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摘要：行政计划是国家发展过程中行政管理的一个重要内容，如何保证行政计划能够更加合理，更具备前瞻性，更能保护公共利益和行政相对人的利益，需要完善的行政计划程序。英美法国家的美国、大陆法国家的德国以及中国台湾地区的行政程序法规范介绍和比较研究。关于我国行政计划程序缺失的不利性以及立法要点的初步总结和思考。
关键词：行政计划；行政计划程序；听证
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2007)05-0060-05
一、行政程序法及行政计划程序发展概述
1行政程序法的发展
行政计划程序是行政程序的一部分，所以我们首先要介绍行政程序法的发展，然后在此基础上展开行政计划程序的问题。现代民主法治意义上的行政程序，是指以保障行政主体正确行使行政权，保护行政相对方合法利益为目的，行政主体行使行政行为时应当遵循的步骤、顺序、方式、方法和时限。行政程序法是指规范行政主体进行行政行为和行政相对方参与行政行为程序的法律规范的总称。〔1〕(P11)行政程序的立法起源于19世纪末第一部西班牙的行政程序法。直到20世纪中叶，行政程序的立法才在世界各国普遍兴起。
美国联邦的程序法典化经历了近20年的6次主要的法案草拟〔2〕、修改，最终才于1946年在参众两议院通过，同年6月11日经总统签署公布后正式生效。美国联邦的程序法以及各州推出的《各州标准行政程序法》，总的来说，都深受英国正当法律程序的影响，保留了许多司法色彩。
第一，任何人未经听证，不受处罚；第二，谁听证，谁决定；第三，采用证据时，应给予当事人提出反证或对质的机会；第四，行政行为实施司法审查，以确保公民权益，防止行政违法；第五，法官独立、不受任何机构或个人的干扰，以维护审查的公正性。〔3〕
由于二战以后美国在国际上拥有举足轻重的地位，美国的法律理念、法律精神在世界范围内产生了巨大的影响。美国行政程序法也不例外，一经制定，就被诸多国家仿效，产生了非常深远的影响。
二战后，德国新宪法的制定为保障人权指明了方向，德国基本法第1条规定：“人之尊严不可侵犯，一切国家机关均有尊重和保护此尊严的义务”。德国制定行政程序法的历史早在二战前就开始了，但是以保障人权作为其目的之一却是二战之后的事情。二战后，内政部于1963年组织起草了《行政程序法标准草案》，1965年又在此基础上形成了《慕尼黑示范草案》。1973年，《慕尼黑示范草案》被再度修改，并最终被联邦议院和参议院采纳，于1976年推出了现行的《行政程序法》。①但是德国行政程序法律主要还是属于效率模式，认为效率优于民主，效率优先、兼顾民主，行政法和行政程序法不是因为其它国家权力机关对行政机关的约束而产生，而是更多的体现行政权力的自我约束。
我国台湾地区的行政程序立法除了受到德国的影响，还仿效了奥地利、美国的行政程序法，既重视行政效能，又在当事人参与方面泼以浓墨。1974年，我国台湾地区就开始拟定行政程序草案，却直到1999年才正式颁布并在2000年1月1日实施。这其中有过多次草案，最具影响力的是1990年推出的《行政程序法（草案）》。我国台湾地区的行政程序法与其他国家相比是比较成功的，充分运用了法的移植又将之合理地本土化。
2行政计划的发展
行政计划是为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现目标所表示的必要手段的行政方针行为，是行政机关为将来一定期限内构成特定的目的或实现该构想有关的方法、步骤或措施等所为的设计和规划。[注:我国台湾地区1990年行政程序法草案第113条。]现代国家已经由自由法治国发展到社会法治国，国家政府的功能日趋复杂，力图更积极地保护公民的权利、更合理的配置有限的资源。为了能有效地行使政府职能，行政计划越来越多地被运用在行政管理的各个方面。然而行政计划的频繁运用是一把双刃剑，在更有效率，更科学地管理社会的同时，也更容易成为行政权滥用的工具。同时也存在这样的情况，计划制定的盲目、轻率，缺乏科学根据和事实依据，最终导致对社会资源的浪费或者对人民权利的侵害，有违使用行政计划的初衷。要解决这样的一个矛盾有必要进行行政计划程序法的立法，从程序上来规范计划的制定、执行以及救济。然而迄今为止，世界上还没有任何国家制定有关于行政计划的统一的立法。我们认为，这主要是因为行政计划的类型和层次相当复杂。面对这么一个复杂的问题我们是否能够回避？答案是否定的，如果法律不能对此有所作为，就会给行政权的滥用提供可乘之机；往往导致行政相对方的合法权益受到侵害。如果不对行政计划程序立法，使错误的行政计划得以制定并实施，绝对不是一个点的问题，而是一个面。另外，也不利于向错误的决策机关和决策者追究行政责任。现在大多数国家和地区的行政程序法对行政计划程序不作规定，唯独德国1976年的《行政程序法》独树一帜。但是德国对行政讨划的程序立法也仅仅局限于涉及住房和地区开发的计划。我国台湾地区在1990年的行政程序法草案中，也设专章规定了行政计划，可到了1995年的草案，这一内容即全被取消，到定稿也没有恢复。但是，学者们并没有放弃对行政计划及其程序的研究，行政计划程序立法的重要性被广泛的认知。
