌乱等问题。以北京顺义区为例，从行政区划格局来看，顺义区仁和地区呈现“凹”字型，将旺泉街道、石园街道、胜利街道、光明街道包围，形成了西部和南部的狭长地带以及河东地区的边角地带。仁和地区的驻地还坐落在胜利街道范围内。首都机场又在天竺地区的包围下，形成朝阳区的“飞地”和“斑块”。从管理幅度来看，也存在幅度大小不一，街道办事处面积过小的问题。旺泉街道总面积，大于胜利街道和光明街道的总合。
行政区划作为行政管理的基础性制度，它是城市空间划分和城市管理的重要依据，属于上层建筑范畴。随着经济社会发展和城市化的推进，作为上层建筑的行政区划设施必须与经济基础相适应，并成为推动经济社会发展的有力工具。调整街乡镇行政区划设置，有利于优化行政区划布局，合理划分城市管理单元，促进城市经济社会发展。 （二）适应城镇化发展和打破城乡二元管理体制的需要
随着城市化水平的不断提高，城市管理要逐步打破城乡二元管理体制，在区划界限清晰的情况下，逐步实现乡镇向街道转变，农村社区向城市社区转变，基础设施和公共服务资源实现均等化配置。推进行政区划调整是适应城市化建设，实现上述目标的前提条件。
（三）推进城市精细化管理的需要
推进城市精细化管理是提高城市管理效能的重要举措，是改善城市生产、生活环境，提升城市品位的有效途径。城市精细化管理就是按照“精确、细致、严格、明晰”的原则，以数字化、标准化、科学化、网络化、规范化的思路，细化城市管理空间，量化城市管理对象、规范城市管理行为，创新城市管理流程，实现城市管理活动的全方位覆盖、全时段监管、高效能管理[2]。明确行政区划界限，精确划分管理单元，是推进丰台区网格化管理和规范化管理的前提和基础。
四、街乡镇行政区划调整的基本思路和原则
行政区划的调整，涉及到行政单元的空间划分、辖区变动，由此带来一定的经济利益、社会利益的调整，是牵一发而动全身的工作。因此，行政区划调整必须坚持一定的原则，遵循一定的思路。
（一）顺义行政区化调整的基本原则
1.动态性和稳定性相统一。行政区划具有一定的稳定性。行政区一旦划定，在一定时期内应保持相对的稳定，不应发生频繁的变动。但是，行政区划作为一种上层建筑和经济基础密切关联。经济社会发展的客观要求，促使行政区划做出相应的调整，以适应新的发展需要。因此，行政区划的调整应该兼顾历史和现实，保持动态性和稳定性的统一。
2.管理幅度适中。管理幅度也称为管理宽度或管理跨度。与管理幅度相关的另外一个概念是层次，亦称组织参差，是指从最高一级管理组织层次到最低一级管理组织层次中间的级数，管理幅度过大和过小都会对行政管理效率产生影响。同时，随着经济社会的发展变化，管理幅度也应与之适应。
管理幅度适中是指每个乡镇街道的管理面积与人口规模适当。行政区划应该坚持管理幅度适中原则，以优化配置辖区内部资源，使行政管理效率达到最佳。
有效率的行政管理必须与区域人口、面积相适应，管理幅度过载或宽松都意味着行政资源配置失衡。具体来说，面积幅度大意味着在行政管理过程中政府职能部门往往鞭长莫及，从而出现管理空缺、监督力度不够、政策反馈速度慢等问题。人口管理幅度过大最直接的影响是集聚的负外部性，污染、治安、噪音以及各种社会经济问题，致使管理部门应接不暇，疲于应付，效率低下。管理幅度过小，造成行政资源和财政资源的浪费。适度调整行政区区划，进行必要的整合，适当调整乡镇街道办事处数量，是均衡行政区管理负担，提高行政管理效率的必然要求。
3.尽量保持基层行政区划完整性。属地管理，以界行政，依法行政是行政区划管理的基本原则。保持基层行政区划完整性，是指在进行乡镇街道级行政区划调整时尽量保持转变前的村与转变后的社区相对应，尽量不将一个行政村划入二个或多个街道。行政区的完整性是完善基层组织进行社会化管理的前提，也是坚持属地管理，以界行政，依法行政的重要条件。同时，保持行政区的完整性可减少一些不必要的利益矛盾与冲突。社区是城市或城镇最基本的地域管理单元，是由一定数量的居民组成的、具有内在互动关系与文化联系的地域性质的社会生活共同体。社区化管理是城市化进程中的一种必然趋势，社区化的管理会使城市化管理更加科学有效。因此，在推进城市化的过程中，应该在保障城市化推进的质量和速度的前提下，尽可能坚持社区完整性原则。在城市化进程中，随着农民变为居民的同时，农村这种基层组织也会随之转为社区这种管理机构，而社区的完整性指的是在城市化的进程中，应该以完整的行政村为转变对象即尽量的将一个村的居民转为同一个社区。