二、美、德两国以及我国台湾地区有关行政计划程序法的内容
虽然行政计划的程序在各国没有绝对统一的法律来规定，即使德国也只就行政计划中一个很小的范围进行了统一的规范。但是各国（地区）在行政计划制定的时候并不等于无法可依或者说无准则可依。总要受到法律原则、一般行政程序等的制约以及司法的监督等。
1美国的行政计划程序概况
美国联邦程序法没有对行政计划程序进行规定。究其原因大约有二：一是因为美国的民主制度被企业界认为是同中央计划经济制度相对独立的私人企业的“政治产物”。〔4〕(P289)政府对市场的监管和调控有限，对经济市场的计划少。二是因为美国是联邦制政府，联邦、州和地方政府[注:在美国，州以下的政府被称为地方政府。]分权，州政府掌握自己的经济发展，州的规划有很大的自主权。美国《联邦行政程序法》只控制联邦行政机关，每个州都有自己州的行政程序法。一般情况下，美国政府（包括联邦政府和州政府）依据一个怎样的程序来制定计划呢？几乎每个城市都有计划委员会和指导城市发展的“总规划”。一般来说它们都依据本州、本市或本政府的法律法规规章来制定计划，也就是说不同的地区、不同的计划所依据的程序是不同的。其次，虽然各计划的程序千差万别，但是美国法律中的一些基本原则，美国民主的法律精神在其中仍然起着非常重要的作用。具体来说，美国联邦程序法虽然不能直接适用于行政计划的制定，但是它的基本原则和法律理念对地方行政程序法和行政计划的制定是非常有影响的。根据英美法系的行政程序法，一个行政行为是否合法有效，主要是看是否遵守了听证等程序制度和没有偏私的决定者等形式制度；否则，即使实质上合法也可能被撤消或禁止。〔5〕除了听证以外，科学论证、实地考察等调查手段是美国联邦政府、州政府以及地方政府进行计划前普遍要进行的工作。值得注意的是，行政机关只在法律授权的范围内，才能行使调查权力。〔6〕(P328)
2德国的行政计划程序概况
德国《联邦行政程序法》在第五章特别程序中，把计划程序作为一种特别程序加以对待。德国联邦行政程序法将行政计划程序分为以下几个步骤：
(1)计划的提出和公告。计划拟订机关将拟订出来的计划提交直接上级机关（拟订计划机关的直接上级机关同时扮演听证机关的职能〔7〕(P807)）。计划详细说明计划的目的、起因、要采取的重要措施、计划涉及的土地及设施。上级机关在接到计划以后，可以决定将其展示于预计受计划影响的乡镇一个月，以供人查阅。
(2)意见、异议的提出以及听证会的举行。受计划影响的行政机关应在不超过3个月的期间内，按照听证机关所定的期限对计划表态。利益会受到计划影响的任何人都有权在计划展示后的两个星期内，在听证机关定出的异议期间内向听证机关或所在乡镇提出异议。听证会应当对汇集的意见和异议充分讨论，并力图调和各方面的利益。
(3)行政计划确定的裁决。听证会后一个月内，听证机关应对将其对听证结果的意见，连同计划本身、相关行政机关的表态以及没有处理的异议，移送规划确定机关进行裁决。
(4)多个计划竞合的特殊规定。行政机关一般来说各司其职、各有其责，所以在制定行政计划的时候主要是从自己职责的角度出发看问题。如果几个机关同时有数个独立的计划时，可能会出现重合或冲突，怎么协调呢？由这些机关的上级行政机关统一协调。
(5)计划变更的情况。在德国《行政程序法》中有一个非常重要的原则——信赖保护原则。根据行政计划的形式和内容，判断公民的信赖状况，并赋予不同的计划保障给付。包括：计划存续请求权，其目的是维持计划，反对计划的变更和废除；计划执行请求权；过渡措施和补救措施请求权；补偿请求权。德国信赖保护的规定比较全面，对相对人保护有力。
(6)行政计划的救济。利害关系人对行政计划的确定行为不服，根据《行政程序法》第74条第1项，适用有关正式行政程序中的决定和撤销的规定，所以相对人对行政计划确定决定不服的，可以对其提起撤销之诉。
3我国台湾地区的行政计划程序概况
我国台湾地区1990年行政法草案关于行政计划程序的规定首先界定了使用此法的行政计划的范围主要有两种：第一，内容或措施涉及土地的利用，将直接影响人民的权利或利益的行政计划；第二，目的为公共事业的设立或公共设施的设置，将影响地方的开发与发展的行政计划。此草案关于行政计划程序主要有以下内容。
(1)拟定计划的提出。拟定计划机关拟订计划，将拟订好的计划送交其直接上级机关，该计划应当征询了相关机关意见。
(2)拟定计划的公开。拟订计划机关的直接上级机关在收到计划书后，应指定内部所属单位或人员负责听证，并将计划书登载于政府公报进行公告。公告应载明以下事项：第一，负责听证的单位名称或人员姓名。第二，权利或利益受计划影响的人，有权在公告后或公开展览30日期满后14日内，向负责听证的单位或人员，书面或口头提出异议，异议将被记载于笔录中。第三，逾期提出的异议将不予考虑。第四，听证期日无故缺席者，讨论不需要等待他。第五，权利或利益受计划影响的人以及提出异议的人超过300人时，听证期日通知或异议裁决送达都可以采用公告方式。对于已知其权利或利益受计划影响的人，以书面通知其提出异议的权利及提出异议的期间。
(3)听证的预告。提出异议的期间届满后，负责听证的单位或人员应当公告听证期日及场所，以书面通知或者公告（涉及行政相对人超过300人时）拟订计划的机关、与计划有关的机关、权利或利益受计划影响的人及提出异议的人在听证期日到场表示意见及讨论。
(4)听证。听证以主持人说明案由开始。主持人应使各方当事人充分讨论，即使是对逾期提出的异议也可以讨论，力图谋求各方意见的妥协以及各利益之间的协调。听证终结后30天内，主持听证的单位或人员要制作听证报告书，将听证报告书送交确定计划的裁决机关。
(5)确定计划的裁定。计划拟订机关的直接上级机关，在斟酌全部听证程序的结果后，决定是否为确定计划作成裁决。关系人利益受损的还可以请求相当的金钱补偿。
(6)行政计划的救济。行政计划变更的情况下，“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济。”
三、美、德两国以及我国台湾地区有关行政计划程序的比较
1相同与不同的原则
在各国行政法学和行政程序法的共同原则中，基本原则只有民主原则、公正原则和效率原则。这是最大的共同点。其中民主原则和公正原则更上一位的原则是正当程序原则，两大法系的法律模式实质上都反映了正当程序原则的渗透。德国和我国台湾地区关于行政程序中最值得一提的具体原则[注:具体原则与基本原则有区别。]是信赖保护原则和比例原则。信赖保护原则的实质是政府对人民的诚信。比例原则可以表述为：“采取的方法应有助于目的的达到；有多种同样能达到目的的方法时，应采取对人民权益损害最少的；采取的方法所造成的损害不得与欲达成目的的利益显失均衡。”透过这个原则我们认为，在行政计划的制定过程中，应当对行政计划将要采取的方法进行甄别，进行可行性研究。
2听证的设置是核心
听证制度是行政程序法的核心内容，这在各国程序法中都有所体现。对于凡是已经影响或可能影响公民重大权益的行政行为，都可以根据当事人的要求举行听证。听证的采取有助于保障相对人平等、有效参与行政决定。行政计划虽然一般不直接对行政相对方产生影响，但是间接的影响极大，范围也比一般的行政处分更大。所以行政计划的制定采取听证的方式，征求利益将要被波及的行政相对人的意见，以人为本，认定真正的公共利益是非常有必要的，公众才能代表公共利益。
3行政公开的有效监督
行政公开的法律出台对行政程序合法提供了有力支持。在国家安全允许的范围内，人民越能详细而便捷地知晓政府信息，参与国家事务，越能更好地监督行政机关，从而保护自己的权利。没有行政计划程序的公开、透明，难以保证依法行政，因为行政机关很容易形成一个官官相护的利益集团。有了行政的公开，才能督促行政机关在阳光下正大光明地行使权力。
4计划制定中的调查
政府的一切决策都严格按照科学管理原则和程序处理。例如，某一地段要在地下铺水管，究竟怎么布线，管子的直径是多少，都要有调查数据支持，如当地现在的人口、未来人口、现在排水量、未来排水量预测等，都可用电脑模拟，选出最佳方案。美国很多城市的基础设施几十年不变，仍应付自如，关键就是靠科学管理而不是长官意志。〔8〕在国内，却常常出现这样的情况，今天埋水管，把地挖开；明天铺电线，再挖一遍；后天装煤气，又来挖。这说明，我们的市政建设缺乏统一的、合理的、长远的规划。2007年7月，济南市暴雨在数小时内就造成城市严重内涝，教训是沉重的。现代计划的调查无外乎两个方面：实际情况的认真勘查和科学的计算与预测。
5司法审查的力度
由于行政计划尚无统一的法律规范，而其本身种类繁多，单行的法律法规对其规定难免有遗漏或者纰漏。由公正的法院对行政计划程序合法性来审查，又通过为没有法律可依据的计划程序作出判例来创设法律是独特、合理的。
6发展
总体来讲，保护模式的行政程序比效率模式的行政程序更民主、更有利于保护公民合法权益。行政计划程序中，牺牲民主的效率可能导致不能全面考察计划的影响广度、深度以及可能后果。而错误计划的制定、实施，不但不能实现其初衷，反而对公共利益、公民利益是一种侵害。靠牺牲公平来追求效率是不正义的。未来的发展就是在确保公平的前提下设置能更好提高效率的程序。
四、我国行政计划程序法缺失的不利及立法要点的思考
1我国行政计划程序法缺失的不利
(1)为追求政绩随意制定实施行政计划，未进行调查、勘验、专家论证。由于我国对政府官员的考察指标多以其城市建设、经济效益等为指标，许多官员为了提高自己的政绩，喜好大刀阔斧地改革，制定“宏伟”计划。为了能在自己的任期内作出“成绩”，计划的实施是仓促上马，计划的效果也只求短期效应。这就导致了计划制定的盲目性，计划的出台往往没有经过调查、勘验、论证，缺乏科学性，可能出现无法执行或者执行产生的收益小于成本的计划，还容易与其它地区或者机关的工作发生冲突，也给继任者留下难以收拾的局面。