4.区域界线易于辨识与管理。区域界线易于辨识与管理是指行政区域界线一定要依据可清晰辨认的标志物。行政区划一般要以道路、铁路、河道等永久性显著地物作为参照物。坚持区划界线易于辨识与管理原则调整行政区划，有利于加强行政区域界线管理，明确划分并具体落实边界地区的管理职责，避免基层管理的扯皮、互推责任而导致的行政效率低下。
5.具有前瞻性和可操作性。前瞻性是指，街乡镇行政区划的调整要和城市发展战略、城市的中长期发展战略结合起来。可操作性指，行政区划调整的方案，不能超越现有的行政资源配置、财力保障、社会管理现实条件，能够依法有序的推进，并保持社会的和谐稳定。
（二）街乡镇行政区化调整的基本思路
围绕城市发展的总体战略，以区划设置调整为前提，以空间优化为抓手，以体制创新为支撑，以管理幅度为尺度，以加强城市管理和促进城乡统筹发展为目标，优化行政区划空间格局，按照近期、中期、远期三个时限，分步实施行政区划调整，合理划分街乡镇大小，明确属地管理范围，提高城市精细化管理水平。
参考文献
[1]张佰瑞，行政区划在京津冀协同发展中的作用探析[J].河北学刊，2015年第11期.
[2]威海市建设委员会，加强城市精细化管理的几点思考，http：//www.360doc.com/content/13/0614/07/349035_292724010.shtml.
作者简介：张佰瑞（1975-），男，北京市社会科学院城市问题研究所，副研究员。
行政区划作为国家权力配置和社会管理的重要工具，是实现政权建设和国家治理的重要手段。行政区划通过行政建制的设置，影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织，从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响[1]。乡镇和街道（简称街乡镇）是我国行政区划的基础单元。街乡镇行政区划是否合理，对城市管理效率和城市化进程产生重要影响。本文以北京顺义区街乡镇行政区划设置为例，探讨我国城市化过程中，街乡镇行政区划设置存在的普遍问题及调整思路。
二、我国街乡镇行政区划存在的普遍问题
随着我国城市化的不断推进，在大城市内部和郊区，城乡界限日渐打破。从空间上看，城乡之间相互交错。在城市化较快的地区纷纷建起了街道办事处，实施城市管理体制；从人口上看，部分土地逐渐被征为国有，部分农民因拆迁而上楼，一部分人实现了从村民到居民的转变，也有一部分人保留着村民的身份；从管理模式上看，我国长期以来实行的是城乡二元的管理体制，主要表现为“村不管居（民），街不管村（民）”。街乡镇行政区划问题与城市化进程紧密相关，是大城市人口、空间、土地等不同要素的交织点。当前街乡镇行政区划存在的主要问题包括：区划设置不合理、管理负担不均、跨区建设和属地管理矛盾、村居并存，城乡交叉管理等。这些问题在北京顺义区这样的大都市郊区表现较为典型。
（一）北京市顺义区行政区划设置现状
顺义区位于北京市东北方向，距市区30公里，北邻怀柔区、密云县，东界平谷区，南与通州区、河北省三河市接壤，西南、西与昌平区、朝阳区隔温榆河为界，境域东西长45公里，南北宽30公里，总面积1019.89平方公里。顺义区目前形成了6个街道、7个地区办事处（镇加挂地区办事处牌子）和12个镇的行政区划格局。2015年底，常住人口为102.0万人。
（二）顺义区街乡镇行政区划存在的问题
1.行政区管理幅度不均。从面积、人口规模两项指标来看，顺义区存在管理幅度不均的问题。从面积看，胜利、光明两个街道管辖面积分别为2.93km2和4.11km2，面积较小，人口密度较大；而地区办事处和乡镇普遍面积较大，如双丰街道29.46km2，杨镇地区96km2，人口密度较低，存在管理幅度不均的问题。