(2)行政不公开，暗箱操作，运作潜规则，权力寻租。在中国传统文化中，政府（官方）是用“密”不可测来维护其威严，建立与布衣隔绝的世界。这一封建传统发展至今天仍然十分有市场，政府行为的运作程序、法律依据都成了其内部机密，一般人无从了解。既是如此，官官相护，肆意出台行政处分，制定行政计划，而不会受到公民的监督，公民也不可能监督就是必然的状况。随着市场经济的发展，物质欲望对人性的冲击在官场上尤为突出，权力可以换取金钱，这就使得有些意志薄弱的官员打着公共利益的幌子，明为城市规划，实则是低价购买土地，然后交给房地产开发商修建房屋高价卖出后分成。
(3)行政相对人难以通过法律手段获得保护。我们建设法治国的道路才刚刚开始，民众的法律意识普遍不高，虽然普法工作一直在进行，但是实际效果还是差强人意。百姓对怎样运用法律手段保护自己的权利了解还极其有限；参与国家政治，参与行政程序的概念对大多人来说是陌生的。听证在我国的运用也非常罕见，它还仅仅停留在立法层而上。在这样的背景之下，行政计划这种比一般具体行政行为显得宏观抽象的行政行为，如果没有法律对之进行规范，行政相对人能得到的利益保障更差。
(4)司法审查。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》对于可以提起诉讼的范围仅限于具体行政行为，这对利用行政计划滥权或者行政计划重大失误的责任追究来说是不利的。另外，法院吃的是地方财政饭，还要受到政法委等部门的牵制。司法独立仍然存在很多问题。即使行政计划被诉诸法院，最终判决的结果是否可以信赖和尊重呢？法院判决如果对行政机关不利是否能得到执行呢？这些都是我们亟待解决的难题。
2对我国行政计划程序立法要点的思考
我国的现状是不但没有统一的《行政计划法》，即使是统一的《行政程序法》也还没有颁布。制定计划法首先要解决的问题是，行政计划程序是规定在统一的行政程序法中还是单独立法？行政计划程序统一立法应当在种类繁多的行政计划中划定一个怎样的范围，使得立法具有可行性，并且能针对现在行政计划中矛盾最突出的地方。其次，可以移植哪些原则、制度为我们的法律所用。最后，如何改革现行的行政救济措施上以适用行政计划这一特殊行政行为。
我们认为，借鉴国外及其他地区的经验，计划法不直纳入普通的行政程序法中。因为世界上现行法把计划程序纳入统一行政程序法进行规定的仅仅只有德国，其他国家和地区有的虽然在行政程序法草案中作过如此规定，最终还是没有在正式法典中采用。究其原因主要还是因为立法难度比较大，计划的种类业已繁多且不说，随着时代、科技的发展，行政计划的管理手段还在继续发生着变化。一般的行政程序法是相对比较稳定的，如果在其中规定变化较快的行政计划程序，不是很适宜。
自然公正原则是行政计划程序中应当遵照的原则。给予行政相对人以权利表达自己的意愿，阐述行政行为将对其造成的影响，从而使行政机关的行为合法、合理是相当重要的。要实现这一目的，自然公正原则是我们可以采用的一个非常重要的立法基石。在确立了主导原则——自然公正原则后，信赖保护和比例原则应当被纳入到行政计划程序法的具体原则中。
现行制度中体现自然公正原则最佳的是听证制度。在行政计划中，听证尤为重要，是体现政治民主，保障公民利益，防止腐败和滥用职权的重要手段。调查制度也是我们在行政计划程序法中要重点列出的。科技发展至今，公共事业的建设已离不开科学的勘验、计算和统筹等手段。城市的扩建要考虑环境问题、交通问题、电力问题等，这些问题相互交错，如何才是有效的举措呢？没有科学技术的介入以及对实地情况的考察是不行的。
但是以上这些内容绝不是没有丝毫变通的照搬。比如我国西部地区仍然比较贫穷的地区，制定计划采用听证如果多了，薄弱的地方财政不能承受。东部和西部是否要加以区别呢？如果允许有可以不听证的计划拟订，那应当限制在怎样一个范围内也值得我们进一步深入思考。每一国家在进行程序法典化时，借鉴别国行政程序法典化的经验虽然是必需的，但也要符合本国国情，尤其是本国的政治制度，法治传统和行政权行使的历史和现行状况，否则，将会成为无源之水，难以颁布和实施。
〔参考文献〕
〔1〕皮纯协主编.行政程序法比较研究.北京：中国人民公安大学出版社，2000.
〔2〕诺瑞斯法案(Norris Bills)、劳根法案(Logan Bills)、劳根席勒法案(Logen and Celler Bill)、华特勒劳根法案(Walter and Loger Bill)、行政程序委员会的法案(Attorney Gerneral Committee OnA.P,Bill)、麦卡美沙幕纳法案(Mecarran Sumners Bill)——参见陈亚平：《美国联邦行政程序法典化之研究》，载《华侨大学学报：哲社版》，1997，(4).
〔3〕陈亚平.美国联邦行政程序法典化之研究.载华侨大学学报：哲社版，1997，(4).
〔4〕皮纯协主编.行政程序法比较研究.北京：中国人民公安大学出版社，2000.
〔5〕叶必丰.行政程序法的两大模式——两大法系行政程序法之比较.载中外法学，1997，(1).
〔6〕王名扬著.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995.
〔7〕翁岳生主编.行政法(下).北京：中国法制出版社，2002.