2.跨区建设与属地管理的矛盾突出。由于历史原因，一些城市基础设施和商业设施属于跨区建设，开发建设主体在异地建设经营，管理权限不属于属地行政单元，造成属地管理主体无法管理的情况。例如：在石园街道，辖区内有部分道路和单位不在街道管理范围内。如：仁和商业大厦、石园南大街18号院3号楼（仁和商业大厦南侧楼）两栋楼属于仁和镇政府建设，所有商户均由仁和镇招商；通顺路6号（位于燕京桥东南侧，石园街道办事处北侧）金紫银酒店及周边门店（涉及生产经营单位43家）由仁和镇政府开发建设，周边门店由仁和镇政府开发建设。
3.功能区和行政区的管理冲突。为了促进经济发展，北京市设立了开发区、工业园、管委会等不同的经济功能区。这些功能区在性质上属于派出机构，享有不同的行政级别，在空间上嵌入到行政区之中，或者和行政区管理辖区相互交错，在一定程度上造成了管理的冲突。例如，在空港街道辖区内，多家处级单位并存。其中天竺房地产开发区管委会（以下简称天竺房地产）和原天竺空港经济开发区管委会（以下简称原空港开发区）全部在街道辖区内，与天竺镇和后沙峪镇相互交叉并存，在管理土地、人口、经济发展、社会事务等方面存在重叠和交叉，导致职责不清、管理混乱、行政成本加大。
4.“村居并存”现象较多，城乡交叉管理问题突出。由于城市规模扩张，建设规模大，城市化进程加快，大量村庄拆迁，回迁农民上楼，回迁小区数量增加很快。这些回迁小区既有商品房又有回迁房，且行政区划在街道范围比例大。回迁村民包括物业由村委会负责管理，有的因未建居委会，商品房居民由物业代管，有的甚至出现无人管理服务的状态，导致很多矛盾显现，问题突出。在仁和镇，因为“村居并存”，交叉管理，导致一些社会服务无主管、无主责，居民办事难的情况时有发生。仁和街道辖区回迁小区的村民和商品房居民不交物业费的矛盾问题比较突出，有的回迁小区物业由村委会代管，物业收取率低。每年小区管理费用除开发单位担负部分费用外，村级要支付大量资金，来维持小区物业管理问题，给村财政支出带来很大的经济负担。
5.行政区划界线划定问题。随着城市化的推进，原有的街道和乡镇的区划界限被打破，造成界限模糊，无法辨认。在安全生产和城市管理上，划定的行政区域范围不清，出现工作职责无法界定现象。如：在首都机场地区，机场街道办事处因隶属于区朝阳区管辖，由于行政区域界线不清晰，造成范围不清、职责无法界定问题。2008年顺义街道设置调整后，划定的行政区划界线部分地段不易辨识。由于规划滞后、规划局部变更等原因，使界线的部分地段本应是条路但至今未贯通，造成街道的界线不易辨认。如石园街道的“仁石线”的临河村部分、空港街道的“空天线”天柱东路延长线部分。
三、街乡镇行政区划调整的必要性
（一）优化行政区划布局的需要
如前所述，我国大城市地区普遍存在街道乡镇面积过大、管理幅度不均衡、行政区划界限不清、属地管理不明确，空间布局凌乱等问题。以北京顺义区为例，从行政区划格局来看，顺义区仁和地区呈现“凹”字型，将旺泉街道、石园街道、胜利街道、光明街道包围，形成了西部和南部的狭长地带以及河东地区的边角地带。仁和地区的驻地还坐落在胜利街道范围内。首都机场又在天竺地区的包围下，形成朝阳区的“飞地”和“斑块”。从管理幅度来看，也存在幅度大小不一，街道办事处面积过小的问题。旺泉街道总面积，大于胜利街道和光明街道的总合。
行政区划作为行政管理的基础性制度，它是城市空间划分和城市管理的重要依据，属于上层建筑范畴。随着经济社会发展和城市化的推进，作为上层建筑的行政区划设施必须与经济基础相适应，并成为推动经济社会发展的有力工具。调整街乡镇行政区划设置，有利于优化行政区划布局，合理划分城市管理单元，促进城市经济社会发展。 （二）适应城镇化发展和打破城乡二元管理体制的需要
随着城市化水平的不断提高，城市管理要逐步打破城乡二元管理体制，在区划界限清晰的情况下，逐步实现乡镇向街道转变，农村社区向城市社区转变，基础设施和公共服务资源实现均等化配置。推进行政区划调整是适应城市化建设，实现上述目标的前提条件。
（三）推进城市精细化管理的需要
推进城市精细化管理是提高城市管理效能的重要举措，是改善城市生产、生活环境，提升城市品位的有效途径。城市精细化管理就是按照“精确、细致、严格、明晰”的原则，以数字化、标准化、科学化、网络化、规范化的思路，细化城市管理空间，量化城市管理对象、规范城市管理行为，创新城市管理流程，实现城市管理活动的全方位覆盖、全时段监管、高效能管理[2]。明确行政区划界限，精确划分管理单元，是推进丰台区网格化管理和规范化管理的前提和基础。