〔8〕秦朔.离开洛杉矶的日子：美国为什么如此强大，载www.chinathink.net,2004-11-7.
〔责任编辑： 袁国友〕
关键词：行政计划；行政计划程序；听证
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1006-723X(2007)05-0060-05
一、行政程序法及行政计划程序发展概述
1行政程序法的发展
行政计划程序是行政程序的一部分，所以我们首先要介绍行政程序法的发展，然后在此基础上展开行政计划程序的问题。现代民主法治意义上的行政程序，是指以保障行政主体正确行使行政权，保护行政相对方合法利益为目的，行政主体行使行政行为时应当遵循的步骤、顺序、方式、方法和时限。行政程序法是指规范行政主体进行行政行为和行政相对方参与行政行为程序的法律规范的总称。〔1〕(P11)行政程序的立法起源于19世纪末第一部西班牙的行政程序法。直到20世纪中叶，行政程序的立法才在世界各国普遍兴起。
美国联邦的程序法典化经历了近20年的6次主要的法案草拟〔2〕、修改，最终才于1946年在参众两议院通过，同年6月11日经总统签署公布后正式生效。美国联邦的程序法以及各州推出的《各州标准行政程序法》，总的来说，都深受英国正当法律程序的影响，保留了许多司法色彩。
第一，任何人未经听证，不受处罚；第二，谁听证，谁决定；第三，采用证据时，应给予当事人提出反证或对质的机会；第四，行政行为实施司法审查，以确保公民权益，防止行政违法；第五，法官独立、不受任何机构或个人的干扰，以维护审查的公正性。〔3〕
由于二战以后美国在国际上拥有举足轻重的地位，美国的法律理念、法律精神在世界范围内产生了巨大的影响。美国行政程序法也不例外，一经制定，就被诸多国家仿效，产生了非常深远的影响。
二战后，德国新宪法的制定为保障人权指明了方向，德国基本法第1条规定：“人之尊严不可侵犯，一切国家机关均有尊重和保护此尊严的义务”。德国制定行政程序法的历史早在二战前就开始了，但是以保障人权作为其目的之一却是二战之后的事情。二战后，内政部于1963年组织起草了《行政程序法标准草案》，1965年又在此基础上形成了《慕尼黑示范草案》。1973年，《慕尼黑示范草案》被再度修改，并最终被联邦议院和参议院采纳，于1976年推出了现行的《行政程序法》。①但是德国行政程序法律主要还是属于效率模式，认为效率优于民主，效率优先、兼顾民主，行政法和行政程序法不是因为其它国家权力机关对行政机关的约束而产生，而是更多的体现行政权力的自我约束。
我国台湾地区的行政程序立法除了受到德国的影响，还仿效了奥地利、美国的行政程序法，既重视行政效能，又在当事人参与方面泼以浓墨。1974年，我国台湾地区就开始拟定行政程序草案，却直到1999年才正式颁布并在2000年1月1日实施。这其中有过多次草案，最具影响力的是1990年推出的《行政程序法（草案）》。我国台湾地区的行政程序法与其他国家相比是比较成功的，充分运用了法的移植又将之合理地本土化。
2行政计划的发展
行政计划是为谋求行政计划化，规定应达到的目标及其实现目标所表示的必要手段的行政方针行为，是行政机关为将来一定期限内构成特定的目的或实现该构想有关的方法、步骤或措施等所为的设计和规划。[注:我国台湾地区1990年行政程序法草案第113条。]现代国家已经由自由法治国发展到社会法治国，国家政府的功能日趋复杂，力图更积极地保护公民的权利、更合理的配置有限的资源。为了能有效地行使政府职能，行政计划越来越多地被运用在行政管理的各个方面。然而行政计划的频繁运用是一把双刃剑，在更有效率，更科学地管理社会的同时，也更容易成为行政权滥用的工具。同时也存在这样的情况，计划制定的盲目、轻率，缺乏科学根据和事实依据，最终导致对社会资源的浪费或者对人民权利的侵害，有违使用行政计划的初衷。要解决这样的一个矛盾有必要进行行政计划程序法的立法，从程序上来规范计划的制定、执行以及救济。然而迄今为止，世界上还没有任何国家制定有关于行政计划的统一的立法。我们认为，这主要是因为行政计划的类型和层次相当复杂。面对这么一个复杂的问题我们是否能够回避？答案是否定的，如果法律不能对此有所作为，就会给行政权的滥用提供可乘之机；往往导致行政相对方的合法权益受到侵害。如果不对行政计划程序立法，使错误的行政计划得以制定并实施，绝对不是一个点的问题，而是一个面。另外，也不利于向错误的决策机关和决策者追究行政责任。现在大多数国家和地区的行政程序法对行政计划程序不作规定，唯独德国1976年的《行政程序法》独树一帜。但是德国对行政讨划的程序立法也仅仅局限于涉及住房和地区开发的计划。我国台湾地区在1990年的行政程序法草案中，也设专章规定了行政计划，可到了1995年的草案，这一内容即全被取消，到定稿也没有恢复。但是，学者们并没有放弃对行政计划及其程序的研究，行政计划程序立法的重要性被广泛的认知。
二、美、德两国以及我国台湾地区有关行政计划程序法的内容
虽然行政计划的程序在各国没有绝对统一的法律来规定，即使德国也只就行政计划中一个很小的范围进行了统一的规范。但是各国（地区）在行政计划制定的时候并不等于无法可依或者说无准则可依。总要受到法律原则、一般行政程序等的制约以及司法的监督等。
1美国的行政计划程序概况
美国联邦程序法没有对行政计划程序进行规定。究其原因大约有二：一是因为美国的民主制度被企业界认为是同中央计划经济制度相对独立的私人企业的“政治产物”。〔4〕(P289)政府对市场的监管和调控有限，对经济市场的计划少。二是因为美国是联邦制政府，联邦、州和地方政府[注:在美国，州以下的政府被称为地方政府。]分权，州政府掌握自己的经济发展，州的规划有很大的自主权。美国《联邦行政程序法》只控制联邦行政机关，每个州都有自己州的行政程序法。一般情况下，美国政府（包括联邦政府和州政府）依据一个怎样的程序来制定计划呢？几乎每个城市都有计划委员会和指导城市发展的“总规划”。一般来说它们都依据本州、本市或本政府的法律法规规章来制定计划，也就是说不同的地区、不同的计划所依据的程序是不同的。其次，虽然各计划的程序千差万别，但是美国法律中的一些基本原则，美国民主的法律精神在其中仍然起着非常重要的作用。具体来说，美国联邦程序法虽然不能直接适用于行政计划的制定，但是它的基本原则和法律理念对地方行政程序法和行政计划的制定是非常有影响的。根据英美法系的行政程序法，一个行政行为是否合法有效，主要是看是否遵守了听证等程序制度和没有偏私的决定者等形式制度；否则，即使实质上合法也可能被撤消或禁止。〔5〕除了听证以外，科学论证、实地考察等调查手段是美国联邦政府、州政府以及地方政府进行计划前普遍要进行的工作。值得注意的是，行政机关只在法律授权的范围内，才能行使调查权力。〔6〕(P328)
2德国的行政计划程序概况
德国《联邦行政程序法》在第五章特别程序中，把计划程序作为一种特别程序加以对待。德国联邦行政程序法将行政计划程序分为以下几个步骤：
(1)计划的提出和公告。计划拟订机关将拟订出来的计划提交直接上级机关（拟订计划机关的直接上级机关同时扮演听证机关的职能〔7〕(P807)）。计划详细说明计划的目的、起因、要采取的重要措施、计划涉及的土地及设施。上级机关在接到计划以后，可以决定将其展示于预计受计划影响的乡镇一个月，以供人查阅。
(2)意见、异议的提出以及听证会的举行。受计划影响的行政机关应在不超过3个月的期间内，按照听证机关所定的期限对计划表态。利益会受到计划影响的任何人都有权在计划展示后的两个星期内，在听证机关定出的异议期间内向听证机关或所在乡镇提出异议。听证会应当对汇集的意见和异议充分讨论，并力图调和各方面的利益。
(3)行政计划确定的裁决。听证会后一个月内，听证机关应对将其对听证结果的意见，连同计划本身、相关行政机关的表态以及没有处理的异议，移送规划确定机关进行裁决。
(4)多个计划竞合的特殊规定。行政机关一般来说各司其职、各有其责，所以在制定行政计划的时候主要是从自己职责的角度出发看问题。如果几个机关同时有数个独立的计划时，可能会出现重合或冲突，怎么协调呢？由这些机关的上级行政机关统一协调。
(5)计划变更的情况。在德国《行政程序法》中有一个非常重要的原则——信赖保护原则。根据行政计划的形式和内容，判断公民的信赖状况，并赋予不同的计划保障给付。包括：计划存续请求权，其目的是维持计划，反对计划的变更和废除；计划执行请求权；过渡措施和补救措施请求权；补偿请求权。德国信赖保护的规定比较全面，对相对人保护有力。
(6)行政计划的救济。利害关系人对行政计划的确定行为不服，根据《行政程序法》第74条第1项，适用有关正式行政程序中的决定和撤销的规定，所以相对人对行政计划确定决定不服的，可以对其提起撤销之诉。
3我国台湾地区的行政计划程序概况
我国台湾地区1990年行政法草案关于行政计划程序的规定首先界定了使用此法的行政计划的范围主要有两种：第一，内容或措施涉及土地的利用，将直接影响人民的权利或利益的行政计划；第二，目的为公共事业的设立或公共设施的设置，将影响地方的开发与发展的行政计划。此草案关于行政计划程序主要有以下内容。
(1)拟定计划的提出。拟定计划机关拟订计划，将拟订好的计划送交其直接上级机关，该计划应当征询了相关机关意见。
(2)拟定计划的公开。拟订计划机关的直接上级机关在收到计划书后，应指定内部所属单位或人员负责听证，并将计划书登载于政府公报进行公告。公告应载明以下事项：第一，负责听证的单位名称或人员姓名。第二，权利或利益受计划影响的人，有权在公告后或公开展览30日期满后14日内，向负责听证的单位或人员，书面或口头提出异议，异议将被记载于笔录中。第三，逾期提出的异议将不予考虑。第四，听证期日无故缺席者，讨论不需要等待他。第五，权利或利益受计划影响的人以及提出异议的人超过300人时，听证期日通知或异议裁决送达都可以采用公告方式。对于已知其权利或利益受计划影响的人，以书面通知其提出异议的权利及提出异议的期间。
(3)听证的预告。提出异议的期间届满后，负责听证的单位或人员应当公告听证期日及场所，以书面通知或者公告（涉及行政相对人超过300人时）拟订计划的机关、与计划有关的机关、权利或利益受计划影响的人及提出异议的人在听证期日到场表示意见及讨论。