四、街乡镇行政区划调整的基本思路和原则
行政区划的调整，涉及到行政单元的空间划分、辖区变动，由此带来一定的经济利益、社会利益的调整，是牵一发而动全身的工作。因此，行政区划调整必须坚持一定的原则，遵循一定的思路。
（一）顺义行政区化调整的基本原则
1.动态性和稳定性相统一。行政区划具有一定的稳定性。行政区一旦划定，在一定时期内应保持相对的稳定，不应发生频繁的变动。但是，行政区划作为一种上层建筑和经济基础密切关联。经济社会发展的客观要求，促使行政区划做出相应的调整，以适应新的发展需要。因此，行政区划的调整应该兼顾历史和现实，保持动态性和稳定性的统一。
2.管理幅度适中。管理幅度也称为管理宽度或管理跨度。与管理幅度相关的另外一个概念是层次，亦称组织参差，是指从最高一级管理组织层次到最低一级管理组织层次中间的级数，管理幅度过大和过小都会对行政管理效率产生影响。同时，随着经济社会的发展变化，管理幅度也应与之适应。
管理幅度适中是指每个乡镇街道的管理面积与人口规模适当。行政区划应该坚持管理幅度适中原则，以优化配置辖区内部资源，使行政管理效率达到最佳。
有效率的行政管理必须与区域人口、面积相适应，管理幅度过载或宽松都意味着行政资源配置失衡。具体来说，面积幅度大意味着在行政管理过程中政府职能部门往往鞭长莫及，从而出现管理空缺、监督力度不够、政策反馈速度慢等问题。人口管理幅度过大最直接的影响是集聚的负外部性，污染、治安、噪音以及各种社会经济问题，致使管理部门应接不暇，疲于应付，效率低下。管理幅度过小，造成行政资源和财政资源的浪费。适度调整行政区区划，进行必要的整合，适当调整乡镇街道办事处数量，是均衡行政区管理负担，提高行政管理效率的必然要求。
3.尽量保持基层行政区划完整性。属地管理，以界行政，依法行政是行政区划管理的基本原则。保持基层行政区划完整性，是指在进行乡镇街道级行政区划调整时尽量保持转变前的村与转变后的社区相对应，尽量不将一个行政村划入二个或多个街道。行政区的完整性是完善基层组织进行社会化管理的前提，也是坚持属地管理，以界行政，依法行政的重要条件。同时，保持行政区的完整性可减少一些不必要的利益矛盾与冲突。社区是城市或城镇最基本的地域管理单元，是由一定数量的居民组成的、具有内在互动关系与文化联系的地域性质的社会生活共同体。社区化管理是城市化进程中的一种必然趋势，社区化的管理会使城市化管理更加科学有效。因此，在推进城市化的过程中，应该在保障城市化推进的质量和速度的前提下，尽可能坚持社区完整性原则。在城市化进程中，随着农民变为居民的同时，农村这种基层组织也会随之转为社区这种管理机构，而社区的完整性指的是在城市化的进程中，应该以完整的行政村为转变对象即尽量的将一个村的居民转为同一个社区。
4.区域界线易于辨识与管理。区域界线易于辨识与管理是指行政区域界线一定要依据可清晰辨认的标志物。行政区划一般要以道路、铁路、河道等永久性显著地物作为参照物。坚持区划界线易于辨识与管理原则调整行政区划，有利于加强行政区域界线管理，明确划分并具体落实边界地区的管理职责，避免基层管理的扯皮、互推责任而导致的行政效率低下。
5.具有前瞻性和可操作性。前瞻性是指，街乡镇行政区划的调整要和城市发展战略、城市的中长期发展战略结合起来。可操作性指，行政区划调整的方案，不能超越现有的行政资源配置、财力保障、社会管理现实条件，能够依法有序的推进，并保持社会的和谐稳定。
（二）街乡镇行政区化调整的基本思路
围绕城市发展的总体战略，以区划设置调整为前提，以空间优化为抓手，以体制创新为支撑，以管理幅度为尺度，以加强城市管理和促进城乡统筹发展为目标，优化行政区划空间格局，按照近期、中期、远期三个时限，分步实施行政区划调整，合理划分街乡镇大小，明确属地管理范围，提高城市精细化管理水平。
参考文献
[1]张佰瑞，行政区划在京津冀协同发展中的作用探析[J].河北学刊，2015年第11期.
[2]威海市建设委员会，加强城市精细化管理的几点思考，http：//www.360doc.com/content/13/0614/07/349035_292724010.shtml.
作者简介：张佰瑞（1975-），男，北京市社会科学院城市问题研究所，副研究员。