(4)听证。听证以主持人说明案由开始。主持人应使各方当事人充分讨论，即使是对逾期提出的异议也可以讨论，力图谋求各方意见的妥协以及各利益之间的协调。听证终结后30天内，主持听证的单位或人员要制作听证报告书，将听证报告书送交确定计划的裁决机关。
(5)确定计划的裁定。计划拟订机关的直接上级机关，在斟酌全部听证程序的结果后，决定是否为确定计划作成裁决。关系人利益受损的还可以请求相当的金钱补偿。
(6)行政计划的救济。行政计划变更的情况下，“主管机关变更都市计划，系公法上之单方行政行为，如直接限制一定区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭受不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济。”
三、美、德两国以及我国台湾地区有关行政计划程序的比较
1相同与不同的原则
在各国行政法学和行政程序法的共同原则中，基本原则只有民主原则、公正原则和效率原则。这是最大的共同点。其中民主原则和公正原则更上一位的原则是正当程序原则，两大法系的法律模式实质上都反映了正当程序原则的渗透。德国和我国台湾地区关于行政程序中最值得一提的具体原则[注:具体原则与基本原则有区别。]是信赖保护原则和比例原则。信赖保护原则的实质是政府对人民的诚信。比例原则可以表述为：“采取的方法应有助于目的的达到；有多种同样能达到目的的方法时，应采取对人民权益损害最少的；采取的方法所造成的损害不得与欲达成目的的利益显失均衡。”透过这个原则我们认为，在行政计划的制定过程中，应当对行政计划将要采取的方法进行甄别，进行可行性研究。
2听证的设置是核心
听证制度是行政程序法的核心内容，这在各国程序法中都有所体现。对于凡是已经影响或可能影响公民重大权益的行政行为，都可以根据当事人的要求举行听证。听证的采取有助于保障相对人平等、有效参与行政决定。行政计划虽然一般不直接对行政相对方产生影响，但是间接的影响极大，范围也比一般的行政处分更大。所以行政计划的制定采取听证的方式，征求利益将要被波及的行政相对人的意见，以人为本，认定真正的公共利益是非常有必要的，公众才能代表公共利益。
3行政公开的有效监督
行政公开的法律出台对行政程序合法提供了有力支持。在国家安全允许的范围内，人民越能详细而便捷地知晓政府信息，参与国家事务，越能更好地监督行政机关，从而保护自己的权利。没有行政计划程序的公开、透明，难以保证依法行政，因为行政机关很容易形成一个官官相护的利益集团。有了行政的公开，才能督促行政机关在阳光下正大光明地行使权力。
4计划制定中的调查
政府的一切决策都严格按照科学管理原则和程序处理。例如，某一地段要在地下铺水管，究竟怎么布线，管子的直径是多少，都要有调查数据支持，如当地现在的人口、未来人口、现在排水量、未来排水量预测等，都可用电脑模拟，选出最佳方案。美国很多城市的基础设施几十年不变，仍应付自如，关键就是靠科学管理而不是长官意志。〔8〕在国内，却常常出现这样的情况，今天埋水管，把地挖开；明天铺电线，再挖一遍；后天装煤气，又来挖。这说明，我们的市政建设缺乏统一的、合理的、长远的规划。2007年7月，济南市暴雨在数小时内就造成城市严重内涝，教训是沉重的。现代计划的调查无外乎两个方面：实际情况的认真勘查和科学的计算与预测。
5司法审查的力度
由于行政计划尚无统一的法律规范，而其本身种类繁多，单行的法律法规对其规定难免有遗漏或者纰漏。由公正的法院对行政计划程序合法性来审查，又通过为没有法律可依据的计划程序作出判例来创设法律是独特、合理的。
6发展
总体来讲，保护模式的行政程序比效率模式的行政程序更民主、更有利于保护公民合法权益。行政计划程序中，牺牲民主的效率可能导致不能全面考察计划的影响广度、深度以及可能后果。而错误计划的制定、实施，不但不能实现其初衷，反而对公共利益、公民利益是一种侵害。靠牺牲公平来追求效率是不正义的。未来的发展就是在确保公平的前提下设置能更好提高效率的程序。
四、我国行政计划程序法缺失的不利及立法要点的思考
1我国行政计划程序法缺失的不利
(1)为追求政绩随意制定实施行政计划，未进行调查、勘验、专家论证。由于我国对政府官员的考察指标多以其城市建设、经济效益等为指标，许多官员为了提高自己的政绩，喜好大刀阔斧地改革，制定“宏伟”计划。为了能在自己的任期内作出“成绩”，计划的实施是仓促上马，计划的效果也只求短期效应。这就导致了计划制定的盲目性，计划的出台往往没有经过调查、勘验、论证，缺乏科学性，可能出现无法执行或者执行产生的收益小于成本的计划，还容易与其它地区或者机关的工作发生冲突，也给继任者留下难以收拾的局面。
(2)行政不公开，暗箱操作，运作潜规则，权力寻租。在中国传统文化中，政府（官方）是用“密”不可测来维护其威严，建立与布衣隔绝的世界。这一封建传统发展至今天仍然十分有市场，政府行为的运作程序、法律依据都成了其内部机密，一般人无从了解。既是如此，官官相护，肆意出台行政处分，制定行政计划，而不会受到公民的监督，公民也不可能监督就是必然的状况。随着市场经济的发展，物质欲望对人性的冲击在官场上尤为突出，权力可以换取金钱，这就使得有些意志薄弱的官员打着公共利益的幌子，明为城市规划，实则是低价购买土地，然后交给房地产开发商修建房屋高价卖出后分成。
(3)行政相对人难以通过法律手段获得保护。我们建设法治国的道路才刚刚开始，民众的法律意识普遍不高，虽然普法工作一直在进行，但是实际效果还是差强人意。百姓对怎样运用法律手段保护自己的权利了解还极其有限；参与国家政治，参与行政程序的概念对大多人来说是陌生的。听证在我国的运用也非常罕见，它还仅仅停留在立法层而上。在这样的背景之下，行政计划这种比一般具体行政行为显得宏观抽象的行政行为，如果没有法律对之进行规范，行政相对人能得到的利益保障更差。
(4)司法审查。现行的《中华人民共和国行政诉讼法》对于可以提起诉讼的范围仅限于具体行政行为，这对利用行政计划滥权或者行政计划重大失误的责任追究来说是不利的。另外，法院吃的是地方财政饭，还要受到政法委等部门的牵制。司法独立仍然存在很多问题。即使行政计划被诉诸法院，最终判决的结果是否可以信赖和尊重呢？法院判决如果对行政机关不利是否能得到执行呢？这些都是我们亟待解决的难题。
2对我国行政计划程序立法要点的思考
我国的现状是不但没有统一的《行政计划法》，即使是统一的《行政程序法》也还没有颁布。制定计划法首先要解决的问题是，行政计划程序是规定在统一的行政程序法中还是单独立法？行政计划程序统一立法应当在种类繁多的行政计划中划定一个怎样的范围，使得立法具有可行性，并且能针对现在行政计划中矛盾最突出的地方。其次，可以移植哪些原则、制度为我们的法律所用。最后，如何改革现行的行政救济措施上以适用行政计划这一特殊行政行为。
我们认为，借鉴国外及其他地区的经验，计划法不直纳入普通的行政程序法中。因为世界上现行法把计划程序纳入统一行政程序法进行规定的仅仅只有德国，其他国家和地区有的虽然在行政程序法草案中作过如此规定，最终还是没有在正式法典中采用。究其原因主要还是因为立法难度比较大，计划的种类业已繁多且不说，随着时代、科技的发展，行政计划的管理手段还在继续发生着变化。一般的行政程序法是相对比较稳定的，如果在其中规定变化较快的行政计划程序，不是很适宜。
自然公正原则是行政计划程序中应当遵照的原则。给予行政相对人以权利表达自己的意愿，阐述行政行为将对其造成的影响，从而使行政机关的行为合法、合理是相当重要的。要实现这一目的，自然公正原则是我们可以采用的一个非常重要的立法基石。在确立了主导原则——自然公正原则后，信赖保护和比例原则应当被纳入到行政计划程序法的具体原则中。
现行制度中体现自然公正原则最佳的是听证制度。在行政计划中，听证尤为重要，是体现政治民主，保障公民利益，防止腐败和滥用职权的重要手段。调查制度也是我们在行政计划程序法中要重点列出的。科技发展至今，公共事业的建设已离不开科学的勘验、计算和统筹等手段。城市的扩建要考虑环境问题、交通问题、电力问题等，这些问题相互交错，如何才是有效的举措呢？没有科学技术的介入以及对实地情况的考察是不行的。
但是以上这些内容绝不是没有丝毫变通的照搬。比如我国西部地区仍然比较贫穷的地区，制定计划采用听证如果多了，薄弱的地方财政不能承受。东部和西部是否要加以区别呢？如果允许有可以不听证的计划拟订，那应当限制在怎样一个范围内也值得我们进一步深入思考。每一国家在进行程序法典化时，借鉴别国行政程序法典化的经验虽然是必需的，但也要符合本国国情，尤其是本国的政治制度，法治传统和行政权行使的历史和现行状况，否则，将会成为无源之水，难以颁布和实施。
〔参考文献〕
〔1〕皮纯协主编.行政程序法比较研究.北京：中国人民公安大学出版社，2000.
〔2〕诺瑞斯法案(Norris Bills)、劳根法案(Logan Bills)、劳根席勒法案(Logen and Celler Bill)、华特勒劳根法案(Walter and Loger Bill)、行政程序委员会的法案(Attorney Gerneral Committee OnA.P,Bill)、麦卡美沙幕纳法案(Mecarran Sumners Bill)——参见陈亚平：《美国联邦行政程序法典化之研究》，载《华侨大学学报：哲社版》，1997，(4).
〔3〕陈亚平.美国联邦行政程序法典化之研究.载华侨大学学报：哲社版，1997，(4).
〔4〕皮纯协主编.行政程序法比较研究.北京：中国人民公安大学出版社，2000.
〔5〕叶必丰.行政程序法的两大模式——两大法系行政程序法之比较.载中外法学，1997，(1).
〔6〕王名扬著.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995.
〔7〕翁岳生主编.行政法(下).北京：中国法制出版社，2002.
〔8〕秦朔.离开洛杉矶的日子：美国为什么如此强大，载www.chinathink.net,2004-11-7.
〔责任编辑： 袁国友〕